政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范

周義程　張奕雯

［摘? 要］政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)指的是公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體編寫(xiě)并上報(bào)關(guān)于擬購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和數(shù)量、經(jīng)費(fèi)支出的用途和數(shù)量的動(dòng)態(tài)過(guò)程，可能遭遇單個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算金額失當(dāng)、購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算資金總額不足、預(yù)算編報(bào)時(shí)間和內(nèi)容不合理、預(yù)算編報(bào)方法和技術(shù)不科學(xué)等典型風(fēng)險(xiǎn)。為尋求防范預(yù)算編報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的密碼，需要通過(guò)成本細(xì)分來(lái)精確核算公共服務(wù)項(xiàng)目的成本，經(jīng)由推行全面預(yù)算績(jī)效管理和形成具體明確的剛性要求來(lái)確保預(yù)算資金總額的充足，憑借科學(xué)調(diào)整預(yù)算編報(bào)時(shí)間表、提高對(duì)預(yù)算編報(bào)的重視程度和預(yù)算的精細(xì)化水平、深化全口徑綜合預(yù)算等方式來(lái)增強(qiáng)預(yù)算編報(bào)時(shí)間和內(nèi)容的合理性，依靠?jī)?yōu)化預(yù)算編報(bào)方法、拓展預(yù)算編報(bào)的技術(shù)手段、加強(qiáng)政府預(yù)算與中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的融合等策略來(lái)提升預(yù)算編報(bào)方法和技術(shù)的科學(xué)性。

［關(guān)鍵詞］政府購(gòu)買(mǎi)；公共服務(wù)；預(yù)算編報(bào)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；風(fēng)險(xiǎn)防范

［中圖分類(lèi)號(hào)］D035? ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A? ［文章編號(hào)］1672-2426（2023）07-0044-10

一、問(wèn)題的提出與概念約定

預(yù)算編報(bào)作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，在本質(zhì)上屬于公共預(yù)算決策的過(guò)程。而所謂公共預(yù)算，通常體現(xiàn)為圍繞公共資金中收入和支出兩個(gè)方面擬訂的計(jì)劃。具言之，就是指包括各級(jí)政府在內(nèi)的公共機(jī)構(gòu)以憲法和相關(guān)法律以及其他相關(guān)法規(guī)規(guī)章為基本依據(jù)，遵照一定的公共政策之原則和程序，圍繞“做什么事”“怎么做事”和“花多少錢(qián)做事”這三個(gè)基本問(wèn)題編報(bào)公共資金計(jì)劃，并由立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)。［1］9黨的二十大報(bào)告從戰(zhàn)略全局的高度提出，要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”［2］29。這為做好新時(shí)代的財(cái)政預(yù)算工作指明了戰(zhàn)略方向，提供了基本遵循。從公共財(cái)政學(xué)的學(xué)科視角來(lái)看，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的有機(jī)組成部分和不可或缺的基礎(chǔ)性內(nèi)容。就政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)而言，必須按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署要求，加快建立健全“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”［3］22的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)預(yù)算編報(bào)等現(xiàn)代預(yù)算制度。但是，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)研究中，預(yù)算編報(bào)是學(xué)術(shù)界關(guān)注不多的一個(gè)環(huán)節(jié)，而關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)的研究成果則更為鮮見(jiàn)。鑒于此，本文深入分析政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在“預(yù)算編報(bào)”環(huán)節(jié)可能存在的主要風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)性地設(shè)計(jì)出風(fēng)險(xiǎn)防范的具體策略。

為了增強(qiáng)對(duì)該環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范之準(zhǔn)確性和全面性，有必要對(duì)預(yù)算編報(bào)的概念加以詮釋?zhuān)⒁源藶榛A(chǔ)，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算編報(bào)的概念和類(lèi)型進(jìn)行初步厘定。一般來(lái)說(shuō)，預(yù)算屬于計(jì)劃的一種，是關(guān)于公共財(cái)政收入和支出方面的相對(duì)集中的計(jì)劃。這種公共財(cái)政收支計(jì)劃通常需要經(jīng)由法定的程序并交由法定的機(jī)構(gòu)來(lái)審查和批準(zhǔn)。預(yù)算對(duì)公共財(cái)政收入的來(lái)源和數(shù)量、公共財(cái)政支出的用途和數(shù)量都應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定。結(jié)合《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第四條關(guān)于預(yù)算編報(bào)主體的相關(guān)規(guī)定，預(yù)算編報(bào)的概念可以界定如下：預(yù)算編報(bào)是指政黨組織、國(guó)家機(jī)關(guān)、人民軍隊(duì)、事業(yè)單位等與財(cái)政部門(mén)會(huì)產(chǎn)生預(yù)算繳撥款關(guān)系的公共機(jī)構(gòu)編寫(xiě)并上報(bào)公共財(cái)政收入的來(lái)源和數(shù)量、公共財(cái)政支出的用途和數(shù)量的過(guò)程。參照預(yù)算編報(bào)的概念，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算編報(bào)可以界定為公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體編寫(xiě)并上報(bào)關(guān)于擬購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和數(shù)量、經(jīng)費(fèi)支出的用途和數(shù)量的一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。

