生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟制度銜接的路徑

楊翠柏　張瑩春

摘 要：當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律制度體系存在兩類相似的生態(tài)環(huán)境損害的司法救濟(jì)路徑，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟（以下簡(jiǎn)稱“兩訴”）。由于“兩訴”的機(jī)制類似、功能重疊，它們之間既需做出區(qū)分、又需填補(bǔ)銜接規(guī)則。在司法實(shí)踐中，“兩訴”銜接的方法路徑不一，綜合視之，各有利弊。針對(duì)“兩訴”并軌之現(xiàn)狀，應(yīng)進(jìn)行“訴前”與“訴中”規(guī)則之填補(bǔ)，在探索必要共同訴訟之路的同時(shí)，也當(dāng)厘清訴訟優(yōu)先順位和相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)定位，明確在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政權(quán)優(yōu)先于司法權(quán)，以便發(fā)揮環(huán)保行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位、利用其優(yōu)勢(shì)資源。與此同時(shí)，充分并合理發(fā)揮社會(huì)組織和檢察院的作用，以此促進(jìn)不同體制之間的有效銜接，實(shí)現(xiàn)更為有效的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；環(huán)境公益訴訟；銜接規(guī)則；訴訟順位

中圖分類號(hào)：D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-5099（2023）04-0062-09

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)新時(shí)代背景下“中國(guó)式現(xiàn)代化”的五個(gè)表現(xiàn)形式①，其中人與自然和諧共生的現(xiàn)代化處于基礎(chǔ)性地位。近年來，公權(quán)機(jī)關(guān)積極探索提升生態(tài)環(huán)境治理能力和水平、統(tǒng)籌高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，并就此付諸實(shí)踐。2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）所設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是對(duì)十八屆三中全會(huì)提出的“對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度”的回應(yīng)，也是落實(shí)“最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”的具體表現(xiàn)。作為與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度高度相關(guān)的法律制度，環(huán)境公益訴訟制度早在2012年得以確立。就目前環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的司法救濟(jì)而言，我國(guó)形成了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟兩種形態(tài)。實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根本上還需融洽在環(huán)境公共利益事務(wù)上的兩套“機(jī)制類似、功能重疊”的法律制度，實(shí)現(xiàn)“兩訴”之間的有效銜接。2020年，最高院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》），對(duì)“兩訴”的銜接規(guī)則做出部分規(guī)定。同年出臺(tái)的《民法典》規(guī)定特定主體有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)責(zé)任。2022年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作了進(jìn)一步的細(xì)化和規(guī)范。在現(xiàn)有的規(guī)范體系之下，針對(duì)同一環(huán)境侵害行為，既可以由省級(jí)、市地級(jí)人民政府及有關(guān)部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，又可以由檢察院或者社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟。由此可見，實(shí)踐中存在對(duì)于同一環(huán)境損害事實(shí)既可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，又符合提起環(huán)境公益訴訟條件的情形。因此，在建設(shè)生態(tài)文明制度體系的背景下，處理好“兩訴”之間的銜接，明確“兩訴”的適用范圍，有利于暢通兩套制度，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有之義的路徑，對(duì)平息理論上的爭(zhēng)議、化解實(shí)務(wù)工作中的難題意義重大。

一、“兩訴”相關(guān)理論之厘清

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)：公益訴訟抑或私益訴訟

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，因現(xiàn)有法律規(guī)定尚不能定紛止?fàn)?，學(xué)界圍繞其性質(zhì)產(chǎn)生諸多觀點(diǎn)，主要包括“公益訴訟論”“私益訴訟論”“混合訴訟論”“國(guó)益訴訟論”等。歸根結(jié)底其解釋共有三種路徑，即將其定性為公益訴訟、私益訴訟或者第三類訴訟?！肮嬖V訟論”認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟(jì)的是生態(tài)破壞、環(huán)境污染行為，而凡屬此類行為損害的皆是公共利益，所以從本質(zhì)來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)為公益訴訟［1］?！八揭嬖V訟論”則認(rèn)為，訴訟原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的正當(dāng)性基礎(chǔ)是自然資源所有權(quán)。國(guó)家為保護(hù)其所有的財(cái)產(chǎn)而提起的訴訟本質(zhì)上與私權(quán)主體因私益受損提起訴訟性質(zhì)相同［2］?！盎旌显V訟論”認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兼具兩種屬性，當(dāng)政府作為適格原告提起訴訟時(shí)，其既是自然資源所有權(quán)人，也具有公共目的，具有公益訴訟的屬性［3］?！皣?guó)益訴訟論”觀點(diǎn)指出，該訴乃行政機(jī)關(guān)為保護(hù)國(guó)家利益而就生態(tài)損失提起的訴訟。呂忠梅教授認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟從性質(zhì)上講不純粹屬于任何一種訴訟類型，故將其定性為“國(guó)益訴訟”更為合適［4］。

