邁向精細(xì)化立法

摘要：在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代背景下，“小切口”立法成為落實(shí)精細(xì)化立法理念、提升立法質(zhì)量的重要方式。當(dāng)下，“小切口”立法模式在各地得到普遍應(yīng)用，但由于缺乏立法經(jīng)驗(yàn)，因此在實(shí)踐過(guò)程中面臨諸多困境。為有效紓解困境，在立法選題上，應(yīng)注意相似事項(xiàng)的歸類合并；在立法論證上，不僅應(yīng)考慮必要性條件，還應(yīng)兼顧可行性條件；在立法設(shè)計(jì)上，應(yīng)根據(jù)法條數(shù)量的多少來(lái)決定采用何種體例結(jié)構(gòu)，并在注重規(guī)則性條款應(yīng)用的基礎(chǔ)上從假定條件、行為模式、法律后果三方面著手實(shí)現(xiàn)規(guī)范的具體化、精確化。

關(guān)鍵詞：“小切口”立法；精細(xì)化立法；立法選題；立法論證；立法設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：D90? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1004-3160（2023）04-0105-10

立法是全面依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)。立法質(zhì)量的提升，不僅需要補(bǔ)齊短板，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域的立法全覆蓋，也需要從細(xì)節(jié)著手對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行精雕細(xì)琢。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭，也要搞一些‘小快靈，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性?！盵1]“小切口”立法是“小快靈”立法形式的具體呈現(xiàn)，具有問(wèn)題導(dǎo)向強(qiáng)、選題切入點(diǎn)小、篇幅結(jié)構(gòu)設(shè)置靈活、內(nèi)容細(xì)致具體等特征，是我國(guó)邁向精細(xì)化立法的有力工具。盡管各地都在積極推進(jìn)“小切口”立法，但從實(shí)踐觀察來(lái)看，“小切口”立法也面臨著諸多困境。在地方立法權(quán)擴(kuò)容的大背景下，為防止消極影響蔓延，亟須對(duì)這些困境予以紓解。

一、“小切口”立法的興起邏輯

“小切口”立法的興起具有繼承與批判的雙重邏輯。具言之，一方面，“小切口”立法繼承了地方立法所承載的對(duì)法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)細(xì)化補(bǔ)充的功能；另一方面，“小切口”立法彰顯了對(duì)既有地方立法問(wèn)題的批判性反思，旨在通過(guò)立法創(chuàng)新來(lái)進(jìn)一步提升地方立法質(zhì)量。

（一）地方立法的功能定位：立法的細(xì)化與補(bǔ)充

1997年黨的十五大報(bào)告確立了“到二〇一〇年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的立法奮斗目標(biāo)[2]。經(jīng)過(guò)十多年的辛勤耕耘，2010年年底，“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”。[3]中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成在總體上解決了“有法可依”問(wèn)題，我國(guó)立法工作的重心轉(zhuǎn)向了提高立法質(zhì)量。具體來(lái)看，應(yīng)如何提高立法質(zhì)量？當(dāng)下一種較受追捧的技術(shù)路線是吸收整合路線，即為了增強(qiáng)法律法規(guī)的體系性、完備性和穩(wěn)定性，對(duì)先前零散化制定的法律法規(guī)加以吸收與整合，從而形成較為綜合的法律形式。比較典型的做法為法典化，如2021年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)民法典》。

對(duì)于全方位提升立法質(zhì)量而言，僅堅(jiān)持吸收整合路線顯然是不夠的，因?yàn)槲照下肪€側(cè)重從宏觀層面對(duì)既有立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納與總結(jié)，因此很難兼顧具體、細(xì)微的立法事項(xiàng)。對(duì)此種缺陷的彌補(bǔ)依賴于另外一條技術(shù)路線，即細(xì)化補(bǔ)充路線，該路線側(cè)重從微觀層面對(duì)法律規(guī)定較為模糊、抽象的地方進(jìn)行細(xì)化，對(duì)其存在的漏洞加以堵塞，以此增強(qiáng)法律的針對(duì)性、適應(yīng)性和可操作性。在細(xì)化與補(bǔ)充功能的發(fā)揮上，地方立法承擔(dān)著重要的角色，背后有兩方面的原因。第一，從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，盡管我國(guó)屬于單一制國(guó)家，但由于我國(guó)地域遼闊且各地的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)情況不盡相同，因此由輻射全國(guó)的中央一級(jí)立法主體發(fā)揮細(xì)化與補(bǔ)充法律法規(guī)的功能并不現(xiàn)實(shí)，這為地方立法的介入提供了客觀基礎(chǔ)。[4]150-151第二，從法律層面來(lái)看，2015年修改的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，從而擴(kuò)大了地方立法的主體范圍，這為地方立法積極發(fā)揮細(xì)化與補(bǔ)充功能提供了合法依據(jù)。

