靳麗娜

【摘要】中國(guó)電影市場(chǎng)的飛速發(fā)展得益于1993年的市場(chǎng)化改革和2002年的院線制改革。在發(fā)行放映政策變遷的三十年中，政策制定的過(guò)程對(duì)政策效果具有決定性作用。因此，本文以多源流分析模型為基礎(chǔ)，從問(wèn)題源流、政策源流和政治源流三方面入手，以政策之窗的形式揭示政策議程的確立和政策共識(shí)達(dá)成的過(guò)程，分析政策變遷的核心動(dòng)力。

【關(guān)鍵詞】發(fā)行放映政策 多源流理論 政策變遷 電影市場(chǎng)

本文系2020年度國(guó)家社科基金藝術(shù)學(xué)重大項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)電影工業(yè)體系發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)： 20ZD19）階段性成果。本文系2017年北京電影學(xué)院校級(jí)項(xiàng)目《我國(guó)電影發(fā)行放映體制改革的政策研究》（項(xiàng)目編號(hào)： XYJS201707）階段性成果。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)電影進(jìn)入了發(fā)展的黃金時(shí)期，產(chǎn)業(yè)化改革成果卓著，市場(chǎng)容量不斷擴(kuò)張，票房收入、觀影人次、銀幕數(shù)和影院數(shù)等關(guān)鍵指標(biāo)都呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。這一成績(jī)得益于1993年以來(lái)我國(guó)電影的市場(chǎng)化改革，改革的開(kāi)端正是發(fā)行放映機(jī)制的改革?？v觀改革的歷程， 1993年電影發(fā)行放映機(jī)制改革是一場(chǎng)開(kāi)創(chuàng)性的改革，打破了多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊體制，取消了中影公司的壟斷，取得了一定的效果。但受到歷史的局限此次改革并不徹底，伴隨著改革也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題。2001年在93年改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，徹底打破壟斷，實(shí)行了院線制，取得了較為顯著的成效。

在發(fā)行放映政策變遷的30年中，政策制定的過(guò)程對(duì)整個(gè)改革過(guò)程以及政策效果具有決定性的作用。因此，本文借助美國(guó)著名政策學(xué)家約翰·W·金登構(gòu)建的多源流分析模型，以政策之窗的形式揭示政策議程確立的過(guò)程，分析政策共識(shí)達(dá)成的動(dòng)力。

新中國(guó)成立后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)在借鑒蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上形成了從中央到地方垂直管理的政企合一電影發(fā)行放映機(jī)制，由中影公司按照統(tǒng)一價(jià)格獨(dú)家收購(gòu)所有國(guó)產(chǎn)故事片，再按照中影公司———省級(jí)發(fā)行公司———地市級(jí)發(fā)行公司———縣級(jí)電影公司———放映隊(duì)的垂直四級(jí)發(fā)行網(wǎng)絡(luò)分別往放映單位發(fā)放拷貝，從而造成電影市場(chǎng)條塊分割、嚴(yán)重的行政區(qū)劃特征。

二十世紀(jì)八十年代末中國(guó)電影市場(chǎng)萎縮嚴(yán)重，一方面放映場(chǎng)次以每年一百萬(wàn)場(chǎng)的速度遞減，另一方面觀影人次也以每年十億的速度遞減（見(jiàn)表1）。大多數(shù)制片廠和發(fā)行企業(yè)都面臨負(fù)債經(jīng)營(yíng)的困境，中影公司也從年盈利1億多元到瀕臨虧損邊緣。此外，錄像業(yè)開(kāi)始起步，歌舞廳和綜合文化娛樂(lè)業(yè)如雨后春筍，電視媒介中的大量中外電視劇和譯制片明顯分流了電影觀眾，進(jìn)一步加劇了電影市場(chǎng)的衰退。

1.問(wèn)題源流： 1993年以前我國(guó)電影發(fā)行放映機(jī)制的主要問(wèn)題

（1）電影發(fā)行放映管理“上合下不合”，電影收入“跑、冒、滴、漏”嚴(yán)重

依據(jù)國(guó)發(fā)[1979] 198號(hào)文件[2]，省、市電影公司受中影公司和地方文化行政部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)電影發(fā)行放映單位的利潤(rùn)20%上繳財(cái)政， 80%用于發(fā)展電影發(fā)行放映事業(yè)。1980年文化部和財(cái)政部發(fā)出補(bǔ)充通知，規(guī)定在雙重領(lǐng)導(dǎo)下以地方為主，從而削弱了中影公司的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在以地方為主的領(lǐng)導(dǎo)下，有些地方并未完全執(zhí)行198號(hào)文件，而是以地方利益為重，安排電影公司留成資金用于補(bǔ)助其他文化事業(yè)，或用于建文藝大廈、文化大樓、辦公用房、宿舍等非生產(chǎn)性建設(shè)[3]，形成了“以電養(yǎng)文”的局面。

1986年1月，電影局從文化部劃歸廣播電影電視部。盡管在國(guó)家層面上電影局劃歸到了廣電部，但文化系統(tǒng)在事實(shí)上并未執(zhí)行這一政策，各地的省、市、縣級(jí)電影公司及影劇院并未成建制統(tǒng)一劃歸各地廣電部門，仍然由各地文化部門進(jìn)行管理，導(dǎo)致我國(guó)電影發(fā)行放映管理出現(xiàn)“上合下不合”現(xiàn)象。而各級(jí)文化行政主管部門也繼續(xù)“以電養(yǎng)文”，對(duì)電影收入的截留現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。尤其是在監(jiān)管技術(shù)和手段都較為落后的時(shí)代，電影“偷票房”愈演愈烈，并且手段多樣。

