農(nóng)村基層組織“政經(jīng)分開”的蘇州模式實(shí)踐與理論思考

周曉明　程培堽

摘要：“政經(jīng)分開”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向。以江蘇省蘇州國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)楓橋街道、吳中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)長橋街道和昆山市花橋鎮(zhèn)為案例，詳細(xì)分析三地“政經(jīng)分開”改革的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景、改革內(nèi)容、改革效應(yīng)和潛在風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)果表明，三地“政經(jīng)分開”改革是在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程加快、農(nóng)村居民收入和公共服務(wù)需求增加、農(nóng)村治理體系急需重建的背景下進(jìn)行的誘致性制度變遷。改革歷程分為集體資產(chǎn)股份化改革、5個(gè)分離、持續(xù)改進(jìn)3個(gè)階段。“政經(jīng)分開”釋放了巨大的改革紅利，表現(xiàn)為農(nóng)民資產(chǎn)性收入顯著增加，農(nóng)村社會(huì)管理效率明顯改善，集體經(jīng)濟(jì)市場競爭力顯著增強(qiáng)，但是存在財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、投入責(zé)任轉(zhuǎn)嫁、政務(wù)居務(wù)不分等問題。并在此基礎(chǔ)上提出循序漸進(jìn)推進(jìn)改革、優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)、理清行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)邊界、建立合理的經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)機(jī)制等對策建議。

關(guān)鍵詞：政經(jīng)分開；誘制性制度變遷；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度；蘇州模式；對策建議

中圖分類號：F321.32文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-1302（2023）14-0250-06

村民委員會(huì)（簡稱村委會(huì)）與村集體經(jīng)濟(jì)組織的“政經(jīng)關(guān)系”一直是困擾我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層治理的重大問題［1］。早在2015 年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》就明確提出：“探索剝離村‘兩委對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實(shí)行‘政經(jīng)分開試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制?！保?］這是中央層面在農(nóng)村治理方面首提“政經(jīng)分開”。2016年12月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》再次明確要求“在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能關(guān)系，有效承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。”［3］可見，“政經(jīng)分開”是未來農(nóng)村基層治理制度改革的一個(gè)重要方向。此后，各地開始因地制宜地探索“政經(jīng)分開”改革模式?？疾旄鞯亍罢?jīng)分開”的探索實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對未來“政經(jīng)分開”制度的完善具有極其重要的參考價(jià)值。董晨雪等報(bào)道，廣東省佛山市南海區(qū)是最早進(jìn)行“政經(jīng)分開”探索和實(shí)踐的地區(qū)［4］，而江蘇省蘇州市是較早進(jìn)行“政經(jīng)分開”實(shí)踐探索的地區(qū)之一，蘇州市的這一探索引起了各方面的高度關(guān)注。2014年中國三農(nóng)問題專家韓俊對蘇州國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（簡稱蘇州高新區(qū)）楓橋街道的做法給予了充分肯定，并認(rèn)為楓橋模式具有重要的實(shí)際推廣復(fù)制和示范引領(lǐng)價(jià)值［5-6］。2015年以來，楓橋街道的“政經(jīng)分開”實(shí)踐獲得國務(wù)院發(fā)展研究中心、原農(nóng)業(yè)部等主管部門的高度關(guān)注，其做法被編入中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中［6］。隨后，吳中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（簡稱吳中高新區(qū)）長橋街道和昆山市花橋鎮(zhèn)于2011年也開始“政經(jīng)分開”改革的探索。本研究選擇目前已完成“政經(jīng)分開”改革且政經(jīng)分開后已至少運(yùn)行3年的蘇州市的3個(gè)地區(qū)（蘇州高新區(qū)楓橋街道、吳中高新區(qū)長橋街道和昆山市花橋鎮(zhèn)），從微觀層面詳細(xì)剖析 “政經(jīng)分開”改革的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治背景、運(yùn)行機(jī)制、改革成效、現(xiàn)實(shí)困境，并應(yīng)用制度變遷理論對“政經(jīng)分開”現(xiàn)象進(jìn)行初步解釋，以期為各地深入開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村基層治理改革提供參考。本研究資料數(shù)據(jù)主要通過深度訪談、查閱書面資料等方法收集。訪談對象共13位，包括3個(gè)試點(diǎn)地區(qū)（街道/鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)人、所屬居（村）民委員會(huì)主任、股份合作社負(fù)責(zé)人等。書面資料共收集18份，包括年度總結(jié)、財(cái)務(wù)年報(bào)、工作報(bào)告和有關(guān)制度文件等。