預(yù)算編報(bào)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的類(lèi)型。根據(jù)公共財(cái)政收入和公共財(cái)政支出是經(jīng)由一個(gè)計(jì)劃表格還是兩個(gè)以上（含兩個(gè)）計(jì)劃表格來(lái)體現(xiàn)，預(yù)算編報(bào)可以分為編報(bào)單式預(yù)算和編報(bào)復(fù)式預(yù)算。單式預(yù)算相對(duì)簡(jiǎn)潔、全面和概括，編報(bào)和審批都較為容易，但只便于對(duì)預(yù)算總額進(jìn)行控制，而不利于對(duì)不同性質(zhì)的公共收入和公共支出作出區(qū)別對(duì)待和進(jìn)行分類(lèi)管理。相對(duì)于單式預(yù)算而言，復(fù)式預(yù)算則更加嚴(yán)謹(jǐn)、更加細(xì)致、更加科學(xué)，更加有利于對(duì)公共財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行深入分析，也更加有利于對(duì)公共收入和公共支出的規(guī)模進(jìn)行有效控制。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，越來(lái)越多地使用復(fù)式預(yù)算而非單式預(yù)算。從預(yù)算是否將之前財(cái)政年度的財(cái)政收支計(jì)劃作為基礎(chǔ)，可以將預(yù)算編報(bào)分為編報(bào)調(diào)整預(yù)算和編報(bào)零基預(yù)算。編報(bào)調(diào)整預(yù)算通?？梢苑Q為編報(bào)增量預(yù)算，它是一種將以往財(cái)政年度的公共財(cái)政收入和支出計(jì)劃以及實(shí)際收支情況作為前提和基礎(chǔ)，并根據(jù)新的財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際來(lái)確定新的公共財(cái)政收入和支出計(jì)劃的預(yù)算編報(bào)方法。相應(yīng)地，我們可以認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的編報(bào)調(diào)整預(yù)算就是將之前財(cái)政年度關(guān)于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)收入和支出計(jì)劃以及實(shí)際收支情況作為重要參照，并根據(jù)新的財(cái)政年度擬購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際情況來(lái)確定本年度購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)收入和支出計(jì)劃的一種預(yù)算編報(bào)方法。與編報(bào)調(diào)整預(yù)算相反，編報(bào)零基預(yù)算是一種不將之前財(cái)政年度的公共財(cái)政收入和支出計(jì)劃以及實(shí)際收支情況作為前提和基礎(chǔ)，而只根據(jù)對(duì)新的財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的預(yù)測(cè)情況來(lái)確定新的財(cái)政年度的公共財(cái)政收入和支出計(jì)劃的預(yù)算編報(bào)方法。相應(yīng)地，我們可以想見(jiàn)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的編報(bào)零基預(yù)算就是不將之前財(cái)政年度關(guān)于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的公共財(cái)政收入和支出計(jì)劃以及實(shí)際收支情況作為參照，而只根據(jù)新的財(cái)政年度擬購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際來(lái)確定本年度購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)收入和支出計(jì)劃的一種編報(bào)預(yù)算方法。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，往往還是習(xí)慣性地主要采用調(diào)整預(yù)算的方式，零基預(yù)算運(yùn)用得相對(duì)較少。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的基本表征

預(yù)算編報(bào)是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程中項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的緊后環(huán)節(jié)，也是整個(gè)流程中相對(duì)較為薄弱的環(huán)節(jié)，其中蘊(yùn)含的多重風(fēng)險(xiǎn)尚未引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的充分重視。由于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)主要是由政府等公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體運(yùn)用手中的公共權(quán)力來(lái)開(kāi)展的，基本不會(huì)涉及承接主體和消費(fèi)主體，抑或承接主體和消費(fèi)主體在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的該環(huán)節(jié)所能發(fā)揮的作用非常微小，故而該環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)主要是由購(gòu)買(mǎi)主體所引發(fā)的。

（一）單個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算金額失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)

公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算金額失當(dāng)主要表現(xiàn)為針對(duì)某個(gè)特定的公共服務(wù)項(xiàng)目而言，其預(yù)算金額偏高或偏低。由于在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，預(yù)算金額中很大一部分是公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中支付給承接主體的費(fèi)用，故而預(yù)算金額失當(dāng)通常與公共服務(wù)的定價(jià)密切相關(guān)。然而，在預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，公共服務(wù)的準(zhǔn)確定價(jià)問(wèn)題通常是一個(gè)較為艱難的議題。為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的科學(xué)定價(jià)，相關(guān)工作人員既需具備成本計(jì)算方面的財(cái)務(wù)管理知識(shí)，又需對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目本身有全面深入細(xì)致的了解，同時(shí)還要能夠?qū)⒐卜?wù)具體生產(chǎn)者付出的勞動(dòng)準(zhǔn)確地折算成具體的費(fèi)用。［4］63由于不少公共服務(wù)項(xiàng)目都具有無(wú)形的“軟”公共服務(wù)項(xiàng)目特質(zhì)，因此相對(duì)于有形的貨物和工程等“硬”公共服務(wù)項(xiàng)目而言，對(duì)這些“軟”公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行精準(zhǔn)定價(jià)要更加困難。由于不少公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際生產(chǎn)過(guò)程本身具有即時(shí)性的特點(diǎn)，即這些公共服務(wù)通常體現(xiàn)在服務(wù)的具體過(guò)程中，一旦服務(wù)過(guò)程結(jié)束，這些服務(wù)也就不復(fù)存在，因而通常只有對(duì)服務(wù)全過(guò)程進(jìn)行全方位觀察和測(cè)量，才有可能對(duì)這些公共服務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)定價(jià)，但這顯然不太可能。由此可見(jiàn)，公共服務(wù)項(xiàng)目的無(wú)形性和即時(shí)性都顯著增加了確定公共服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)價(jià)格的難度。正因?yàn)楣卜?wù)定價(jià)問(wèn)題存在困難，所以在具體實(shí)踐操作過(guò)程中，這方面的探索相對(duì)較為薄弱。即使有少數(shù)地方政府嘗試給出了購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的定價(jià)思路，但這些思路也往往不夠具體和不太具有可操作性。例如，在江蘇省鹽城市財(cái)政局2014年出臺(tái)的文件《鹽城市市級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)施細(xì)則（試行）》中，正式提出了公共服務(wù)定價(jià)的三項(xiàng)原則：發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，重在引導(dǎo)公共服務(wù)健康發(fā)展；結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平、生活水平、居民收入狀況、財(cái)政支付能力等各項(xiàng)因素進(jìn)行綜合定價(jià)；適當(dāng)維護(hù)公共服務(wù)供給者的利益，以損益平衡或微利為標(biāo)準(zhǔn)。［5］但這些原則主要停留在理念指導(dǎo)和方向指引層面，對(duì)實(shí)際定價(jià)工作難以發(fā)揮出類(lèi)似“操作指南”的工具性價(jià)值。

當(dāng)單個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算金額偏高時(shí)，就可能會(huì)出現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)主體在下半年，尤其是預(yù)算單位財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付截止日期（日常用語(yǔ)中一般用“關(guān)賬”這樣的簡(jiǎn)化詞）前集中突擊花錢(qián)的情況。這是因?yàn)?，如果不把?dāng)年購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)花完，那么既可能被懷疑沒(méi)有認(rèn)真開(kāi)展相關(guān)工作，又會(huì)導(dǎo)致當(dāng)年剩余的經(jīng)費(fèi)在年底被收回，而且還可能會(huì)造成下一個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算金額被削減。這種鼓勵(lì)把預(yù)算經(jīng)費(fèi)花完的激勵(lì)機(jī)制不但難以激發(fā)出購(gòu)買(mǎi)主體節(jié)約成本的內(nèi)生動(dòng)力，反而會(huì)無(wú)意中鼓勵(lì)購(gòu)買(mǎi)主體謀求更多的預(yù)算或至少避免預(yù)算經(jīng)費(fèi)的下降。當(dāng)預(yù)算金額偏少時(shí)，購(gòu)買(mǎi)主體為了完成已經(jīng)設(shè)計(jì)好的公共服務(wù)項(xiàng)目，一個(gè)常用的變通策略就是通過(guò)適當(dāng)降低公共服務(wù)質(zhì)量來(lái)確保供給數(shù)量的順利達(dá)成。