（二）“小切口”立法的興起：地方立法問(wèn)題的創(chuàng)新解決

盡管地方立法在提升立法質(zhì)量上發(fā)揮著舉足輕重的作用，但在實(shí)踐過(guò)程中也面臨各種各樣的問(wèn)題。“小切口”立法作為一種新的立法模式提出來(lái)并得以推廣，在很大程度上正是為了解決地方立法實(shí)踐中出現(xiàn)的突出問(wèn)題。

地方立法長(zhǎng)期存在以下兩個(gè)突出問(wèn)題。第一，地方立法對(duì)地情因素考慮不足，特色不明顯。作為單一制國(guó)家，我國(guó)之所以并非完全由中央進(jìn)行立法，而賦予地方一定的立法權(quán)，主要原因在于各地往往有自己相對(duì)特殊的實(shí)際情況，也就是通常所說(shuō)的地情。[5]如果忽視地情，就容易抑制地方創(chuàng)新，削弱地方靈活處理特殊問(wèn)題的能力。這也是《立法法》將“從實(shí)際出發(fā)”確立為一項(xiàng)立法原則的主原因。地方立法對(duì)地情因素的考慮對(duì)應(yīng)的是地方立法特色，而現(xiàn)實(shí)中長(zhǎng)期存在的立法重復(fù)、立法抄襲問(wèn)題卻消解了地方立法特色，導(dǎo)致地方立法質(zhì)量堪憂。[6]如一些地方曲解不抵觸原則的本意，認(rèn)為必須完全與上位法保持一致才算遵守不抵觸原則，結(jié)果導(dǎo)致大量重復(fù)上位法的條款出現(xiàn)。[7]第二，地方立法過(guò)于粗疏，針對(duì)性、適應(yīng)性和可操作性不強(qiáng)。改革開(kāi)放伊始，作為加快法治建設(shè)的權(quán)宜之計(jì)，“宜粗不宜細(xì)”原則曾對(duì)全國(guó)的立法工作產(chǎn)生了廣泛影響，鄧小平同志曾經(jīng)指出：“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開(kāi)始可以粗一點(diǎn)，逐步完善?！盵8]在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，立法需要承擔(dān)向精細(xì)化轉(zhuǎn)型的任務(wù)，但一些地方的立法技術(shù)并未及時(shí)更新，在立法上貪大求全、立法條款的設(shè)計(jì)過(guò)于原則化，大大影響了立法實(shí)效。

為解決地方立法長(zhǎng)期存在的上述問(wèn)題，亟須創(chuàng)立一種立法新模式，“小切口”立法應(yīng)運(yùn)而生?！靶∏锌凇绷⒎▌e開(kāi)生面，具有不同以往地方立法的鮮明特點(diǎn)。本研究以2022年3月30日由河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)的《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》為例來(lái)作具體分析。第一，“小切口”立法堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，旨在有效解決社會(huì)問(wèn)題?！吧嗉馍系陌踩币恢笔侨嗣袢罕婈P(guān)注的熱點(diǎn)，在新冠疫情影響下，該行業(yè)也是社會(huì)治理的難點(diǎn)。為了回應(yīng)社會(huì)期盼，《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的衛(wèi)生管理問(wèn)題作出了規(guī)定。第二，“小切口”立法以小問(wèn)題為切入點(diǎn)，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。與大包大攬、面面俱到的綜合型立法不同，《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》所要解決的是餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩的小問(wèn)題，是對(duì)餐飲服務(wù)從業(yè)人員衛(wèi)生管理問(wèn)題的進(jìn)一步聚焦。第三，“小切口”立法對(duì)文本篇幅結(jié)構(gòu)沒(méi)有硬性要求，以解決實(shí)際問(wèn)題的需求為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)構(gòu)設(shè)置較為靈活。《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》全文僅有九條，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)約，由于佩戴口罩這一問(wèn)題較小，所以為數(shù)不多的條款已經(jīng)能夠滿足實(shí)際需求。第四，“小切口”立法注重適應(yīng)性和可操作性，反對(duì)“穿靴戴帽”條款，對(duì)立法事項(xiàng)規(guī)定得較為細(xì)致、具體?！逗幽鲜〔惋嫹?wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》并沒(méi)有對(duì)“餐飲服務(wù)從業(yè)人員”作出籠統(tǒng)規(guī)定，而是將其細(xì)分為從事加工、制作、傳菜、配送、外賣、點(diǎn)餐、收銀、衛(wèi)生保潔等工作的各類餐飲服務(wù)從業(yè)人員。