1 政經(jīng)分開的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治背景

1.1 社會(huì)背景：城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程加快，外來人口大量增加

三地在實(shí)施“政經(jīng)分開”時(shí)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化已發(fā)展到相當(dāng)高的水平。楓橋街道位于蘇州高新區(qū)核心地帶，經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)。2004年實(shí)施“政經(jīng)分開”時(shí)，原24個(gè)行政村近萬戶農(nóng)民已全部集中安置在24個(gè)住宅小區(qū)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）所占比重僅為0.12%（表1），第二產(chǎn)業(yè)所占比重高達(dá)89.49%，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展吸引來自全國各地的大量外來務(wù)工人員到此就業(yè)創(chuàng)業(yè)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，楓橋街道當(dāng)時(shí)戶籍人口為6萬人，流動(dòng)人口為16萬人［7］。吳中高新區(qū)長橋街道和昆山市花橋鎮(zhèn)在實(shí)施“政經(jīng)分開”時(shí)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平與楓橋街道類似。長橋街道位于吳中高新區(qū)核心地帶，自21世紀(jì)以來城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展迅猛。2008年開始城中村拆遷。2011年實(shí)施“政經(jīng)分開”時(shí)，7個(gè)涉農(nóng)社區(qū)除2個(gè)村外，其余5個(gè)已完成城中村改造，戶籍人口2萬多人，常住人口10萬多人。

花橋鎮(zhèn)是蘇州市昆山市轄鎮(zhèn)，與花橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制。實(shí)施“政經(jīng)分開”2011年時(shí)轄12個(gè)社區(qū)（9個(gè)涉農(nóng)社區(qū)）、3個(gè)行政村；三次產(chǎn)業(yè)之比為0.5 ∶37.5 ∶62.0，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占GDP的0.5%，工業(yè)和服務(wù)業(yè)高度發(fā)達(dá)。2011年末戶籍人口3.4萬人，外來暫住人口7.9萬人。

隨著城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，大量農(nóng)戶集中居住到動(dòng)遷小區(qū)，原本按自然村或行政村居住的村落格局發(fā)生了徹底改變，一個(gè)安置小區(qū)有可能居住著來自原來不同村的村民，一戶村民也可能擁有不同安置小區(qū)的房子。另外，隨著工業(yè)化的發(fā)展，外來人口大量涌入。外來人口通過租住或購買產(chǎn)權(quán)的方式居住在動(dòng)遷小區(qū)，成為當(dāng)?shù)鼐用?。居住格局和人口結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致原“政經(jīng)合一”的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界不一致，原村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織職能不分的體制無法適應(yīng)新的形勢。改革農(nóng)村基層組織，構(gòu)建一個(gè)職責(zé)清晰、互動(dòng)協(xié)作的新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)顯得尤為必要。

1.2 經(jīng)濟(jì)背景：農(nóng)村居民收入和公共服務(wù)需求的增加

從20世紀(jì)末以來，隨著蘇州市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，3個(gè)地區(qū)人均收入均有大幅增加。到開始“政經(jīng)分開”改革的2004年，楓橋街道農(nóng)民人均收入已達(dá)9 600多元，接近城市居民收入；花橋鎮(zhèn)、長橋街道在開始改革試點(diǎn)的2011年人均純收入分別高達(dá) 20 967、22 868元。隨著收入的提高，村民對公共服務(wù)需求越來越大，質(zhì)量和層次要求越來越高，發(fā)展型公共服務(wù)需求遞增趨勢明顯［8］。村民日益增長的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)總體供給不足、質(zhì)量低下之間的矛盾，使得改革公共資源配置方式和公共服務(wù)的供給機(jī)制成為必要。