在中國(guó)傳統(tǒng)的“中庸”文化影響之下，“折衷說”“混合說”相對(duì)而言可接受程度高、受眾市場(chǎng)廣闊，然究其性質(zhì)，從本質(zhì)來看只有兩種區(qū)分：公益訴訟與私益訴訟。毋庸置疑，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所保護(hù)的最終對(duì)象是環(huán)境利益，環(huán)境利益屬于公共利益的范疇。然而，該訴的基礎(chǔ)卻是所有權(quán)，它帶有強(qiáng)烈私權(quán)特點(diǎn)的物權(quán)性權(quán)利，這就使得以其保護(hù)對(duì)象外觀定性訴訟性質(zhì)的觀點(diǎn)具有片面性。國(guó)家對(duì)自然資源所享有的權(quán)利在私權(quán)和公權(quán)的定性之間重疊交叉。從立法上看，我國(guó)環(huán)境保護(hù)體系之下所采觀點(diǎn)為自然資源所有權(quán)理論。自然資源國(guó)家所有權(quán)理論，以物權(quán)理論為基本的設(shè)計(jì)和邏輯框架，根據(jù)《憲法》第9條、第10條和原《物權(quán)法》第46—49條，自然資源國(guó)家所有權(quán)理論包含兩個(gè)核心要素：首先，政府享有自然資源所有權(quán)，是自然資源行使中的平等民事主體；其次，行政機(jī)關(guān)享有（民事）磋商和訴訟的權(quán)利［5］。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度治下，國(guó)家利益與社會(huì)公共利益具有一致性，但這在世界范圍內(nèi)卻并不具有普遍性。環(huán)保行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使國(guó)家自然資源所有權(quán)保護(hù)的利益本質(zhì)上是國(guó)家利益，這是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)所決定，即我國(guó)的國(guó)家利益與社會(huì)公共利益保持一致。因此，該訴對(duì)于公共利益的保護(hù)具有附帶性。本文認(rèn)為該訴在性質(zhì)上具有保護(hù)“私權(quán)”的性質(zhì)，只是這個(gè)“私權(quán)”的主體是抽象意義上的國(guó)家，較為特殊。因此，呂忠梅教授所論“國(guó)益訴訟”，實(shí)際上就是國(guó)家作為民法上的私權(quán)主體提起的訴訟，但是“國(guó)家”作為抽象的存在又無人格意義上的起訴資格，不能作為適格原告提起訴訟，于是將這項(xiàng)權(quán)利授權(quán)給國(guó)務(wù)院、省市、自治區(qū)以及地市級(jí)人民政府及相關(guān)環(huán)保機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。因而，該訴屬于特殊的私益訴訟。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人：社會(huì)組織是否為適格主體

從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行司法救濟(jì)的途徑主要就是“兩訴”。具體而言，符合條件的社會(huì)組織與檢察院有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟并成為適格原告，地方環(huán)保行政機(jī)關(guān)成為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體。其中，作為新制度的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以規(guī)范性文件規(guī)定的形式首先出現(xiàn)于2015年《試點(diǎn)方案》；2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）在全國(guó)范圍內(nèi)推行生態(tài)環(huán)境損害制度?！对圏c(diǎn)方案》和《改革方案》均將該制度的權(quán)利人設(shè)定為地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)。2020年修正的《若干規(guī)定》除將提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格主體確定為“省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)”外，還提出了“受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)部門”。從立法技術(shù)上來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是基于自然資源所有權(quán)或代為行使自然資源所有權(quán)提出的訴訟類型。相較而言，環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和適格原告則一直較為明確。根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)境公益訴訟，顧名思義，乃為維護(hù)公共利益之目的而提起的訴訟，因此，檢察院與符合條件的環(huán)保組織皆有權(quán)代表公共利益，對(duì)公共利益受損之事實(shí)尋求司法救濟(jì)。

有學(xué)者認(rèn)為在《民法典》生效以前，“兩訴”尚有界分、銜接的探討空間。但是，《民法典》將生態(tài)環(huán)境訴訟的適格原告確定為“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”及“法律規(guī)定的組織”，因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟回歸到公益訴訟的本位［6］。從《民法典》與此有關(guān)的第1 234條規(guī)定來看《民法典》第一千二百三十四條規(guī)定：“違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費(fèi)用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)。”，確有規(guī)定“生態(tài)環(huán)境損害”修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)以及費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，然其責(zé)任的承擔(dān)規(guī)則中所敘“生態(tài)環(huán)境損害”并非專指特定的制度本體和訴訟類型?！睹穹ǖ洹返? 234條之內(nèi)容對(duì)于環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟都同樣適用，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該條是對(duì)于“損害擔(dān)責(zé)”原則的具體解釋，而非生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定。從事實(shí)角度考察，以“北大法寶”檢索“生態(tài)環(huán)境損害賠償”案例之“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會(huì)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案”為例，該案發(fā)生在2014年，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度此時(shí)尚未確立。究其本質(zhì)，該案為環(huán)境公益訴訟案件，是環(huán)保組織為保護(hù)公共利益而提起的訴訟。因此，該條款中的“生態(tài)環(huán)境損害”應(yīng)當(dāng)理解為違法行為的結(jié)果，是“損害擔(dān)責(zé)原則”的體現(xiàn)，將該條款理解為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法典化規(guī)定并不恰當(dāng)。既然《民法典》第1 234條的規(guī)定并非對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定，那么作為索賠主體的社會(huì)組織也并未得到法律授權(quán)而成為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告。