當(dāng)單個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算金額偏低時(shí)，就可能導(dǎo)致承接主體在完成公共服務(wù)生產(chǎn)任務(wù)過(guò)程中遭遇入不敷出這個(gè)難題。這一點(diǎn)在基層尤為明顯，因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)有的財(cái)政體制下，越到基層，可支配的財(cái)力越有限，因而基層政府對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目所分配的資金時(shí)常僅夠按最低限度來(lái)完成公共服務(wù)生產(chǎn)任務(wù)。有學(xué)者通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)，對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，資金緊張是最頭疼的問(wèn)題。有學(xué)者對(duì)某個(gè)社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人進(jìn)行深度訪談時(shí)，該負(fù)責(zé)人開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地指出：“遇到的困難主要是資金問(wèn)題，所有政府項(xiàng)目化購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)組織錢(qián)都不多，可以說(shuō)都是貼著溫飽線，政府對(duì)資金的審批也有自己的制度。我們的經(jīng)費(fèi)其實(shí)很少，對(duì)于這么小的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)壓力很大?！保?］因?yàn)橘?gòu)買(mǎi)主體支付給承接主體的公共服務(wù)項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)費(fèi)用有限，加之對(duì)這些費(fèi)用有十分嚴(yán)格的使用規(guī)定，所以對(duì)于很多即使能承接到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織而言，所獲得的經(jīng)費(fèi)一方面非常難花掉，另一方面又至多只能解決本社會(huì)組織的生存問(wèn)題，而很難有充足的資金用于組織的成長(zhǎng)壯大。

導(dǎo)致單個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算失當(dāng)尤其是預(yù)算金額偏高的因素較為復(fù)雜多樣，其中一個(gè)不容忽視的因素就是財(cái)政部門(mén)對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算資金的精準(zhǔn)測(cè)度重視不夠。從我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)性安排來(lái)看，各級(jí)財(cái)政部門(mén)在層級(jí)結(jié)構(gòu)中通常處于頂層的位置，其擁有充分的權(quán)力對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體關(guān)于擬購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目的資金預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)管。財(cái)政部門(mén)作為資金預(yù)算的監(jiān)管者，類(lèi)似一個(gè)地位高于購(gòu)買(mǎi)主體的權(quán)力機(jī)構(gòu)，這種組織結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)就在于，財(cái)政部門(mén)（資金持有機(jī)構(gòu)）與職能部門(mén)（資金使用機(jī)構(gòu)）之間出現(xiàn)“合謀”問(wèn)題的可能性較小，同時(shí)也為財(cái)政部門(mén)比較超脫地監(jiān)管資金預(yù)算提供了中立的、無(wú)利益關(guān)聯(lián)性的身份。不過(guò)，也正是因?yàn)樨?cái)政部門(mén)是一個(gè)不存在利益相關(guān)性的第三方，所以其有時(shí)也會(huì)對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金預(yù)算重視不夠。［4］65財(cái)政部門(mén)時(shí)常按照不出事和不違規(guī)的底線邏輯來(lái)進(jìn)行資金預(yù)算的監(jiān)管，其通常將目光更多地聚焦于預(yù)算編報(bào)的程序之公正性、規(guī)則之完整性、內(nèi)容之合規(guī)性等方面，而對(duì)預(yù)算本身是否出現(xiàn)了畸高畸低的情況則關(guān)注不多。

（二）購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算資金總額不足的風(fēng)險(xiǎn)

就財(cái)政部門(mén)而言，根據(jù)預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)需要花費(fèi)的資金要納入財(cái)政預(yù)算并進(jìn)行通盤(pán)考慮，如果因公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)數(shù)量和種類(lèi)的增加而需要增加購(gòu)買(mǎi)的費(fèi)用，那么也需要在財(cái)政預(yù)算中列出。由此可知，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)所要花費(fèi)的資金需明確列入各個(gè)職能部門(mén)（購(gòu)買(mǎi)主體）的財(cái)政預(yù)算之中。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，諸如民政部門(mén)這樣的職能部門(mén)，其財(cái)政預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的名錄編報(bào)的。通常情況下，民政部門(mén)會(huì)按照社會(huì)組織管理、社會(huì)救助、基層政權(quán)和社區(qū)治理、區(qū)劃地名、社會(huì)事務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、兒童和殘疾人福利等類(lèi)別進(jìn)行預(yù)算編報(bào)。不過(guò)，在這些類(lèi)別的預(yù)算中，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的支出一般會(huì)反映在項(xiàng)目支出中，屬于經(jīng)常性項(xiàng)目或一次性項(xiàng)目。該種設(shè)置方式相當(dāng)于為職能部門(mén)提供了一個(gè)預(yù)算“總盤(pán)子”。在“總盤(pán)子”一定的情況下，如果用于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的項(xiàng)目支出增多了，那么工資福利支出等其他基本支出就會(huì)相應(yīng)減少。這種預(yù)算設(shè)置模式時(shí)常會(huì)導(dǎo)致職能部門(mén)進(jìn)行預(yù)算編報(bào)時(shí)偏向于采取相對(duì)保守的策略，并由此可能造成購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算資金總額不足。當(dāng)然，也有的公共服務(wù)項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)支出沒(méi)有成為常規(guī)性項(xiàng)目，需要職能部門(mén)每年申請(qǐng)一次，不申請(qǐng)則會(huì)自動(dòng)取消，因而這類(lèi)公共服務(wù)項(xiàng)目的資金預(yù)算具有明顯的不穩(wěn)定性，這也容易導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金相對(duì)不足。［4］67

（三）預(yù)算編報(bào)時(shí)間和內(nèi)容不合理的風(fēng)險(xiǎn)