二、“小切口”立法的實(shí)踐困境

盡管“小切口”立法已經(jīng)相繼在各地鋪展開(kāi)來(lái)，成為各地提升立法質(zhì)量的新模式，但由于實(shí)施時(shí)間較短且經(jīng)驗(yàn)還不夠成熟，各地在推行“小切口”立法的過(guò)程中尚面臨一些困境，對(duì)這些困境的研究與分析將為完善“小切口”立法提供指引性的方向。

（一）“小切口”立法的總體狀況

“小切口”立法在前期立法實(shí)踐中便有所體現(xiàn)，2007年上海市人大常委會(huì)審議通過(guò)的《上海市促進(jìn)大型科學(xué)儀器設(shè)施共享規(guī)定》就被認(rèn)為采用了“小切口”立法模式。[9]但“小切口”立法作為一個(gè)明確的概念被提出并在實(shí)踐中得到普遍推廣則是從2018年開(kāi)始的，在2020年左右迎來(lái)了高峰期。從省域來(lái)看，“小切口”立法基本覆蓋全國(guó)范圍，不同地方以“小切口”立法形式出臺(tái)的地方性法規(guī)也有所不同。接下來(lái)，本研究以東、中、西部地區(qū)具有代表性的地方性法規(guī)為例，對(duì)“小切口”立法的實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行觀察。具體內(nèi)容見(jiàn)表1。

（二）“小切口”立法的困境分析

在注重精細(xì)化立法的時(shí)代背景下，“小切口”立法已經(jīng)成為引領(lǐng)地方立法的新風(fēng)向，許多地方已付諸實(shí)踐，還有一些地方在編制立法規(guī)劃的過(guò)程中納入了“小切口”立法項(xiàng)目。[10]可以預(yù)見(jiàn)，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，“小切口”立法將成為法治中國(guó)建設(shè)過(guò)程中一道亮麗的風(fēng)景線。從一種理念導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N成熟的立法模式需要一定的時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)積累，“小切口”立法作為一種立法模式尚處于探索階段，在實(shí)踐中面臨各種困境，以下三個(gè)方面存在的問(wèn)題尤其值得關(guān)注。

第一，立法選題?！靶∏锌凇绷⒎ㄋ槍?duì)的小問(wèn)題應(yīng)如何理解和把握？與綜合型立法模式不同，“小切口”立法旨在從小問(wèn)題著手實(shí)現(xiàn)立法的精細(xì)化。但對(duì)小問(wèn)題的理解和把握來(lái)說(shuō)，當(dāng)前尚并未形成明確的認(rèn)知。有的地方立法針對(duì)的小問(wèn)題比較細(xì)微，主要表現(xiàn)為所涵蓋的事項(xiàng)類型較為單一、具體。如在公共場(chǎng)所衛(wèi)生的維護(hù)上，《山西省禁止公共場(chǎng)所隨地吐痰的規(guī)定》僅圍繞公共場(chǎng)所隨地吐痰這一具體問(wèn)題進(jìn)行立法。有的地方立法針對(duì)的小問(wèn)題則比較宏觀，其所涵蓋的事項(xiàng)也較為多樣。如《陜西省防災(zāi)避險(xiǎn)人員安全轉(zhuǎn)移規(guī)定》針對(duì)的是防災(zāi)避險(xiǎn)問(wèn)題，并未限縮為某一類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，由此在涵蓋事項(xiàng)上呈現(xiàn)出了多樣化的特征。

