基金項目:本文系鄭州西亞斯學院2022年度校級科研項目“雙循環(huán)新發(fā)展格局下河南自貿區(qū)制度集成創(chuàng)新路徑研究”(項目編號:2022-D29);河南省社科聯(lián)2022年度調研課題“制度型開放戰(zhàn)略下河南自貿區(qū)制度創(chuàng)新研究”(項目編號:SKL-2022-2281);2022年度鄭州市社會科學調研課題“依托鄭州自貿區(qū)制度創(chuàng)新打造開放新高地研究”(項目編號:ZSLX20221236)的階段性成果
摘 要:制度型開放是現(xiàn)階段我國對外開放的新戰(zhàn)略,自貿區(qū)制度創(chuàng)新對實現(xiàn)商品和要素流動型開放向制度型開放轉變,形成全方位的對外開放新格局,具有重要戰(zhàn)略意義。自貿區(qū)制度創(chuàng)新在打造新時代制度型開放新高地、引領河南省高質量發(fā)展和服務“一帶一路”建設方面具有重要實踐意義。河南省自貿區(qū)建設在制度創(chuàng)新方面取得了豐碩成果,但仍然存在諸多問題,如自貿區(qū)核心功能出現(xiàn)偏差、制度創(chuàng)新動力不足、制度創(chuàng)新協(xié)調成本高、制度性交易成本較高等問題。為此要建立合適的自貿區(qū)發(fā)展模式、推動正式制度和非正式制度的創(chuàng)新、降低制度性交易成本等推動河南自貿區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展。
關鍵詞:制度型開放;制度創(chuàng)新;河南自貿區(qū)
黨的二十大報告提出,堅持高水平對外開放,加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局,同時提出推進高水平對外開放,穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。自貿區(qū)建設作為全面深化改革、擴大對外開放的重要戰(zhàn)略舉措,在改革開放進程中具有里程碑意義,其建設核心在于制度創(chuàng)新。自貿區(qū)成為系統(tǒng)推進體制機制改革和制度創(chuàng)新的實踐載體,對實現(xiàn)商品和要素流動型開放向制度型開放轉變,形成全方位的對外開放新格局,具有重要戰(zhàn)略意義。
建立內陸開放新高地本質上是開放型經(jīng)濟概念的進一步拓展和延伸,建設內陸開放新高地內涵在于提高對外開放水平。河南作為一個內陸省份,不斷深入推進和探索制度創(chuàng)新是在全球貿易保護主義盛行大背景下由內至外開放的有益嘗試。作為我國新一輪改革開放的先行地區(qū)和前沿陣地的河南自貿區(qū),打造高水平開放高地將對河南參與全球化經(jīng)濟治理新體系、對接國際貿易投資新規(guī)則、推動形成新時代全方位對外開放新格局具有重要意義,將對引領中原城市群發(fā)展、促進中部地區(qū)崛起、助推“一帶一路”建設產(chǎn)生深遠影響。
一、自貿區(qū)制度創(chuàng)新的實踐意義
1.打造新時代制度型開放新高地
自由貿易區(qū)首要任務是探索改革開放,國家給予自貿區(qū)更多的投資和貿易自由度,進行制度創(chuàng)新,有利于探索制度型開放,打造開放新高地。通過自貿區(qū)先行先試,以點帶面、全面突破,發(fā)揮制度型開放的橋頭堡作用。河南省是一個內陸大省,沒有沿海城市的對外開放優(yōu)勢,要想實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展,需要不斷地擴大對外開放,促進產(chǎn)業(yè)的不斷升級。而自貿區(qū)建設成為河南深化改革開放的重要抓手,自貿區(qū)形成可復制的制度創(chuàng)新成果可以在全省進行推廣,對全省以及中西部地區(qū)都將有大輻射帶動效應。
2.引領河南省高質量發(fā)展