究其本質(zhì)而言，公共預(yù)算體現(xiàn)為對(duì)公共資源的權(quán)威性配置，即要將公共資金用于某些方面而不是另外一些方面。［7］24政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)是政府等購(gòu)買(mǎi)主體為實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)，秉持高效廉價(jià)地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效供給的原則，合理配置公共財(cái)政資源的計(jì)劃。因此，預(yù)算編報(bào)應(yīng)該做到條理足夠清晰、內(nèi)容足夠規(guī)范翔實(shí)、數(shù)據(jù)足夠透明清晰。否則，不僅會(huì)對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算之全面細(xì)致地公開(kāi)造成一定的困難，而且可能會(huì)給政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)后續(xù)的組織購(gòu)買(mǎi)、合同履行、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)帶來(lái)意想不到的不良后果。綜觀政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)時(shí)常存在預(yù)算編報(bào)時(shí)間短、預(yù)算編報(bào)不完整等時(shí)間和內(nèi)容不合理的風(fēng)險(xiǎn)。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)時(shí)間過(guò)短會(huì)導(dǎo)致預(yù)算缺乏充足的規(guī)劃時(shí)間，且因沒(méi)有時(shí)間采集公眾的預(yù)算參與意見(jiàn)而只是作出粗略概算，因而缺乏科學(xué)性。我國(guó)政府編報(bào)預(yù)算有相對(duì)固定的時(shí)間，在規(guī)定的時(shí)間周期里，包括各級(jí)政府在內(nèi)的公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體需要完成本級(jí)預(yù)算的編報(bào)、下一級(jí)預(yù)算的匯總、上報(bào)至上一級(jí)政府審查、聽(tīng)取多方意見(jiàn)、最后完成預(yù)算草案等多項(xiàng)任務(wù)。［8］115由于編報(bào)預(yù)算的時(shí)間過(guò)短，各財(cái)政部門(mén)無(wú)法計(jì)算出政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)準(zhǔn)確的預(yù)算收支資金，而多半是根據(jù)相關(guān)會(huì)議或者領(lǐng)導(dǎo)的要求和指示來(lái)確定預(yù)算的數(shù)據(jù)。這樣一來(lái)，財(cái)政部門(mén)因缺乏準(zhǔn)確調(diào)研和細(xì)致考量、資料掌握較少而形成的數(shù)據(jù)只能在預(yù)算表中以數(shù)字呈現(xiàn)，無(wú)法細(xì)化到各個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目上。由于編報(bào)過(guò)程的初審時(shí)間較短，報(bào)送的材料也比較簡(jiǎn)單，在審議預(yù)算的階段就會(huì)形成“看不懂”“看不清”的尷尬局面。不僅如此，審議預(yù)算的時(shí)間通常也比較短，加之這項(xiàng)工作時(shí)常會(huì)在新財(cái)政年度開(kāi)始后才開(kāi)展，所以當(dāng)人民代表大會(huì)審批預(yù)算的時(shí)候，購(gòu)買(mǎi)主體購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)工作已經(jīng)迫在眉睫或提前進(jìn)行了，人民代表大會(huì)如果不批準(zhǔn)預(yù)算，會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)主體陷入非常被動(dòng)的局面，這就客觀上迫使人民代表大會(huì)不太合適對(duì)預(yù)算的審批過(guò)于嚴(yán)格。［9］101不僅如此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)被多次調(diào)整，反復(fù)追加或減少。購(gòu)買(mǎi)主體會(huì)因預(yù)算和后期采購(gòu)、履行合同間的硬缺口太多而屢次報(bào)送追加預(yù)算的報(bào)告，財(cái)政部門(mén)則疲于應(yīng)對(duì)調(diào)整預(yù)算的審查和批復(fù)工作。

在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)中，預(yù)算編報(bào)內(nèi)容的完整性十分重要。一份條理清晰、內(nèi)容翔實(shí)、依據(jù)充分的預(yù)算編報(bào)可以大大提升預(yù)算的審查、批準(zhǔn)以及對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督管理的便利度和精確度。［7］61所謂預(yù)算編報(bào)內(nèi)容的完整性，是指一切和政府相關(guān)的財(cái)政收支活動(dòng)都應(yīng)該納入預(yù)算編報(bào)中，不允許任何預(yù)算外的財(cái)政收支行為。預(yù)算編報(bào)內(nèi)容的完整性不但應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算編報(bào)信息的完整性，還應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算編報(bào)程序的完整性。［10］184預(yù)算編報(bào)信息的完整性是指預(yù)算文件應(yīng)該翔實(shí)地列舉預(yù)算細(xì)分的各項(xiàng)目的數(shù)據(jù)和細(xì)節(jié)并予以公開(kāi)（涉及國(guó)家機(jī)密和安全等事項(xiàng)的信息除外）。不過(guò)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)“預(yù)算數(shù)據(jù)時(shí)常會(huì)淹沒(méi)于部門(mén)宏觀預(yù)算數(shù)據(jù)之中”［9］101，這無(wú)疑為后續(xù)的預(yù)算審批增加了難度。預(yù)算編報(bào)程序的完整性是指對(duì)任何公共財(cái)政收支行為的編報(bào)都應(yīng)該設(shè)計(jì)好法定的程序，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按照法定流程向相關(guān)部門(mén)報(bào)告，由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。

在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的編報(bào)預(yù)算環(huán)節(jié)，影響編報(bào)的預(yù)算內(nèi)容完整性的阻滯因素頗為復(fù)雜。一方面，我國(guó)缺乏專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理部門(mén)。因?yàn)闆](méi)有獨(dú)立的預(yù)算部門(mén)，所以除財(cái)政部門(mén)外，還有不少部門(mén)擁有自收自支和分配預(yù)算的自主權(quán)限。不同層級(jí)的政府和不同的政府部門(mén)之間缺乏及時(shí)有效的溝通，信息不對(duì)稱性明顯，這導(dǎo)致上級(jí)政府很難從宏觀上對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一把握，進(jìn)而影響了預(yù)算的管理水平。另一方面，預(yù)算編報(bào)的項(xiàng)目設(shè)置不太精確，項(xiàng)目論證也不夠科學(xué)。就預(yù)算編報(bào)的項(xiàng)目設(shè)置而言，存在公共服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置過(guò)于粗放、缺乏明確的細(xì)分記錄的問(wèn)題。由于編報(bào)預(yù)算的相關(guān)工作人員僅僅編報(bào)了一些大類(lèi)費(fèi)用，因此沒(méi)有辦法對(duì)口具體的項(xiàng)目?jī)?nèi)容和用途明細(xì)。這樣粗放式的預(yù)算項(xiàng)目設(shè)置會(huì)導(dǎo)致后期政府購(gòu)買(mǎi)中的不明確和不規(guī)范。就編報(bào)預(yù)算的項(xiàng)目論證來(lái)說(shuō)，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)中，所存在的項(xiàng)目論證不科學(xué)問(wèn)題主要表現(xiàn)為：部門(mén)在預(yù)算編報(bào)時(shí)沒(méi)有從全局觀和大局觀維度進(jìn)行考量，鮮少吸收之前預(yù)算的問(wèn)題教訓(xùn)，僅僅從微觀層面將各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的數(shù)額疊加，往往只顧眼前的編報(bào)任務(wù)，忽略了后期執(zhí)行和運(yùn)營(yíng)期間可能出現(xiàn)的預(yù)算過(guò)多或預(yù)算吃緊的可能性，造成各環(huán)節(jié)的調(diào)整困難。由于預(yù)算編報(bào)的時(shí)間短，因此時(shí)常缺少智庫(kù)學(xué)者等專(zhuān)家的考察與論證。由此，公共服務(wù)項(xiàng)目在預(yù)算編報(bào)過(guò)程中，既缺少“瞻前”思想，又缺乏“顧后”意識(shí)。