3.“兩訴”銜接模式：順位抑或無序

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，發(fā)生環(huán)境污染與生態(tài)破壞時(shí)同時(shí)存在兩條司法救濟(jì)路徑：行政部門提起的生態(tài)環(huán)境損壞賠償訴訟與社會(huì)組織或檢察院提起環(huán)境公益訴訟。在發(fā)生同一環(huán)境污染、生態(tài)破壞事實(shí)時(shí)，因兩種路徑功能上存在交叉、最終目的存在一致性，在做出選擇時(shí)難免要進(jìn)行利益抉擇。針對(duì)“兩訴”并軌的現(xiàn)狀，對(duì)二者進(jìn)行界分、明確其適用范圍、實(shí)現(xiàn)“兩訴”的有效銜接，既關(guān)系到制度的規(guī)范運(yùn)用，也有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)于“兩訴”的銜接，學(xué)界有順位說、無序說兩種。關(guān)于“兩訴”的順位，第一種模式是“政府部門—社會(huì)組織—檢察院”。此順位的可采信依據(jù)為：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上屬民事私益訴訟，自然應(yīng)當(dāng)由民事權(quán)利人首先行權(quán)。只有在賠償權(quán)利人或者自然資源集體所有權(quán)人及其經(jīng)營(yíng)者不作為時(shí)，環(huán)保組織才可以出于保護(hù)公共利益的目的提起環(huán)境民事公益訴訟［7］。只有當(dāng)兩主體皆不作為時(shí)，檢察院才可發(fā)揮最終保障作用，主動(dòng)履職。第二種模式是“政府部門—檢察院—社會(huì)組織”，在此種模式之下，形成的是“以環(huán)保行政機(jī)關(guān)為基本求償主體、以檢察機(jī)關(guān)為主要監(jiān)督主體、以公眾（環(huán)保組織）為督促主體”的三位一體的生態(tài)環(huán)境損害求償機(jī)制［8］。即是環(huán)保行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害提起訴訟的事項(xiàng)上享有優(yōu)先權(quán)，檢察院可以在環(huán)保行政機(jī)關(guān)怠于履職時(shí)主動(dòng)通過檢察建議或者提起環(huán)境行政公益訴訟的方式發(fā)揮督促作用。若兩主體都未行動(dòng)，則環(huán)保組織此時(shí)有權(quán)依順位提起環(huán)境公益訴訟。持“無序說”的學(xué)者則認(rèn)為，在起訴順位上，不應(yīng)當(dāng)對(duì)“兩訴”施加順位上的限制。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在不設(shè)置先后順位的前提下，所有的符合法定條件的主體均可以提起“兩訴”。在一方起訴后，另一方跟進(jìn)起訴或者兩方同時(shí)以各自的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)分別起訴的，可以合并審理［9］。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，具備法定資格的主體并不受先后順位的限制，若行政機(jī)關(guān)率先起訴則適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之規(guī)范，若社會(huì)組織率先起訴則適用環(huán)境民事公益訴訟制度規(guī)范。不過仍保留相關(guān)主體申請(qǐng)以共同原告的身份參加訴訟的權(quán)利［10］。

在事先設(shè)定起訴順位的模式之下，可能會(huì)出現(xiàn)救濟(jì)不及時(shí)、消解社會(huì)組織履職積極性等問題?！绊樜徽f”的兩種模式均將政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為第一順位，而從污染環(huán)境行為被發(fā)現(xiàn)到政府被判定怠于行使職權(quán)，中間可能存在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間差，在這段時(shí)間之內(nèi)環(huán)境侵害行為可能處于持續(xù)狀態(tài)，此時(shí)，不管是社會(huì)組織還是檢察院，都無權(quán)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行司法救濟(jì)，這顯然是不合理的。同時(shí)，社會(huì)組織受資金、技術(shù)、人才、資源、調(diào)查取證難等方面的限制，在提起公益訴訟方面普遍處于不積極的狀態(tài)，若再給其提起訴訟施加額外的限制，社會(huì)公益組織代表公共利益進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性會(huì)進(jìn)一步削弱。“無序說”觀點(diǎn)，合并審理的使用情況以及列為共同原告的適用情況有待進(jìn)一步探討。并且，在“無序說”之下，容易出現(xiàn)疑難案件責(zé)任互相推諉，或者為迎合評(píng)價(jià)機(jī)制爭(zhēng)相作為的情況。

二、實(shí)踐中“兩訴”銜接模式之差異

理論上的爭(zhēng)議尚未平息，司法實(shí)務(wù)在規(guī)則適用上自然存在諸多問題。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)場(chǎng)域，形成兩種司法救濟(jì)路徑。在司法實(shí)務(wù)中，不可避免地面對(duì)因同一侵權(quán)行為和損害后果而提起不同訴訟的情形。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)置，造成社會(huì)組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域地位的削減，侵占公益訴訟的作用空間，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性更難發(fā)揮。因此，針對(duì)同一環(huán)境損害事實(shí)同時(shí)提起的“兩訴”如何處理的問題，思路尚需明確。對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、檢察院的職能定位亦至關(guān)重要。在司法實(shí)務(wù)中，主要存在合并審理、追加為共同原告、在“兩訴”上設(shè)置優(yōu)先處理的順位等做法。

