我國網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管機(jī)制研究

李根 徐靖雯

摘? ?要：作為減小社會貧富差距、推進(jìn)社會公平的橋梁和紐帶，公益慈善力量在以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興過程中，有其不可替代的重要作用[1]。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，網(wǎng)絡(luò)慈善蓬勃發(fā)展，逐漸成為民間公益慈善新的陣營。然而近年來網(wǎng)絡(luò)慈善各類失范現(xiàn)象凸顯，一方面，互聯(lián)網(wǎng)的隱蔽性導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)慈善欺詐頻頻出現(xiàn)，暴露出社會監(jiān)管機(jī)制的不健全；另一方面，由此引發(fā)的道德陷阱傷害了普通民眾的愛心，不利于營造網(wǎng)絡(luò)慈善的清朗空間。網(wǎng)絡(luò)慈善可信度的大打折扣，凸顯其背后監(jiān)管機(jī)制的缺位、相關(guān)制度的不規(guī)范，因此，破解網(wǎng)絡(luò)慈善募捐面臨的困境，推動我國慈善事業(yè)加快邁向更加成熟定型、更加高效透明的發(fā)展階段，不僅是提高政府公信力的路徑，更是走向共同富裕所需要的結(jié)果。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)慈善；監(jiān)管機(jī)制；公益慈善

中圖分類號：C913.7? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）14-0146-03

引言

互聯(lián)網(wǎng)的普及、網(wǎng)民數(shù)量的劇增促使以網(wǎng)絡(luò)為特征的新社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生，為新型捐助方式即網(wǎng)絡(luò)慈善的發(fā)展提供了平臺。與此同時，就對個人的潛在影響而言，社會資源無論在量上還是質(zhì)上都要超過個人資源[2]。從2008年汶川地震，再到2020年抗疫的總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)中，網(wǎng)絡(luò)慈善以其不受地域限制的優(yōu)點(diǎn)，在全國人民同舟共濟(jì)、患難與共之際發(fā)揮了不容小覷的作用，在我國公益慈善的發(fā)展道路上占有一席之地。后疫情時期，新時代中國特色社會主義慈善事業(yè)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要地位和作用更為凸顯?！笆奈濉币?guī)劃提出，要促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，規(guī)范發(fā)展網(wǎng)絡(luò)慈善平臺，明確指出發(fā)展網(wǎng)絡(luò)慈善的重要性。如今，網(wǎng)絡(luò)慈善已成為慈善事業(yè)的一種常態(tài)，與傳統(tǒng)慈善相比，網(wǎng)絡(luò)慈善提升了公益參與的透明度、便捷性和可及性，網(wǎng)絡(luò)公益活動形式多樣化、場景多元化，顯著擴(kuò)大了社會慈善范圍，彌補(bǔ)了法定社會保障的不足。然而現(xiàn)實(shí)中，網(wǎng)絡(luò)慈善存在許多灰色地帶，欺詐和違反公共慈善道德的捐贈行為屢見不鮮，不僅打擊了公眾的熱情，也損害了網(wǎng)絡(luò)慈善的公信力。在媒體渲染及輿論影響下，公眾也不適當(dāng)?shù)貙⒈O(jiān)管責(zé)任歸結(jié)于網(wǎng)絡(luò)慈善平臺，各監(jiān)管方權(quán)責(zé)不一、監(jiān)管作用分散、相關(guān)配套措施不完善，造成具體責(zé)任不明晰，必然會使得網(wǎng)絡(luò)慈善乏善可陳。因此，當(dāng)前仍需做好制度的頂層設(shè)計(jì)，通過梳理清楚網(wǎng)絡(luò)慈善的傳播風(fēng)險(xiǎn)及潛在隱患，完善政策和支持措施，明確和分清網(wǎng)絡(luò)慈善各主客體的監(jiān)管責(zé)任，健全監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)慈善的生態(tài)結(jié)構(gòu)。

一、網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管現(xiàn)狀

改革開放以來我國公益慈善的發(fā)展主要是在國家的引導(dǎo)和規(guī)制下進(jìn)行的，高歌猛進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)慈善在其發(fā)展壯大的過程中暴露出其監(jiān)管機(jī)制的缺陷。當(dāng)前的相關(guān)法制規(guī)定已無法與日新月異的網(wǎng)絡(luò)慈善同步，因此，除了政府作為主要的監(jiān)管主體，亦須重視社會監(jiān)管能力，擴(kuò)大社會監(jiān)管范圍。