（四）預(yù)算編報(bào)方法和技術(shù)不科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)

科學(xué)的預(yù)算編報(bào)方法會(huì)為預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)打下良好的基礎(chǔ)。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)方法還較為簡(jiǎn)單和粗放，一般以沿用傳統(tǒng)的預(yù)算編報(bào)模式為主，故而存在編報(bào)方法不適切、缺乏中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、相關(guān)技術(shù)手段落后等風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)所采用的預(yù)算編報(bào)方法還是以增量預(yù)算為主，即絕大多數(shù)購(gòu)買(mǎi)主體都以上一年度的預(yù)算基數(shù)作為參考對(duì)象，并據(jù)此形成本年度的預(yù)算數(shù)據(jù)。這種增量預(yù)算方法至少存在以下兩個(gè)方面的弊端。一方面，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)過(guò)程中，各編報(bào)人員習(xí)慣性依靠主觀判斷和歷史經(jīng)驗(yàn)作出預(yù)算調(diào)整，而未充分考慮部門(mén)的近期規(guī)劃、工作計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策變動(dòng)等因素，既較少采集數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，又很少邀請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行可行性論證，由此造成編報(bào)計(jì)劃與實(shí)際執(zhí)行之間的相互脫節(jié)。另一方面，這種預(yù)算編報(bào)方法以上一年度公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)支出的基數(shù)為主要參考依據(jù)，但對(duì)于之前的支出基數(shù)是否合理卻無(wú)人進(jìn)行詳細(xì)論證。換言之，該種預(yù)算編報(bào)方法隱含的一個(gè)預(yù)設(shè)性的前提假設(shè)就是上一年度的支出基數(shù)是完全合理的。長(zhǎng)期習(xí)慣性地實(shí)行增量預(yù)算帶來(lái)的一個(gè)不良后果就是，預(yù)算的支出指標(biāo)與實(shí)際支出之間的差距越來(lái)越大，由此進(jìn)一步導(dǎo)致財(cái)政資金的供需缺口日漸增大，財(cái)政資金的分配格局日益固化，公共服務(wù)供給布局的調(diào)整愈發(fā)艱難。［11］173

從理論上說(shuō)，公共服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算編報(bào)需要充分考慮公共服務(wù)供給的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。就政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)而言，制定中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，特別是適時(shí)開(kāi)展中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的分析論證，將有助于指導(dǎo)預(yù)算編報(bào)的順利進(jìn)行。這是一種全局性的綜合考量，也是預(yù)算編報(bào)的頂層謀劃，更是預(yù)算編報(bào)活動(dòng)的基石。然而長(zhǎng)期以來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)只是任務(wù)式地完成財(cái)政資金的收支安排，并沒(méi)有結(jié)合預(yù)算編報(bào)的預(yù)測(cè)工作，系統(tǒng)地謀劃公共服務(wù)供給的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。個(gè)別地方政府即使開(kāi)展了公共服務(wù)中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定工作，但因?yàn)榍捌跊](méi)有做好重大項(xiàng)目的列舉、數(shù)據(jù)的全面采集和相關(guān)規(guī)劃論證工作，故而所制定的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃難以起到真正的指導(dǎo)作用。

技術(shù)手段作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性的支撐力量，能夠在預(yù)算的編撰、程序的公開(kāi)、編報(bào)的審核等方面提供有力支持。例如，可以通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建共享的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，讓預(yù)算管理系統(tǒng)中擁有更多的信息資源。相關(guān)技術(shù)人員對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，并對(duì)匯總的信息進(jìn)行分類(lèi)，促使政府能以此數(shù)據(jù)庫(kù)作為預(yù)算基礎(chǔ)庫(kù)，從而提高預(yù)算管理的質(zhì)量。再如，可以通過(guò)通信技術(shù)的廣泛應(yīng)用，將各級(jí)政府的預(yù)算信息全面展現(xiàn)在公眾面前，促進(jìn)民眾的政治參與。又如，政府可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)海量的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、分析、利用，對(duì)比歷史預(yù)算數(shù)據(jù)，按照變化規(guī)律對(duì)預(yù)算實(shí)際情況進(jìn)行分析。不過(guò)，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐中，政府利用相關(guān)技術(shù)手段進(jìn)行預(yù)算編報(bào)的步伐并不一致，故而無(wú)法形成預(yù)算管理的硬物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。

三、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的防范理路

預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)可能會(huì)發(fā)生單個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算金額失當(dāng)、預(yù)算資金總額不足、預(yù)算編報(bào)時(shí)間和內(nèi)容不合理、預(yù)算編報(bào)方法和技術(shù)不科學(xué)等諸多風(fēng)險(xiǎn)，這會(huì)直接影響到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的組織購(gòu)買(mǎi)、合同履行和績(jī)效評(píng)價(jià)等后續(xù)環(huán)節(jié)的順利開(kāi)展。故此，有必要多措并舉地推進(jìn)該環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范工作。

（一）單個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算金額失當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

購(gòu)買(mǎi)主體在編報(bào)預(yù)算時(shí)，為了較為科學(xué)地確定單個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算金額，通常會(huì)在綜合“參考?xì)v史數(shù)據(jù)、同類(lèi)單位購(gòu)買(mǎi)情況、成本核算情況、財(cái)政支付能力等”［12］多個(gè)因素的基礎(chǔ)上，對(duì)該公共服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算價(jià)格深入細(xì)致地加以確定。雖然說(shuō)在組織購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)，受到潛在的承接主體的心理預(yù)期、購(gòu)買(mǎi)主體與承接主體的議價(jià)能力、潛在的承接主體的策略性行為（如為了獲得公共服務(wù)的承接權(quán)，不惜采取低價(jià)競(jìng)標(biāo)的策略，從而出現(xiàn)價(jià)格畸低的情況）等多種因素的影響，可能會(huì)出現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)價(jià)格與預(yù)算價(jià)格之間存在較大出入的情況；在履行合同和績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，受到承接主體的履約情況、購(gòu)買(mǎi)主體的監(jiān)管能力、績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)際結(jié)果等主客觀因素的影響，可能會(huì)出現(xiàn)驗(yàn)收價(jià)格與預(yù)算價(jià)格或購(gòu)買(mǎi)價(jià)格不一致的情況，但購(gòu)買(mǎi)主體并不能因此就忽視科學(xué)確定預(yù)算價(jià)格的重要性。這是因?yàn)?，隨著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)越來(lái)越規(guī)范化，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，預(yù)算價(jià)格的價(jià)格剛性色彩日漸明顯，即在很多時(shí)候，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算價(jià)格就是實(shí)際購(gòu)買(mǎi)價(jià)格和最終驗(yàn)收價(jià)格。有鑒于此，購(gòu)買(mǎi)主體要掌握科學(xué)地確定公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算價(jià)格的方法。