1.相關(guān)案件處理方法歸納

通過“兩高”發(fā)布的環(huán)境污染相關(guān)案例，發(fā)現(xiàn)關(guān)于同時(shí)提起“兩訴”的情況在實(shí)踐中的處理方法也并不一致。在“重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司偷排廢水案”參見重慶市第一中級(jí)人民法院（2017）渝01民初773號(hào)民事判決書。中，存在針對(duì)同一環(huán)境損害事實(shí)，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織都積極作為之情形。對(duì)此，重慶市第一中級(jí)人民法院采取將兩案合并審理的處理方法；在“九江市人民政府訴江西正鵬環(huán)保科技有限公司等生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任糾紛案”參見江西省九江市中級(jí)人民法院（2019）贛04民初201號(hào)民事判決書。中，在九江市人民政府起訴后，九江市人民檢察院出具了支持起訴意見書，由檢察機(jī)關(guān)出庭支持訴訟；在“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與山東博匯集團(tuán)有限公司、山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計(jì)院有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”參見山東省淄博市中級(jí)人民法院（2019）魯03民初118號(hào)民事判決書。中，在“兩訴”的銜接問題上采用了中止方式。淄博市中級(jí)人民法院依據(jù)《若干規(guī)定》第十七條最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）第十七條：人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求依法作出裁判。，中止環(huán)境民事公益訴訟的審理而先行審理環(huán)境民事訴訟；在“廣東省佛山市三水區(qū)樂平鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)局與鄧金華等環(huán)境侵權(quán)糾紛案”參見廣東省佛山市中級(jí)人民法院（2020）粵06民轄終215號(hào)民事判決書。中，由于樂平鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)局未能切實(shí)履職，三水區(qū)檢察院遂向樂平鎮(zhèn)政府出具檢察建議書，建議通過法律手段向鄧金華等人追償為處理堆放垃圾所造成的國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失。樂平鎮(zhèn)于是向三水區(qū)法院提起訴訟。本案中檢察院發(fā)揮其監(jiān)督職能，積極作為，督促行政機(jī)關(guān)保護(hù)生態(tài)、履行職能。

根據(jù)上述相關(guān)的司法案例，在司法實(shí)務(wù)中處理均被提起的“兩訴”的銜接問題可以歸納為兩種情形：一是將“兩訴”合并審理，二是設(shè)置“兩訴”的優(yōu)先順位。第一種情形是針對(duì)同一事實(shí)提起的“兩訴”進(jìn)行合并審理，將兩個(gè)主體列為共同原告。這針對(duì)的主要是案件事實(shí)相同、訴訟目的一致、被告相同、訴訟請(qǐng)求基本相同的情況。如此，既可以節(jié)省司法資源，又能實(shí)現(xiàn)沖突的有效解決，例如“重慶藏金閣案”。第二種則采取分而治之的思路，在“兩訴”均被提起的情況下，采取中止其中一訴之銜接方式，中止環(huán)境公益訴訟案件的審理，優(yōu)先處理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，例如“樂平鎮(zhèn)環(huán)保局訴鄧金華案”。

盡管《若干規(guī)定》明確了“兩訴”同時(shí)提起的情況下的優(yōu)先順位，但是“一刀切”地采取“中止”的銜接方式，忽略了起訴的先后順序，也未將訴訟階段考慮納入評(píng)價(jià)體系，這對(duì)于環(huán)境公益訴訟來說無疑是重大的制度沖擊。首先，若是環(huán)境民事公益訴訟程序已經(jīng)完成開庭環(huán)節(jié)，在僅剩下公開宣判程序時(shí)，卻因權(quán)利人突然提起生態(tài)環(huán)境賠償訴訟而被迫中止，何時(shí)恢復(fù)、如何恢復(fù)仍未可知。此前原告、被告雙方已經(jīng)在環(huán)境民事公益訴訟程序上付出了時(shí)間和金錢成本，努力成果卻因生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的提起而停滯甚至歸于消滅，這無疑會(huì)極大挫傷社會(huì)組織提起公益訴訟的積極性，造成了本就稀缺的司法資源的浪費(fèi)。其次，采取中止的銜接方式，給行政機(jī)關(guān)逃避訴訟制造了可能性。若環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)怠于履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，可以積極作為，基于公共利益保護(hù)目的提起訴訟。此時(shí)，根據(jù)優(yōu)先規(guī)則，若原告社會(huì)組織的訴訟請(qǐng)求在前訴中業(yè)已實(shí)現(xiàn)，則行政機(jī)關(guān)便在程序上避免了被列為被告的尷尬局面［11］。行政權(quán)得不到監(jiān)督，不利于環(huán)境保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)。最后，因環(huán)保行政機(jī)關(guān)為環(huán)境損害事實(shí)提起訴訟而被迫進(jìn)入中止?fàn)顟B(tài)的環(huán)境民事公益訴訟，其是否應(yīng)當(dāng)恢復(fù)、何時(shí)恢復(fù)、如何處理其訴訟請(qǐng)求也是非常重要的問題。在上述“中華環(huán)保聯(lián)訴博興公司”案件中，淄博市中級(jí)人民法院做出中止裁定之后，是否繼續(xù)審理、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的訴訟請(qǐng)求是否得到充分考慮和恰當(dāng)回應(yīng)？若符合《若干規(guī)定》第十七條規(guī)定的情形，因其訴訟請(qǐng)求已經(jīng)被后提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所涵蓋，環(huán)保組織為訴訟所付出的成本便付之一炬，甚至尚未來得及進(jìn)入法庭審理程序提出訴求，便被迫退出。這對(duì)于社會(huì)組織的活力和積極性是極大的損傷。從現(xiàn)實(shí)情況來看，對(duì)于同時(shí)提起的“兩訴”，“合并審理”的路徑是值得探索的。

