劉兆軍,朱宇航

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院,哈爾濱 150030)

一、問題的提出

農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)作為承包地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式,具有促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、推動農(nóng)地要素市場化配置等積極作用。近年來,中國致力于發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接,這離不開多元流轉(zhuǎn)方式的充分支撐,并在歷年的中央一號文件、承包地“三權(quán)分置”專門意見、“十四五”規(guī)劃綱要等重要文件中加以引導(dǎo)規(guī)范。其中,農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)是典型創(chuàng)新之一,符合“三權(quán)分置”主旨精神、適合經(jīng)營運(yùn)行實(shí)際、契合主體聯(lián)結(jié)需求,在完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營活力中發(fā)揮作用[1]。同時(shí),在全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證基本完成的基礎(chǔ)上,明晰的土地產(chǎn)權(quán)保障下的流轉(zhuǎn)將更為活躍,也為信托流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了良好條件。實(shí)踐中,因我國尚未形成有關(guān)農(nóng)地信托的具體規(guī)范,使得現(xiàn)實(shí)創(chuàng)新面臨法律規(guī)范不明確、風(fēng)險(xiǎn)防范不到位、政府職能定位不清晰、金融機(jī)構(gòu)種類單一化等現(xiàn)實(shí)問題,致使流轉(zhuǎn)功效難以提升。此時(shí),借鑒典型經(jīng)驗(yàn)健全農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)制度保障,便成為當(dāng)前亟待跟進(jìn)的重要議題。從國外土地信托的發(fā)展歷史來看,美國的農(nóng)地信托建設(shè)起步較早,取得了較為系統(tǒng)的成果。因此,本文以美國為例進(jìn)行相應(yīng)分析,從而為農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)制度建設(shè)提供積極思路。

國外學(xué)者關(guān)于農(nóng)地信托的研究主要集中在與信托關(guān)聯(lián)的具體環(huán)節(jié),如對于信托完成后的農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)收益證券化、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面,也有研究集中于信托參與主體的心理特征,從相對微觀的層面分析農(nóng)地信托效率。鑒于土地制度的差異,國內(nèi)學(xué)者大多從法律角度分析信托化路徑中各主體的權(quán)利與義務(wù),相關(guān)研究還利用定性與定量結(jié)合的方法,從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、制度保障、農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的影響因素等方面進(jìn)行研究,但針對典型國家農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制的研究相對較少。因此,本文從農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)所依托的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系出發(fā),圍繞美國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)參與主體、運(yùn)行關(guān)系、典型模式、保障措施等內(nèi)容,分析其運(yùn)行下的內(nèi)在機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑,進(jìn)而反思我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展問題。

二、美國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的制度起源

原始的信托起源于古埃及,一家之主在臨終前將自己的財(cái)產(chǎn)交給可靠的人,讓其代為管理,在將來交給自己的子孫后代,這種臨終托孤的行為就是信托的最初起源。在近代,這種行為被英國人運(yùn)用在對抗封建專制統(tǒng)治上。公元13世紀(jì)的英國彌漫著濃厚的宗教氣息,教主鼓動教徒們捐贈自己的農(nóng)地給教堂,而教堂的農(nóng)地是免除農(nóng)地稅的,所以有大量的農(nóng)地都避免了上繳農(nóng)地稅,這種行為破壞了英國王室的利益,導(dǎo)致王室最終頒布了《沒收條例》,以禁止這種行為。但當(dāng)時(shí)英國的法官多為教徒,并沒有因此而屈服,他們參照《羅馬法》的信托遺贈制度創(chuàng)造了“尤斯制度”。尤斯制度具體是指,凡是要捐贈給教會的農(nóng)地都不做直接的轉(zhuǎn)移,要先轉(zhuǎn)移給第三方并表明是為了教會的利益,然后從農(nóng)地中獲取的利益通過第三方移交給教會。這種通過替教會管理農(nóng)地從而為教會盈利的尤斯制度,成為了現(xiàn)代信托的雛形。