第二，立法論證。“小切口”立法的實(shí)行應(yīng)滿足什么樣的前提條件？“小切口”立法理應(yīng)存在一定門檻。但從當(dāng)下的實(shí)踐來(lái)看，“小切口”立法應(yīng)滿足什么樣的前提條件這一關(guān)鍵問(wèn)題并未受到重視，由此可能導(dǎo)致濫用“小切口”立法。如有學(xué)者對(duì)《山西省禁止公共場(chǎng)所隨地吐痰的規(guī)定》提出質(zhì)疑，認(rèn)為隨地吐痰行為已被《山西省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》（2017年7月通過(guò)）規(guī)定的影響環(huán)境衛(wèi)生情形所涵蓋，在原有立法基本滿足規(guī)制需要的情況下，另行立法并無(wú)必要，反而浪費(fèi)立法資源。[11]

第三，立法設(shè)計(jì)。“小切口”立法的結(jié)構(gòu)體例與規(guī)范構(gòu)造應(yīng)如何確定？當(dāng)下只是明確了“小切口”立法應(yīng)具有針對(duì)性、適用性和可操作性，對(duì)其結(jié)構(gòu)體例與規(guī)范構(gòu)造應(yīng)如何設(shè)計(jì)才能滿足這樣的要求卻不甚明朗，導(dǎo)致各地在推行“小切口”立法時(shí)出現(xiàn)做法不同或功能受阻的現(xiàn)象。在體例結(jié)構(gòu)上，一些地方立法為了實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)約而取消章節(jié)、總則、目錄等設(shè)置，如《廣州市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》《黃山市徽州文書(shū)檔案保護(hù)條例》《陜西省防災(zāi)避險(xiǎn)人員安全轉(zhuǎn)移規(guī)定》。但也有個(gè)別地方立法仍堅(jiān)持設(shè)置章節(jié)、總則、目錄等，如《德陽(yáng)市綿竹年畫(huà)保護(hù)條例》。在規(guī)范構(gòu)造上，盡管一些地方立法被宣傳為“小切口”立法，但卻未能發(fā)揮立法精細(xì)化功能。以《甘肅省反餐飲浪費(fèi)條例》為例，該條例中的一些條款規(guī)定比較模糊和粗疏，如該條例第4條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)“組織對(duì)餐飲浪費(fèi)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、調(diào)查、分析和評(píng)估”，而對(duì)于各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)如何組織以及監(jiān)測(cè)、調(diào)查、分析和評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建卻語(yǔ)焉不詳，由此削弱了該規(guī)定的針對(duì)性、適用性和可操作性。

三、“小切口”立法的困境紓解

紓解“小切口”立法實(shí)踐困境是提升“小切口”立法質(zhì)量的必由之路，結(jié)合上文的分析來(lái)看，需要從立法選題、立法論證、立法設(shè)計(jì)等多個(gè)層面共同推進(jìn)。

（一）立法選題：小問(wèn)題之準(zhǔn)確理解與把握

首先，對(duì)小問(wèn)題的理解。對(duì)小問(wèn)題的重視旨在實(shí)現(xiàn)立法的精細(xì)化，以期能夠切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，意味著立法機(jī)關(guān)在立法選題的設(shè)置上應(yīng)當(dāng)重視、善于發(fā)現(xiàn)具有立法意義的小問(wèn)題，而不應(yīng)只追求解決大問(wèn)題。從立法表現(xiàn)來(lái)看，在綜合立法模式下，一個(gè)小問(wèn)題可能僅用一兩個(gè)條款去作規(guī)定；在“小切口”立法模式之下，一個(gè)小問(wèn)題就可以催生一部法律規(guī)范，其立法的精細(xì)化程度比綜合型立法模式高很多。

其次，對(duì)小問(wèn)題的把握。究竟什么算作大問(wèn)題、什么算作小問(wèn)題，這是難以做到客觀化和絕對(duì)化界定的，但這并不意味著不能對(duì)如何把握小問(wèn)題建立起一套相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，對(duì)“小問(wèn)題”的把握應(yīng)堅(jiān)持由合法性和妥當(dāng)性構(gòu)成的二階復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。