2.現(xiàn)有銜接模式之劣勢(shì)分析

關(guān)于環(huán)境污染案件的“兩訴”銜接，主要存在以下問題：其一，缺乏明確、系統(tǒng)、合理的法律規(guī)范，“兩訴”銜接順位與適用條件不清。從2015年的《試點(diǎn)方案》，到2017年的《改革方案》，再到相關(guān)的司法解釋、行政規(guī)范性文件，都未將“兩訴”的選擇與銜接、甚至是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等相關(guān)規(guī)則的效力位階上升至法律的高度?！董h(huán)境保護(hù)法》以及《民法典》均未提及該制度以及相關(guān)制度的銜接，各種規(guī)則散見于司法解釋及行政規(guī)范性文件中。《若干規(guī)定》主要對(duì)“兩種訴訟”的銜接做出明確，其中第16條規(guī)定“兩訴”同時(shí)提起時(shí)法院應(yīng)當(dāng)受理，并使用同一審判組織《若干規(guī)定》第16條規(guī)定：“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過程中又提起民事公益訴訟的，應(yīng)受理并交由同一審判組織審理?！保?7條設(shè)置了法院面對(duì)“兩訴”時(shí)處理的順位規(guī)則《若干規(guī)定》第17條規(guī)定：“在環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟同時(shí)提起的情況下應(yīng)當(dāng)先中止民事公益訴訟案件的審理，優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件并就其未涵蓋的訴訟請(qǐng)求再審理民事公益訴訟案件?！?，第18條賦予適格主體就前案尚未發(fā)現(xiàn)的損害再次尋求司法救濟(jì)的權(quán)利《若干規(guī)定》第18條規(guī)定：“當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的裁判生效后，有權(quán)機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的組織就前案未被發(fā)現(xiàn)的損害提起民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)予以受理，反之亦然?！??！度舾梢庖姟肪拖嚓P(guān)制度的銜接問題，提及在面對(duì)具有可譴責(zé)性的生態(tài)環(huán)境問題時(shí)檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、人民法院所擔(dān)任的角色與各方之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系《若干意見》規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟提供法律支持，相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以對(duì)檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟提供證據(jù)材料和技術(shù)方面的支持。并且，人民法院在受理環(huán)境民事公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)告知相關(guān)行政機(jī)關(guān)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)為此提供幫助。。然而，事關(guān)“兩訴”之間的銜接，僅以簡(jiǎn)單的幾項(xiàng)規(guī)定來涵蓋略顯單薄，難以滿足復(fù)雜的司法實(shí)務(wù)工作的需要。并且《若干規(guī)定》作為司法解釋，于前言中申明其是“依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》等法律的規(guī)定”而制定。然而《民法典》抑或《環(huán)境法保護(hù)》，遑論程序法，都未將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為一項(xiàng)特定制度加以規(guī)定，《民法典》之規(guī)定為關(guān)于賠償事宜之規(guī)定，而非“制度”之規(guī)定。沒有“法律”何來“解釋”，《若干規(guī)定》事實(shí)上并非根據(jù)這兩部法律而制定的司法解釋。盡管《若干規(guī)定》回應(yīng)了部分關(guān)于“兩訴”銜接的相關(guān)程序問題，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的實(shí)務(wù)操作上的問題具有一定指導(dǎo)意義，但是這從法理層面上講不是正當(dāng)?shù)膶?shí)體法依據(jù)。其二，在具體執(zhí)行層面，也缺乏相應(yīng)的銜接機(jī)制。實(shí)踐中既有“合并審理”的做法，也有“分而治之”的路徑?！胺侄沃奔窗凑找?guī)定先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，按照環(huán)境公益訴訟程序繼續(xù)處理該訴尚未涵蓋的訴訟請(qǐng)求。合并審理即將“兩訴”進(jìn)行合并處理。法律實(shí)務(wù)中給予司法工作人員過多自由選擇空間反而會(huì)為濫用職權(quán)創(chuàng)造溫床、降低工作效率、為工作帶來實(shí)際困難。其三，在環(huán)保行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、檢察院的權(quán)利行使上，存在順位不清、職權(quán)不明的問題。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，環(huán)保行政機(jī)關(guān)身擔(dān)原告之責(zé)，有權(quán)就生態(tài)環(huán)境損害的索賠和修復(fù)問題提起訴訟。符合條件的社會(huì)組織和檢察院又成為環(huán)境公益訴訟的適格原告。若環(huán)境公益訴訟已經(jīng)步入審理階段，此時(shí)是否還有必要提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？若依然提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟又該如何處理？按照現(xiàn)有規(guī)則，若提起該訴則必須對(duì)環(huán)境公益訴訟采取中止審理的處理方式，這必然導(dǎo)致訴訟效率低下、浪費(fèi)司法資源。當(dāng)適格主體已經(jīng)就同一環(huán)境損害事實(shí)提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，并且法院已經(jīng)做出判決、裁定，此時(shí)僅以訴訟請(qǐng)求未被全部涵蓋而提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是否正當(dāng)，法律未作明確回應(yīng)。檢察院既是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，又可以在公共利益受損的情況下充當(dāng)原告提起環(huán)境公益訴訟，其角色定位與選擇標(biāo)準(zhǔn)尚未明確。如何協(xié)調(diào)環(huán)保行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織訴權(quán)的沖突，檢察院作為環(huán)境公益訴訟之適格原告應(yīng)當(dāng)如何在法律授權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮作用等問題亟待回答。其四，優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟挫傷環(huán)保組織通過司法途徑保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。環(huán)保社會(huì)組織受到資金、人才、職權(quán)之桎梏，在推進(jìn)維護(hù)公共利益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面舉步維艱。然社會(huì)組織為發(fā)揮公益訴訟制度職能價(jià)值之不可或缺之力，其行動(dòng)積極性必須保護(hù)、行為有效性須得到認(rèn)可。環(huán)保組織訴權(quán)受到侵害，削減其作為積極性，而中止之處理方式亦會(huì)造成國(guó)家司法資源浪費(fèi)。最后，現(xiàn)有的設(shè)置優(yōu)先順位的銜接規(guī)則使得行政機(jī)關(guān)在程序上很難成為環(huán)境公益訴訟的被告，可能成為行政機(jī)關(guān)躲避追訴的工具，既不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，又不利于行政機(jī)關(guān)審慎履行監(jiān)管義務(wù)，也不利于政府積極作為和職能的發(fā)揮。