對(duì)于防范單個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算金額失當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，預(yù)算價(jià)格的精準(zhǔn)確定至關(guān)重要。而鑒于公共服務(wù)項(xiàng)目的成本是項(xiàng)目定價(jià)的重要依據(jù)，故而成本核算通常被看成科學(xué)確定公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算價(jià)格的關(guān)鍵所在。為了精確地核算公共服務(wù)項(xiàng)目的成本，需要對(duì)成本進(jìn)行細(xì)分。在開(kāi)展成本細(xì)分工作時(shí)，分類(lèi)既要做到全面和沒(méi)有遺漏，又要做到不交叉、不重疊。一般來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的成本包括承接主體總成本和購(gòu)買(mǎi)主體總成本，每類(lèi)總成本又需要進(jìn)一步加以細(xì)分。就承接主體總成本而言，主要包括人力成本、設(shè)施設(shè)備成本、日常運(yùn)行成本、簽約成本、稅收成本和間接費(fèi)用等。［12］

在前述各種成本中，人力成本中的人力主要包括專(zhuān)職人員和兼職人員兩大類(lèi)。無(wú)論是專(zhuān)職人員還是兼職人員，其薪酬水平都可以參考相同或相似行業(yè)的社會(huì)平均工資［13］或中位數(shù)來(lái)進(jìn)行估算。設(shè)施設(shè)備成本主要包括一次性設(shè)施設(shè)備（一次性材料）的成本和非一次性設(shè)施設(shè)備（固定材料）的成本。非一次性設(shè)施設(shè)備又分為借用的或購(gòu)買(mǎi)的，借用的包括租賃的（需要支付一定的費(fèi)用）和無(wú)償?shù)模ú恍枰Ц顿M(fèi)用）。日常運(yùn)行成本包括交通費(fèi)、伙食費(fèi)、住宿費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等直接費(fèi)用和資源損耗費(fèi)、房產(chǎn)租賃費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用利息、手續(xù)費(fèi)等間接費(fèi)用。簽約成本包括承接主體在簽訂合同過(guò)程中產(chǎn)生的人力、財(cái)力、物力、時(shí)間等。稅收成本是指承接主體在經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中支付的增值稅、所得稅等稅費(fèi)。間接費(fèi)用是承接主體在扣除各種成本后獲得的在合理空間范圍內(nèi)的一定的盈利。承接主體如果是企業(yè)，無(wú)可厚非地，其可以獲得合理的利潤(rùn)。承接主體如果是社會(huì)組織（非營(yíng)利組織），同樣應(yīng)該獲得一定的利潤(rùn)，因?yàn)樯鐣?huì)組織雖然不以營(yíng)利為目的，但也要為組織的生存和發(fā)展積累一定的資金?！皩?shí)踐中的做法一般將合理利潤(rùn)、服務(wù)相關(guān)日常費(fèi)用和不可預(yù)見(jiàn)的費(fèi)用一并計(jì)入間接費(fèi)用，提取10%—30%不等?！保?2］

購(gòu)買(mǎi)主體總成本包括購(gòu)買(mǎi)主體支付給承接主體的費(fèi)用（該費(fèi)用等于承接主體總成本）和購(gòu)買(mǎi)主體在整個(gè)購(gòu)買(mǎi)流程中為了讓購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)最終順利達(dá)成所付出的交易成本。后者主要包括購(gòu)買(mǎi)主體為了尋找到合適的承接主體并與其簽訂合約所產(chǎn)生的人力、財(cái)力、物力、時(shí)間等簽約成本，購(gòu)買(mǎi)主體為了確保承接主體不折不扣地履行合約所產(chǎn)生的人力、財(cái)力、物力、時(shí)間等監(jiān)督成本，購(gòu)買(mǎi)主體為了對(duì)承接主體所生產(chǎn)的公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)驗(yàn)收所產(chǎn)生的人力、財(cái)力、物力、時(shí)間等評(píng)價(jià)成本。如果涉及項(xiàng)目結(jié)束后的爭(zhēng)議處理，那么這部分成本也要算到交易成本之中。單個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算金額的確定應(yīng)該基本等同于承接主體總成本和購(gòu)買(mǎi)主體交易成本這二者之和。計(jì)算成本最為重要的方面是按照成本分解原則對(duì)各個(gè)成本項(xiàng)目進(jìn)行識(shí)別。具體來(lái)說(shuō)，就是要根據(jù)工作周期、工作內(nèi)容和工作目標(biāo)對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行分解，核算其中每個(gè)任務(wù)的具體成本。在進(jìn)行成本核算時(shí)，可以運(yùn)用的工具和技術(shù)方法主要包括：專(zhuān)家判斷法、類(lèi)比核算法、參數(shù)核算法、自下而上核算法、三點(diǎn)核算法（最可能、最樂(lè)觀和最悲觀）、投標(biāo)/詢價(jià)分析法和群體決策技術(shù)等。［12］

（二）購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算資金總額不足風(fēng)險(xiǎn)的防范策略

制度作為約束和激勵(lì)個(gè)體行為和組織行為的規(guī)則，往往構(gòu)成行為的外在環(huán)境。或者說(shuō)，在不同的制度環(huán)境中，個(gè)體和組織會(huì)表現(xiàn)出不同的行為方式，從這一意義上說(shuō)，可以認(rèn)為個(gè)體和組織的“行為方式是制度的函數(shù)”［14］12。鑒于編報(bào)預(yù)算環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)往往是由個(gè)體行為或組織行為造成的，因此，為了預(yù)防該環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，就需要重點(diǎn)從制度層面入手，通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)著力降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。其中，全面預(yù)算績(jī)效管理就是一項(xiàng)具有創(chuàng)新性色彩的預(yù)算制度。通過(guò)推行全面預(yù)算績(jī)效管理制度，有助于形成事前預(yù)算編報(bào)有目標(biāo)、事中預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、事后預(yù)算完成有考評(píng)的閉環(huán)管理模式，使錢(qián)都用在“刀刃上”，促進(jìn)資源的合理性分配，構(gòu)建合理有效的預(yù)算績(jī)效工作格局。例如，河北霸州市通過(guò)推行全面預(yù)算績(jī)效管理制度優(yōu)化了每一筆資源的配置。霸州市于2019年出臺(tái)的《霸州市事前績(jī)效評(píng)估管理暫行辦法》對(duì)非政府投資項(xiàng)目和包括政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目在內(nèi)的政府投資項(xiàng)目的必要性、可行性和合理性都進(jìn)行了事前測(cè)評(píng)，規(guī)范了項(xiàng)目的審批立項(xiàng)和預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)了對(duì)政府項(xiàng)目的事前約束。［15］

