鄰避治理的政策議程設(shè)置邏輯

陳奇

摘要：本文基于多源流分析視角，探究鄰避問題如何進(jìn)入政策議程。研究發(fā)現(xiàn)：鄰避事件中焦點(diǎn)事件的爆發(fā)，能夠推動(dòng)問題建構(gòu)和政策反饋效率，快速形成問題源流，即關(guān)注鄰避事件如何變成一個(gè)政策問題。在政策共同體內(nèi)形成可行的政策方案，通過政策軟化過程中達(dá)成政策共識(shí)，并決出鄰避治理政策方案，形成政策源流。在內(nèi)外部公共輿論壓力下，黨的意志引領(lǐng)促成政府將注意力聚焦在鄰避事件中形成政治源流，以實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)對(duì)鄰避治理的制度化回應(yīng)。最終在問題之窗和政治之窗開啟時(shí)，三個(gè)源流匯聚，增加鄰避問題進(jìn)入政策議程的機(jī)會(huì)。為提升鄰避治理的有效性，應(yīng)在鄰避治理政策議程設(shè)置中吸納多元政策主體參與、建立鄰避訴求的整合機(jī)制和實(shí)現(xiàn)多元化的利益平衡。

關(guān)鍵詞：鄰避治理；城市發(fā)展；城市治理；政策議程設(shè)置；多源流

中圖分類號(hào)：C936文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673－4513（2023）－03－020－09

引言

近年來，隨著城市邊界拓展和城市功能更新，不斷出現(xiàn)公眾反對(duì)在其居住區(qū)附近修建可能存在污染威脅的公共設(shè)施的現(xiàn)象，學(xué)界稱之為“鄰避現(xiàn)象”，由此導(dǎo)致公眾與政府之間對(duì)立沖突形成“鄰避困境”。在我國(guó)的鄰避事件中，抗?fàn)庪p方（政府和公眾）往往采用“極端化”表達(dá)和“妥協(xié)式”平息策略達(dá)到短暫性平衡，“一建就鬧，一鬧就?！币脖粚W(xué)者概括為“中國(guó)式鄰避”。

就城市治理和城市治理主體而言，人民群眾無(wú)疑既是治理質(zhì)效的需求者，也是治理方案的供給者。習(xí)近平總書記提出的“人民城市人民建，人民城市為人民”的城市治理理念，正是對(duì)人民發(fā)揮城市建設(shè)和城市治理主體作用的肯定。以“人民為中心”的理念也構(gòu)成了中國(guó)城市治理話語(yǔ)體系的重要內(nèi)容。鄰避治理作為城市治理在鄰避困境中的具像投射，考驗(yàn)著城市治理水平，在推進(jìn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何解決“中國(guó)式鄰避困境”是值得持續(xù)探索的問題。

一、研究緣起與問題提出

20世紀(jì)70年代，新自由主義浪潮涌動(dòng)下西方國(guó)家出現(xiàn)了空間隔離和剝奪的社會(huì)問題，美國(guó)學(xué)者M(jìn)ichael OHare在研究環(huán)境空間問題引發(fā)的群體性抗?fàn)幨录r(shí)，率先將這種抗?fàn)幏Q為“Not In My Backyard（不要建在我家后院）”，“鄰避”一詞的中文表達(dá)被學(xué)者沿用，以此為基礎(chǔ)衍生出了“鄰避設(shè)施”“鄰避訴求”“鄰避沖突”“鄰避困境”和“鄰避治理”等諸多外延概念。

學(xué)界關(guān)于鄰避治理政策的研究，大致可以概括為兩類：一是基于政策工具視角的鄰避治理研究。彭小兵指出，社會(huì)組織可以充當(dāng)制度化的代議機(jī)構(gòu)參與環(huán)境群體事件的治理。周慧和歐陽(yáng)明認(rèn)為應(yīng)建立嚴(yán)格的第三方評(píng)估機(jī)制對(duì)鄰避項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估以提高政府公信。吳一鳴指出，合理的利益補(bǔ)償機(jī)制可以從根源上緩解鄰避沖突。二是基于政策主體視角的鄰避政策過程研究。張緊跟總結(jié)了廣州經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為向公眾開放政策過程可以有效治理鄰避事件。楊志軍認(rèn)為，鄰避群體參與決策的意義有限，政府被迫采取“非常規(guī)政策變遷”只是權(quán)宜策略，等抗議勢(shì)頭衰退后政府又會(huì)重新開啟項(xiàng)目（文稱“政策回退”）。陳寶生則肯定了公眾參與，認(rèn)為推動(dòng)公眾參與、保障公共政策科學(xué)性和程序正義是治理鄰避沖突的重要保障。

從公共政策視角看待鄰避治理的研究，為本研究的進(jìn)一步深入奠定了基礎(chǔ)。但仍有一些問題無(wú)法充分回答：“一建就鬧，一鬧就停”是否說明政府僅僅是被動(dòng)應(yīng)對(duì)？為什么有些鄰避訴求得到滿足，而有些被忽視了？其原因在于學(xué)界通常從鄰避項(xiàng)目政策是否變遷這個(gè)結(jié)果性指標(biāo)來看待鄰避治理問題，而忽略了多元主體圍繞鄰避項(xiàng)目政策進(jìn)行博弈的過程。本研究認(rèn)為回答上述未決問題，還需要將視角從政策制定環(huán)節(jié)前移，從政策議程設(shè)置過程尋找答案?；诖?，本研究的旨趣在于探索鄰避問題如何進(jìn)入公共政策議程，即鄰避治理政策議程設(shè)置的邏輯。