（一）網(wǎng)絡(luò)慈善法律監(jiān)管體系不健全

網(wǎng)絡(luò)慈善彌補(bǔ)了傳統(tǒng)慈善在傳播速度、傳播廣度等方面的缺陷，逐漸得到了全社會的肯定。但是，目前尚未形成完善的網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管體系，部分網(wǎng)絡(luò)慈善募捐活動存在一定監(jiān)管盲區(qū)，對于詐捐、騙捐等事件無法通過具體詳致的法律條文進(jìn)行一一判定。2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》正式頒布。這部中國慈善領(lǐng)域里程碑式的法律，將對慈善事業(yè)展開進(jìn)一步的法律規(guī)制[3]。然而，該法律的落地實(shí)施面臨著不少問題與困惑，比如傷害網(wǎng)絡(luò)公民愛心的事件時有發(fā)生，卻又無法在《慈善法》中找到明確規(guī)定。在人人慈善的時代，修改完善相關(guān)法條依舊進(jìn)展緩慢。社會需要“眾人拾柴火焰高”的慈善，更需要反思其法律體系的背后暴露的問題，缺乏關(guān)于網(wǎng)絡(luò)慈善募捐在線籌款應(yīng)該如何運(yùn)作的規(guī)則，現(xiàn)行法律未對個人網(wǎng)絡(luò)求助方面進(jìn)行規(guī)制，公民慈善的主體資格受限[4]。事實(shí)上，因主體受限而引發(fā)的一系列網(wǎng)絡(luò)慈善爭議做到案例不在少數(shù)，而相應(yīng)的法律卻不能做到條條有章可循，件件落到實(shí)處。此外，由于缺乏明確的法律規(guī)范和政策，網(wǎng)絡(luò)慈善平臺的監(jiān)管所產(chǎn)生的沖突也受到限制。如上所述，《慈善法》明確區(qū)分了“慈善募捐”與“個人求助”，因此，在所有 “詐捐”“騙捐”案件中，總會有專家以“個人求助”不是募捐從而不屬于《慈善法》管轄范圍的理由給予解釋[4]。網(wǎng)絡(luò)慈善平臺的目的是促進(jìn)公益的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到互幫互助。而目前募捐平臺的片面自省在法律制度之外，僅靠公民個人的道德自律亦不能夯實(shí)其合法性基礎(chǔ)，如若做不到有法可依、有據(jù)可循，將會打擊公眾的公益熱情，最終導(dǎo)致道德冷漠，引發(fā)信任危機(jī)。

（二）網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管缺乏合力

網(wǎng)絡(luò)慈善的良性發(fā)展，既植根于廣大人民群眾的道德情感，又以政府監(jiān)管主體和社會監(jiān)督客體實(shí)際踐行維護(hù)，以此形成了多元化監(jiān)督機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)慈善募捐平臺上魚龍混雜，而平臺自我監(jiān)管又相對缺乏專業(yè)性，社會監(jiān)管又薄弱目前除了政府的法律監(jiān)管，個人、媒體、輿論監(jiān)督也在網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管中發(fā)揮不可或缺的作用。由于網(wǎng)絡(luò)的隱蔽性與特殊性，網(wǎng)絡(luò)慈善組織的影響力因網(wǎng)絡(luò)媒體的快速傳播將大大提高，拉近了公眾之間的溝通和互動。然而媒體監(jiān)督作用有限，盡管一定程度上決定了信息的流量與流向，但若出現(xiàn)扭曲不實(shí)的募捐信息，一經(jīng)媒體稍加“潤色”，為博人眼球，鋪天蓋地的不實(shí)消息席卷而來，將會導(dǎo)致不可估量的后果。網(wǎng)絡(luò)慈善平臺不僅是傳播募捐信息的重要渠道，也是聯(lián)系受捐者與捐贈者的重要路徑，捐贈者有權(quán)通過網(wǎng)絡(luò)募捐平臺對所捐贈款項(xiàng)進(jìn)行合理監(jiān)督，如果監(jiān)管不到位，將會引發(fā)輿論監(jiān)督的不理性事件，使直接募捐項(xiàng)目的后續(xù)正常發(fā)展更加困難甚至停滯。當(dāng)下政府對慈善網(wǎng)絡(luò)的治理和監(jiān)督主要集中在互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺監(jiān)管者身份上，在方向指引者、規(guī)則制定者、政策支持者和環(huán)境營造者的角色責(zé)任方面體現(xiàn)不夠[5]。權(quán)責(zé)不清、交叉監(jiān)管、執(zhí)行不力等問題已然成為各監(jiān)管主客體面臨的難點(diǎn)盲點(diǎn)痛點(diǎn)，若無法有的放矢、協(xié)同合作，將造成監(jiān)管效能低下，繼而不利于網(wǎng)絡(luò)慈善生態(tài)的良性發(fā)展。