在英國承襲了古埃及的信托遺贈制度后,美國繼續(xù)承襲了英國的尤斯制度。美國信托體系的發(fā)展分為以下三個時(shí)期。

(一)信托體系萌芽期(1820—1865)

在美國信托發(fā)展的初期,“紐約農(nóng)業(yè)火災(zāi)保險(xiǎn)放款公司”成為美國信托發(fā)展的雛形,那時(shí)的信托都是與保險(xiǎn)行業(yè)融合的,隨著時(shí)間的流逝和政策變化,信托行業(yè)逐漸從保險(xiǎn)業(yè)中脫離出來。19世紀(jì)中葉美國成立了第一家信托公司,名為美國聯(lián)邦信托公司,此公司將信托業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)獨(dú)立開來并擴(kuò)大了業(yè)務(wù)范圍,成為美國信托發(fā)展的鼻祖。

(二)信托體系發(fā)展期(1865—1980)

1913年美國頒布了《聯(lián)邦儲備銀行法》,批準(zhǔn)了銀行加入信托業(yè)務(wù)的申請,隨后各州也相繼修改地方法,對銀行增加了信托辦理業(yè)務(wù),銀行業(yè)務(wù)的拓展促使了信托業(yè)的發(fā)展,但美國政府規(guī)定商業(yè)銀行沒有買賣證券和在公司中參股的資格,因此,商業(yè)銀行為避免觸及規(guī)定而單獨(dú)設(shè)立信托部來辦理證券。1965年美國南北戰(zhàn)爭結(jié)束,政府為了恢復(fù)破敗的經(jīng)濟(jì),重新激發(fā)市場活力,放松了對金融行業(yè)的監(jiān)管,這使得信托行業(yè)迅猛發(fā)展起來,信托公司數(shù)量增加,業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大。

(三)信托體系繁盛期(1980至今)

自第二次世界大戰(zhàn)后,美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,政府加大了對金融市場的干預(yù)程度。市場中的證券數(shù)量迅速增多,信托行業(yè)的規(guī)模也隨之?dāng)U大,業(yè)務(wù)范圍變廣,不僅是簡單的現(xiàn)金信托、房地產(chǎn)信托,還增加了利潤分配信托、養(yǎng)老金信托,農(nóng)地信托也是在這個時(shí)期發(fā)展起來的。20世紀(jì)初,美國受法條成文運(yùn)動的影響,制定了大批關(guān)于信托的法律。

三、美國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制

明晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是開展信托流轉(zhuǎn)的前提,基于土地產(chǎn)權(quán)理論可以更清楚地對信托流轉(zhuǎn)進(jìn)行分析。馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為,土地產(chǎn)權(quán)是一個集合概念,是由土地所有權(quán)以及由其衍生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能組成的權(quán)利束。土地所有權(quán)與使用權(quán)、占有權(quán)相分離并分屬不同的主體所有,一般存在于私有社會中,其特點(diǎn)是土地所有者不參與直接的生產(chǎn)活動,土地的使用者占有土地進(jìn)行獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動,并支付給所有者一部分租金。從美國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的本質(zhì)來看,委托人將土地的所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)后,所有權(quán)與其他權(quán)利相分離,形成了占有、使用、收益等實(shí)際的經(jīng)營權(quán)。在流轉(zhuǎn)過程中,所有權(quán)被委托人托付給信托公司,并由其他參與主體獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。因此,土地產(chǎn)權(quán)理論是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的理論依據(jù)。同時(shí),從土地產(chǎn)權(quán)理論出發(fā),除權(quán)利內(nèi)容本身外,權(quán)利束的相關(guān)主體、維系流轉(zhuǎn)的運(yùn)行關(guān)系、主要的流轉(zhuǎn)模式和保障措施,成為進(jìn)一步認(rèn)識權(quán)利束內(nèi)部機(jī)理的核心要素。因此,本文從從信托流轉(zhuǎn)的參與主體、運(yùn)行關(guān)系、典型模式、保障措施四個方面構(gòu)建農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)框架,分析美國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制(見下頁圖1)。