1.3 政治背景：農(nóng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化的需要

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速發(fā)展過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總量迅速擴(kuò)大。在開始改革的2004年楓橋街道村級集體經(jīng)濟(jì)總收入近6 000萬元，其中各村在“兩園”（楓橋工業(yè)園、民營科技園）的廠房租金收入就高達(dá) 2 690 萬元。而長橋街道在開始改革的2011年集體經(jīng)濟(jì)總收入超過2.7億元，村均穩(wěn)定收入2 388萬元。街道、社區(qū)二級總資產(chǎn)達(dá)22億元，經(jīng)營性資產(chǎn)16億元。花橋鎮(zhèn)在開始改革的2011年村級集體可支配收入總量達(dá)到6 300萬元，平均每個(gè)村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)可支配收入超400萬元。在政經(jīng)合一體制下，村委會(huì)通常代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能，客觀上造成農(nóng)村基層組織“政經(jīng)不分”的狀態(tài)?！罢?jīng)不分”如同過去的國有企業(yè)政企不分一樣，一方面村級集體經(jīng)濟(jì)組織需要承擔(dān)村民福利、社會(huì)公益事業(yè)等支出，其經(jīng)營成本和經(jīng)營績效難以科學(xué)衡量和考核，無法真正成為獨(dú)立的市場主體。另一方面，真正所有者缺位，監(jiān)管缺失，資產(chǎn)經(jīng)營不善、資產(chǎn)流失嚴(yán)重、權(quán)利腐敗成為不可回避的問題。楓橋街道的匯報(bào)材料就明確表示，之前政經(jīng)合一體制下存在著村級集體經(jīng)濟(jì)分紅入不敷出，農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值面臨難題等情況?！?/p>

2 “政經(jīng)分開”的改革路徑和主要內(nèi)容

3個(gè)試點(diǎn)地區(qū)“政經(jīng)分開”的具體做法雖然有所不同，但改革路徑和改革主要內(nèi)容基本相同。改革歷程大致可以分為3個(gè)階段：集體資產(chǎn)股份化改革、實(shí)施5個(gè)分離、后“政經(jīng)分開”時(shí)期的持續(xù)改進(jìn)。

2.1 集體資產(chǎn)股份化改革

對集體資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，確認(rèn)集體組織成員資格，按農(nóng)齡將集體存量資產(chǎn)折股量化到符合條件的集體組織成員，可以實(shí)現(xiàn)“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”。同時(shí)以原行政村為單位，成立村級股份合作社，并進(jìn)行工商登記注冊，使股份合作社成為獨(dú)立的市場主體。

從法律層面看，集體資產(chǎn)股份化改革是“政經(jīng)分開”的前置條件。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)的主要職責(zé)之一是依法管理本村屬于村民集體所有的土地、企業(yè)和其他資產(chǎn)。這就意味著村委會(huì)具有對集體資產(chǎn)行使經(jīng)濟(jì)管理的法定職權(quán)，村委會(huì)職權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職權(quán)存在一定程度上的交叉。因此，要實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開”首先必須要將集體所有資產(chǎn)進(jìn)行處置。目前3個(gè)試點(diǎn)地區(qū)采用的處置方式主要是進(jìn)行集體資產(chǎn)股份化改革，實(shí)現(xiàn)把“共同所有”的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為“按份額共有”的合作經(jīng)濟(jì)［5］。完成轉(zhuǎn)化后，根據(jù)《江蘇省實(shí)施〈村民委員會(huì)組織法〉辦法》第三條第三款規(guī)定，村委會(huì)不具有管理職能。集體資產(chǎn)股份化改革也是從農(nóng)村社區(qū)管理向城市社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)變必須經(jīng)歷的一個(gè)環(huán)節(jié)。比較《城市居民委員會(huì)組織法》中居民委員會(huì)的任務(wù)和《村委會(huì)組織法》中村委會(huì)主要職責(zé)可以發(fā)現(xiàn)，除了履行一些與居民委員會(huì)相同的職能，如宣傳、教育、服務(wù)、引導(dǎo)等外，村委會(huì)還具有集體經(jīng)濟(jì)管理職能。因此，如果不把村委會(huì)的集體經(jīng)濟(jì)管理職能剝離掉，就無法真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)管理向城市社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)變，無法真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的市民化。

2.2 實(shí)施5個(gè)分離

在完成集體資產(chǎn)股份化改革的基礎(chǔ)上，對選民資格、組織功能、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、人員管理、議事決策等進(jìn)行分離。

2.2.1 選民資格分離

村（居）委會(huì)成員由社區(qū)具有資格的居民選舉產(chǎn)生；而社區(qū)股份合作社的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員由社區(qū)股份合作社的股民代表選舉產(chǎn)生。

2.2.2 組織職能分離

村（居）委會(huì)主要承擔(dān)社區(qū)治理、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)建設(shè)等職能；而社區(qū)股份合作社的職能是負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，承擔(dān)集體資產(chǎn)保值增值的職責(zé)。

2.2.3 財(cái)務(wù)資產(chǎn)分離

經(jīng)營性資產(chǎn)歸社區(qū)股份合作社管理（長橋街道將非經(jīng)營性房屋資產(chǎn)也歸社區(qū)股份合作社管理），把非經(jīng)營性資產(chǎn)劃歸村（居）委會(huì)（長橋模式中把公益性非房屋資產(chǎn)歸居委會(huì)管理），同時(shí)社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)股份合作社分設(shè)賬簿，分別進(jìn)行財(cái)務(wù)核算。