（三）網(wǎng)絡(luò)慈善公信力不足

目前，由于網(wǎng)絡(luò)慈善平臺透明度不足、公示信息不夠公開規(guī)范，不僅導(dǎo)致通過網(wǎng)絡(luò)慈善平臺募集的資金流向不透明，更是直接引發(fā)網(wǎng)絡(luò)慈善公信力危機(jī)。曾有“郭美美事件”、“格?；ㄊ录拜浾搰W然，諸如此類事件直接置網(wǎng)絡(luò)慈善于道德洼地，觸動公眾的神經(jīng)，網(wǎng)絡(luò)慈善生命力受到嚴(yán)重?fù)p害。一方面，網(wǎng)絡(luò)慈善平臺因其準(zhǔn)入門檻低，無論是否有真實(shí)需求，皆可通過平臺發(fā)布信息，導(dǎo)致各種募捐信息良莠不齊，一旦監(jiān)管不到位，便極易形成虛假不實(shí)的風(fēng)氣。善款具體使用的透明度不足也常被公眾詬病，某些網(wǎng)絡(luò)慈善平臺既未給出善款的具體使用說明，也未建立善款使用的反饋機(jī)制。更有甚者，以“統(tǒng)籌使用”來回應(yīng)公眾質(zhì)疑，其中真假虛實(shí)無法窺知。另一方面，網(wǎng)絡(luò)慈善募捐的目的性不純也會導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)慈善公信力不足。例如，曾經(jīng)在網(wǎng)上轟轟烈烈的羅爾“賣文救女”事件，與事實(shí)不相符合的現(xiàn)實(shí)給了捐贈者沉重一擊。這一事件不僅違反了籌款的實(shí)事求是原則，更是使得整個網(wǎng)絡(luò)慈善受到信任危機(jī)，以至于當(dāng)遇上真實(shí)求助事件時，被透支的信任能否再次伸出援手也就不得而知了。此類種種道德危機(jī)事件不僅會破壞公眾對網(wǎng)絡(luò)慈善平臺的信任，間接影響政府的形象，進(jìn)而損害網(wǎng)絡(luò)慈善政策的實(shí)施，由此引發(fā)的蝴蝶效應(yīng)更是對整個網(wǎng)絡(luò)慈善生態(tài)造成了傷害，不利于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)慈善公益的清朗空間。

二、網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管乏力原因分析

網(wǎng)絡(luò)慈善募捐中，一個穩(wěn)定、持久的監(jiān)管體系，不僅有完備明晰的政府法律監(jiān)管條文，還必須有成熟的社會監(jiān)管。然而，無論是哪一種監(jiān)管都存在著許多制約因素，相關(guān)法律針對性不強(qiáng)，捐贈者缺乏監(jiān)督意識，媒體監(jiān)督具有短暫性，輿論監(jiān)督存在不理性等原因都將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管乏力。

（一）相關(guān)法律制度針對性不強(qiáng)

我國在網(wǎng)絡(luò)慈善平臺監(jiān)管方面取得了一定的成績，但由于網(wǎng)絡(luò)慈善發(fā)展迅速，且《慈善法》推行較晚，其效度和限度存在明顯的局限性，且當(dāng)涉及現(xiàn)實(shí)生活中的真實(shí)案例時各界尚未達(dá)成完全共識。我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。離不開《慈善法》的及時性、針對性及可操作性。當(dāng)前《慈善法》采用了專章的形式對各行為進(jìn)行了系統(tǒng)又較有條理的規(guī)定，但也存在模糊不清、重復(fù)立法的問題。目前來看，既要又快又好，又要穩(wěn)中求進(jìn)，可謂道阻且長。此外，已有的地方性法規(guī)的效力層級低且地域性特點(diǎn)較為突出，造成慈善法律規(guī)范的普及難度，從而不利于對我國慈善事業(yè)進(jìn)行全面系統(tǒng)的調(diào)整與規(guī)劃，進(jìn)而制約慈善行業(yè)的全面發(fā)展[6]。特別是涉及個人求助與網(wǎng)絡(luò)募捐相關(guān)問題的糾紛，針對我國的實(shí)際情況還有待商榷。相較于國外而言，例如美國基于憲法對公民言論自由和表達(dá)自由等基本權(quán)利的認(rèn)可，對公民慈善予以保護(hù)[4]，當(dāng)慈善自由有了法律強(qiáng)有力的保障，建立在法治基礎(chǔ)上權(quán)利與義務(wù)的良性互動就變得更加有意義。