三、“兩訴”的銜接路徑

針對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞的司法救濟(jì)，我國(guó)目前存在兩種類型的訴訟。針對(duì)“兩訴”并軌之現(xiàn)狀，對(duì)其進(jìn)行界分、明確其適用范圍，方可規(guī)范其運(yùn)用、實(shí)現(xiàn)“兩訴”之有效銜接、發(fā)揮其本身之效用與價(jià)值。關(guān)于銜接分歧的解決，有設(shè)置起訴順位之建議，亦有合并審理之策略，學(xué)界卻鮮有觀點(diǎn)注意到訴訟階段的問題。筆者認(rèn)為，“訴前”與“訴中”應(yīng)當(dāng)適用不同的規(guī)則。

1.同時(shí)提起的“兩訴”的銜接路徑

《若干規(guī)定》提供的銜接路徑為：在環(huán)境公益訴訟進(jìn)行過程中，若環(huán)保行政機(jī)關(guān)又提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則應(yīng)中止公益訴訟的審理轉(zhuǎn)而處理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。從司法資源、訴訟成本和社會(huì)影響的角度來看，盲目的、“一刀切”地規(guī)定“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟”并不合理。這在救濟(jì)效率、保護(hù)相關(guān)組織作為的積極性上都存在嚴(yán)重缺陷。在此情形下，應(yīng)當(dāng)探索合并審理之路。其中，必要共同訴訟規(guī)則有充分適用空間。應(yīng)當(dāng)考慮將環(huán)保行政機(jī)關(guān)追加為共同原告，若訴訟請(qǐng)求等內(nèi)容一致則將兩案并案審理，對(duì)于環(huán)保行政機(jī)關(guān)所提出的未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求可以協(xié)商一致增加訴訟請(qǐng)求，也可在該案審結(jié)后另行在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件中解決。對(duì)于已經(jīng)處于審理階段的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，相關(guān)主體又提起環(huán)境公益訴訟的，亦可以參照上述規(guī)則。

2.訴前“兩訴”銜接規(guī)則的填補(bǔ)

并非所有的案件都適用合并審理的路徑，之所以在“兩訴”同時(shí)提起的情況下選擇合并審理的路徑也是基于現(xiàn)實(shí)的考慮以及價(jià)值的選擇。兩種訴訟畢竟是兩種截然不同的類型，應(yīng)當(dāng)尊重其獨(dú)立地位、發(fā)揮其獨(dú)特作用。而大部分案件，事實(shí)上因?yàn)檎{(diào)查取證這個(gè)前置過程的必然存在，很多時(shí)候都不存在絕對(duì)的信息壁壘，即使在訴訟方式的選擇上，也有協(xié)商空間和余地的。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為主導(dǎo)、環(huán)境公益訴訟為補(bǔ)充的銜接機(jī)制。