二、多源流分析框架及其在中國(guó)語(yǔ)境下適用性調(diào)整

（一）多源流分析框架概述

社會(huì)問題只有被決策者所關(guān)注和認(rèn)定才能有機(jī)會(huì)得到解決，而政策議程（olicy agenda）的建立正是將社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵路徑。約翰.W.金登在借鑒科恩和奧爾森等人提出的“垃圾桶模型基礎(chǔ)”上總結(jié)提煉得出“多源流分析模型（the multile-streams framework）”，不同于政策過程理論的宏大設(shè)計(jì)，該模型聚焦政策過程前的政策議程建立環(huán)節(jié)，從微觀和中觀層面分析了社會(huì)問題如何通過一系列流程進(jìn)入政策議程被確立為政策問題，被稱為當(dāng)前對(duì)政策議程確立過程描述得最全面的一種模型。多源流分析模型內(nèi)容涵蓋四個(gè)變量：一是，前提變量是社會(huì)預(yù)先安排（價(jià)值、信仰、文化和政治結(jié)構(gòu)等）；二是，干涉變量為政策窗口、政策活動(dòng)家和外溢現(xiàn)象；三是，獨(dú)立變量是三種信息流，即問題流（roblem streams），結(jié)構(gòu)因子包括：指標(biāo)變化、焦點(diǎn)事件、反饋預(yù)算約束和問題界定；政策流（olicy streams），結(jié)構(gòu)因子包括：技術(shù)可行性、價(jià)值一致性、科技、公眾接受程度和時(shí)尚或知識(shí)；和政治流（olitical streams），結(jié)構(gòu)因子包括：民族情緒、公共輿論、選舉政治、政體變化、法律權(quán)威、利益集團(tuán)和達(dá)成一致；四是，因變量為議程建立。在多源流分析框架中，前提變量是國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)文化背景，而問題流、政治流和政策流則是該框架的核心技術(shù)維度。該模型認(rèn)為政策議程最有可能獲得建立的情況是：某一問題分別被三個(gè)源流進(jìn)行感知和捕捉，在特定時(shí)機(jī)下也即政策之窗打開時(shí)匯聚共同作用，從而啟動(dòng)政策議程。

（二）多源流框架在中國(guó)語(yǔ)境下的適用性調(diào)整

多源流模型前提變量（社會(huì)文化背景）強(qiáng)調(diào)了理論的適用環(huán)境。在現(xiàn)實(shí)世界中，不同國(guó)家間的社會(huì)文化存在不同。因此，如果忽略社會(huì)文化背景差異，多源流模型對(duì)具體社會(huì)問題的解釋力和適用性將會(huì)無(wú)法保證。當(dāng)然，這僅僅被看做是一個(gè)技術(shù)層面的問題。多源流模型引入我國(guó)后，學(xué)界也出現(xiàn)了對(duì)多源流框架進(jìn)行修正的嘗試。楊志軍認(rèn)為三個(gè)源流間并非是完全獨(dú)立和并列前行的，而是既相互獨(dú)立，又保持依賴，且有一定的流動(dòng)順序。在三個(gè)信息流“相互依賴”的關(guān)系中，王剛和唐曼認(rèn)為，三大源流之間是一個(gè)“共同體”，彼此間相互影響，具體表現(xiàn)為“問題源流影響政治源流，政治源流影響政策源流”。并且他們還指出“先后流動(dòng)”的出場(chǎng)順序由不同的社會(huì)問題所決定。以上對(duì)多源流模型在“出場(chǎng)順序”和“多源流間關(guān)系”的發(fā)展增強(qiáng)了其在我國(guó)特殊問題情境中的解釋力。然而，卻忽略了對(duì)三個(gè)源流（該模型的核心技術(shù)層面）中的結(jié)構(gòu)因子設(shè)置的討論。結(jié)構(gòu)因子是分析和測(cè)算各個(gè)源流形成的核心指標(biāo)，是多源流模型操作化的關(guān)鍵。為進(jìn)一步提升多源流框架對(duì)我國(guó)鄰避問題的解釋力，有必要在我國(guó)的“前提變量”中對(duì)三個(gè)源流的結(jié)構(gòu)因子進(jìn)行調(diào)整。

1. 問題源流。原結(jié)構(gòu)因子包括指標(biāo)變化、焦點(diǎn)事件、反饋預(yù)算約束和問題界定。首先，金登認(rèn)為，問題源流主要關(guān)注問題的界定。從我國(guó)鄰避運(yùn)動(dòng)發(fā)生的邏輯起點(diǎn)來看，公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的反對(duì)，是鄰避問題產(chǎn)生的起點(diǎn)，在此之前，政府并不認(rèn)為相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)是一個(gè)“問題”。因此，對(duì)鄰避問題的界定始于鄰避群體對(duì)問題建構(gòu)的過程。其次，指標(biāo)變化和反饋預(yù)算約束是政策變更或政策繼續(xù)的重要參照指標(biāo)，現(xiàn)行項(xiàng)目的相關(guān)指標(biāo)變化和信息反饋，均屬于政策反饋環(huán)節(jié)。綜上，在鄰避運(yùn)動(dòng)中，問題源流的指標(biāo)應(yīng)為問題建構(gòu)、焦點(diǎn)事件和政策反饋。