圖1 美國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制框架圖

(一)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的主體

農(nóng)地信托制度的有效運(yùn)行離不開運(yùn)行流程中的主體,他們各司其職構(gòu)成了完整的信托流程,以下為信托過程中的五大主體。

1.政府

美國政府在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)過程中起著支撐和促進(jìn)作用。在信托逐漸引入美國的過程中, 政府設(shè)立了發(fā)展權(quán)旨在將所有權(quán)與發(fā)展權(quán)分離,以便使農(nóng)地進(jìn)入金融市場,開啟農(nóng)地通過信托這種方式流轉(zhuǎn)的大門。在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)發(fā)展過程中,美國政府給予信托公司政策支持,降低其運(yùn)營成本,提高運(yùn)營效率,曾兩次向聯(lián)邦農(nóng)地銀行注入資金,幫助擴(kuò)大信托行業(yè)規(guī)模。政府在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)行業(yè)中起著宏觀的主導(dǎo)作用。

2.投資者

投資者在信托運(yùn)行過程中作為原始注入資金的群體,通過投資獲得農(nóng)地的所有權(quán),并以出租農(nóng)地的固定報(bào)酬為利潤,投資者在信托開始運(yùn)行的早期起著支撐作用,是信托開始的起始點(diǎn)。

3.委托人

委托人是委托信托公司為自己辦理農(nóng)地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的人,是農(nóng)地所有權(quán)的轉(zhuǎn)出者。委托人也具有一定的權(quán)利。同時(shí),委托人還具有相應(yīng)的義務(wù),委托人要對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,也要對農(nóng)地的改良與開發(fā)盡到義務(wù)[2]。

4.受托人(信托機(jī)構(gòu))

信托受托人是指信托關(guān)系中按照信托意圖管理被授予的信托財(cái)產(chǎn)并承受托義務(wù)的當(dāng)事人[3]。受托人也有相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù),為了規(guī)范信托機(jī)構(gòu)和受托人的管理行為,保障委托人的利益,各國都曾出臺相應(yīng)的法律約束受托人的權(quán)利[4]。受托人的義務(wù)主要包括:信守義務(wù)、善管義務(wù)、忠實(shí)義務(wù)、信托利益給付義務(wù)、信托利益公開義務(wù)、財(cái)產(chǎn)返還義務(wù)等。

5.開發(fā)公司

開發(fā)公司通常指負(fù)責(zé)農(nóng)地或房產(chǎn)開發(fā)的公司。開發(fā)公司作為信托流程中連接委托人和受托人的中介。委托人將農(nóng)地出租給開發(fā)公司,開發(fā)公司負(fù)責(zé)開發(fā)農(nóng)地或建筑房屋,然后把農(nóng)地租金交給受托人。

(二)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的運(yùn)行關(guān)系

信托行為進(jìn)行過程中,主要參與主體有投資者、委托人、開發(fā)公司、受托人,他們之間通過兩兩協(xié)作完成整個信托流程[5](見下頁圖2)。委托者具有委托受托人(信托公司)為其管理農(nóng)地資產(chǎn)的訴求,委托人與受托人通過信托合同明確受益權(quán),然后信托公司的受托人為委托人尋找投資者,受托人發(fā)放受益憑證給委托人,委托人出售受益憑證給投資者,投資者為委托人提供資金用于農(nóng)地改良,將改良后的農(nóng)地出租給開發(fā)公司,開發(fā)公司對農(nóng)地進(jìn)行開發(fā)和改良,然后將租金交給受托人,受托人將得到的租金以固定報(bào)酬的形式返還給投資者,受托人再用剩余租金買回受益憑證,至此,整個信托流程完畢[6]。在整個過程中,農(nóng)地受益憑證具有流通性,可以變現(xiàn),投資者可以通過轉(zhuǎn)讓受益憑證進(jìn)行投資或拋售,由于受益憑證的流通性較強(qiáng),吸引了很多投資者進(jìn)行投資。此外,這種信托模式保障了農(nóng)地所有人的收益,以農(nóng)地作為依托發(fā)行證券融資,可以最大程度地將信托模式證券化。將農(nóng)地進(jìn)行證券化來融資,其證券化過程的主要參與者包括農(nóng)地所有者(委托人)、信托機(jī)構(gòu)(受托者)和投資者。