河南地處中原腹地,擁有豐富的經(jīng)濟資源和市場潛力,在自貿區(qū)建設中進一步發(fā)揮創(chuàng)新驅動,通過制度創(chuàng)新進一步完善各項制度,加快推進“放管服”改革,加快投資制度、商事制度、貿易制度、項目審批等制度的創(chuàng)新發(fā)展,打造國際化、市場化、法治化、便利化的營商環(huán)境,擴大開放和培育集成創(chuàng)新,引領河南省對外開放向縱深推進,通過積累新經(jīng)驗、探索新路徑為全國更高水平的開放做榜樣,引領河南省高質量發(fā)展,為全國經(jīng)濟高質量發(fā)展提供典型示范。
3.服務“一帶一路”建設
河南自貿區(qū)是我國中部重要的自貿區(qū)和“一帶一路”方針重要節(jié)點區(qū)域,鄭州、洛陽、開封作為“一帶一路”建設重要節(jié)點城市,在“一帶一路”建設中有重要的作用。河南自貿區(qū)結合自身優(yōu)勢,明確“一帶一路”方針中的功能定位,合理利用自己的區(qū)位、交通樞紐、人口等優(yōu)勢,積極融入“一帶一路”方針,促進中原崛起和黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略的實施。自貿區(qū)建設有利于在東亞經(jīng)濟圈和歐洲經(jīng)濟圈建立起市場互通、資源共享、產(chǎn)業(yè)協(xié)作的內陸支撐點,形成陸海空內外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放新格局,更好服務“一帶一路”建設。河南自貿區(qū)通過制度創(chuàng)新、四路協(xié)同,促進資源優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和提高市場一體化合作,有效地提升河南融入“一帶一路”方針中的深度和影響。
二、河南自貿區(qū)總體發(fā)展歷程及制度創(chuàng)新探索
2016年8月31日,國務院決定設立中國(河南)自由貿易試驗區(qū)。2017年3月國務院正式印發(fā)自由貿易試驗區(qū)總體方案,2017年4月1日,正式掛牌運行,包含三個片區(qū):鄭州、洛陽和開封。
中國(河南)自由貿易試驗區(qū)戰(zhàn)略定位是:以制度創(chuàng)新為核心,以可復制可推廣為基本要求,加快建設貫通南北、連接東西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系,將河南自貿區(qū)建設成為服務于“一帶一路”建設的現(xiàn)代綜合交通樞紐、全面改革開放試驗田和內陸開放型經(jīng)濟示范區(qū)。
三個片區(qū)根據(jù)資源稟賦和定位各有功能劃分,其中鄭州片區(qū)的功能為重點發(fā)展智能終端、高端裝備及汽車制造、生物醫(yī)藥等先進制造業(yè)以及現(xiàn)代物流、國際商貿、跨境電商、現(xiàn)代金融服務、服務外包、創(chuàng)意設計、商務會展、動漫游戲等現(xiàn)代服務業(yè),在促進交通物流融合發(fā)展和投資貿易便利化方面推進體制機制創(chuàng)新,打造多式聯(lián)運國際性物流中心,發(fā)揮服務“一帶一路”建設的現(xiàn)代綜合交通樞紐作用。
自成立以來,河南自貿區(qū)堅持以制度創(chuàng)新為核心,按照總體方案中的各項改革任務要求,“大膽試、大膽闖、自主改”,基本完成國務院下達的改革任務。截至2022年4月,河南自貿區(qū)取得了重大成績,累計完成了國務院下達的159項改革任務,創(chuàng)新成果累計形成了479項,其中全國推廣14項,全省推廣80項。自掛牌以來入駐企業(yè)累計達11.8萬家,是掛牌前的4.4倍,區(qū)內企業(yè)活躍度達到90以上,累計注冊資本達到1.34萬億元,是掛牌前的5倍。世界500強企業(yè)有125家在自貿區(qū)投資布局。雖然受到新冠疫情的嚴重影響,但自貿區(qū)企業(yè)很快企穩(wěn)回升,表現(xiàn)穩(wěn)定,在2021年,自貿區(qū)仍有580億元進出口總額,是掛牌前的4倍,有19.8億美元的實際利用外資規(guī)模,是掛牌前的5倍。對于鄭州片區(qū)而言,截至2022年9月,累計簽約170多項重大項目,總計3000多億元的投資總額,有117家世界500強企業(yè)入駐。