2. 政策源流。金登在闡述如何形成政策源流時(shí)，提出了“政策共同體”以及“政策企業(yè)家實(shí)施的政策方案軟化過程”（后文詳述）等概念，以及對(duì)政策流中幸存的政策方案進(jìn)行總結(jié)，提煉出的“技術(shù)可行性”、“價(jià)值可接受性”和“未來約束條件預(yù)期”三個(gè)特征。這些概念和特征共同作用形成政策源流。其中，政策方案的三個(gè)特征主要論述了政策方案的可行性。因此，政策源流的結(jié)構(gòu)因子應(yīng)為政策共同體、政策方案可行性和政策軟化過程。

3. 政治源流。原結(jié)構(gòu)因子包括民族情緒、公共輿論、選舉政治、政體變化、法律權(quán)威、利益集團(tuán)和達(dá)成一致。政治流強(qiáng)調(diào)政治因素對(duì)于問題解決方案的影響。一方面，鄰避問題是一個(gè)空間環(huán)境權(quán)益問題，并非是一個(gè)民族語(yǔ)境中的問題，在鄰避沖突中往往不存在民族情緒的因素。另一方面，選舉政治、政體變化、法律權(quán)威與利益集團(tuán)等帶有“委托代表”西方政治理論相關(guān)指標(biāo)并不符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)。我國(guó)的根本政治制度具有“協(xié)商”性質(zhì)，執(zhí)政黨和政府往往能夠通過多種制度渠道匯集民意，將社會(huì)普遍關(guān)注的問題轉(zhuǎn)換成政策問題。因此，政治源流的指標(biāo)應(yīng)包含黨的意志、政府注意力與公共輿論。

三、鄰避問題進(jìn)入政策議程邏輯的多源流演繹

（一）問題源流：鄰避事件如何變成一個(gè)政策問題？

問題源流（roblem streams）主要關(guān)注“政策制定者為何會(huì)選擇性關(guān)注某一個(gè)問題？”，即問題的界定。包括問題如何被認(rèn)知以及客觀條件是如何被定義為問題的。由于決策系統(tǒng)的復(fù)雜性，鄰避問題不會(huì)自動(dòng)成為政策問題，也并不直接通過某種單一壓力引起決策者關(guān)注，而是隨著鄰避困境內(nèi)的外部要素變化，基于問題建構(gòu)、焦點(diǎn)事件和政策反饋等途徑共同推動(dòng)形成問題源流。

首先，問題建構(gòu)敘事。問題到社會(huì)問題再到政策問題是一個(gè)歷時(shí)性過程，問題建構(gòu)是政策議程建立的邏輯起點(diǎn)，通常包括問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述等環(huán)節(jié)，而感知、搜索和陳述等環(huán)節(jié)通常被視為認(rèn)知過程。由此，社會(huì)問題構(gòu)建遵循“認(rèn)知—界定”邏輯理路。鄰避設(shè)施生產(chǎn)是對(duì)空間資源的再分配過程，政府和鄰避群體作為分配過程的雙方，無(wú)論是“不作為”、“暴民”還是“自私自利”等互相污名化的指責(zé)，都在于彼此對(duì)鄰避設(shè)施的認(rèn)知存在著“程序正義和實(shí)體正義”的分歧，進(jìn)而產(chǎn)生了對(duì)問題界定的兩種不同結(jié)果。出于城市整體發(fā)展及政績(jī)考量，政府通常認(rèn)為只要符合決策程序要求，以增進(jìn)人民整體福祉的基礎(chǔ)設(shè)施修建即合法合理。在這一階段，政府并不認(rèn)為鄰避項(xiàng)目有何不妥，而主要將鄰避行為界定為一個(gè)社會(huì)問題。而鄰避群體則出于個(gè)人或群體利益維護(hù)追求實(shí)體正義，認(rèn)為鄰避設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的負(fù)面影響是對(duì)其空間權(quán)益的剝奪，從“權(quán)益”視角出發(fā)，將鄰避項(xiàng)目的存在視為社會(huì)問題并逐漸形成不滿情緒。盡管鄰避雙方對(duì)問題的認(rèn)知和界定存在差異，但是當(dāng)鄰避情緒產(chǎn)生后，公眾積極表達(dá)鄰避訴求的行為，已經(jīng)開始吸引決策者的注意力。至此，一種在認(rèn)知和界定層面存在差異化的問題開始被建構(gòu)起來成為一個(gè)雙方關(guān)注的“準(zhǔn)社會(huì)問題”。