（二）網(wǎng)絡(luò)慈善多元監(jiān)管不到位

目前來看，網(wǎng)絡(luò)慈善雖是政府法律監(jiān)管、平臺自我監(jiān)管、社會監(jiān)管為一體的監(jiān)管系統(tǒng)，但實(shí)際操作中，囿于種種原因，譬如監(jiān)管不全面、不成熟等問題制約了網(wǎng)絡(luò)慈善健康的發(fā)展。一方面，政府相關(guān)部門、新媒體、慈善組織、捐贈者、受贈者沒有切實(shí)針對的法律來實(shí)現(xiàn)對平臺的良好監(jiān)督，我國目前的法律法規(guī)僅是對公益慈善領(lǐng)域進(jìn)行了整體的規(guī)范，而粗線條的規(guī)定容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、權(quán)責(zé)不一、部門之間缺乏協(xié)調(diào)；另一方面，隨著網(wǎng)絡(luò)慈善募捐的快速發(fā)展，平臺自身不夠規(guī)范，一些所謂的慈善機(jī)構(gòu)打著“公益慈善”的幌子公開進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)欺詐，消磨了捐贈者的耐心，暴露出監(jiān)管機(jī)制的漏洞。這些網(wǎng)絡(luò)募捐項(xiàng)目的籌款活動在法律邊緣來回試探，不斷將信任危機(jī)推至風(fēng)口浪尖，引發(fā)公眾關(guān)注。此外，由于每個網(wǎng)絡(luò)慈善平臺都是獨(dú)立運(yùn)作的，信息鴻溝無法消弭，僅靠個人自律無異于是在用監(jiān)管漏洞考驗(yàn)人性。若平臺放任不管，缺乏明確的理念與堅(jiān)定的使命，不僅其公共性和慈善性容易變味，而且網(wǎng)絡(luò)慈善的系統(tǒng)性發(fā)展也會放緩。

（三）網(wǎng)絡(luò)慈善平臺運(yùn)作不規(guī)范

各類富有爭議的網(wǎng)絡(luò)籌款事件表明，籌款信息的真實(shí)性問題至今依舊是網(wǎng)絡(luò)慈善平臺難以逾越的障礙，除了法律無明文規(guī)定求助者須提供哪些相關(guān)證明或提供平臺相關(guān)的核實(shí)途徑，網(wǎng)絡(luò)慈善平臺自身運(yùn)作的不規(guī)范使得“有心之人”投機(jī)取巧，消費(fèi)了公眾的愛心。網(wǎng)絡(luò)款項(xiàng)籌集的資金流向?qū)栀浾呒笆苜浾邅碚f是一個首要關(guān)注的問題。目前網(wǎng)絡(luò)慈善平臺運(yùn)作存在瓶頸，網(wǎng)上籌款的資金流向不夠透明、善款后續(xù)處理說明存在不足，根據(jù)《慈善法》的要求定期公開募捐項(xiàng)目信息的平臺也屈指可數(shù)，缺乏資金使用的動態(tài)反饋機(jī)制，募捐項(xiàng)目的真實(shí)性也有待考量，這引起了公眾的質(zhì)疑和聲討。在肆意渲染的輿論發(fā)酵下，平臺使命如同擺設(shè)，其存在也岌岌可危，長此以往，將不利于網(wǎng)絡(luò)慈善的可持續(xù)發(fā)展。

三、網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管的優(yōu)化路徑

總體來看，網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管體系建設(shè)要實(shí)現(xiàn)各方通力合作、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，避免使其成為一紙空文，仍需明確各監(jiān)督方責(zé)任，規(guī)范相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化多元主體聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制。