2.2.4 管理人員分離

對村（居）委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的人員進(jìn)行分開管理，分別設(shè)置各自的組織架構(gòu)。村（居）委會(huì)設(shè)立主任、副主任等職位，社區(qū)股份合作社設(shè)立董事長、總經(jīng)理等職位。2個(gè)組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人不相互兼任（長橋街道規(guī)定，社區(qū)黨委書記兼任社區(qū)股份合作社的董事長，但是不參與實(shí)際經(jīng)營決策。主要目的是解決社區(qū)黨委書記經(jīng)濟(jì)待遇問題）。

2.2.5 議事決策分離

分別制定村（居）委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的議事制度，明確各自的決策程序和權(quán)限。

2.3 后“政經(jīng)分開”時(shí)期的持續(xù)改進(jìn)

“政經(jīng)分開”改革完成后，從政、經(jīng)兩方面根據(jù)新出現(xiàn)的問題不斷修正、完善。在“經(jīng)”方面，持續(xù)改進(jìn)主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)。如楓橋街道在“政經(jīng)分開”完成后采取了一系列措施發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。一是組建“穩(wěn)收益”的富民合作社。2007年楓橋街道通過村民自愿現(xiàn)金入股形式組建了高新區(qū)首個(gè)富民合作社。二是組建“促增收”的聯(lián)楓公司。2011年以楓橋原24個(gè)村股份合作社為出資主體，組建了市場化經(jīng)營主體——蘇州高新區(qū)楓橋聯(lián)楓建設(shè)發(fā)展有限公司，實(shí)行抱團(tuán)發(fā)展。另一方面，加強(qiáng)對股份合作社的監(jiān)管。為了防止股份合作社因缺乏監(jiān)管導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失或產(chǎn)生其他現(xiàn)象，各試點(diǎn)地區(qū)均統(tǒng)一實(shí)行賬目委托代管制度，不斷完善報(bào)、批、審財(cái)務(wù)制度，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，對基建項(xiàng)目、企業(yè)合同、開支審批進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。要求對股份合作社的經(jīng)營情況、財(cái)務(wù)情況進(jìn)行公開，接受股民監(jiān)督。楓橋街道設(shè)立村股份合作社管理中心，負(fù)責(zé)對股份合作社進(jìn)行指導(dǎo)、管理和業(yè)績考核。各股份合作社委托第三方記帳，同時(shí)財(cái)務(wù)收支情況通過“陽光村務(wù)平臺(tái)”公開，接受公眾監(jiān)督。長橋街道在設(shè)立農(nóng)民合作社管理服務(wù)中心統(tǒng)一帳務(wù)中心核算的基礎(chǔ)上，對股份合作社實(shí)行集中辦公、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核。股份合作社委托財(cái)政收付中心記帳。街道集體資產(chǎn)管理部門通過集體資產(chǎn)交易監(jiān)管平臺(tái)，對各股份合作社運(yùn)行進(jìn)行全面監(jiān)管。在“政”方面，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理模式?！罢?jīng)分開”改革后，楓橋街道針對社區(qū)管理出現(xiàn)的新問題，不斷改革，探索社區(qū)治理新模式。如針對原集體經(jīng)濟(jì)設(shè)立的物業(yè)公司運(yùn)作效率低、管理不佳等問題，引入社會(huì)力量參股物業(yè)公司或直接聘用第三方物業(yè)公司，從而提高物業(yè)公司的運(yùn)作效率和社區(qū)管理水平。再如為解決“一站式”服務(wù)大廳造成的人力資源浪費(fèi)、干群關(guān)系疏遠(yuǎn)等問題，按照“行政職能上收中心，服務(wù)資源下沉社區(qū)”的思路，設(shè)立3個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，由街道社區(qū)管理中心直接管理，取代原來7個(gè)社區(qū)居委會(huì)的“一站式”服務(wù)大廳。同時(shí)，將原來社區(qū)居委會(huì)的78項(xiàng)事務(wù)拆分為2個(gè)部分，即政府行政職能與社區(qū)服務(wù)功能，將勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障、民政、計(jì)劃生育、窗口管理、集體財(cái)產(chǎn)管理等50類122項(xiàng)政府延伸職能統(tǒng)一上收至社區(qū)服務(wù)中心；將開展社區(qū)服務(wù)、突發(fā)事件演練、普法宣傳、精神文明建設(shè)、全民健身、家庭調(diào)解、生態(tài)保護(hù)、社區(qū)自治、預(yù)防未成年人犯罪、民兵組織建設(shè)、社區(qū)綜合治理、安全生產(chǎn)、社區(qū)管理等28類134項(xiàng)社區(qū)服務(wù)功能下沉社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)，明晰了街道與社區(qū)在“政”的權(quán)限范圍與責(zé)任歸屬。