其次，焦點(diǎn)事件敘事。隨著民眾不滿情緒的形成，引發(fā)集體行為或社會(huì)運(yùn)動(dòng)的直接動(dòng)因，往往是一個(gè)或數(shù)個(gè)觸發(fā)性事件。鄰避行為中的焦點(diǎn)事件大致存在溫和型和對(duì)抗型兩種形式。例如在廈門X項(xiàng)目事件和上海磁懸浮事件中，公眾采取街頭漫步的溫和形式表達(dá)訴求。而在余杭中泰垃圾焚燒廠事件和四川什邡事件中，則采用了暴力對(duì)抗的形式阻礙現(xiàn)場(chǎng)施工或沖擊政府部門。關(guān)于焦點(diǎn)事件如何影響問題流的形成，主要有決策者和公眾采取的兩種不同策略。從公眾視角來看，風(fēng)險(xiǎn)感知理論是一個(gè)重要理解視角，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知是情緒性的。正如勒龐所說，作為個(gè)體的人是理性且能獨(dú)立思考的，但當(dāng)其置于群體之中，他們便會(huì)彼此影響，在思維和行為中與他者趨于一致。在面對(duì)鄰避項(xiàng)目建設(shè)信息傳遞出的不確定性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公眾傾向于情緒性地將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行放大，再通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與社交場(chǎng)域?qū)L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行傳播，在群體內(nèi)形成共識(shí)性危機(jī)，進(jìn)而將反對(duì)鄰避項(xiàng)目的議題進(jìn)行傳播學(xué)習(xí)并采取群體行為，迫使決策者做出反應(yīng)。從決策者視角來看，盡管這種由下至上的焦點(diǎn)事件比問題建構(gòu)更加能夠吸引他們的注意力，但并不足以使決策者將對(duì)鄰避項(xiàng)目的注意力帶回到制度化的決策系統(tǒng)之中。決策者仍然能夠保持對(duì)焦點(diǎn)事件應(yīng)對(duì)的主動(dòng)性。有學(xué)者提出“壓力回應(yīng)”和“共識(shí)建構(gòu)”兩種模式能夠解釋政府應(yīng)對(duì)焦點(diǎn)事件的策略。鄰避事件中的焦點(diǎn)事件多發(fā)生在高度動(dòng)員的群體集聚之中，此時(shí)，政府會(huì)從維護(hù)社會(huì)秩序角度出發(fā)，采用“壓力回應(yīng)”的策略嘗試分散集聚人群。但當(dāng)沖突發(fā)生時(shí)，迫于維護(hù)穩(wěn)定的需要，政府又會(huì)通過承諾項(xiàng)目暫緩、召開聽證會(huì)或重新評(píng)估政策等項(xiàng)目短暫擱置的策略爭(zhēng)取政策學(xué)習(xí)和評(píng)估的機(jī)會(huì)，如杭州中泰群體事件后，政府做出了“群眾不理解不開工，手續(xù)不合法不開工”的“兩不承諾”為后續(xù)危機(jī)的化解打下了基礎(chǔ)。

最后，政策反饋敘事。政策反饋理論強(qiáng)調(diào)，已有的公共政策能夠通過對(duì)政治系統(tǒng)的塑造和反作用，影響未來的政策制定。政策評(píng)估和政策學(xué)習(xí)是政策反饋的兩種重要的作用機(jī)制，不僅被政府當(dāng)做化解焦點(diǎn)事件的“權(quán)宜之計(jì)”，更是其決定是否進(jìn)行政策變遷的重要依據(jù)。在金登看來，信息的反饋渠道包括公眾的抱怨與項(xiàng)目管理情況兩種與一般政策評(píng)估不同，在鄰避項(xiàng)目政策評(píng)估中，公眾的抱怨占有相當(dāng)大的權(quán)重，政府對(duì)鄰避政策評(píng)估的動(dòng)力源于公眾對(duì)項(xiàng)目負(fù)外部性提出的質(zhì)疑。鄰避情緒的形成起源于對(duì)現(xiàn)有鄰避項(xiàng)目政策的不滿，并以群體行為進(jìn)行表達(dá)，政府在獲取信息后啟動(dòng)政策評(píng)估，在制度化的渠道內(nèi)對(duì)鄰避設(shè)施周邊公眾反饋的信息（如項(xiàng)目安全和利益補(bǔ)償?shù)葐栴}）進(jìn)行調(diào)查和論證。同時(shí)，對(duì)鄰避項(xiàng)目執(zhí)行情況（金登稱“項(xiàng)目管理”）的評(píng)估也在公眾抱怨后展開，如項(xiàng)目有沒有按計(jì)劃運(yùn)作、目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)、運(yùn)作過程是否合法合規(guī)、項(xiàng)目與所在地間的關(guān)系、繼續(xù)執(zhí)行的成本是否可控、企業(yè)方的計(jì)劃等，共同構(gòu)成政策執(zhí)行評(píng)估的指標(biāo)。而政策學(xué)習(xí)作為政策反饋的另一種機(jī)制，始終伴隨著政策評(píng)估而展開，并且對(duì)政策評(píng)估結(jié)果進(jìn)行加工和運(yùn)用。如果說鄰避事件中的政策評(píng)估在于獲取鄰避項(xiàng)目政策執(zhí)行信息，那么政策學(xué)習(xí)則是決策者依據(jù)信息在未來做出是否變更或繼續(xù)保留鄰避項(xiàng)目決定的重要過程。需要明確的是，在問題流中，政策反饋的作用在于幫助決策者“界定問題”，政策變更或新政策方案的產(chǎn)生等議題不在政策反饋階段討論?？傮w而言，鄰避事件中的政策評(píng)估和政策學(xué)習(xí)是在政府主導(dǎo)下，幫助決策者界定鄰避問題的工具，為政策共同體的形成和政策方案的完善奠定了基礎(chǔ)。