第一，初階之合法性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于某個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題，國(guó)家已有相應(yīng)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，地方“小切口”立法針對(duì)的應(yīng)是既有法律法規(guī)所涵蓋的具體事項(xiàng)，應(yīng)圍繞既有法律法規(guī)立法對(duì)象外延中的某個(gè)或某些具體事項(xiàng)來(lái)展開(kāi)立法。如針對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)，中央層面出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》，盡管該法對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的定義作了規(guī)定，但由于該法針對(duì)的是全國(guó)范圍內(nèi)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，因此無(wú)法對(duì)某個(gè)地方的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)作出詳細(xì)規(guī)定?！逗Ｄ鲜》俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)規(guī)定》則就海南當(dāng)?shù)氐姆俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)作了具體規(guī)定，明確海南省的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)包括瓊僑歌謠、瓊劇、儋州調(diào)聲、臨高漁歌、崖州民歌、黎族民歌等。

第二，進(jìn)階之妥當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。在小問(wèn)題的把握上，不能僅考慮合法性標(biāo)準(zhǔn)，還必須兼顧妥當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。本研究仍以海南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的地方立法為例，“瓊僑歌謠”在《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》所涵蓋的范圍內(nèi)，而且它顯然是一個(gè)比“海南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”要小很多的事項(xiàng)，是否可以單獨(dú)針對(duì)瓊僑歌謠的保護(hù)進(jìn)行立法？基本的思路是，當(dāng)發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題對(duì)應(yīng)的是既有法律法規(guī)所涵蓋的具體事項(xiàng)時(shí)，需要盡可能地考慮是否還存在相似事項(xiàng)可以一并納入立法。如果不存在相似事項(xiàng)或把相似事項(xiàng)一并納入立法存在較大障礙，初始呈現(xiàn)的問(wèn)題可以被當(dāng)作小問(wèn)題；反之，則需要將其與相似事項(xiàng)歸類合并，而歸類合并后的事項(xiàng)才是妥當(dāng)?shù)男?wèn)題。

（二）立法論證：必要性與可行性之雙重條件構(gòu)建

在發(fā)現(xiàn)了一個(gè)法律法規(guī)并未作出明確規(guī)定的小問(wèn)題之后，需要進(jìn)一步思考是否需要針對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行立法，因?yàn)榱⒎ǖ奶厥庑詻Q定它是存在一定門檻的。一方面，立法是需要成本的，因?yàn)榱⒎ㄊ且豁?xiàng)復(fù)雜的工程，涉及提出法案、審議法案、表決通過(guò)以及公布法案等一系列工作，會(huì)產(chǎn)生不小的運(yùn)作成本。從降低立法成本的角度而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格篩選。另一方面，立法意味著對(duì)社會(huì)生活的介入，立法越多意味著對(duì)社會(huì)生活介入的程度越高。美國(guó)學(xué)者菲利普·K.霍華德（Philip K. Howard）研究指出，美國(guó)繁密的立法仿佛將人們帶入了法律的叢林，法律在許多時(shí)候走向了異化，即法律不再是保障人們權(quán)利的有力工具，而變成了壓制人們自由的牢籠。[12]因此，既應(yīng)當(dāng)看到立法的積極作用，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)保持一定的立法謙抑。[13]立法謙抑意味著任何立法項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)是在經(jīng)過(guò)論證的情況下確立的。在概念上，論證是指“通過(guò)提出一定的根據(jù)和理由來(lái)證明某種立法意見(jiàn)、法律表述、法律陳述、法律學(xué)說(shuō)和法律決定的正確性與正當(dāng)性的活動(dòng)”[14]。具體而言，“小切口”立法論證應(yīng)滿足以下兩個(gè)條件。