此外，發(fā)行機(jī)構(gòu)重疊、人員超編，僅從1979年到1989年的十年間，全國(guó)電影發(fā)行公司的職工人數(shù)就增加了一倍，達(dá)到8萬(wàn)余人。為了解決發(fā)行單位自己的經(jīng)濟(jì)窘境，少報(bào)截留現(xiàn)象日益嚴(yán)重，相當(dāng)多的主管部門也對(duì)這一現(xiàn)象“睜一只眼閉一只眼”，任由電影收入“跑、冒、滴、漏”。

（2）以拷貝進(jìn)行結(jié)算的電影發(fā)行放映結(jié)算機(jī)制引發(fā)制片方與發(fā)行方的矛盾升級(jí)

1993年發(fā)行放映機(jī)制改革之前，制片方與發(fā)行方之間的結(jié)算機(jī)制就是各大制片廠與中影公司之間發(fā)行權(quán)費(fèi)的結(jié)算關(guān)系。1979年之前，發(fā)行權(quán)費(fèi)以部數(shù)為結(jié)算單位，制片廠所生產(chǎn)的影片由中影公司按照統(tǒng)一價(jià)格進(jìn)行購(gòu)買，之后由中影公司安排發(fā)行，放映后中影公司獲得的發(fā)行收入不再與制片廠有任何關(guān)系[4]。1980年，由文化部發(fā)出《關(guān)于試行故事片、舞臺(tái)藝術(shù)片新的結(jié)算辦法的通知》，改固定售價(jià)為按拷貝結(jié)算，以平均每部110個(gè)拷貝、每個(gè)拷貝9000元進(jìn)行結(jié)算。相當(dāng)于把原來(lái)的固定售價(jià)70萬(wàn)提高到了99萬(wàn)。這種結(jié)算機(jī)制并未得到制片廠和中影公司兩方面的好評(píng)，反而引發(fā)更大矛盾。

1986年，在制片廠與省級(jí)電影公司的不斷要求下，廣電部出臺(tái)了《關(guān)于改變故事片結(jié)算辦法的通知（廣發(fā)影字（86） 975號(hào)）》，放開(kāi)制片廠和中影公司拷貝結(jié)算的上下限，并提供了代理發(fā)行、一次性買斷、按發(fā)行收入分成等多種結(jié)算方法。但是到1989年，面對(duì)電影觀眾人次走向低谷，按發(fā)行收入分成等新方法進(jìn)行結(jié)算給制片廠帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。在嚴(yán)峻的市場(chǎng)形勢(shì)中，制片廠還是選擇回到按拷貝結(jié)算的方式。

總而言之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”的機(jī)構(gòu)設(shè)置使得從制片到發(fā)行、從發(fā)行到放映成為兩個(gè)完全割裂的環(huán)節(jié)，拷貝量成了唯一可以連接兩個(gè)環(huán)節(jié)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。制片廠把影片賣給中影公司后，就與市場(chǎng)脫節(jié)了；而本質(zhì)上屬于影片物質(zhì)中介的拷貝，也難以反映真實(shí)的放映成績(jī)。

從問(wèn)題源流方面看，十三年間我國(guó)電影市場(chǎng)的發(fā)展穩(wěn)中有降，市場(chǎng)中的問(wèn)題大多屬于長(zhǎng)期存在的頑疾，制片廠與中影公司、中影公司與各級(jí)電影公司的利益爭(zhēng)奪激烈、矛盾突出。在面對(duì)市場(chǎng)問(wèn)題時(shí)，相關(guān)部門面對(duì)各個(gè)利益團(tuán)體的處理較為謹(jǐn)慎，“兩邊揉、兩邊哄”，沒(méi)有深入挖掘企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善的根本性原因和制度原因，而是在雙方的爭(zhēng)執(zhí)中將矛盾轉(zhuǎn)移到結(jié)算機(jī)制上。一方面要盡量提高制片廠的效益，另一方面還要保全中影公司的利益。并未觸及根本矛盾。盡管1992年電影市場(chǎng)四大指標(biāo)大幅度下降：觀眾總?cè)舜谓抵?05億，發(fā)行、放映收入分別減少了17. 9%和15. 7%[5]，但問(wèn)題源流并非是觸發(fā)1993年機(jī)制改革的最核心要素。

2.政策源流：各類改革方案均是對(duì)原有發(fā)行放映機(jī)制的改良

面對(duì)電影市場(chǎng)所出現(xiàn)的問(wèn)題，尤其是發(fā)行放映機(jī)制的問(wèn)題，行業(yè)內(nèi)也展開(kāi)了各種探討。二十世紀(jì)八十年代末期，制片廠無(wú)法直接面對(duì)銷售終端，無(wú)法直接面對(duì)市場(chǎng)，必須通過(guò)中影的壟斷發(fā)行。這樣的機(jī)制使得制片廠無(wú)法了解真實(shí)的市場(chǎng)情況。因此，幾大制片廠聯(lián)合提出改變中影公司統(tǒng)購(gòu)發(fā)行權(quán)的做法，直接與省級(jí)發(fā)行公司聯(lián)系，實(shí)行地方自購(gòu)發(fā)行權(quán)。這樣的改革方案是對(duì)當(dāng)時(shí)發(fā)行放映機(jī)制的改良，希望通過(guò)增加發(fā)行渠道來(lái)給電影市場(chǎng)松綁。