（二）政策源流：鄰避治理政策方案的決出

政策源流（olicy streams）主要關(guān)注在政策共同體的形成、政策方案的可行性比較和政策軟化過程，重點(diǎn)在于推動(dòng)“一些政策建議得到重視，而另一些思想則被拋棄”。換言之，政策源流關(guān)注的是問題的解決方案如何在政策各方中達(dá)成共識(shí)。

首先，政策共同體出場(chǎng)。在鄰避事件中，公眾的主張多以抱怨和情緒化表達(dá)形式出現(xiàn)，這種未被整合的表達(dá)往往中心訴求分散、復(fù)雜多元，不容易被制度化的決策系統(tǒng)感知和采納，還需要一個(gè)介于決策者和社會(huì)公眾之間的“代理人”進(jìn)行專業(yè)的政策建議整合。滕尼斯在《共同體與社會(huì)》中提出了“共同體”的概念，意在探討群體是如何有機(jī)聯(lián)結(jié)起來的。金登提出了“政策共同體”的概念，并指出政策共同體是由某一特定政策領(lǐng)域的學(xué)者、研究人員、公職人員和利益集團(tuán)等在內(nèi)的專業(yè)人員組成。政策共同體的出現(xiàn)能夠行使“代理人”角色，整合公眾訴求形成專業(yè)的政策建議。在鄰避困境中，政策共同體的形成需要跨越“分裂”過程，由于各主體間的利益差異，從鄰避項(xiàng)目政策到鄰避治理政策充斥著不同意見。以項(xiàng)目方為代表的專家系統(tǒng)主張保持鄰避項(xiàng)目政策、以學(xué)者和媒體為代表的社會(huì)公眾則主張終止鄰避項(xiàng)目、而以政府為代表的決策者則主張既要保障公眾權(quán)力又要保障發(fā)展效益。系統(tǒng)分裂的第一個(gè)后果是政策分裂，為了走出鄰避困境，各政策主體需要通過在一個(gè)“與他者相遇”的場(chǎng)域中交換信息來加強(qiáng)合作。這時(shí)，以政府提供的聽證會(huì)和論證會(huì)等形成政策共同體的制度化場(chǎng)域，和社會(huì)中一種自發(fā)形成的社會(huì)自組織網(wǎng)絡(luò)場(chǎng)域，如媒體的報(bào)道和專家的呼吁形成的議題社區(qū)，共同構(gòu)成了鄰避事件的政策共同體。政策共同體的形成是一個(gè)好的開端，確保了各種政策方案能夠自由地漂浮在“政策原湯”之中，供大家探討，但政策方案共識(shí)的形成還賴于政策共同體間的博弈。

其次，政策方案的可行性。政策方案的可行性需要符合“技術(shù)可行性”、“價(jià)值可接受性”和“未來約束條件預(yù)期”三個(gè)特點(diǎn)。一是政策的技術(shù)可行性主要指執(zhí)行環(huán)節(jié)，需要回答“能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)以及能夠得到實(shí)施嗎？”等問題。所有鄰避群體的最初訴求都是“不要建在我家旁邊”，但鄰避項(xiàng)目卻承擔(dān)著整個(gè)城市的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。因此決策者在面對(duì)兩難問題時(shí)，期待新政策方案能夠解決以下兩個(gè)問題：項(xiàng)目在本轄區(qū)是否必需和本項(xiàng)目的生產(chǎn)效益能否被替代。如在杭州中泰事件中，時(shí)任杭州市領(lǐng)導(dǎo)所言“沒有一個(gè)人不產(chǎn)生垃圾，沒有一個(gè)城市不建垃圾處理項(xiàng)目”。在圾焚燒廠的建立符合所在城市社會(huì)公眾的利益，并且這種效益無(wú)法被替代。二是政策價(jià)值可接受性。金登認(rèn)為，符合共同體成員價(jià)值觀的建議更有可能幸存。此外，政策方案價(jià)值與政府執(zhí)政價(jià)值間的契合程度也是政策方案可行性的一個(gè)重要維度。公共政策關(guān)切的效率和公平的價(jià)值在鄰避困境中常表現(xiàn)出沖突性的一面。主張效率優(yōu)先的方案，往往偏向于支持項(xiàng)目方，而主張公平優(yōu)先的方案，一般較支持鄰避群體訴求。當(dāng)然，在實(shí)踐中，也會(huì)出現(xiàn)兩種價(jià)值的統(tǒng)一，即效率優(yōu)先原則下保障公平，要求保障公眾對(duì)項(xiàng)目信息的知情權(quán)，加大對(duì)鄰避群體的利益補(bǔ)償。無(wú)論持何種價(jià)值，均是共同體最大價(jià)值集合且必須符合政府執(zhí)政的價(jià)值要求。三是未來約束條件預(yù)期。在政策方案的可行性論證中必須考慮決策者對(duì)政策方案在一些約束條件下的接受度。在鄰避困境中，未來約束條件一般包括財(cái)政支出、土地劃撥和項(xiàng)目效益等。