制度創(chuàng)新是自貿區(qū)核心功能,河南自貿區(qū)在很多方面做出了有益探索。比如優(yōu)化營商環(huán)境降低制度性交易成本;以科技創(chuàng)新引領和驅動高質量發(fā)展;在投資領域和貿易方面積極改革促使投資貿易便利化。
如鄭州片區(qū)5年來,累計形成創(chuàng)新成果290項,其中50項是全國首創(chuàng),原產(chǎn)地證書“信用簽證”監(jiān)管模式被評為“2017中國自貿區(qū)十大創(chuàng)新案例”;“跨境電商零售進口正面監(jiān)管模式”和“一碼集成服務”兩項創(chuàng)新于2019年入選全國第三批最佳實踐案例;“跨境電子商務零售進口退貨中心倉模式”于 2020年被納入國務院發(fā)布的第六批37項改革試點;“告知承諾制”、消防安全許可便利化措施在2020年被國務院推廣;另外還有“交房即發(fā)證”等20多項改革創(chuàng)新經(jīng)驗在全省推廣。
三、河南自貿區(qū)制度創(chuàng)新存在的問題
1.自貿區(qū)核心功能出現(xiàn)偏差
自貿區(qū)核心功能定位是制度創(chuàng)新,以達到降低企業(yè)制度性交易成本,進而優(yōu)化營商環(huán)境,對接高標準國際經(jīng)貿新規(guī)則,為經(jīng)濟改革和制度創(chuàng)新探索可推廣、可復制的經(jīng)驗。
但在實際操作中,地方更加關注的是招商引資等短期經(jīng)濟行為,忽視了制度創(chuàng)新這一深層次的核心功能,這和自貿區(qū)的建設初衷有很大背離。
功能定位出現(xiàn)偏差的原因主要是觀念問題,以GDP來考核自貿區(qū)的發(fā)展,更進一步加劇了自貿區(qū)功能定位的偏差。在這些觀念的指導下,自貿區(qū)建設更加關注進出口總額、新注冊企業(yè)數(shù)、吸引資本的規(guī)模、GDP規(guī)模等指標并以這些指標進行評估。自貿區(qū)大量精力用于招商引資上,促進了短期經(jīng)濟增長,而在制度創(chuàng)新等深層次改革上下的功夫就比較少,導致整體的制度創(chuàng)新有所不足。
2.制度創(chuàng)新動力不足
自貿區(qū)核心功能是進行制度創(chuàng)新。雖然河南自貿區(qū)有一定的制度創(chuàng)新動力,但整體制度創(chuàng)新力度較小,創(chuàng)新動力有很大提升空間。河南自貿區(qū)從事制度創(chuàng)新雖取得了很大成就,但更多的是碎片化、非關鍵的制度創(chuàng)新,缺乏系統(tǒng)集成性、關鍵性的制度創(chuàng)新,導致了自貿區(qū)的制度創(chuàng)新在很大程度上存在形式多于實質的問題。
制度創(chuàng)新動力不足,很大因素在于風險與收益的不匹配,嚴重制約了河南自貿區(qū)進行制度創(chuàng)新的積極性。第一、自貿區(qū)進行制度創(chuàng)新的風險高,制度創(chuàng)新需要沖破現(xiàn)有利益格局以及未來諸多不確定性,而對制度創(chuàng)新的風險缺乏足夠的保護,導致整體創(chuàng)新的風險很高,對于制度創(chuàng)新產(chǎn)生不利影響。第二、自貿區(qū)薪酬標準偏低,很難激發(fā)工作人員的創(chuàng)新積極性。自貿區(qū)片區(qū)的工作人員薪酬和普通標準一樣,而工作人員的工作強度和改革壓力較大,導致了自貿區(qū)的一部分工作人員進行制度創(chuàng)新的積極性不足,并且工資沒有吸引力,很難吸引到高端人才。
3.制度創(chuàng)新協(xié)調成本高