美國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)提高了農(nóng)地利用效率,促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移,推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。在該模式中信托機(jī)構(gòu)將未經(jīng)開發(fā)的生地流轉(zhuǎn)給農(nóng)地開發(fā)公司,既促進(jìn)了農(nóng)地的開發(fā),又優(yōu)化了資源配置,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)地所有人將農(nóng)地信托后,從農(nóng)地中解放出來投身于其他事業(yè)中,增加了收入來源渠道,也實(shí)現(xiàn)了勞動力的轉(zhuǎn)移。農(nóng)地信托有助于促進(jìn)信用體系的建設(shè)與完善,形成良好的信用環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)地信托的交易,二者相互推動形成良性循環(huán)。

(三)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的典型模式

當(dāng)前,美國農(nóng)地信托運(yùn)行體系的側(cè)重與以往有所不同。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從重視所有權(quán)到更重視對農(nóng)地資源的開發(fā)利用的轉(zhuǎn)變,性質(zhì)也從原來的所有權(quán)私有到公益性的轉(zhuǎn)變。耶林在《法律的目的論》中談到:所有權(quán)行使的目的,不應(yīng)當(dāng)僅僅為“個人利益”,應(yīng)同時(shí)為社會利益。美國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)形成了“保護(hù)型信托模式”,通過信托組織實(shí)現(xiàn)對農(nóng)地資源的保護(hù)。

保護(hù)型信托模式是指公益性的農(nóng)地信托公司通過捐贈或購買來獲得農(nóng)地,然后把農(nóng)地交給中介機(jī)構(gòu)或國家保護(hù)組織對其進(jìn)行農(nóng)地用途管制,以達(dá)到農(nóng)地農(nóng)用的資源保護(hù)目的(見下頁圖3)。該模式基于農(nóng)地資源保護(hù)的公益目的而非盈利性質(zhì),在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中通過公眾的監(jiān)督達(dá)到對農(nóng)地用途的制約,實(shí)現(xiàn)了對流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)管,也保證了最終的受益群體是大眾[7]。保護(hù)型信托組織通過收購來獲得農(nóng)地時(shí)可以通過接受捐贈或者貸款的方式來籌措資金,而捐贈農(nóng)地的人通常都是具有很好的農(nóng)地資源,但沒有良好的繼承人,希望通過信托組織來管理農(nóng)地[8],該模式的受益人為社會公眾,公民認(rèn)為被保護(hù)起來的土地應(yīng)為全體公民的共有財(cái)產(chǎn),將其委托給政府建立起與政府的信托關(guān)系,在信托過程中公眾具有監(jiān)督權(quán),主要針對農(nóng)地用途進(jìn)行監(jiān)督,事前可以向受托人了解信托經(jīng)營過程和財(cái)產(chǎn)分配,事后可以對違反信托管理的行為提出質(zhì)疑。該模式的受托人為聯(lián)邦政府,聯(lián)邦政府享有土地所有權(quán)并履行信托義務(wù),承擔(dān)維護(hù)公共利益和和監(jiān)管的職能[9]。

圖3 保護(hù)型農(nóng)地信托模式

(四)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的保障措施

為保障農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的順利運(yùn)行,美國建立了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)運(yùn)行保障體系,針對農(nóng)地信托的運(yùn)行模式從政策法律、風(fēng)險(xiǎn)控制、政府內(nèi)部干預(yù)、金融服務(wù)機(jī)構(gòu)四個方面進(jìn)行保障。