最后，政策軟化的過程。政策軟化是指通過一些方式使政策相關(guān)者接受特定方案的過程。政策軟化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，包括思想漂浮、政策營(yíng)銷、修改方案和再次漂浮。在政策共同體中基于利益的不同表達(dá)，存在著政策意見分裂的情況，在政策共同體成立之初，圍繞著鄰避治理的各種政策意見自由地漂浮在政策原湯之中，尋找意見相近的政策方案。如何從眾多的鄰避政策方案中決擇出一個(gè)具有最大共識(shí)的方案是一件困難且必要的事情，在這里，金登提出了政策軟化的一個(gè)關(guān)鍵角色—政策企業(yè)家。特指那些為了換取他們所贊成的未來政策而愿意投入其資源的人們。在鄰避事件中，充當(dāng)政策企業(yè)家角色的一般是媒體或者學(xué)者，他們利用自身的專業(yè)知識(shí)和資源，在對(duì)鄰避項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)分析的過程中，提出專業(yè)的政策建議，加上他們具有一定的社會(huì)影響力并且始終關(guān)注公眾訴求，因此在政策方案爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)，能夠在政策共同體中對(duì)各方的主張進(jìn)行平衡，他們利用自身的專業(yè)知識(shí)和社會(huì)資源，向共同體或社會(huì)公眾推銷自己的鄰避治理方案以消弭各方差異，推動(dòng)形成共識(shí)。在政策營(yíng)銷的過程中，政策企業(yè)家會(huì)根據(jù)各方信息的反饋對(duì)政策方案進(jìn)行修改完善，確保政策方案能夠盡可能獲得多數(shù)人的支持。如此，循環(huán)往復(fù)，形成一套完善的政策方案再次漂浮在政策原湯之中待與其他源流匯合。

（三）政治源流：政治系統(tǒng)對(duì)鄰避治理的制度化回應(yīng)

正如戴維伊斯頓所言，在外部環(huán)境中，政治系統(tǒng)可以將要求和支持輸出為官方政策、決策和執(zhí)行行動(dòng)。政治源流涉及政治對(duì)于問題解決方案的影響。在鄰避事件中，公共輿論、政府注意力與黨的意志共同作用形成政治源流。

首先，公共輿論壓力。不同于問題源流中的焦點(diǎn)事件和政策源流中的政策共同體的作用，政治源流中的公共輿論屬于超越鄰避區(qū)域的社會(huì)公眾情緒表達(dá)。在鄰避情緒醞釀時(shí)期，鄰避群體的抗?fàn)巹?dòng)員網(wǎng)絡(luò)空間較窄，僅僅圍繞鄰避設(shè)施周圍的居民形成鄰避訴求群體。當(dāng)焦點(diǎn)事件爆發(fā)以后，一些處在鄰避信息核心圈的參與者借助于互聯(lián)網(wǎng)、媒體以及社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，采取悲情動(dòng)員策略將鄰避信息向外傳播，實(shí)現(xiàn)更大范圍公共輿論的超時(shí)空連接，在已有的鄰避沖突案例中，無(wú)利益社會(huì)公眾一般基于道義的考量，將問題指向鄰避項(xiàng)目或相關(guān)政府部門，從而對(duì)鄰避項(xiàng)目利益相關(guān)方的行為實(shí)施輿論壓力。此外，鄰避事件中的公共輿論的壓力還有賴于行政官僚對(duì)鄰避訴求的潛在支持。正如金登發(fā)現(xiàn)，“國(guó)民情緒并不存在于廣大民眾之中”。國(guó)內(nèi)有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，本地出身的政治精英更可能隱蔽地傳播鄰避設(shè)施的負(fù)面信息或動(dòng)員他人抵制鄰避項(xiàng)目，又或者通過制度內(nèi)渠道質(zhì)疑鄰避項(xiàng)目。這種由行政官僚在內(nèi)部發(fā)起的關(guān)于鄰避項(xiàng)目負(fù)面信息的探討，更能夠吸引決策者的注意力。內(nèi)部和外部公共輿論壓力的合力作用，迫使決策者正面回應(yīng)鄰避困境。

其次，政府注意力分配。政府注意力被認(rèn)為是解決社會(huì)問題的重要資源。但是有限理性決策理論認(rèn)為，“注意力是真正稀缺的資源”。在政策產(chǎn)出過程中，決策者可能會(huì)接收到數(shù)量和種類繁多的信息，但在有限的注意力資源下，真正能獲得決策者注意和解決的可能只有某一個(gè)或某一類問題。政府注意力通過科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力三種機(jī)制進(jìn)行分配。當(dāng)鄰避情緒醞釀之初，由于鄰避群體還未真正形成，面對(duì)由個(gè)別或小部分人員進(jìn)行的鄰避訴求表達(dá)，政府部門會(huì)依據(jù)科層制中的組織規(guī)則，對(duì)其從項(xiàng)目的合法性角度進(jìn)行官方答復(fù)，這種答復(fù)一般是單向度的通知，并無(wú)溝通環(huán)節(jié)，這在鄰避群體來看是消極的和無(wú)效的。隨著鄰避群體完成動(dòng)員不斷增加鄰避訴求表達(dá)強(qiáng)度后，一些街頭官僚因其本身也是潛在利益受損方而默許鄰避群體行為，此外決策者內(nèi)部會(huì)出現(xiàn)不同的探討聲音，其中一些本就不支持鄰避項(xiàng)目建設(shè)的官僚會(huì)積極地引入外界訴求，借機(jī)希望政策建議被采納。當(dāng)鄰避行為以焦點(diǎn)事件的方式進(jìn)行曝光，并在一定范圍內(nèi)取得資源支持和實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員后，政府面對(duì)的外部壓力達(dá)到峰值，這時(shí)上級(jí)政府會(huì)以“穩(wěn)定壓倒一切”的命令迫使本級(jí)政府將注意力全部放在鄰避事件中，集中精力化解鄰避危機(jī)。