第一，必要性條件。對(duì)于“小切口”立法來(lái)說(shuō)，必要性應(yīng)具有現(xiàn)實(shí)與規(guī)范的雙重條件內(nèi)涵。其一，現(xiàn)實(shí)條件。該條件包括三個(gè)關(guān)聯(lián)性要素：現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了某個(gè)或某些社會(huì)問(wèn)題，該問(wèn)題對(duì)民眾利益產(chǎn)生了較大影響；該問(wèn)題在時(shí)間上具有一定的持續(xù)性、在影響范圍上具有一定的廣泛性；對(duì)該問(wèn)題的解決無(wú)法借助立法外途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。其二，規(guī)范條件。與創(chuàng)制性立法不同，“小切口”立法的初衷和目的是對(duì)既有法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，因此“小切口”立法實(shí)行的前提必須是既有的法律法規(guī)無(wú)法滿足解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需求。以《廣州市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》為例。首先，母乳對(duì)嬰兒的健康成長(zhǎng)至關(guān)重要，但現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了母乳供應(yīng)不足、母乳喂養(yǎng)缺乏條件等問(wèn)題。這些問(wèn)題一直存在，且不是個(gè)別性問(wèn)題，對(duì)于這些問(wèn)題，民眾自身無(wú)力解決，依靠社會(huì)組織來(lái)推動(dòng)在力度上又存在明顯缺陷，這就為立法的介入提供了客觀基礎(chǔ)。[15]就此來(lái)看，《廣州市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》的出臺(tái)滿足了現(xiàn)實(shí)條件。其次，在母乳喂養(yǎng)問(wèn)題上，無(wú)論是全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》還是國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)母嬰保健法實(shí)施辦法》，都只對(duì)母乳喂養(yǎng)保障問(wèn)題作了原則性規(guī)定，具體如何執(zhí)行則存在模糊不清的地方，這為《廣州市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》通過(guò)“小切口”立法實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化提供了規(guī)范條件。

第二，可行性條件。可行性關(guān)注的是立法在獲得目標(biāo)性收益的同時(shí)付出了多大的成本，如果一種立法能夠獲得目標(biāo)性收益，卻以付出過(guò)高成本為代價(jià)，那么就表明該立法的可行性是比較差的。在立法實(shí)踐中，可行性是一個(gè)容易被忽視的問(wèn)題，不少立法機(jī)關(guān)往往關(guān)注的只是立法的必要性，認(rèn)為只要滿足了必要性條件就可以立法，結(jié)果導(dǎo)致立法在可行性上出了問(wèn)題。

具體來(lái)看，現(xiàn)實(shí)中主要存在以下兩種情形會(huì)導(dǎo)致立法的可行性受影響。其一，執(zhí)法成本過(guò)高，即對(duì)法律規(guī)范的執(zhí)行需要投入大量的資源，而現(xiàn)實(shí)條件卻難以支撐。如肆意養(yǎng)犬行為給城市治理帶來(lái)了很多問(wèn)題，不僅涉犬警情增多，而且養(yǎng)犬者與周圍群眾也矛盾不斷。為了解決該問(wèn)題，許多地方出臺(tái)了規(guī)范養(yǎng)犬行為的法規(guī)。問(wèn)題在于，因執(zhí)法資源有限，相關(guān)法規(guī)將執(zhí)法責(zé)任分?jǐn)偨o了物業(yè)、居民委員會(huì)等社會(huì)主體，由于這些社會(huì)主體缺乏有力的強(qiáng)制措施，導(dǎo)致法規(guī)的執(zhí)行效果并不理想。[16]其二，守法成本過(guò)高，即民眾守法的同時(shí)，需要以重要利益的犧牲為代價(jià)。2016年，《佛山市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定（送審稿）》在征求民眾意見(jiàn)時(shí)，有一個(gè)條款引發(fā)民眾抵觸情緒，即在便器外便溺的，城市管理行政執(zhí)法部門可對(duì)其處以五十元以上五百元以下罰款。該條款的立法初衷是改善城市市容和環(huán)境衛(wèi)生。民眾抵觸的原因在于，遵守該條款成本太高，需要以犧牲隱私權(quán)為代價(jià)，而隱私權(quán)屬于基本人權(quán)，其表征的是人的尊嚴(yán)。[17]

（三）立法設(shè)計(jì)：宏觀與微觀層面之全面兼顧

1.宏觀層面：結(jié)構(gòu)體例

立法是需要一定的結(jié)構(gòu)去承載的，一部好的立法，其結(jié)構(gòu)體例的設(shè)計(jì)必定是科學(xué)合理的。從通常的立法技術(shù)來(lái)看，立法的結(jié)構(gòu)體例設(shè)計(jì)涉及以下問(wèn)題：卷、編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的設(shè)置，總則、分則與附則的設(shè)置，目錄與附錄的設(shè)置。三者的前提性問(wèn)題在于法條數(shù)量的多少。