（一）健全網(wǎng)絡(luò)慈善法律監(jiān)督體系

一方面，完善針對網(wǎng)絡(luò)慈善的法律規(guī)定及其配套法律文件，強(qiáng)化法律監(jiān)管能力，建立法律責(zé)任追究機(jī)制。改善網(wǎng)絡(luò)慈善的制度環(huán)境，必須注重設(shè)立能落到實(shí)處且行之有效的具體法律法規(guī)。針對前文所述《慈善法》實(shí)施現(xiàn)狀及所暴露的問題，必須加快相應(yīng)的法律配套制度建設(shè)，盡快明晰模糊不清的法條，確立統(tǒng)一規(guī)范判定的標(biāo)準(zhǔn)，掃清制約和影響網(wǎng)絡(luò)慈善發(fā)育和成長的障礙，切實(shí)加強(qiáng)其法律規(guī)范性。除此之外，針對詐捐、騙捐等亂象，須明文列出相關(guān)的懲罰措施，以切實(shí)保障弱勢方的合法權(quán)益，為網(wǎng)絡(luò)慈善的健康發(fā)展筑牢合法合理的根基。另一方面，依據(jù)法律法規(guī)，政府須明確監(jiān)管主體的行政權(quán)力，建立聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。民政部、審計(jì)機(jī)關(guān)、電信部門以及公安機(jī)關(guān)，在監(jiān)管權(quán)力上要有區(qū)別[7]。政府要設(shè)立規(guī)范網(wǎng)絡(luò)募捐活動的規(guī)制制度，設(shè)立運(yùn)營準(zhǔn)則，以高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求對募捐主體進(jìn)行審核，使網(wǎng)絡(luò)募捐活動有章可循，不負(fù)公眾對慈善事業(yè)的愛心。

（二）建立多元主體監(jiān)管機(jī)制

在網(wǎng)絡(luò)慈善平臺監(jiān)管中，要確保建立一套落實(shí)制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，既要準(zhǔn)又要廣還要嚴(yán)，準(zhǔn)確把握營造良好網(wǎng)絡(luò)慈善生態(tài)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，仔細(xì)梳理網(wǎng)絡(luò)慈善募捐的每一個環(huán)節(jié)，嚴(yán)打網(wǎng)絡(luò)欺詐行為。第一，政府要落實(shí)好掌舵人的角色，不僅要了解籌款平臺監(jiān)管的大方向，還要在政策、技術(shù)、稅收等方面鼓勵平臺的良性發(fā)展。在微觀層面，須明確政府監(jiān)管的關(guān)鍵信息節(jié)點(diǎn)，分析網(wǎng)絡(luò)信息公開與政府監(jiān)管的協(xié)同作用機(jī)制，適時界定和調(diào)整監(jiān)管職責(zé)，從而提高政府監(jiān)管的水平。第二，實(shí)施智能監(jiān)管，引入云計(jì)算、區(qū)塊鏈等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開發(fā)建設(shè)捐贈、捐助和受贈、受助雙方資料采集和保送平臺，提高信息審核效率，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)慈善捐贈的針對性和實(shí)際效果，助推慈善活動的質(zhì)量變革。第三，重視社會監(jiān)管能力，為社會大眾搭建監(jiān)督平臺，建立和開放網(wǎng)上監(jiān)督舉報(bào)平臺，實(shí)行陽光慈善捐贈；提升捐贈者的監(jiān)管意識，樹立網(wǎng)絡(luò)慈善募捐平臺的社會公德和責(zé)任感。

（三）規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善平臺運(yùn)營方式

官方平臺的自我監(jiān)管作為網(wǎng)絡(luò)慈善募捐的第一道程序，要規(guī)范運(yùn)營方式。提升自我監(jiān)管能力是網(wǎng)絡(luò)慈善平臺長久發(fā)展的基礎(chǔ)，在追求注冊用戶數(shù)量的同時也應(yīng)追求質(zhì)量，審慎篩選募捐項(xiàng)目，將真實(shí)性落到實(shí)處。一方面，重視完善網(wǎng)絡(luò)慈善募捐的反饋制度。反饋制度對個人求助有非常重要的意義，可以輔助建立求助者與捐贈者之間的溝通橋梁，消除對個人求助項(xiàng)目的不信任感。因此，建立定期的、大額消費(fèi)的回饋制度勢在必行[8]。通過對募捐資金的有效性進(jìn)行反饋，網(wǎng)絡(luò)慈善工作的效果特別是其反饋的深層影響便是最有說服力的動員理由，以此獲取社會公眾對網(wǎng)絡(luò)慈善事業(yè)的支持，培育滋養(yǎng)良好的網(wǎng)絡(luò)慈善募捐凈土。另一方面，保證慈善信息披露的完整性、及時性與準(zhǔn)確性。依《慈善法》規(guī)定，慈善項(xiàng)目應(yīng)至少每三個月公開一次項(xiàng)目的實(shí)施情況。慈善信息公開內(nèi)容不應(yīng)流于形式，要落到實(shí)處，不僅要將捐贈信息、財(cái)務(wù)信息、活動信息等公眾普遍關(guān)心的基本信息進(jìn)行徹底公開，還要做好募捐項(xiàng)目效益的控制與評估。在問責(zé)意識迅速提升的信息時代，恪守紅線，加快網(wǎng)絡(luò)慈善組織透明度建設(shè)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善平臺運(yùn)營方式，將會為我國慈善事業(yè)注入一股健康、有力的道德力量。

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