解決順位問題，必然首先確定行政權(quán)與司法權(quán)何者優(yōu)先的難題。行政權(quán)和司法權(quán)存在本質(zhì)差別：行政權(quán)具有擴(kuò)張性和主動(dòng)性，而司法權(quán)具有謙抑性和被動(dòng)性。《環(huán)境保護(hù)法》將行政機(jī)關(guān)確定為環(huán)境質(zhì)量的負(fù)責(zé)人《環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。。政府環(huán)境質(zhì)量保護(hù)責(zé)任條款表明，我國(guó)各級(jí)政府作為公權(quán)主體當(dāng)然有義務(wù)為預(yù)防和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境損害做貢獻(xiàn)，這符合我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法精神。事實(shí)上，政府在承擔(dān)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防職責(zé)方面也具備天然優(yōu)勢(shì)。生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防和修復(fù)牽涉范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性極強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)基于環(huán)保行政監(jiān)管職責(zé)而掌握和積累的公共資源，得以在技術(shù)、人才、管理能力方面具有其他公權(quán)機(jī)關(guān)無法比擬的優(yōu)勢(shì)。綜合考慮，行政權(quán)在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮作用的空間值得深入，將環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為主體負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防、修復(fù)、求償工作是最便捷、最經(jīng)濟(jì)，也是最有效的選擇?；谡畟鹘y(tǒng)的命令—控制式的行政主體角色，以權(quán)力配置角度觀之，在生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防與修復(fù)中當(dāng)遵循行政權(quán)優(yōu)先原則，負(fù)有環(huán)境保護(hù)、污染監(jiān)管職責(zé)的政府積極作為，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行事后制裁，發(fā)揮行政權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害法規(guī)體系中的核心作用，保護(hù)環(huán)境公共利益［12］。在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)規(guī)范體系建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)將司法權(quán)和行政權(quán)作涇渭分明的劃分，行政權(quán)和司法權(quán)可以相互制約，但須臾不可融合。在我國(guó)整個(gè)訴訟程序中，除某些涉及重大國(guó)家利益、公共利益、個(gè)人特殊利益等事項(xiàng)外，為使雙方當(dāng)事人有平等對(duì)抗之空間，法院須得居于中立第三方位置。若提前介入則有違法院的職能和性質(zhì)定位。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，法院應(yīng)保持被動(dòng)、消極地位，而不能在行政機(jī)關(guān)尚未行使行政權(quán)或者未調(diào)動(dòng)行政資源以進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管時(shí)就針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害實(shí)施提前介入，這有違權(quán)力分配規(guī)則、不利于公共資源的有效配置。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)窮盡各種行政手段而不能達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和損害救濟(jì)效果時(shí)，法院才能介入，發(fā)揮司法裁判終局性效能。

總之，從理論上講，環(huán)境損害救濟(jì)與環(huán)境危險(xiǎn)防范以依靠行政權(quán)為最優(yōu)，司法權(quán)須保持謙抑和滯后，發(fā)揮其保障作用。對(duì)此，筆者在空白規(guī)則填補(bǔ)方面作如下建議：

首先，應(yīng)當(dāng)確立行政機(jī)關(guān)的優(yōu)先權(quán)利。環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為自然資源所有權(quán)的實(shí)際權(quán)利享有者和執(zhí)行機(jī)關(guān)，在專業(yè)性、人員、技術(shù)等方面擁有不可比擬的優(yōu)勢(shì)?；诜ǘǖ沫h(huán)境監(jiān)管職責(zé)能夠較為全面、高效、便捷地獲取各類生態(tài)環(huán)境損害信息，在環(huán)境污染、生態(tài)破壞的調(diào)查取證方面存在信息和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。不管是作為共同活動(dòng)集體的社會(huì)組織，還是作為司法機(jī)關(guān)的檢察院，在專業(yè)性方面都略顯不足。社會(huì)組織作為非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體，普遍存在資金不足、人才匱乏等問題，這也是法律授予社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟權(quán)利、卻并未明顯激發(fā)其履行訴訟職能的積極性的原因之一。同樣，檢察院作為司法機(jī)關(guān)，從職權(quán)劃分來看應(yīng)當(dāng)保持謙抑性，守好社會(huì)的“最后一道防線”。并且以公訴機(jī)關(guān)的身份向?qū)徟袡C(jī)關(guān)的法院提起訴訟，在外觀上會(huì)造成社會(huì)公眾的不信任，判決結(jié)果可能相對(duì)更不容易被接受。

其次，應(yīng)當(dāng)完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能。建立“政府部門—環(huán)保組織—檢察院”三位一體的模式。在這個(gè)過程中可以探索適用訴前公告程序。檢察機(jī)關(guān)起訴前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告，只有當(dāng)環(huán)保行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織都不提起訴訟的情況下，檢察院才可以行使訴權(quán)，對(duì)怠于履職的行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟或者直接對(duì)賠償責(zé)任人提起環(huán)境民事公益訴訟。當(dāng)然，除了訴前公告，檢察院還可以通過檢察建議的方式，要求環(huán)保行政機(jī)關(guān)盡快解決問題、提起訴訟。檢察院發(fā)揮環(huán)境保護(hù)監(jiān)督功能的方式有以下路徑：（1）檢察院發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為，應(yīng)當(dāng)選擇發(fā)出檢察建議督促環(huán)保行政機(jī)關(guān)履職，或者進(jìn)行訴前公告。（2）若選擇檢察建議的方式，在環(huán)保行政機(jī)關(guān)不履職也不提起訴訟時(shí)，檢察院可以選擇提起環(huán)境行政公益訴訟要求行政機(jī)關(guān)履職，也可選擇直接提起環(huán)境民事公益訴訟，向賠償責(zé)任人主張公共利益；若選擇公告的方式，在公告期滿后，檢察院直接提起環(huán)境民事公益訴訟。（3）檢察院發(fā)出檢察建議后，環(huán)保行政機(jī)關(guān)根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定進(jìn)行磋商，磋商不成則提起訴訟。（4）若存在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟未涵蓋的訴訟請(qǐng)求，則社會(huì)組織或者檢察院可以另行提起環(huán)境公益訴訟，此時(shí)檢察院仍應(yīng)當(dāng)讓位于社會(huì)組織，在社會(huì)組織不起訴的情況下再提起環(huán)境民事公益訴訟。