實(shí)踐中流行著一種傾向，即“小切口”立法的法條數(shù)量越少越好，不少地方都會(huì)把法條數(shù)量少作為“小切口”立法新模式的一個(gè)亮點(diǎn)。[18]但是這種認(rèn)識(shí)是存在誤區(qū)的，“小量切口”立法解決的是小問(wèn)題，但并不能就此認(rèn)為法條數(shù)量越少越好。正確的認(rèn)識(shí)是，“小切口”立法的法條數(shù)量取決于解決問(wèn)題的需要，換言之，即使是一個(gè)小問(wèn)題，出于解決問(wèn)題的需要，也可能設(shè)置較多的條文。如2013年《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》修訂時(shí)，立法機(jī)關(guān)對(duì)其作了較大幅度的補(bǔ)充和細(xì)化，法律條文由原來(lái)的72條增加到101條，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)容的具體化，增強(qiáng)了法律的操作性和可執(zhí)行性。本研究在對(duì)“小切口”立法的法條數(shù)量問(wèn)題建立正確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，具體分析以下三個(gè)問(wèn)題。

第一，卷、編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的設(shè)置。卷、編一般適合內(nèi)容眾多、體系龐大的規(guī)范性文件，如法典?！靶∏锌凇绷⒎ㄓ捎隗w量有限，并不適合采用此種體例。章、節(jié)是次于卷、編的結(jié)構(gòu)單位，它們起到的作用是對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)概括與區(qū)分。從既有立法實(shí)踐來(lái)看，章和節(jié)并不一定綁定在一起，也可以只設(shè)置章而無(wú)須設(shè)置節(jié)，如《中華人民共和國(guó)民法典》中，有的部分采用了章節(jié)組合，有的部分則僅有章。如果“小切口”立法條數(shù)較多，且歸屬于多種類型，則可以考慮設(shè)置章、節(jié)或僅設(shè)置章。條、款、項(xiàng)、目是更小的單位，其中目很少使用，一般來(lái)說(shuō)最常見(jiàn)的是條、款、項(xiàng)。對(duì)于“小切口”立法來(lái)說(shuō)，由于其追求的是精細(xì)化，因此在以條為主的前提下，還應(yīng)適當(dāng)考慮款、項(xiàng)的結(jié)合應(yīng)用，以對(duì)事項(xiàng)作出更為具體、精確的規(guī)定。

第二，總則、分則與附則的設(shè)置。總則對(duì)整個(gè)規(guī)范性文件具有統(tǒng)領(lǐng)作用，它涉及立法目的和依據(jù)、調(diào)整對(duì)象和適用范圍、指導(dǎo)思想和基本原則等內(nèi)容。[19]264-265如果“小切口”立法中有不少條文的內(nèi)容具有共同的規(guī)范基礎(chǔ)，且這些規(guī)范基礎(chǔ)數(shù)量不少，為實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約化，可以考慮通過(guò)設(shè)置明示性總則將這些規(guī)范基礎(chǔ)歸總到一起。但最終要不要設(shè)置明示性總則，還需要考慮分則的體量與類型化問(wèn)題，分則“即規(guī)定具體的行為規(guī)則，指明該規(guī)范性文件鼓勵(lì)什么、允許什么、禁止什么、限制什么，具體的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰措施，等等”[19]266。如果分則體量較小或涵蓋內(nèi)容類型化程度較低，無(wú)法通過(guò)明示的方式設(shè)置，為了保持立法文本整體美觀性，總則也不應(yīng)采取明示的方式。附則是“作為總則和分則的輔助內(nèi)容而存在的一個(gè)部分”，包括名詞與術(shù)語(yǔ)的定義、解釋權(quán)的授權(quán)規(guī)定、制定實(shí)施細(xì)則的規(guī)定、規(guī)范性文件失效或廢止的規(guī)定等。[19]267-268當(dāng)“小切口”立法的內(nèi)容存在前述情形時(shí)，則可以考慮設(shè)置附則。如果總則、分則的設(shè)置采取的是非明示的方式，附則的設(shè)置也應(yīng)采取非明示的方式。