3 “政經(jīng)分開”改革的效應(yīng)

3.1 農(nóng)民資產(chǎn)性收入顯著增加

“政經(jīng)分開”后，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰，可以有效保護(hù)農(nóng)民的切身利益；同時(shí)改制后原本由村承擔(dān)的社區(qū)事務(wù)或公共品支出全部或部分改由各級財(cái)政承擔(dān)。以楓橋街道為例，政經(jīng)分開后，24個(gè)村可節(jié)約管理成本和公益支出2 100余萬元/年。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織收益的大幅提高，農(nóng)民的資產(chǎn)性收入也提高。調(diào)研結(jié)果顯示，截至2021年楓橋街道實(shí)施“政經(jīng)分開”后成立的蘇州高新區(qū)楓橋民發(fā)富民合作社、蘇州高新區(qū)楓橋聯(lián)楓建設(shè)發(fā)展有限公司2家平臺(tái)已累計(jì)分配股紅7.17億元，每年實(shí)現(xiàn)8％的保底分紅［9］。長橋街道7個(gè)涉農(nóng)社區(qū)組建的蘇州市吳中區(qū)長聯(lián)置業(yè)發(fā)展有限公司（長橋富民股份合作聯(lián)社）年收益6 000萬～7 000萬元［10］，確保合作社有12%的年收益，在全市處于領(lǐng)先地位［11］。2021年花橋鎮(zhèn)15家村（社區(qū)）股份經(jīng)濟(jì)合作社總收入達(dá)2.86億元，股金分紅8 617萬元。

3.2 農(nóng)村社會(huì)管理效率明顯改善

過去農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員相對穩(wěn)定，社會(huì)管理事務(wù)相對簡便，村級經(jīng)濟(jì)總量相對不高。而隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，外來人員大量涌入，本地人口與外來人口出現(xiàn)倒掛；內(nèi)部人員變動(dòng)頻繁，許多地方居住與管理已經(jīng)事實(shí)分離；社會(huì)事務(wù)日趨增多，服務(wù)管理對象復(fù)雜多元。傳統(tǒng)的農(nóng)村基層治理模式越來越難以適應(yīng)新時(shí)期加強(qiáng)和完善社會(huì)管理的客觀需要。政經(jīng)分開有利于明確各自分工，使村（居）委會(huì)能夠把主要精力投入到社區(qū)的日常事務(wù)管理中來，推動(dòng)專業(yè)化服務(wù)，效能化管理，切實(shí)改善和加強(qiáng)社會(huì)管理。

3.3 集體經(jīng)濟(jì)市場競爭力顯著增強(qiáng)

“政經(jīng)分開”后集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)更加清晰化、明確化，合作社成員的利益和合作社的發(fā)展更加緊密地結(jié)合起來，合作社成員開始真正關(guān)心合作社的發(fā)展和成長。同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織剝離了社會(huì)職能，擺脫了歷史包袱，真正實(shí)現(xiàn)市場化、企業(yè)化經(jīng)營。再加上各種財(cái)政扶持政策，大大增強(qiáng)了其市場競爭力，并促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年底長橋街道集體總資產(chǎn)達(dá)到47億元，總收入6億元，村均穩(wěn)定收入4 500萬元［12］，各項(xiàng)指標(biāo)均比2011年增長100%以上。蘇州市吳中區(qū)長聯(lián)置業(yè)發(fā)展有限公司（長橋富民股份合作聯(lián)社）資產(chǎn)已發(fā)展到近10億元［9］。

4 政經(jīng)分開改革存在的潛在問題

4.1 財(cái)政負(fù)擔(dān)加重

在“政經(jīng)分開”過程中，最直接的問題是財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。眾所周知，“政經(jīng)分開”前行政村直接承擔(dān)村級管理成本和費(fèi)用，“政經(jīng)分開”后將由財(cái)政承擔(dān)全部或部分社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)，財(cái)政壓力將會(huì)大幅增加（表2）。