1.完善的立法體系與規(guī)章制度

美國為農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)制定了一系列完善的法律體系,這些法律不僅在宏觀上指明了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的大方向,在微觀層面對具體操作方法上也有指導(dǎo)意義。首先,法律是通過界定權(quán)利與義務(wù),規(guī)定法律流程,遵照法律章程辦事以達(dá)到最終效果的,例如《統(tǒng)一信托法》中對信托委托人,受托人以及信托公司都有明確的權(quán)利與義務(wù)界定,委托人有收取剩余報(bào)酬的權(quán)利和改良農(nóng)地的義務(wù),受托人也有收取固定勞務(wù)費(fèi)用和幫助委托人尋找合適的開發(fā)公司的義務(wù)。其次,美國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的初衷是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境,杜絕因商業(yè)行為而大面積占用耕地,因此美國出臺了農(nóng)地發(fā)展權(quán),促進(jìn)了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn),也減少了降低耕地?cái)?shù)量的行為,而后美國發(fā)展了農(nóng)地保護(hù)型信托模式和社區(qū)型農(nóng)地信托模式,其目的都是為了保護(hù)生態(tài)資源,解決因城市擴(kuò)張帶來的用地需求和農(nóng)地緊缺之間的矛盾。最后,由于農(nóng)地信托本就是為公共利益而制定,所以對應(yīng)的法律體系也應(yīng)考慮公眾的意見,在制定有關(guān)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律時(shí),美國自下而上的集結(jié)各方意見,執(zhí)行“政策制度公共化”,在出臺政策法規(guī)前參考各方利益,在制定法規(guī)的過程中賦予公民有參與和提出意見的權(quán)利,這樣不僅使政府在立法過程中提高了公民的參與度,也能提升法律在公民心中的地位。

2.嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和防范體系

農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)是一種有別于其他農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的新型流轉(zhuǎn)方法,因?yàn)樗婕暗降牟恢褂形腥撕褪芡腥?還有中間的中介——信托機(jī)構(gòu),因此牽扯到了三方利益,三方之間相互合作,相互制約,三方為了各自的利益而運(yùn)行,存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地是一個復(fù)雜的綜合體,不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性還有自然屬性和社會屬性,這就需要多方面多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。美國的風(fēng)險(xiǎn)防范主要分為三個階段,主要為項(xiàng)目初期、項(xiàng)目運(yùn)行過程中、項(xiàng)目完成后,在項(xiàng)目運(yùn)行初期要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測,主要由信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)研究和調(diào)查委托人的目的、需求以及農(nóng)地的情況,如面積、位置、土壤質(zhì)量等,受托人要根據(jù)委托人的要求制定合理的信托方案,其中就包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測。項(xiàng)目運(yùn)行中要進(jìn)行實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)測,尤其是資金流的去向,還要防范因?yàn)樽匀辉蚨罐r(nóng)地價(jià)值折損的情況。項(xiàng)目完成后容易出現(xiàn)后期服務(wù)不盡責(zé)的風(fēng)險(xiǎn),這要?dú)w咎于信托機(jī)構(gòu)沒有良好的售后處理模式,美國政府為保障受益人的利益,建立了完善的信托售后服務(wù)體系和監(jiān)管機(jī)制。

3.積極地政府調(diào)控與服務(wù)

美國政府對于農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)起到主導(dǎo)性的作用。美國雖為農(nóng)地私有制國家,但在信托流轉(zhuǎn)農(nóng)地模式中政府依然發(fā)揮了宏觀調(diào)控的職能,逐漸從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府,為信托流轉(zhuǎn)農(nóng)地行業(yè)提供了多元化的幫助。首先,在農(nóng)地登記工作中,美國農(nóng)地登記中心實(shí)施動態(tài)監(jiān)測模式,實(shí)時(shí)監(jiān)測農(nóng)地權(quán)屬變化,關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)動向,這對完善農(nóng)地市場以及農(nóng)地確權(quán)起到了基礎(chǔ)性的作用。其次,政府將農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)初衷寫入法律,時(shí)刻告誡信托流轉(zhuǎn)不能違背公共利益,要以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主線,同時(shí)在《農(nóng)地資源保障法案》中規(guī)定,在耕地減少、農(nóng)地資源被嚴(yán)重破壞的時(shí)期,政府應(yīng)該采取積極的手段制止非法占用農(nóng)地,嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)地的用途。再次,在信托流轉(zhuǎn)過程中,委托人,受托人,受益人之間難免會發(fā)生糾紛,關(guān)于價(jià)值認(rèn)定、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、收益分配、售后問題等方面政府可提供第三方判定,公平公正地解決問題,為農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)行業(yè)提供一個透明健康的環(huán)境。最后,在信托流轉(zhuǎn)農(nóng)地中,風(fēng)險(xiǎn)的評估與控制也是必不可少的,美國政府負(fù)責(zé)在農(nóng)地抵押貸款中評估風(fēng)險(xiǎn),降低損失。