第三，目錄與附錄的設(shè)置。設(shè)置目錄是為了方便快捷查閱，將規(guī)范性文件各編、章、節(jié)的標(biāo)題集中排列于序言或正文之前的部分。對(duì)于“小切口”立法來(lái)說(shuō)，如果因?yàn)槠浞l數(shù)量多而采用章、節(jié)或章的體例，一般來(lái)說(shuō)應(yīng)設(shè)置目錄。如四川省“小切口”立法的樣本《德陽(yáng)市綿竹年畫(huà)保護(hù)條例》在體例應(yīng)用章的情況下，就在文本前邊設(shè)置了目錄，為快速查閱提供了便利。附錄是規(guī)范性文件的正文后所附加的輔助性資料的總稱，有時(shí)也稱為附件。[4]473附錄并不是任何規(guī)范性文件都必須具備的，一般來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)一些內(nèi)容不適合在規(guī)范性文件正文規(guī)定時(shí)才需要設(shè)置附錄，如《中華人民共和國(guó)國(guó)徽法》及《中華人民共和國(guó)國(guó)旗法》通過(guò)附錄展示了國(guó)徽、國(guó)旗的標(biāo)準(zhǔn)圖案?！靶∏锌凇绷⒎ㄊ欠裥枰O(shè)置附錄，也應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要來(lái)確定。

2.微觀層面：規(guī)范構(gòu)造

規(guī)范可以分為原則和規(guī)則兩大類，在具體化、精確化程度上，規(guī)則要高于原則。從構(gòu)成來(lái)看，無(wú)論是原則還是規(guī)則，其完整的邏輯結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括假定條件、行為模式和法律后果三部分。[20]對(duì)于“小切口”立法來(lái)說(shuō)，由于其本質(zhì)功能在于對(duì)既有的法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)細(xì)化、補(bǔ)充，因此其規(guī)范內(nèi)容的設(shè)計(jì)就必須力求具體、精確。具體而言，應(yīng)滿足兩方面的要求。第一，在規(guī)范的形式構(gòu)造上，應(yīng)盡可能保證規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)具有完整性，即應(yīng)包括假定條件、行為模式和法律后果三部分。但需要注意的是，此三部分并不一定要體現(xiàn)在一個(gè)條文中，當(dāng)多個(gè)規(guī)范包含同一類法律結(jié)果時(shí)，法律結(jié)果可以被提取出來(lái)置于文本的尾部。第二，在規(guī)范的類型構(gòu)造上，應(yīng)以規(guī)則性條款為主，控制原則性條款的使用。在對(duì)規(guī)則性條款進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，其中的假定條件、行為模式和法律結(jié)果均應(yīng)具體、精確，可采用的立法技術(shù)模式主要包括兩種：一種為概括與列舉并行模式，對(duì)于一些無(wú)法完全列舉的事項(xiàng)，可以采用此種模式，具體的操作是，在概括規(guī)定之下，對(duì)事項(xiàng)的列舉應(yīng)盡可能全面，而非停留在個(gè)別性列舉的層面；另一種為列舉模式，此種模式主要針對(duì)的是可以完全列舉的事項(xiàng)。無(wú)論是概括與列舉并行模式還是單獨(dú)列舉模式，都需要對(duì)所列舉事項(xiàng)的獨(dú)特性和重要性作出評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，考慮是否需要圍繞其中一些事項(xiàng)進(jìn)一步作出具體規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)：認(rèn)真對(duì)待“小切口”立法

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代背景下，人民群眾對(duì)立法提出了更高的要求，誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記所言，人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題[21]。精細(xì)化立法是推動(dòng)立法高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵途徑，而“小切口”立法則是落實(shí)精細(xì)化立法的重要方式。當(dāng)下，在響應(yīng)號(hào)召、調(diào)整理念，推動(dòng)“小切口”立法從理論走向?qū)嵺`的過(guò)程中，必須認(rèn)清的一個(gè)事實(shí)是，“小切口”立法作為一種立法模式，還處于發(fā)育、探索階段，并未達(dá)到完全成熟的狀態(tài)。因此，各地在推廣“小切口”立法的過(guò)程中應(yīng)保持審慎態(tài)度，立足本地實(shí)際需要，合理設(shè)置“小切口”立法項(xiàng)目，科學(xué)設(shè)計(jì)“小切口”立法方案，避免盲目跟風(fēng)。此外，還應(yīng)積極總結(jié)“小切口”立法的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，及時(shí)對(duì)“小切口”立法模式進(jìn)行調(diào)適和修正。

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責(zé)任編輯：楊葉紅

收稿日期：2023-01-05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“以中國(guó)實(shí)踐為基礎(chǔ)的法律體系理論研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17JJD820003）

作者簡(jiǎn)介：馬光澤，男，河南平頂山人，河南大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向：法理學(xué)、立法學(xué)。