進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代，尤其是1992年鄧小平南方談話之后，電影事業(yè)的機(jī)制體制改革的話題再次提起?！懂?dāng)代電影》在1992年第1期刊發(fā)了題為《試論建設(shè)和發(fā)展有中國(guó)特色的社會(huì)主義電影發(fā)行放映事業(yè)》的文章，陳爍、李紹權(quán)認(rèn)為“具有行政管理與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的雙重性質(zhì)”的管理體制是既符合國(guó)情又有利于發(fā)展生產(chǎn)力的一種選擇，重申了統(tǒng)一計(jì)劃任務(wù)、統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理的優(yōu)越性和必要性[6]。換言之，就是表明仍舊要堅(jiān)持現(xiàn)有的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，只是在此基礎(chǔ)上發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理的優(yōu)越性。

有的同志提出取消中影公司和各省市公司，由制片廠自辦發(fā)行[7]。但這一方案在當(dāng)時(shí)的中國(guó)并不具備可行性，全國(guó)十幾萬(wàn)家放映單位，不可能一下子全部取消，制片廠直接與幾千家影院見(jiàn)面也不現(xiàn)實(shí)。

由此可見(jiàn)，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，各方對(duì)于發(fā)行放映機(jī)制的改革思路都是在原有體制內(nèi)進(jìn)行改良。

3.政治源流：南方談話成為改革的動(dòng)力之源

1979年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革正式啟動(dòng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸瓦解，新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在摸索中成長(zhǎng)。改革必然觸動(dòng)舊有的利益格局并遭到阻力，而新的市場(chǎng)化的行為在市場(chǎng)規(guī)則尚未建立健全的情況下呈現(xiàn)野蠻生長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革步履蹣跚。

在這一背景下， 1992年鄧小平南方談話，旗幟鮮明地提出中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，這成為中國(guó)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。1993年，十四屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，全國(guó)各行各業(yè)紛紛加快市場(chǎng)化改革的步伐，逐步解決從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的各種問(wèn)題。

1992年6月，中共中央和國(guó)務(wù)院頒布并實(shí)施《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，這一決定正式將電影列為第三產(chǎn)業(yè)，將發(fā)展電影產(chǎn)業(yè)作為今后發(fā)展的主要任務(wù)。由此，一場(chǎng)“自上而下”的發(fā)行放映機(jī)制改革即將開(kāi)啟。因此，廣播電影電視部、廣電部電影局等迅速推動(dòng)政策議程的開(kāi)啟，展開(kāi)行業(yè)內(nèi)的大規(guī)模調(diào)查、討論和研究，在不到一年的時(shí)間內(nèi)制定出了改革方案。

4.政治源流推動(dòng)政策之窗的開(kāi)啟

從三股源流上看1993年改革提上議程的路徑十分清晰。首先，問(wèn)題源流較為明顯。早在1993年改革之前，我國(guó)電影發(fā)行放映管理機(jī)制龐大低效、結(jié)算機(jī)制死板僵化，對(duì)整個(gè)電影市場(chǎng)的束縛作用相當(dāng)明顯，已經(jīng)不再適應(yīng)正處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的中國(guó)市場(chǎng)環(huán)境。其次，政策源流發(fā)展較慢。針對(duì)這些問(wèn)題，學(xué)界和業(yè)界均提出了各自的意見(jiàn)和建議。但大部分意見(jiàn)都被擱置，并沒(méi)有太多回應(yīng)。究其原因主要有二：其一在于電影這一產(chǎn)品的特殊屬性；其二在于電影業(yè)盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系。因此，在此次改革前的討論中，也只是提出了在體制內(nèi)進(jìn)行的小范圍改良。最后，政治源流強(qiáng)勢(shì)介入。1992年鄧小平南方談話堅(jiān)定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，十四大再一次明確了我國(guó)要加快建設(shè)社會(huì)主義特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在這一宏觀背景下，在我黨的堅(jiān)定信念下，我國(guó)電影業(yè)的體制性轉(zhuǎn)變成為必然，發(fā)行放映機(jī)制的改革也勢(shì)在必行。這一改革方向的確定，打開(kāi)了1993年電影發(fā)行放映機(jī)制改革的政策之窗，相關(guān)問(wèn)題的解決方案有了方向。由此可見(jiàn)， 1993年電影發(fā)行放映機(jī)制的改革是以政治源流作為核心動(dòng)力、“自上而下”的推動(dòng)下進(jìn)入政策的議程設(shè)置。（圖1）

5.達(dá)成“市場(chǎng)化改革”共識(shí)的決策過(guò)程

隨著我國(guó)電影發(fā)行放映機(jī)制改革這一問(wèn)題被列入政策議程，如何進(jìn)行機(jī)制改革就成為亟待解決的問(wèn)題。在已經(jīng)明確“市場(chǎng)化”的改革方向的前提下，我國(guó)電影發(fā)行放映機(jī)制改革的政策決策過(guò)程顯得快速而高效，論證過(guò)程也較為短暫。

1992年5月，由廣電部、廣電部電影局等部門牽頭對(duì)電影行業(yè)的情況進(jìn)行了摸排和調(diào)查，并對(duì)當(dāng)時(shí)電影業(yè)的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)。同時(shí)也在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，嘗試推行不同的解決方案[8]。11月，在歸納大家調(diào)研后形成的認(rèn)識(shí)和想法的基礎(chǔ)上，提出了改革的基本思路，完成了方案的第一稿。之后由相關(guān)部門組織中影公司、制片廠的廠長(zhǎng)、在京電影界的老同志、數(shù)省的電影公司經(jīng)理、城市影院發(fā)展協(xié)會(huì)的同志等共召開(kāi)了20多個(gè)座談會(huì)，針對(duì)這一草案展開(kāi)討論[9]。在全面聽(tīng)取各方面意見(jiàn)以后，廣電部向中宣部、財(cái)政部及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志做了報(bào)告或匯報(bào)，并呈報(bào)了方案。