“政經(jīng)分開”改革后，楓橋街道社區(qū)管理成本由財(cái)政全額承擔(dān)，7個(gè)社區(qū)平均每年財(cái)政支出約1億元，包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、條線經(jīng)費(fèi)（如征兵、民兵訓(xùn)練）、建設(shè)維護(hù)費(fèi)等。長橋街道所屬社區(qū)兩委（村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)）人員和工作人員的人頭經(jīng)費(fèi)按城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)列入公共財(cái)政預(yù)算，約800萬元/年。社區(qū)黨組織、居委員會(huì)行政管理經(jīng)費(fèi)、社會(huì)事業(yè)管理經(jīng)費(fèi)、公益性事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)和社區(qū)居民公益性福利經(jīng)費(fèi)（約為 2 200 萬元）暫時(shí)由股份合作社列入全年預(yù)算，按季度交付給居委會(huì)，但隨著改革的推進(jìn)和功能變化逐步過渡到財(cái)政預(yù)算。

花橋鎮(zhèn)“政經(jīng)分開”改革后的社區(qū)行政管理類經(jīng)費(fèi)、社會(huì)公益類經(jīng)費(fèi)（如公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、市政公用、環(huán)境衛(wèi)生等）由縣（市）、鎮(zhèn)兩級財(cái)政承擔(dān)。村民福利類（如居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、高齡老人補(bǔ)貼等）由股份合作社等村經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。按此改革方案，縣級財(cái)政約需要承擔(dān)[KG*8]2.0[KG*8]億元，鎮(zhèn) （經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）財(cái)政約需要承擔(dān)5.2億元。在總支出中，股份合作社等村經(jīng)濟(jì)組織一般承擔(dān)20%～30%。

4.2 投入責(zé)任轉(zhuǎn)嫁

投入責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問題和上述財(cái)政負(fù)擔(dān)加重本質(zhì)上是一個(gè)問題的2個(gè)方面。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村委會(huì)應(yīng)承擔(dān)“辦理本地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，開展社區(qū)服務(wù)”。公共事務(wù)和公益事業(yè)一般是指涉及村民的公有公用和公共利益的事業(yè)，包括公共設(shè)施的建設(shè)、社會(huì)優(yōu)撫工作、公共教育、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化體育活動(dòng)等。

公共事務(wù)和公益事業(yè)的舉辦需要大量資金投入，尤其是一些公共設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目?！罢?jīng)分開”后，村委會(huì)經(jīng)濟(jì)職能被剝離，不再履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理的職能，因此也不具有相應(yīng)的收入來源，村委會(huì)承辦的各項(xiàng)公益性事業(yè)可能成為“無米之炊”。另一方面，股份合作社本質(zhì)上是“按份額共有”的合作經(jīng)濟(jì)，村委會(huì)往往無法直接動(dòng)用相應(yīng)的資金（在“政經(jīng)分開”前，集體經(jīng)濟(jì)是“共同所有”，基層自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織管理層通常是一套班子）。在此情況下，有可能導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織對本應(yīng)由其投入的村級公益事業(yè)不投入或少投入，而把村級公益事業(yè)投入轉(zhuǎn)嫁給各級財(cái)政或其他主體（如向農(nóng)民集資），虛化了集體經(jīng)濟(jì)組織的投入主體責(zé)任。在沒有適當(dāng)資金來源（如財(cái)政資金不到位）的情況下，一些公共設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)有可能無法得到保障。從調(diào)研結(jié)果來看，長橋街道主要由股份合作社承擔(dān)公益性事業(yè)經(jīng)費(fèi)，而花橋鎮(zhèn)、楓橋街道主要由財(cái)政來承擔(dān)。

4.3 政務(wù)居務(wù)不分

“政經(jīng)分開”改革后，村（居）委會(huì)協(xié)助政府管理的工作量顯著增加。如長橋街道社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)協(xié)助政府管理的工作涉及56小項(xiàng)，涉及文明辦、檔案局、公安分局、民政局等部門。楓橋街道社區(qū)居委會(huì)協(xié)助政府管理工作包括13大類82小項(xiàng)，涉及社區(qū)黨建、宣傳、群團(tuán)、人武工作，社區(qū)綜合治理管理工作，勞動(dòng)和社會(huì)保障，扶貧工作，計(jì)劃生育，安全生產(chǎn)，土地調(diào)查，動(dòng)物疫情應(yīng)急處理和森林防火工作，消防安全等。社區(qū)存在“政務(wù)居務(wù)不分”、治理功能弱化虛化等新問題。