對(duì)財(cái)政部門(mén)而言，雖然不直接參與公共服務(wù)的組織購(gòu)買(mǎi)和合同履行等活動(dòng)，但其卻管理著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的“錢(qián)袋子”［4］66。因此，財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體編報(bào)預(yù)算作出具體明確的剛性要求。例如，財(cái)政部門(mén)需要根據(jù)“應(yīng)買(mǎi)盡買(mǎi)”的基本原則來(lái)規(guī)定用于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)在預(yù)算總金額中所占的最低比例，從而促使購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算實(shí)現(xiàn)“應(yīng)編盡編”［16］。又如，財(cái)政部門(mén)在對(duì)編報(bào)的預(yù)算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)時(shí)，既要進(jìn)一步考察該公共服務(wù)項(xiàng)目是否適合采用政府購(gòu)買(mǎi)的方式來(lái)推進(jìn)，又要對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)想的資金數(shù)量和資金來(lái)源等進(jìn)行合規(guī)性審查。再如，鑒于項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)是編報(bào)預(yù)算環(huán)節(jié)的緊前環(huán)節(jié)，所以財(cái)政部門(mén)需要明確要求購(gòu)買(mǎi)主體根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)所明確的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)數(shù)量、服務(wù)期限、服務(wù)要求、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等內(nèi)容對(duì)編報(bào)的預(yù)算進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，以便于財(cái)政部門(mén)的審核和購(gòu)買(mǎi)主體后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行。

（三）預(yù)算編報(bào)時(shí)間和內(nèi)容不合理風(fēng)險(xiǎn)的防范路徑

預(yù)算編報(bào)內(nèi)容的不精細(xì)直接導(dǎo)致了預(yù)算編報(bào)本身的低質(zhì)量。為有效防范此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，至少應(yīng)當(dāng)從科學(xué)調(diào)整預(yù)算編報(bào)時(shí)間表、提高對(duì)預(yù)算編報(bào)的重視程度和預(yù)算的精細(xì)化水平、深化全口徑綜合預(yù)算等方面尋求防范策略。

我國(guó)包括政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算在內(nèi)的政府預(yù)算編報(bào)時(shí)間往往較短。具體而言，我國(guó)政府部門(mén)預(yù)算編報(bào)的時(shí)長(zhǎng)通常為4個(gè)月左右，這就使得預(yù)算編報(bào)工作難以細(xì)致開(kāi)展。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算編報(bào)的時(shí)長(zhǎng)來(lái)看，通常在9個(gè)月左右。雖然我們不能簡(jiǎn)單照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算編報(bào)時(shí)間安排方式，但考慮到預(yù)算編報(bào)的時(shí)間長(zhǎng)短在很大程度上會(huì)影響預(yù)算編報(bào)的質(zhì)量，因此合理延長(zhǎng)包括政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算編報(bào)時(shí)間就顯得很有必要?！案鶕?jù)世界各國(guó)的做法和預(yù)算編報(bào)的實(shí)際要求，建議將我國(guó)預(yù)算編報(bào)的時(shí)間由4個(gè)月延長(zhǎng)到1年左右，使各部門(mén)有充分的時(shí)間編報(bào)部門(mén)預(yù)算，財(cái)政部門(mén)與各部門(mén)有充分磋商、協(xié)調(diào)的時(shí)間，人大也有確定的審核時(shí)間?！保?7］69

若購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)預(yù)算編報(bào)的重視程度不夠，認(rèn)為預(yù)算編報(bào)只是財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)的專(zhuān)業(yè)性工作，那么其在開(kāi)展預(yù)算編報(bào)時(shí)就不會(huì)重視，購(gòu)買(mǎi)主體的相關(guān)工作人員也就不能積極主動(dòng)地協(xié)同配合。由此，為了提高購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)的重視程度，就應(yīng)該從購(gòu)買(mǎi)主體的決策層之思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變著手，主動(dòng)對(duì)預(yù)算編報(bào)的重要性和應(yīng)用方面進(jìn)行宣傳和意識(shí)強(qiáng)化，使購(gòu)買(mǎi)主體的相關(guān)決策人員對(duì)預(yù)算編報(bào)有更加深入的了解，從而增進(jìn)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體的決策層對(duì)預(yù)算編報(bào)重要性的準(zhǔn)確認(rèn)知。接著，通過(guò)不間斷的宣傳及自上而下的調(diào)動(dòng)，提高公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體中決策層之外的其他工作人員對(duì)預(yù)算編報(bào)的重視程度，也可以將預(yù)算編報(bào)的普及和執(zhí)行情況納入員工績(jī)效考核之中，以期讓全體人員認(rèn)識(shí)到預(yù)算編報(bào)是一項(xiàng)全局性、系統(tǒng)性的工程，是需要各個(gè)部門(mén)和所有人員共同參與和相互配合的合作性任務(wù)。為了提高政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算編報(bào)的精細(xì)化水平，一方面，需要配備合理的崗位并吸納綜合素質(zhì)高、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)好、溝通協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的人才。當(dāng)然也需要對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)人員組織專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)和定期培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)其學(xué)習(xí)的深度和廣度，使其學(xué)會(huì)運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)綜合提高預(yù)算管理水平。另一方面，需要細(xì)化公共服務(wù)基本支出和項(xiàng)目支出的預(yù)算編報(bào)并進(jìn)行科學(xué)論證。嚴(yán)格按照“二上二下”的編報(bào)程序，廣泛征詢智庫(kù)和民眾的意見(jiàn)進(jìn)行可行性論證，致力于將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)精細(xì)化、精準(zhǔn)化。

現(xiàn)代公共預(yù)算要求政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)堅(jiān)守全面性原則，即要將擬用于公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的所有公共資金都納入預(yù)算。對(duì)于預(yù)算外資金的規(guī)范化管理而言，常見(jiàn)的管理方法和手段就是財(cái)政專(zhuān)戶管理和“收支兩條線”管理。這些方法和手段既能夠利用專(zhuān)戶間歇的資金進(jìn)行短期有償融通，支持政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作的高質(zhì)量發(fā)展，提高購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的公共資金的使用效益，又能夠較好地遏制亂收亂支行為。［18］216除了財(cái)政專(zhuān)戶管理和“收支兩條線”管理外，加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算外資金的管理，還有如下一些較為重要的可行手段：重新界定預(yù)算外資金的范圍和性質(zhì)，將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，嚴(yán)格控制行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金規(guī)模，健全預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度，等等。［19］42