制度進行創(chuàng)新需要高效率的協(xié)調,但河南自貿區(qū)制度創(chuàng)新的協(xié)調成本過高。
自貿區(qū)的制度協(xié)調有三個層次,即與中央部委的協(xié)調、與省直機關的協(xié)調、與當?shù)卣膮f(xié)調。自貿區(qū)的很多工作和精力放在了各種協(xié)調上,導致了整個協(xié)調成本過高。首先與中央部委之間,中央部委放權的強度和意愿與地方所需之間有很大偏差,導致協(xié)調成本過高。制度創(chuàng)新需要大膽突破各種限制和約束,但只有個別自貿區(qū)有暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的權限,河南自貿區(qū)并沒有獲得這種授權,法律法規(guī)的剛性約束使得制度創(chuàng)新難以突破。而要進行制度創(chuàng)新就需要不斷地和中央各部委進行協(xié)調。第二與省直機關之間,如鄭州片區(qū)的管理機制不順暢,增加了制度創(chuàng)新的協(xié)調成本。鄭州片區(qū)的級別比較低,自貿區(qū)管委會主任由副廳級領導兼任,主持日常工作的常務副主任為正處級,級別較低,很難去協(xié)調省直機關的領導,大大增加了制度創(chuàng)新的協(xié)調成本。第三與當?shù)卣畢f(xié)調之間,比如鄭州片區(qū)地理區(qū)域涵蓋鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)開區(qū)和金水區(qū),但是這些區(qū)域的主要領導為副廳級,而負責日常工作的鄭州片區(qū)領導只是正處級,導致兩個部門間的協(xié)調能力非常弱。
4.制度性交易成本較高
只要存在管制行為就會產(chǎn)生制度性交易成本,河南自貿區(qū)的制度性交易成本相對較高。制度性交易成本是交易成本的一種,包括搜尋成本、執(zhí)行成本和心理成本,有顯性成本和隱性成本之分。河南自貿區(qū)通過“放管服”改革降低了顯性制度成本,但也導致了一部分顯性成本隱形化,比如指定中介和社會組織進行經(jīng)營性服務收費。而隱形化的成本容易增加企業(yè)的心理成本,也更加隱蔽和更加難以降低。而通過制度創(chuàng)新降低的制度成本主要集中在資金成本等顯性成本方面,比如鄭州片區(qū)通過簡政放權,取消了企業(yè)在開辦登記方面的成本,但在企業(yè)開辦和經(jīng)營過程中,一些行政許可步驟煩瑣,企業(yè)工作人員需要較長時間和精力去完成,從而產(chǎn)生高昂的制度性交易成本。
四、河南自貿區(qū)制度創(chuàng)新打造開放新高地的對策
1.建立合適的自貿區(qū)發(fā)展模式
河南自貿區(qū)積極探索建設自由貿易區(qū),爭取將鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)部分區(qū)域納入自貿試驗區(qū),以“兩港兩區(qū)”為依托,推進現(xiàn)代立體交通體系、現(xiàn)代物流體系建設和現(xiàn)代綜合交通樞紐建設,實施與國際通行做法相銜接的投資、貿易、金融和人才流動制度。鄭州建立適合自身發(fā)展的模式,依托陸港和空港,不斷擴大相關功能,以物流轉口為主逐漸向區(qū)域金融中心、旅游集散中心、商業(yè)貿易中心和產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)中心發(fā)展,建立綜合服務型自由貿易區(qū),將鄭州打造成空中、陸上、網(wǎng)上、海上“四條絲路”協(xié)同發(fā)展并且?guī)又胁酷绕鸬拈_放高地。
2.推動正式制度的創(chuàng)新
依據(jù)制度集成創(chuàng)新策略,全面深化行政制度改革,推動正式制度的創(chuàng)新。