5 結(jié)論和政策建議

5.1 評述性結(jié)論

5.1.1 從改革性質(zhì)來看，“政經(jīng)分開”是一種誘致性制度變遷

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，誘致性制度變遷是指個(gè)人（或個(gè)人組成的群體）在爭取因制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)，所自發(fā)倡導(dǎo)、組織實(shí)施的對現(xiàn)有制度的創(chuàng)造性安排。從上述3個(gè)地區(qū)“政經(jīng)分開”社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景來看，“政經(jīng)分開”是城鎮(zhèn)化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定高度后，原有“政經(jīng)合一”制度無法適應(yīng)制度環(huán)境的變化（如村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界不一致，公共服務(wù)供給無法滿足因收入增加而導(dǎo)致的公共服務(wù)需求增加）的自然結(jié)果。為響應(yīng)環(huán)境的變化，追求潛在收益，如公共財(cái)政投入的增加、股份合作社收益分紅的提高，降低現(xiàn)行成本，如原來有村集體組織承擔(dān)的外來人口管理成本，基層改革主體（村委會(huì)/基層政府）在法律框架內(nèi)對農(nóng)村基層治理進(jìn)行邊際革命。

5.1.2 從改革基礎(chǔ)來看，“政經(jīng)分開”必須符合一定的條件

第一，法律層面，股份改革是“政經(jīng)分開”的前置條件。根據(jù)現(xiàn)行法律，村委會(huì)職權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職權(quán)存在一定程度上的交叉。因此要實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開”，首先必須要將集體所有資產(chǎn)進(jìn)行處置。目前3個(gè)地區(qū)采用的處置方式主要是進(jìn)行集體資產(chǎn)股份化改革，重新組建股份合作社，實(shí)現(xiàn)把“共同所有”的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為“按份額共有”的合作經(jīng)濟(jì)［5］。第二，經(jīng)濟(jì)層面，基層政府具有相應(yīng)的財(cái)力是“政經(jīng)分開”的必要條件?！罢?jīng)分開”后，原來行政村直接負(fù)責(zé)村級管理成本和費(fèi)用，“政經(jīng)分開”后將由財(cái)政承擔(dān)全部或部分社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)，財(cái)政壓力將會(huì)大幅增加。如果沒有財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，就不可能做到真正意義上的“政經(jīng)分開”。從改革實(shí)踐來看，三地在“政經(jīng)分開”改革時(shí)的財(cái)政實(shí)力均相當(dāng)雄厚。楓橋街道2004年（實(shí)行政經(jīng)分開改革的當(dāng)年）地方一般預(yù)算收入為1.87億元；而2011年長橋街道、花橋鎮(zhèn)進(jìn)行“政經(jīng)分開”改革時(shí)，地方一般預(yù)算收入分別高達(dá)4.24億、14.63億元。

5.1.3 從改革內(nèi)容來看，“政經(jīng)分開”關(guān)鍵是實(shí)施5個(gè)分離

“政經(jīng)分開”的核心是農(nóng)村基層社會(huì)管理職能與集體經(jīng)濟(jì)組織職能的分離，社會(huì)管理職能由農(nóng)村基層自治組織（社區(qū)居民委員會(huì)或村委會(huì)）承擔(dān)，集體經(jīng)濟(jì)組織職能由股份合作社承擔(dān)。三地的實(shí)踐表明，圍繞組織職能的分離，需同時(shí)對財(cái)務(wù)資產(chǎn)、組織架構(gòu)、議事決策、選民資格等進(jìn)行分離。

5.1.4 從改革效果來看，“政經(jīng)分開”能釋放巨大的改革紅利，并同時(shí)產(chǎn)生新問題

三地的實(shí)踐結(jié)果表明，“政經(jīng)分開”有利于理清基層組織職能，明晰集體產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益，增加農(nóng)民收入；增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的市場競爭力，助推集體經(jīng)濟(jì)組織做大做強(qiáng)，很大程度上抑制因村干部權(quán)力過大而滋生的腐敗行為；改善農(nóng)村社會(huì)管理，明確社會(huì)公共服務(wù)承擔(dān)主體，改善和加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理效能。同時(shí)，“政經(jīng)分開”后有可能出現(xiàn)一系列新問題，主要表現(xiàn)為政務(wù)居務(wù)不分、基層財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、集體經(jīng)濟(jì)組織投入責(zé)任虛化等，這些問題在未來的改革中應(yīng)加以關(guān)注。