最后，黨的意志引領(lǐng)。從一般政黨的屬性來看，政治屬性是其首要特性，具有將政治主張轉(zhuǎn)換成公共政策的能力。不同于西方的利益團(tuán)體主導(dǎo)的政策過程，我國(guó)的公共政策決策機(jī)制具有鮮明的黨的意志引領(lǐng)性質(zhì)。在我國(guó)政治學(xué)界，有學(xué)者從中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府進(jìn)行社會(huì)治理的性質(zhì)、作用和角色等方面進(jìn)行研究，將中國(guó)共產(chǎn)黨稱為“使命型政黨”。當(dāng)鄰避事件以焦點(diǎn)事件爆發(fā)以后，面對(duì)公共輿論四起與社會(huì)穩(wěn)定受損，作為一種使命型政黨，其對(duì)鄰避訴求的回應(yīng)，區(qū)別于西方政黨的代表和表達(dá)功能，依靠黨的宗旨和性質(zhì)賦予的內(nèi)生“使命感”來對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行壓力傳導(dǎo)，要求當(dāng)?shù)卣畯恼蔚慕嵌龋ūＷo(hù)人民群眾利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定）解決鄰避困境，將政府注意力從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向社會(huì)穩(wěn)定，從注重鄰避項(xiàng)目建設(shè)到回應(yīng)鄰避群體訴求，通過黨的意志引領(lǐng)來倒逼政府提高回應(yīng)性效率。

（四）多源流融合契機(jī)：?jiǎn)栴}之窗和政治之窗的開啟

政策之窗是政策建議倡導(dǎo)者使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)，一般有問題之窗和政治之窗兩種。在鄰避事件中，兩大窗口在多源流形成的同時(shí)也已開啟。其一，問題之窗開啟。問題源流中的焦點(diǎn)事件爆發(fā)是鄰避事件吸引社會(huì)關(guān)注的主要方式，在焦點(diǎn)事件爆發(fā)以后，群體中的公眾情緒不斷醞釀，往往會(huì)通過制造一些諸如“政府與企業(yè)聯(lián)合壓抑民眾鄰避訴求”帶有感染性的宣傳語(yǔ)或影視資料，并借助各類媒介平臺(tái)迅速傳播，以獲得其他無(wú)利益群體的關(guān)注和支持。此時(shí)鄰避事件的性質(zhì)就從環(huán)境訴求轉(zhuǎn)向權(quán)利抗?fàn)帲焖偻苿?dòng)了問題到社會(huì)問題再到政策議程問題的升級(jí)。其二，政治之窗的開啟。在鄰避事件中，圍繞“穩(wěn)定第一”的社會(huì)發(fā)展要求，上級(jí)政府的行政命令和黨的意志引領(lǐng)是政策之窗開啟的重要政治因素。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是各地方政府主要的工作內(nèi)容之一，當(dāng)鄰避項(xiàng)目以民生項(xiàng)目上馬之初是本級(jí)政府在上級(jí)政府考核中的加分項(xiàng)，但是當(dāng)民生項(xiàng)目以鄰避項(xiàng)目的形式受到社會(huì)公眾抵制，本級(jí)政府應(yīng)對(duì)不足有風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大傾向時(shí)，上級(jí)黨委和政府則會(huì)以政治和行政的復(fù)合命令督促本級(jí)政府注意保障鄰避群體利益，解決鄰避困境。由此，從下至上的問題之窗與從上之下的政治之窗同時(shí)開啟，鄰避問題便隨著三個(gè)源流涌進(jìn)政策之窗獲得政策議程建立的機(jī)會(huì)。