首先,落實負面清單制度。政府要完善具體的實施細則和對應的承接制度,真正完善市場準入機制,形成有利于投資的市場環(huán)境,及時出臺適應負面清單調整的投資項目目錄,為投資準入管理提供符合鄭州實際的執(zhí)行程序和執(zhí)行方式。
其次,深化金融開放和監(jiān)管制度。河南自貿區(qū)通過制度創(chuàng)新適度放寬金融利率管制,鼓勵金融機構進行利率調整,激勵金融機構轉型升級;完善金融服務體系,規(guī)范金融風險,以制度創(chuàng)新激勵金融機構推出更多金融服務,滿足鄭州自貿區(qū)的實際需求;加強金融服務對外開放,將海關、稅務與金融協(xié)調對接,形成一體化的服務職能,發(fā)揮開放高地的優(yōu)勢。
最后,完善貿易制度創(chuàng)新。以四路協(xié)同推動“一帶一路”建設,實現(xiàn)快捷通關,加快推進以跨境電商為引領的對外貿易新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展,打造外向型經(jīng)濟集聚發(fā)展高地。
3.推動非正式制度創(chuàng)新
首先,形成高水平對外開放相適應的發(fā)展理念。河南自貿區(qū)只有堅持制度型開放發(fā)展理念,才能發(fā)揮其作用,促進建立開放新高地。雖然河南省將制度型開放作為十大戰(zhàn)略之一,但在理念上仍存在偏差,需要深入了解和宣傳,通過宣傳報道、成果展示、各領域公開研討等形式宣傳制度型開放的理念。
其次,糾正社會認知偏差,正確認識自貿區(qū)的建設意義,一是各方參與主體加強自身建設,在各個領域形成一系列開放成果,形成開放新高地,獲得社會的廣泛認可;二是政府加大支持力度,滿足各參與方的合理訴求并以制度形式合理優(yōu)化,提升開放平臺和服務質量;三是充分利用各種形式宣傳,以典型案例方式將自貿區(qū)面臨的境外風險向社會傳播,堅持改革開放,防范開放風險,建立開放型經(jīng)濟的理念。
最后,建立正式反饋機制。制度反饋是制度創(chuàng)新的一個重要依據(jù)。正式制度反饋程序復雜,難以形成完整的制度反饋。所以要加強各項制度創(chuàng)新的反饋收集廣度和深度,利用正式的反饋機制之外,加強整合各高校、相關研究中心等智庫資源,鼓勵其進行實地調研,加強反饋的科學性和實踐性。同時要創(chuàng)新制度反饋形式,利用大數(shù)據(jù)在全社會廣泛吸納各方意見,并及時向社會公布,為制度創(chuàng)新提供真實有效地依據(jù)。
4.降低制度性交易成本
河南自貿區(qū)在管理體系、金融環(huán)境和人才服務等方面有很多欠缺,整體的制度性交易成本過高。未來要實施更為自由、開放、靈活、高效的貿易政策,持續(xù)推進“放管服”改革,利用制度創(chuàng)新,下放審批權力,精簡審批事項,優(yōu)化政府行為,轉變政府職能,減少行政干預,實現(xiàn)區(qū)內的人、財、物的自由流動,優(yōu)化資源配置,改善區(qū)內營商環(huán)境,降低制度性交易成本。一是降低企業(yè)搜尋成本,權限該下放則要下放,減少行政審批的環(huán)節(jié),切實降低企業(yè)的搜尋成本。二是降低企業(yè)執(zhí)行成本,全面利用智慧化手段,能網(wǎng)上辦理即網(wǎng)上辦理。三是降低企業(yè)的心理成本,河南自貿區(qū)通過“放管服”改革降低心理成本,進一步壓縮登記審批許可時限,降低企業(yè)的等待時長,提升企業(yè)的獲得感、幸福感和滿足感。
總之,河南自貿區(qū)未來要利用區(qū)位優(yōu)勢,拓展國際物流流通渠道,積極對接國家戰(zhàn)略,依據(jù)制度集成創(chuàng)新策略,全面深化行政制度改革,不斷降低制度性交易成本,打造雙循環(huán)新發(fā)展格局下的制度型開放新高地,高水平建設自貿試驗區(qū)2.0版。
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作者簡介:田貴生(1978— ),男,漢族,河南修武人,鄭州西亞斯學院,副教授。