1992年12月20日，《關(guān)于當(dāng)前深化電影行業(yè)機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》提交給參加全國(guó)電影工作會(huì)議的各位代表，希望通過(guò)擴(kuò)大會(huì)議對(duì)政策進(jìn)行動(dòng)員和學(xué)習(xí)。在這次會(huì)議上，中宣部、廣播電影電視部、廣電部電影局、中影公司等單位領(lǐng)導(dǎo)都做了發(fā)言，從不同層面對(duì)改革進(jìn)行了說(shuō)明，爭(zhēng)取達(dá)成最大程度的共識(shí)，減少改革阻力。

1993年1月5日，《關(guān)于當(dāng)前深化電影行業(yè)機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（廣發(fā)影字（1993） 3號(hào)）正式發(fā)布，明確提出了中國(guó)電影需進(jìn)行市場(chǎng)化改革的方向，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的電影四級(jí)發(fā)行放映機(jī)制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制成為改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，并且提出了整個(gè)電影行業(yè)今后發(fā)展的總趨向“穩(wěn)定生產(chǎn)規(guī)模，逐步縮小人員編制，調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，逐步更新改造設(shè)備、設(shè)施，不搞重復(fù)建設(shè)，下功夫提高影片的藝術(shù)質(zhì)量和技術(shù)質(zhì)量，進(jìn)而全面提高社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，提高隊(duì)伍素質(zhì)”。對(duì)于我國(guó)電影行業(yè)而言，這樣的政策無(wú)疑是極具價(jià)值的，并且切中了問(wèn)題的要害———全行業(yè)的體制改革。

稍顯遺憾的是，在3號(hào)文件和隨后的320號(hào)實(shí)施細(xì)則文件中，都未能對(duì)發(fā)行放映機(jī)制改革的目標(biāo)進(jìn)行明確的說(shuō)明，對(duì)行動(dòng)方案倒是有比較明確的規(guī)定。3號(hào)文件對(duì)于發(fā)行放映機(jī)制的改革在第二條中概括為“將國(guó)產(chǎn)故事片由中影公司統(tǒng)一發(fā)行改為由各制片單位直接與地方發(fā)行單位見(jiàn)面（進(jìn)口影片仍統(tǒng)一由中影公司向各省、市、自治區(qū)公司發(fā)行）”[10]。在此之后出臺(tái)的320號(hào)文件以及1994年的348號(hào)文件進(jìn)一步明確了發(fā)行放映運(yùn)行機(jī)制如何改革，詳細(xì)說(shuō)明了各地各級(jí)發(fā)行放映單位應(yīng)該如何做。這樣明確的規(guī)定降低了執(zhí)行的難度，有助于政策高效的推進(jìn)。

盡管進(jìn)行了93年的電影“市場(chǎng)化改革”，但20世紀(jì)的最后十年中國(guó)電影市場(chǎng)下滑十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)電影票房收入從1994年到1999年下降了65%，到2000年全年電影票房收入僅有8. 1億元，其中進(jìn)口片票房收入為7億元左右。自“長(zhǎng)沙會(huì)議”以后，國(guó)產(chǎn)影片加大了主旋律的力度，但從市場(chǎng)表現(xiàn)來(lái)看卻差強(qiáng)人意，只有不到五分之一的國(guó)產(chǎn)影片能夠盈利，超過(guò)六成的國(guó)產(chǎn)影片均血本無(wú)歸。不得不說(shuō)，跨入新千年的中國(guó)電影業(yè)處于最為艱難的時(shí)期。不僅觀眾喪失了觀影興趣，而且各類電影企業(yè)均出現(xiàn)負(fù)債經(jīng)營(yíng)的情況，幾乎喪失了生產(chǎn)具有市場(chǎng)影響力的國(guó)產(chǎn)電影的能力[11]。

1.問(wèn)題源流： 1993年改革之后我國(guó)電影發(fā)行放映機(jī)制出現(xiàn)的新問(wèn)題

從電影市場(chǎng)的各項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，改革迫在眉睫。事實(shí)上，發(fā)行放映機(jī)制也出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在運(yùn)行機(jī)制和結(jié)算機(jī)制兩個(gè)層面上。

（1）電影發(fā)行放映市場(chǎng)“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，省市電影公司矛盾突出

1993年“3號(hào)文件”所引發(fā)的電影發(fā)行放映機(jī)制改革，把四十多年來(lái)的由中影公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的方式一夜間變?yōu)槭?、市?jí)電影公司經(jīng)營(yíng)的模式，震蕩是巨大的。