四、結(jié)語(yǔ)：邁向更加有效的鄰避政策議程設(shè)置的實(shí)踐程式

隨著社會(huì)公眾利益的多樣化表達(dá)，政府旨在增進(jìn)地方整體福祉的基建項(xiàng)目會(huì)因?yàn)榉N種原因引發(fā)部分建在地群體的極力抗?fàn)?。鄰避事件中焦點(diǎn)事件的爆發(fā)，能夠推動(dòng)問題建構(gòu)和政策反饋效率，快速形成問題源流；在政策共同體內(nèi)形成可行的政策方案，并在政策軟化過程中達(dá)成政策共識(shí)，形成政策源流；在內(nèi)外部公共輿論壓力下，黨的意志引領(lǐng)促成政府將注意力聚焦在鄰避事件中形成政治源流。最終在問題之窗和政治之窗開啟時(shí)，三個(gè)源流匯聚，增加鄰避問題進(jìn)入政策議程的機(jī)會(huì)。至此，鄰避問題試圖撬開政策議程的過程就回答了回顧文初提出的“一建就鬧，一鬧就?！笔欠裾f明政府缺乏對(duì)策？為什么有些鄰避訴求得到滿足，而有些失敗了？等問題。具體來看：其一，從政策議程設(shè)置過程來看，“一建就鬧，一鬧就?！辈⒎鞘钦疅o(wú)奈妥協(xié)的結(jié)果，而是鄰避問題提出以后，圍繞鄰避訴求而進(jìn)行的多源流形成過程，其中蘊(yùn)含著各主體的行為策略和博弈，是鄰避事件作為一個(gè)問題獲得建構(gòu)和解決的過程。其二，有些鄰避問題經(jīng)多源流進(jìn)入政策議程獲得政策議程建立的機(jī)會(huì)，并在后續(xù)的政策制定環(huán)節(jié)不斷獲得決策者關(guān)注，從而使得鄰避訴求得到回應(yīng)，然而有一些鄰避訴求由于超越了鄰避治理范疇或缺乏撬開政策之窗和問題之窗的機(jī)會(huì)，未能形成多源流以獲得政府政策注意力。

作為一種理解政策議程設(shè)置的工具—多源流理論模型，為轉(zhuǎn)型期進(jìn)行中國(guó)式鄰避治理提供了在政策議程中化解鄰避危機(jī)的思路。一是吸納多元化的政策主體。參與權(quán)和知情權(quán)是鄰避困境中鄰避群體的兩大基本訴求。隨著民眾維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，需要在未來的鄰避治理中，主動(dòng)吸納多元主體參與政策探討，嘗試在政策議程中保持有序的對(duì)話，以降低相關(guān)群體的無(wú)意識(shí)行為帶來破壞的可能性。二是建立鄰避訴求的整合機(jī)制。如流沙一般的群體容易在非理性情緒的引導(dǎo)下失去控制。在鄰避事件的焦點(diǎn)事件中，常常因?yàn)槿后w訴求被一些極端個(gè)體裹挾而發(fā)生群體暴力事件，究其原因在于缺乏鄰避訴求的整合機(jī)制。在康豪瑟看來，中層社會(huì)組織為中層組織之間以及中層組織與國(guó)家之間的對(duì)話提供了平臺(tái)。在鄰避事件中，常?？吹揭恍┑胤叫陨鐣?huì)組織充當(dāng)連接政府和鄰避群體的作用，因此，應(yīng)建立鄰避訴求的整合機(jī)制，鼓勵(lì)基層社會(huì)（社區(qū)）組織發(fā)揮信譽(yù)中介的作用，實(shí)現(xiàn)政府與公眾間有效的信息溝通，消除公眾的鄰避恐懼，實(shí)現(xiàn)鄰避治理。三是實(shí)現(xiàn)多元化的利益平衡。作為一個(gè)空間利益的分配的結(jié)果，鄰避困境本身是多元利益主體基于“成本—收益”失衡的產(chǎn)物，作為利益主體和利益表達(dá)，在鄰避困境中一般存在項(xiàng)目建設(shè)方（企業(yè)）的經(jīng)濟(jì)收益、地方政府的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益以及在建地公眾的空間權(quán)益和參與權(quán)益，從“鄰避”到“迎臂”的轉(zhuǎn)換，從根本上來說還需要尋找各方利益的均衡點(diǎn)，尤其注意平衡城市整體發(fā)展與局部群體的利益補(bǔ)償之間的關(guān)系，減少或杜絕利益分配不公導(dǎo)致的城市發(fā)展阻力。

注釋：

① 金登認(rèn)為，如生命誕生之前，分子在“原湯”中四處漂浮孕育一樣，政策方案思想也在政策原湯中四處漂浮。

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Logic of Policy Agenda Setting of NIMBYGovernance

——Understanding Based on Multi-source Flow Analysis Framework

CHEN Qi

（Zhejiang Police College， Hangzhou， Zhejiang 310000， China）

Abstract： Based on the perspective of multi-source analysis， this paper explores how NIMBY issues enter the policy agenda. It is found that the outbreak of focal events in NIMBY can promote the problem construction and policy feedback efficiency， and quickly form the source and flow of problems. This means that to focus on how NIMBY events become a policy issue. It is advised to form feasible policy schemes within the policy community， reach policy consensus in the process of policy softening， and decide the NIMBY governance policy schemes to form policy sources and flows. Under the pressure of internal and external public opinion， government should focus its attention to form the political source in the NIMBY incident to realize the institutionalized response of the political system to the NIMBY governance. Finally， when the problem and politics come out， the three sources converge， increasing the chance for NIMBY to enter the policy agenda. In order to improve the effectiveness of NIMBY governance， it is necessary to include the participation of multiple policy subjects in the policy agenda setting of NIMBY governance， establish an integration mechanism of NIMBY demands and achieve the balance of diversified interests.

Keywords：NIMBY governance; urban development; urban governance; policy agenda setting; multi-source flow

（責(zé)任編輯：劉蕊）