（四）預(yù)算編報(bào)方法和技術(shù)不科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的防范進(jìn)路

正確的方法是取得成功的重要前提條件。對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)而言，方法的不科學(xué)是導(dǎo)致預(yù)算編報(bào)質(zhì)量不高的一個(gè)重要原因。有鑒于此，有必要通過(guò)優(yōu)化預(yù)算編報(bào)方法、拓展預(yù)算編報(bào)的技術(shù)手段、加強(qiáng)政府預(yù)算與中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的融合等途徑來(lái)提升預(yù)算編報(bào)方法和技術(shù)的科學(xué)性。

科學(xué)合理的預(yù)算編報(bào)方法是控制公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)成本、提高財(cái)政資金配置效率和使用效益的關(guān)鍵性要素。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中常見(jiàn)的預(yù)算編報(bào)方法是編報(bào)調(diào)整預(yù)算和編報(bào)零基預(yù)算。長(zhǎng)期以來(lái)，編報(bào)調(diào)整預(yù)算因其方法簡(jiǎn)單、易于操作而受到廣泛應(yīng)用，但其滯后性也十分明顯。編報(bào)零基預(yù)算方法或零基預(yù)算與調(diào)整預(yù)算方式的結(jié)合則更具合理性和有效性，如今已成為不少企業(yè)和地方政府較為推崇的方式。當(dāng)采用零基預(yù)算時(shí)，購(gòu)買(mǎi)主體不必考慮之前財(cái)政年度公共服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算費(fèi)用，而是依據(jù)實(shí)際財(cái)政情況和本年度的公共服務(wù)項(xiàng)目需求來(lái)精細(xì)化地開(kāi)展預(yù)算編報(bào)工作，從而避免了偷懶式地套用和微調(diào)之前年度的公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算而形成本年度公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算的簡(jiǎn)單粗放型預(yù)算編報(bào)方式，并能夠從根本上提高財(cái)政預(yù)算的管理質(zhì)量和水平。目前，我國(guó)不少地方政府也開(kāi)始探尋政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的零基預(yù)算編報(bào)方法，但在一定程度上還存在流于形式的問(wèn)題。究其原因，主要是包括各級(jí)政府在內(nèi)的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)零基預(yù)算的方法尚未形成充分的認(rèn)識(shí)和廣泛的認(rèn)同，同時(shí)也很少圍繞預(yù)算編報(bào)工作開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化的教育培訓(xùn)。基于上述情況，一方面，應(yīng)加大相關(guān)方面的教育培訓(xùn)，促使購(gòu)買(mǎi)主體提高對(duì)零基預(yù)算編報(bào)的重視程度，掌握零基預(yù)算編報(bào)的方式方法；另一方面，應(yīng)規(guī)范零基預(yù)算編報(bào)的基本程序。一般來(lái)說(shuō)，零基預(yù)算編報(bào)的程序大致分為3個(gè)步驟：一是購(gòu)買(mǎi)主體根據(jù)預(yù)算目標(biāo)來(lái)確定公共服務(wù)項(xiàng)目的費(fèi)用開(kāi)支明細(xì)，明細(xì)中要對(duì)每項(xiàng)開(kāi)支的性質(zhì)、用途、必要性和具體數(shù)額作出詳細(xì)說(shuō)明；二是分析明細(xì)中每個(gè)開(kāi)支項(xiàng)的所得成本和所得效益，并據(jù)此確定每個(gè)費(fèi)用開(kāi)支項(xiàng)的重要程度和開(kāi)支的先后順序；三是將預(yù)算期實(shí)際可運(yùn)用的資金按照每個(gè)費(fèi)用開(kāi)支項(xiàng)的先后順序進(jìn)行擇優(yōu)分配。［20］108

從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的信息技術(shù)手段來(lái)看，大數(shù)據(jù)技術(shù)因?yàn)樘幚頂?shù)據(jù)快、處理信息量大等特點(diǎn)而被廣泛應(yīng)用。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)人員可以通過(guò)搭建大數(shù)據(jù)預(yù)算編報(bào)平臺(tái)、建立預(yù)算編報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)、運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在政府相關(guān)平臺(tái)上公開(kāi)預(yù)算編報(bào)信息等手段來(lái)推進(jìn)預(yù)算編報(bào)技術(shù)手段的豐富和拓展。從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的操作技術(shù)手段來(lái)看，可以運(yùn)用計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算體系的方法將擬購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目建立在計(jì)劃之上，結(jié)合購(gòu)買(mǎi)主體的實(shí)際目標(biāo)和需要，建立最優(yōu)目標(biāo)和次優(yōu)目標(biāo)，并確定公共服務(wù)項(xiàng)目成本；也可以運(yùn)用績(jī)效預(yù)算法，在對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體的職能進(jìn)行業(yè)績(jī)分類(lèi)的基礎(chǔ)上，從最終的成本和目的維度來(lái)衡量和預(yù)測(cè)購(gòu)買(mǎi)業(yè)績(jī)，以精準(zhǔn)確定所需預(yù)算。

從2003年開(kāi)始，我國(guó)從中央到地方都開(kāi)始嘗試進(jìn)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，這充分表明我國(guó)的政府預(yù)算改革在逐步向縱深發(fā)展。［21］70中長(zhǎng)期預(yù)算作為可持續(xù)性預(yù)算，強(qiáng)調(diào)的是公共資源的跨年度分配，以此彌補(bǔ)年度預(yù)算中可能出現(xiàn)的短視問(wèn)題。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，各級(jí)各類(lèi)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的深入分析，對(duì)本年度擬購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目、收支安排等作出規(guī)劃，并注重對(duì)規(guī)劃期內(nèi)的重大公共服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展逐年滾動(dòng)式管理，以充分發(fā)揮預(yù)算編報(bào)的監(jiān)督管理職能，并切實(shí)提升預(yù)算戰(zhàn)略規(guī)劃的硬性約束功效。

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責(zé)任編輯? 臧雪文

［收稿日期］2023-06-10

［基金項(xiàng)目］江蘇省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“空間整合視角下江蘇政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系研究”（22ZZA003），主持人周義程；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“地方政府與社會(huì)治理”（NH33710921），主持人周義程。

［作者簡(jiǎn)介］周義程（1978—? ），男，江蘇泗陽(yáng)人，蘇州大學(xué)東吳智庫(kù)政府治理研究中心主任，政治與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，博士，主要從事公共服務(wù)研究。

張奕雯（1997—? ），女，江蘇南通人，南通職業(yè)大學(xué)輔導(dǎo)員，碩士，主要從事地方政府研究。