國(guó)產(chǎn)故事片想要在某一省內(nèi)進(jìn)行發(fā)行，首先要同該省的省級(jí)電影公司進(jìn)行洽談，如果想要進(jìn)入所有省份，就必須跟三十多家省級(jí)電影公司挨個(gè)商談。盡管中影公司的發(fā)行權(quán)獨(dú)家壟斷被打破，但各省級(jí)電影公司在各自的行政區(qū)劃內(nèi)仍然是壟斷經(jīng)營(yíng)，擁有這一省份的獨(dú)家發(fā)行權(quán)。對(duì)于制片廠而言，之前僅需面對(duì)一家壟斷企業(yè)，現(xiàn)在卻需要“一對(duì)一”地面對(duì)32家地方壟斷企業(yè)。為此， 1994年8月1日，廣電部電影局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電影行業(yè)機(jī)制改革的通知》（348號(hào)文件），規(guī)定擁有影片發(fā)行權(quán)的單位可以直接向北京等21家省、市（11家老、少、邊、窮省區(qū)除外）的各級(jí)發(fā)行放映單位發(fā)行，從而促進(jìn)多級(jí)主體競(jìng)爭(zhēng)，培育公平健康的影片交易秩序。在省、市電影公司對(duì)國(guó)產(chǎn)影片發(fā)行權(quán)的爭(zhēng)奪中，出現(xiàn)了一個(gè)個(gè)生動(dòng)的案例，“江蘇突破”“山東突破”“山西突破”“北京突破”等，都顯示出新舊勢(shì)力在博弈中的此消彼長(zhǎng)。然而令人失望的是，最終的結(jié)果大都是在當(dāng)?shù)匚幕鞴懿块T的行政干預(yù)下形成省市聯(lián)盟，利益共享。

由于分賬大片良好的市場(chǎng)表現(xiàn)，各級(jí)發(fā)行單位對(duì)分賬大片發(fā)行權(quán)的爭(zhēng)奪也格外激烈。為了平衡各方利益，幾乎回到了原有的四級(jí)發(fā)行放映機(jī)制。“也就是說(shuō)通過(guò)十部大片有了‘合謀行為’即行為壟斷：全國(guó)上下實(shí)際上只存在一條以發(fā)行放映進(jìn)口分賬大片為主的院線。”[12]

由此可見(jiàn)，省市電影公司的聯(lián)營(yíng)在經(jīng)營(yíng)上是松散的，上下隸屬關(guān)系的實(shí)質(zhì)并未發(fā)生改變。而中國(guó)電影市場(chǎng)的行政區(qū)劃并未被打破，“條塊分割”現(xiàn)象依然嚴(yán)重。

（2）電影發(fā)行放映結(jié)算機(jī)制不清晰，分賬困難

1993年發(fā)行放映機(jī)制改革以后，國(guó)產(chǎn)影片由各制片廠直接與各省市公司買賣協(xié)商結(jié)算，因此出現(xiàn)了出售地區(qū)發(fā)行權(quán)、單位承包、票房收入分成以及代理發(fā)行等多種結(jié)算方式。而中影公司作為進(jìn)口影片擁有者直接與各省市公司買賣協(xié)商結(jié)算。

對(duì)于分賬大片，需要按照國(guó)際上通用的分賬方式進(jìn)行結(jié)算。在我國(guó)，由于當(dāng)時(shí)的影劇院并未安裝電腦售票系統(tǒng)，盡管中影公司采用了“雙統(tǒng)”和“雙結(jié)”的方式保證了分賬大片的結(jié)算，但偷漏瞞報(bào)現(xiàn)象仍然層出不窮。畢竟對(duì)于各級(jí)電影公司和影劇院而言，分賬大片的票房收入是養(yǎng)活所有員工的主要利潤(rùn)來(lái)源。

“大片”的分賬發(fā)行也推動(dòng)國(guó)產(chǎn)片紛紛效法。一些民營(yíng)制片企業(yè)也開(kāi)始嘗試更加市場(chǎng)化的發(fā)行手段。例如《陽(yáng)光燦爛的日子》首先在北京嘗試競(jìng)價(jià)發(fā)行，影院可以購(gòu)買“超前放映權(quán)”。大華、紫光、首都三家影院分別以28萬(wàn)元購(gòu)得該影片的超前放映權(quán)，在超前放映期間共獲得163萬(wàn)元的總票房?！都t粉》首開(kāi)國(guó)產(chǎn)片分賬發(fā)行的先河。大洋影業(yè)以378萬(wàn)元購(gòu)買了這部影片的發(fā)行權(quán)，在全國(guó)范圍內(nèi)分賬發(fā)行，最終獲得近3000萬(wàn)元的總票房。制片方、發(fā)行方與放映方的分賬比例是35∶17∶48的分賬比例。然而在實(shí)際操作中，計(jì)劃體制下的省市公司較為強(qiáng)勢(shì)，大洋公司需與發(fā)行方共同承擔(dān)拷貝費(fèi)和宣傳費(fèi)，從而降低了制片方的分賬比例（實(shí)際分賬比例24%）。

事實(shí)上，在當(dāng)時(shí)信息不透明、不對(duì)稱的市場(chǎng)環(huán)境下，制片方確實(shí)屬于“弱勢(shì)群體”。在沒(méi)有計(jì)算機(jī)購(gòu)票系統(tǒng)的時(shí)代，發(fā)行放映方想要從影片中“偷票房”易如反掌。另外，更有一些省份不講市場(chǎng)信譽(yù)拖欠片款。

從問(wèn)題源流方面看， 1993年到2000年的七年間我國(guó)電影市場(chǎng)盡管出現(xiàn)過(guò)短暫的回暖，但整體發(fā)展趨勢(shì)卻差強(qiáng)人意，市場(chǎng)萎縮嚴(yán)重、觀眾被迅速分流，每年十部進(jìn)口分賬大片成為電影市場(chǎng)的頂梁柱。93年的改革并未帶來(lái)成功轉(zhuǎn)軌，整個(gè)發(fā)行業(yè)依然處于龐大的計(jì)劃體制包圍中，行政壟斷依舊存在，條塊分割現(xiàn)象更加嚴(yán)重，盜版日益猖獗，各項(xiàng)指標(biāo)一降再降……可以說(shuō)，舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間已經(jīng)凸顯出愈加明顯的矛盾，我國(guó)電影市場(chǎng)的問(wèn)題非常嚴(yán)重，更深入的改革已迫在眉睫。