4.完善的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量越多,類型越多樣化,農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)越容易展開,因?yàn)樵谛磐辛鬓D(zhuǎn)農(nóng)地的過程中,融資借貸是非常普遍的現(xiàn)象,只有讓資金流轉(zhuǎn)起來,信托才越有可能發(fā)生。在美國,金融機(jī)構(gòu)不僅要向大企業(yè)提供貸款,還要為普通家庭農(nóng)場提供借貸服務(wù)。美國主要的信托機(jī)構(gòu)有:農(nóng)地保護(hù)信托機(jī)構(gòu)、農(nóng)地信托聯(lián)盟的社區(qū)信托機(jī)構(gòu)、共用農(nóng)地信托機(jī)構(gòu),美國的信托機(jī)構(gòu)多為非盈利性免稅組織,傾向于公益性,這些信托組織具有多功能、高素質(zhì)、專業(yè)性的特點(diǎn),憑借其專業(yè)知識和辦事效率為當(dāng)事人提供服務(wù),服務(wù)內(nèi)容主要有產(chǎn)品的介紹、委托人和受益人的資質(zhì)考察、為委托人集資、監(jiān)督整個信托流程等。

四、中國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的總體現(xiàn)狀

伴隨著承包地“三權(quán)分置”的不斷落實(shí),農(nóng)地經(jīng)營權(quán)越發(fā)成為獨(dú)立的權(quán)利,為我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要基礎(chǔ);農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)也促進(jìn)了經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的分離,更好地推動農(nóng)地三權(quán)分置改革。當(dāng)前,我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的總體運(yùn)行過程為:農(nóng)地信托的委托人(農(nóng)戶、政府、合作社)具有讓受托人(農(nóng)地信托公司)為受益人(委托人指認(rèn)的人)管理農(nóng)地的訴求,在簽訂了農(nóng)地信托合同后,將農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)交給受托人,在農(nóng)地用途不被改變的前提下讓其代為管理農(nóng)地,受托人可以親自經(jīng)營管理農(nóng)地,也可以將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)公司或種植大戶,在獲得收益后由受托人將農(nóng)地收益返還給受益人,至此實(shí)現(xiàn)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)目的(見圖4)。

圖4 我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的總體運(yùn)行

農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)經(jīng)過多年實(shí)踐探索,形成了以下三種運(yùn)行關(guān)系:

第一,農(nóng)戶直接與信托公司對接,農(nóng)戶作為信托的委托人與受益人,信托公司為受托人,此種模式在福建沙縣實(shí)施執(zhí)行,沙縣政府成立了農(nóng)地信托公司,政府人員為信托公司的負(fù)責(zé)人,也為受托人,接受農(nóng)戶的委托[10]。

第二,政府與信托公司直接對接的模式,政府為委托人也為受益人,信托公司為受托人,政府在得到收益后將其分配給農(nóng)戶,這種模式在安徽宿州發(fā)展良好[11]。

第三,農(nóng)地合作社與信托公司對接,再與農(nóng)戶對接的模式,此模式中農(nóng)地合作社為委托人,信托公司為受托人,農(nóng)戶為受益人,與第二種不同的是,農(nóng)戶不用經(jīng)過他人之手(政府)得到收益分配,而是直接可以獲得收益,省去了“中間商”,江蘇鎮(zhèn)江,北京密云等地都是以此運(yùn)作方式進(jìn)行農(nóng)地信托(見下頁表)。