最后，從法律層面上將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確定下來，并填補(bǔ)“兩訴”的銜接規(guī)則是必要的。應(yīng)當(dāng)搭建以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為統(tǒng)領(lǐng)、環(huán)境公益訴訟為輔助補(bǔ)充進(jìn)行銜接的制度框架。生態(tài)環(huán)境本身具備的特殊性，即一旦受到污染和破壞，結(jié)果很可能是無法逆轉(zhuǎn)的，且生態(tài)修復(fù)往往時(shí)間長(zhǎng)、修復(fù)成本高，這就提醒立法者必須注重預(yù)防原則在整個(gè)制度規(guī)范體系中的運(yùn)用。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟的價(jià)值傾向分別是損害填補(bǔ)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，基于已受損生態(tài)環(huán)境救濟(jì)的緊急性、不可逆性，前者有優(yōu)先級(jí)。此外，現(xiàn)有規(guī)則紛繁復(fù)雜，盡管存在諸多政策解讀例如，在檢察環(huán)節(jié)落實(shí)好生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作——最高檢民行庭有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方案》。，難免猶如“無源之水”“無本之木”，解釋缺乏正當(dāng)性，理論和實(shí)務(wù)上的爭(zhēng)議自難平息。想要實(shí)現(xiàn)制度耦合，必須完善規(guī)范設(shè)計(jì)并將規(guī)則上升至法律層級(jí)，如此方可實(shí)現(xiàn)“兩訴”的有效銜接。

四、結(jié)語

作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)背景之下新設(shè)的一項(xiàng)制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自誕生之日起就引發(fā)諸多討論。究其性質(zhì)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家自然資源所有權(quán)之下的、以特殊的國(guó)家作為民法上私權(quán)主體提起的私益訴訟。就適格原告而言，國(guó)家作為抽象主體無法直接以權(quán)利人的身份提起訴訟，故國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)、地級(jí)市政府成為代表國(guó)家行使自然資源所有權(quán)、就侵權(quán)行為主張救濟(jì)的權(quán)利人。因制度體系不完善，作為功能相似的兩種訴訟，“兩訴”在銜接模式上仍存在的困境。不管是純粹“順位”，還是絕對(duì)地不設(shè)置優(yōu)先順位，都存在缺陷。對(duì)此，本文剖析相關(guān)司法實(shí)踐，總結(jié)歸納現(xiàn)有的銜接模式，明確環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢察院和社會(huì)組織在“兩訴”中發(fā)揮的作用。“兩訴”的銜接模式在理論規(guī)范層面上存在缺陷，在實(shí)踐中選擇路徑過多。因此，基于現(xiàn)實(shí)的考量，應(yīng)當(dāng)區(qū)分已經(jīng)提起的“兩訴”和尚未提起的“兩訴”，進(jìn)行“訴前”與“訴中”規(guī)則的分別填補(bǔ)。針對(duì)“兩訴”均在進(jìn)行過程中的情形，應(yīng)當(dāng)保護(hù)司法權(quán)威，設(shè)置優(yōu)先順位必然會(huì)對(duì)其中一種訴訟不利，因而須探索合并審理之路。在訴前階段，應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的規(guī)范，在制度中充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，同時(shí)提高社會(huì)組織承擔(dān)責(zé)任的積極性。唯其如此，方可構(gòu)建一個(gè)體系完備、規(guī)則清晰的“兩訴”銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

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（責(zé)任編輯：蒲應(yīng)秋）

The Way to the Connection between Systems of Ecological Environmental Damage Compensation Litigation and Environmental Public Interest Litigation

YANG Cuibai， ZHANG Yingchun

（Law School， Sichuan University， Chengdu， Sichuan， China， 610207）

Abstract：At present stage， there are two similar judicial remedies for ecological damage in Chinas environmental protection legal system， namely， ecological damage compensation litigation and environmental public interest litigation （hereinafter referred to as "two litigations"）. Since the mechanisms of "two litigations" are similar and their functions overlap， they must be distinguished from each other， and their legal connection rules must be established. In judicial practice， there are different methods and paths for the connection， and each has its own advantages and disadvantages. For the current stage where "two litigations" overlap in many aspects， rules for "before" and "during" the litigation should be added; while exploring the necessary common litigation road， we should clarify the priority of litigation and the position of authority between related institutions， clarify the priority of administrative power over judicial power in the field of ecological environmental protection， and give play to the advantageous position of environmental protection administrative organs as well as their superior resources， so as to fully and reasonably play the role of social organizations and procuratorates. In this way， we can promote the effective connection between different systems and achieve more effective ecological and environmental damage remedies.

Key words：ecological and environmental damage compensation litigation; environmental public interest litigation; connection rules; litigation subordination

收稿日期：2023-04-18

基金項(xiàng)目：四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度的整合研究”（SC22ST12）。

作者簡(jiǎn)介：楊翠柏，男，四川巴中人，博士，四川大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

張瑩春，女，山東淄博人，四川大學(xué)法學(xué)院在讀碩士。

①習(xí)近平總書記指出，“中國(guó)式現(xiàn)代化”包括：人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、全體人民共同富裕的現(xiàn)代化、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化、走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。