2.政策源流：“院線制”作為備選方案在某些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)

在1993年的改革政策出臺(tái)后，發(fā)行放映業(yè)問(wèn)題不斷，也讓政策制定者開(kāi)始反思改革方案。與此同時(shí)，隨著對(duì)美國(guó)電影業(yè)以及對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)電影業(yè)的不斷了解，學(xué)界和業(yè)界人士都逐步認(rèn)識(shí)到“院線制”對(duì)于發(fā)展電影市場(chǎng)的必要性。“院線制”作為我國(guó)電影發(fā)行放映機(jī)制改革的備選方案進(jìn)入政策制定者的視野，并且開(kāi)始在上海、北京、四川、廣東、遼寧、江蘇等省市展開(kāi)了試點(diǎn)工作，取得了積極而有益的經(jīng)驗(yàn)，也有不少值得汲取的教訓(xùn)。

改革試點(diǎn)首先在四川展開(kāi)。西南影業(yè)有限公司是四川省電影發(fā)行放映公司聯(lián)合中影公司和市、縣公司以及影院等23個(gè)股東以資金入股方式進(jìn)行股份制改造，從而成立的全國(guó)第一家股份制影片發(fā)行有限責(zé)任公司，股本金為780萬(wàn)元[13]。公司成立之后，通過(guò)籌集資金大力發(fā)展影院，成為省電影公司改組資產(chǎn)聯(lián)結(jié)型院線的典型。1998年，由峨眉電影制片廠、華協(xié)影城、成都市電影公司聯(lián)合發(fā)起成立了四川峨眉電影發(fā)行放映公司，與西南影業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)。兩家公司的良性競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了四川電影市場(chǎng)的發(fā)展[14]。1999年，西南影業(yè)有限公司嘗試組建西南影業(yè)院線，旗下?lián)碛幸院灱s為主的覆蓋四川省主要票倉(cāng)城市的23家影院96個(gè)廳，其中7家影院45個(gè)廳為資產(chǎn)聯(lián)結(jié)型。在這樣的改革試點(diǎn)過(guò)程中，四川省電影市場(chǎng)取得了較好的成績(jī)， 2001年該省的觀影人次就達(dá)到兩百多萬(wàn)，為上一年同期的157%；票房總收入一千三百多萬(wàn)元，為2000年同期的157%[15]。

遼寧省的電影發(fā)行放映機(jī)制改革是由省電影公司發(fā)起的大規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整和重組。1998年，遼寧省電影公司聯(lián)合大連、沈陽(yáng)、鞍山的市電影公司，與銀都大廈共同成立遼寧北方電影股份公司，并與部分影院進(jìn)行簽約，將發(fā)行層級(jí)減少了一級(jí)。之后，遼寧北方電影股份公司又整合了其他十一個(gè)市電影公司，將全省的省市電影公司合并為一家發(fā)行企業(yè)，不僅減少了發(fā)行層級(jí)，而且精簡(jiǎn)了發(fā)行隊(duì)伍，使全省發(fā)行隊(duì)伍從1300多人削減為180人。被分流的人員盡管不再參與發(fā)行業(yè)務(wù)，但還要對(duì)以前市電影公司的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和管理[16]。此后，遼寧北方公司并未停止嘗試，逐步向同樣位于東北的吉林、黑龍江拓展業(yè)務(wù)，嘗試組建跨省院線“東北院線”。

最終，國(guó)家新聞出版廣電總局在借鑒世界電影大國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)各地成功探索的實(shí)踐基礎(chǔ)上，最終形成了推進(jìn)院線制的共識(shí)，這一共識(shí)體現(xiàn)在了國(guó)家新聞出版廣電總局、文化部《關(guān)于進(jìn)一步深化電影業(yè)改革的若干意見(jiàn)》（廣發(fā)影字〔2000〕320號(hào)）中“積極推行院線制，促進(jìn)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)”，以及《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中央宣傳部、國(guó)家新聞出版廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔2001〕17號(hào)）中“鼓勵(lì)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)”“發(fā)展院線發(fā)行放映系統(tǒng)”的指導(dǎo)思想中[17]。

3.政治源流：“WTO談判”成為改革的動(dòng)力之源

加入WTO，是中國(guó)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展趨勢(shì)、進(jìn)一步深化改革開(kāi)放的客觀需要，極大地改善了我國(guó)貿(mào)易條件。然而入世談判的過(guò)程則非常曲折艱難，尤其是中美雙邊談判。由于美國(guó)在諸如電影、音樂(lè)、游戲、計(jì)算機(jī)軟件等版權(quán)方面的出口收入迅速增長(zhǎng)，因此，關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的貿(mào)易條件也成為中美雙邊談判中爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)之一。