(二)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的主要障礙

我國雖然已經(jīng)在農(nóng)地信托方面進(jìn)行了積極的探索,但由于信托傳入我國的時(shí)間較短,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足,還未形成體系化的運(yùn)行機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況存在與需求不適應(yīng)的問題,也面臨著以下方面的障礙:一是法律體系不健全,沒有針對農(nóng)地信托的相關(guān)性法律條例,使農(nóng)地信托缺少法律支撐[12];二是缺少信托規(guī)范性文件,沒有對具體的操作流程與細(xì)則進(jìn)行規(guī)定,不能更好的保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益[13];三是風(fēng)險(xiǎn)防控體系不完善,對于部分僅僅依靠農(nóng)地收益的農(nóng)戶來說農(nóng)地信托的風(fēng)險(xiǎn)性太大;四是政府職能定位不清,仍然有以“管理型政府為主導(dǎo)”的現(xiàn)象;五是還未形成多元化的金融機(jī)構(gòu)市場,難以為信托公司和農(nóng)戶提供多樣化的服務(wù)。

表 我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的運(yùn)行主體關(guān)系

五、中國建立農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制的建議

基于對美國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制的分析,結(jié)合我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,加之“三權(quán)分置”、農(nóng)地制度改革有效實(shí)現(xiàn)、農(nóng)村集體發(fā)展和農(nóng)民增收持續(xù)提供保障等現(xiàn)實(shí)需要,就完善我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)保障制度體系提出以下對策建議。

(一)制定信托規(guī)范性文件,完善法律制度建設(shè)

首先,我國要繼續(xù)推進(jìn)“三權(quán)分置”,使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可以真正分開,促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn),積極培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營者,“三權(quán)分置”的推進(jìn)能夠克服農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)踐障礙,承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離使經(jīng)營權(quán)可以單獨(dú)進(jìn)行流轉(zhuǎn)為農(nóng)地信托提供法律支撐[14]。農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值,在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)沒有分離時(shí),承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受到各種條件限制,在經(jīng)營權(quán)分離出來后, “三權(quán)分置”促進(jìn)了以農(nóng)地信托為新興方式的農(nóng)地流轉(zhuǎn),同時(shí)也促進(jìn)了農(nóng)地資源要素市場化配置。其次,為進(jìn)一步放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的推進(jìn),我國應(yīng)制定信托規(guī)范性文件,目前已有《信托法》作為法律支撐,但沒有細(xì)化到農(nóng)地信托層面,建議在《信托法》中予以確定,并在《農(nóng)村土地承包法》中對農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)明確列舉。同時(shí),制定農(nóng)地信托的規(guī)范化文件以指導(dǎo)實(shí)踐,拓寬法律制度中農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)方面的內(nèi)容,明確委托人,受托人和信托公司的權(quán)利與義務(wù),細(xì)化農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)登記制度、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度、收益分配制度以及稅費(fèi)制度。最后,結(jié)合地方實(shí)際,因地制宜地制定適合當(dāng)?shù)貓?zhí)行的農(nóng)地信托規(guī)范化文件,以完善制度建設(shè)。