5.2 政策建議

5.2.1 因地制宜，循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革

綜上，“政經(jīng)分開”是城鎮(zhèn)化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定高度后，原有“政經(jīng)合一”制度無法適應(yīng)制度環(huán)境的變化而產(chǎn)生的制度變遷，且“政經(jīng)分開”也需要基層政府具有相應(yīng)的財(cái)力作為支撐。由于各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、公共財(cái)政收入都存在差異，在“政經(jīng)分開”實(shí)施上的難點(diǎn)也各不相同，因此要因地制宜，選擇合適的時(shí)機(jī)、采取最適宜本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的路徑和方式，在有條件的地區(qū)先行試點(diǎn)“政經(jīng)分開”改革，在實(shí)踐中摸索經(jīng)驗(yàn)，不能全然不顧現(xiàn)實(shí)條件而茫然全面推開。

一般而言，位于城郊接合部和城市建成區(qū)的村或因城鄉(xiāng)一體化改革集中居住的村，應(yīng)該在撤村建居的同時(shí)率先實(shí)施政經(jīng)分離。如果財(cái)政實(shí)力許可，可以像楓橋街道那樣一步到位；如果財(cái)政實(shí)力不足，暫時(shí)難以承擔(dān)全部費(fèi)用，也可以參照長橋街道、花橋鎮(zhèn)的改革方案，分步實(shí)施。對于還處于農(nóng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員變動(dòng)不大，集體經(jīng)濟(jì)也較弱的村，則以沿襲“政經(jīng)合一”制度為好。如果強(qiáng)行推行“政經(jīng)分開”，在村委會(huì)之外另行設(shè)立一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，只會(huì)增加管理成本［5］。

5.2.2 優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化制度保障

“政經(jīng)分開”改革涉及多方利益，涵蓋多個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)系統(tǒng)工程，因此在推動(dòng)“政經(jīng)分開”改革過程中，需要優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，健全法律法規(guī)建設(shè)，做到改革有法可依，從制度層面保障“政經(jīng)分開”改革的順利進(jìn)行。

在頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)明確“政經(jīng)分開”的改革條件、改革路徑，科學(xué)評價(jià)改革成本，明確改革成本的承擔(dān)主體，構(gòu)建和完善一系列配套制度，如集體資產(chǎn)管理制度、社區(qū)自治管理制度、股份合作社收益分配制度、集體資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督制度等。

5.2.3 理清行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)邊界，構(gòu)建“政社互動(dòng)”新模式

針對“政經(jīng)分開”改革后出現(xiàn)“政務(wù)居務(wù)不分”現(xiàn)象，楓橋街道創(chuàng)立了“中心＋社區(qū)”的社區(qū)治理新模式，長橋街道采用“準(zhǔn)入清單模式”。第一，設(shè)立社區(qū)一站式綜合服務(wù)站，強(qiáng)化社區(qū)為民、便民、安民功能，滿足居民多樣化的服務(wù)需求。第二，厘清行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)、政府委托事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)邊界，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。在厘清行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)邊界的基礎(chǔ)上，采用政府購買服務(wù)的形式將政府委托事務(wù)委托給社區(qū)辦理。社區(qū)根據(jù)工作內(nèi)容、工作量大小自主安排辦理政府委托事務(wù)。

5.2.4 建立合理的經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)機(jī)制

根據(jù)現(xiàn)代公共財(cái)政學(xué)理論，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政基本職能之一是彌補(bǔ)市場失靈，為市場提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要。并根據(jù)受益范圍原則，科學(xué)界定財(cái)政支出邊界和范圍。如果公共產(chǎn)品和公共服務(wù)受益范圍是全市（區(qū)），那么其支出應(yīng)該由市級（區(qū)級）財(cái)政承擔(dān)；如果受益范圍是街道，那么其支出應(yīng)該由街道財(cái)政承擔(dān)；如果受益范圍是某個(gè)小區(qū)，那么其支出應(yīng)該由該小區(qū)全體居民承擔(dān)（如以物業(yè)費(fèi)方式承擔(dān)）。這是科學(xué)界定和規(guī)范財(cái)政支出邊界和范圍原則之一。建議采取“核定項(xiàng)目、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、扎口管理、分級承擔(dān)”的辦法，以縣（市、區(qū)）為單位，制定基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)受益范圍原則、量入為出原則、效率優(yōu)先兼顧公平原則確定承擔(dān)投入主體。

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收稿日期：2022-09-07

基金項(xiàng)目：江蘇省蘇州市科技發(fā)展計(jì)劃（軟科學(xué)研究）指令性計(jì)劃（編號：SR201737）。

作者簡介：周曉明（1982—），男，江蘇鹽城人，副研究員，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究。E-mail：xmzhou@szai.edu.cn。

通信作者：程培堽，博士，教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究。E-mail：chengpg0512@163.com。