1999年3月，美國(guó)為達(dá)到打開(kāi)中國(guó)電影市場(chǎng)的目的，對(duì)中國(guó)提出允許更多的美國(guó)影片進(jìn)入中國(guó)電影市場(chǎng)，允許外資在中國(guó)投資建設(shè)影院，允許美國(guó)公司在中國(guó)成立發(fā)行公司等條件。對(duì)于這一要求，中方顯然是不能同意的。到1999年11月10日，中美雙邊談判，美國(guó)將打開(kāi)中國(guó)電影市場(chǎng)的焦點(diǎn)集中在出口影片數(shù)量上，要求中國(guó)每年進(jìn)口17部美國(guó)分賬大片，之后每年遞增五部，而對(duì)中國(guó)影片的進(jìn)口問(wèn)題卻沒(méi)有進(jìn)行必要的說(shuō)明。1999年11月15日，中國(guó)加入WTO多邊談判中最為艱難的中美雙邊談判結(jié)束，中美雙方就電影問(wèn)題最終達(dá)成的協(xié)議是：“在與中國(guó)有關(guān)《電影管理?xiàng)l例》相一致的情況下，中國(guó)允許每年以分賬形式進(jìn)口20部外國(guó)電影，用于電影院放映。二是允許外商進(jìn)入中國(guó)的電影放映業(yè)，在所占股份不超過(guò)49%條件下，與中方合資建設(shè)、改造或經(jīng)營(yíng)影院。”[18]此協(xié)議在我國(guó)2001年11月正式加入世貿(mào)組織后開(kāi)始生效?？梢灶A(yù)見(jiàn)到，隨著我國(guó)加入WTO，市場(chǎng)開(kāi)放程度越來(lái)越高，中國(guó)電影市場(chǎng)逐漸向世界開(kāi)放的步伐將無(wú)法停止。

面對(duì)逐漸開(kāi)放市場(chǎng)的趨勢(shì)，為了減輕進(jìn)口大片對(duì)國(guó)產(chǎn)片所造成的市場(chǎng)沖擊，中國(guó)電影人必須正視中國(guó)電影市場(chǎng)中存在的各種問(wèn)題。盡管從九十年代以來(lái)我國(guó)電影業(yè)就開(kāi)始進(jìn)行市場(chǎng)化改革，然而在各方利益的平衡下，改革總是陷入停滯。1999年的入世談判讓中國(guó)電影人深刻意識(shí)到如果還不進(jìn)行革命性的改革，當(dāng)電影大門敞開(kāi)之時(shí)，既得利益者的利益也將不復(fù)存在。因此，國(guó)家新聞出版廣電總局終于啟動(dòng)了自新中國(guó)成立以來(lái)力度最大的電影體制改革。

加入世界貿(mào)易組織，是我國(guó)改革開(kāi)放的必經(jīng)之路，是黨和國(guó)家設(shè)立的階段性目標(biāo)。因此，在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，在外部經(jīng)濟(jì)政治因素的強(qiáng)力推動(dòng)下，國(guó)家電影管理部門迅速推動(dòng)政策議程的開(kāi)啟，從而加速了政策的議程設(shè)置。

4.作為政治源流的外部壓力推動(dòng)政策之窗的開(kāi)啟

與1993年改革政策之窗開(kāi)啟的路徑相似， 2001年我國(guó)電影發(fā)行放映機(jī)制改革的啟動(dòng)也來(lái)自政治源流的壓力。首先，就問(wèn)題源流而言， 1993年改革之后我國(guó)電影業(yè)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的階段出現(xiàn)了很多新問(wèn)題。改革還是沒(méi)能觸動(dòng)體制頑疾，存在著資源浪費(fèi)、效率低下等問(wèn)題。其次，政策源流相對(duì)清晰。徹底打破條塊分割的發(fā)行體系、實(shí)行“院線制”等改革方案在實(shí)踐中已經(jīng)呼之欲出。最后，政治源流以極其強(qiáng)勁的姿態(tài)出現(xiàn)，中國(guó)的國(guó)際化進(jìn)程勢(shì)在必行。我國(guó)加入WTO成為既定事實(shí)，中國(guó)承諾電影市場(chǎng)將有條件地逐步放開(kāi)。電影體制必須加快改革，將中國(guó)電影業(yè)做大做強(qiáng)，以抵御外國(guó)影片和機(jī)構(gòu)對(duì)于我國(guó)電影市場(chǎng)的蠶食和控制。在這樣強(qiáng)大的外部壓力下，政治源流開(kāi)啟了政策之窗，使得電影發(fā)行放映機(jī)制改革進(jìn)入議程設(shè)置階段。相關(guān)部門堅(jiān)定了市場(chǎng)化改革的方向，并且在短時(shí)間內(nèi)排除萬(wàn)難制定出切實(shí)可行的政策方案。（圖2）

5.達(dá)成“院線制”共識(shí)的決策過(guò)程

相較于1992年的政策制定過(guò)程， 2001年改革政策的制定過(guò)程則要相對(duì)平靜一些。由于國(guó)際環(huán)境的變化，我國(guó)電影業(yè)的從業(yè)主體幾乎面對(duì)同樣的威脅和挑戰(zhàn)，以往互不讓步的各方既得利益在好萊塢進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的威脅下顯得微不足道。

在國(guó)家廣電總局的牽頭下，國(guó)家廣電總局電影局文件起草小組迅速制定了“院線制”的政策草案。此次方案討論的焦點(diǎn)不再是用不用院線制，而是如何讓院線制在我國(guó)落地，如何確保院線制順利執(zhí)行。與1992年政策制定過(guò)程不同的是，此次政策制定過(guò)程減少了討論、協(xié)商的過(guò)程。而要確保執(zhí)行的順利推進(jìn)，則需要在政策中增加處罰措施來(lái)進(jìn)行保障。文件起草小組做了多方調(diào)查研究，在文件的措辭上進(jìn)行了細(xì)致的修改，從而阻塞了很多“上有政策下有對(duì)策”的漏洞。在這樣的背景下， 2001年迅速出臺(tái)了改革的實(shí)施細(xì)則。