(二)建立嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控體系

嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控體系就如同給委托人吃了一顆“定心丸”,能夠增加信托機(jī)構(gòu)的可信度,最終通過農(nóng)地信托促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)?？梢栽谑虑啊⑹轮?、事后三個階段采取不同的措施來降低風(fēng)險(xiǎn)。首先,在信托發(fā)生前,主要是對委托人情況和農(nóng)地的情況作深入了解并給出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測報(bào)告,在我國進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估的主體可以是第三方或政府,這樣會極大地提高報(bào)告的真實(shí)性,讓委托人真正了解信托流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn),盡量避免風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)過高的信托產(chǎn)品。其次,在信托運(yùn)行過程中,可以建立所有權(quán)人監(jiān)管制度,我國農(nóng)村農(nóng)地歸集體所有,集體有權(quán)知道農(nóng)地的經(jīng)營情況,所以賦予集體一定的監(jiān)督權(quán)不僅符合我國國情,也為信托程序做了保障。具體表現(xiàn)形式為:集體所有權(quán)人在農(nóng)地經(jīng)營過程中有權(quán)利審核農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同,了解農(nóng)地經(jīng)營情況,了解委托人與受托人的行為是否公平、自愿、合法。最后,在信托行為完成后,建立農(nóng)地責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制,主要為了讓受托人承擔(dān)起對受益人相應(yīng)的責(zé)任(在我國受益人一般就是委托人),從受托人的勞動報(bào)酬中抽取一部分金額作為賠償委托人的保險(xiǎn),如果有因后續(xù)服務(wù)不負(fù)責(zé)而導(dǎo)致經(jīng)營虧損的情況,委托人有權(quán)從受托人的勞動報(bào)酬中抽取一部分作為賠償損失,這一舉措不僅能督促受托人合理經(jīng)營農(nóng)地,也保障了委托人的合法權(quán)益,降低了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)發(fā)揮政府職能,打造服務(wù)型政府

我國信托行業(yè)正處于起步階段,在這個時(shí)期政府應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮宏觀調(diào)控職能,在大方向上加以引導(dǎo),適度的干預(yù)與保障信托行業(yè)的發(fā)展。因此,政府可以在以下方面作出努力:第一,鼓勵與支持金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。一方面放寬金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入政策,培育多元化的金融市場。另一方面,當(dāng)信托公司遭遇危機(jī)時(shí),政府可以給予政策傾斜與補(bǔ)貼,也可以成立信托基金以保障信托公司的資金鏈完整,有能力提供借貸服務(wù)。第二,簡化辦事流程。在辦事效率方面,政府可以在相關(guān)網(wǎng)站或公眾號上發(fā)布辦事流程以及需要攜帶的相關(guān)手續(xù),為農(nóng)戶節(jié)約時(shí)間成本,深刻落實(shí)“最多跑一趟”的政策,提高辦事效率。第三,加強(qiáng)對信托行業(yè)的監(jiān)管。政府在引導(dǎo)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的同時(shí)也要加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的篩查,各種金融機(jī)構(gòu)在看到了農(nóng)地信托行業(yè)的利好趨勢后會推出多樣化的金融產(chǎn)品,政府可以成立監(jiān)管小組從資質(zhì)認(rèn)證到提供的各種金融產(chǎn)品都逐一排查,營造一個良好的金融環(huán)境,為農(nóng)戶們解決資金的后顧之憂[15]。

(四)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的管理

金融體系中信托機(jī)構(gòu)作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要主體起到了基礎(chǔ)性作用。我國信托機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)前期對于供需市場的了解,中期負(fù)責(zé)技術(shù)協(xié)調(diào),后期負(fù)責(zé)處理售后問題等。擁有良好信譽(yù)的信托機(jī)構(gòu)是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保障。我國的信托機(jī)構(gòu)還沒有達(dá)到高素質(zhì)、多功能的水平,所以提升我國信托機(jī)構(gòu)的專業(yè)性成為一個不可忽視的問題。政府應(yīng)加大對信托機(jī)構(gòu)資質(zhì)的審查,每年舉辦相關(guān)培訓(xùn)與考試,提高從業(yè)人員的服務(wù)能力和業(yè)務(wù)水平。除此之外,其他金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)配合農(nóng)地信托的農(nóng)戶,為他們提供多樣化的金融服務(wù),如提高借貸額度,創(chuàng)新多樣化的信貸模式。目前,我國農(nóng)地信貸業(yè)務(wù)存在向龍頭企業(yè)聚集而忽視家庭農(nóng)戶的問題,這使得一些小農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力減弱,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度降低,為避免這種畸形發(fā)展,政府應(yīng)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的引導(dǎo),培育專門負(fù)責(zé)針對小農(nóng)戶提供貸款的新型經(jīng)濟(jì)服務(wù)組織。