首先從目標(biāo)來(lái)看， 2001年國(guó)家廣電總局印發(fā)的《關(guān)于改革電影發(fā)行放映機(jī)制的實(shí)施細(xì)則（試行）》的通知（廣發(fā)辦字〔2001〕1519號(hào)），政策第一條明確地顯示了此次改革的目的：“建立有利于優(yōu)秀國(guó)產(chǎn)影片發(fā)行放映、占領(lǐng)市場(chǎng)的有效機(jī)制，減少發(fā)行層次，增加發(fā)行渠道，促進(jìn)影片流通，合理分配制片發(fā)行放映利益”。這一表述非常明確地將目標(biāo)分成了總目標(biāo)和分目標(biāo)。

關(guān)于行動(dòng)方案，此次改革大致分為三步。首先在厘清權(quán)力的基礎(chǔ)上，按時(shí)間計(jì)劃進(jìn)行省內(nèi)院線及跨省院線的組建；其次調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)放開(kāi)院線市場(chǎng)，允許民營(yíng)資本進(jìn)入，允許整合，嘗試建立多種所有制并存的市場(chǎng)格局；最后，放開(kāi)發(fā)行市場(chǎng)，允許民營(yíng)資本進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)發(fā)行業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制。這樣的改革思路體現(xiàn)在1519號(hào)文件、2003年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)電影院線公司機(jī)制改革的意見(jiàn)》（廣影字〔2003〕第576號(hào)）、2004年《電影企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》等一系列政策中。

在進(jìn)口影片的供片機(jī)制上，保留了中影公司的獨(dú)家進(jìn)口片引進(jìn)權(quán)，但是之前的獨(dú)家進(jìn)口片發(fā)行權(quán)在2001年之后要變成兩家公司共同擁有這一權(quán)力。不僅如此，進(jìn)口影片實(shí)行“進(jìn)口與發(fā)行分離”，進(jìn)口片引進(jìn)之后將與國(guó)產(chǎn)片進(jìn)入同樣的發(fā)行渠道。這一發(fā)行渠道，就是全新的發(fā)行放映機(jī)制———院線制。至此，新的發(fā)行放映機(jī)制基本理順。

由此可見(jiàn)， 1519號(hào)文件、576號(hào)文件以及其他相關(guān)改革政策在行動(dòng)方案上展現(xiàn)了高層的改革決心和魄力，真正觸動(dòng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下發(fā)行放映主體的利益，并且在改革過(guò)程中逐步觸及了改革的核心問(wèn)題，順應(yīng)了市場(chǎng)基本規(guī)律，踏出了市場(chǎng)化改革最為堅(jiān)實(shí)的一步。

總體而言，我國(guó)電影發(fā)行放映政策變遷呈現(xiàn)出“壓力推動(dòng)”的特點(diǎn)。通過(guò)兩次改革的政策之窗開(kāi)啟路徑可以看出，問(wèn)題源流和政策源流都是開(kāi)啟政策之窗的必要條件，然而由于電影業(yè)的特殊屬性和其敏感性，這兩條源流都難以啟動(dòng)本行業(yè)的體制機(jī)制改革，只有在政治壓力的推動(dòng)下，才能建立政策議程。然而兩次政治源流則不盡相同，一次是來(lái)自全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的內(nèi)部壓力，另一次則是來(lái)自加入WTO后對(duì)我國(guó)電影市場(chǎng)提出更高要求的外部壓力。未來(lái)，我國(guó)電影市場(chǎng)仍要繼續(xù)深化改革，將我國(guó)建設(shè)成為電影強(qiáng)國(guó)。

注釋

[1]中國(guó)電影年鑒.中國(guó)電影年鑒1991 [M] .北京：中國(guó)電影出版社， 1991： 250.

[2] 198號(hào)文件即1979年文化部、財(cái)政部聯(lián)名報(bào)國(guó)務(wù)院的《關(guān)于改革國(guó)營(yíng)電影發(fā)行放映企業(yè)管理體制的請(qǐng)示報(bào)告》，經(jīng)國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)[1979] 198號(hào)文件批轉(zhuǎn)各省、市、自治區(qū)貫徹執(zhí)行.

[3]季洪.季洪電影經(jīng)濟(jì)文選[M] .北京：中國(guó)文聯(lián)出版社， 1999： 289.

[4]于麗.電影市場(chǎng)營(yíng)銷[M] .北京：中國(guó)電影出版社， 2015： 37.

[5]王素芳.論主旋律電影生產(chǎn)機(jī)制的流變[J] .海南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2012， 25 （ 02 ）： 127-132.

[6]陳爍，李紹權(quán).試論建設(shè)和發(fā)展有中國(guó)特色的社會(huì)主義電影發(fā)行放映事業(yè)[J] .當(dāng)代電影， 1992 （01）： 11-13.

[7]田聰明.關(guān)于當(dāng)前電影事業(yè)和電影改革的幾個(gè)問(wèn)題[J] .電影通訊， 1992 （11）： 1-5.

[8]田聰明.抓住機(jī)遇深化改革迎接挑戰(zhàn)[J] .電影通訊， 1993 （02）： 10-16.

[9]竇守芳.《關(guān)于當(dāng)前深化電影行業(yè)機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》的說(shuō)明[J] .電影通訊， 1993 （02）： 23-28.

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[15]趙實(shí).中國(guó)特色電影發(fā)展道路探索[J] .中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版， 2008： 482.

[16]趙實(shí).中國(guó)特色電影發(fā)展道路探索[J] .中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社， 2008： 482.

[17]張丕民.院線制：電影發(fā)行放映機(jī)制改革的核心 答《電影藝術(shù)》記者問(wèn)[J] .電影藝術(shù)， 2002 （03）： 14-16.

[18]劉藩，余宇.中國(guó)電影入世十年發(fā)展評(píng)價(jià)及未來(lái)問(wèn)題分析[J] .電影藝術(shù)， 2012 （01）： 89-94.