賈康 陳通 鄧金麗

【摘要】政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式作為我國一大創(chuàng)新事項(xiàng)， 經(jīng)過十余年的發(fā)展， 已取得一定成效， 同時(shí)也存在不少爭議。PPP模式在社會(huì)面上已形成較多一致的重要經(jīng)驗(yàn)， 但在具體實(shí)踐中還存在一些問題需要正視。本文基于我國十余年的PPP項(xiàng)目實(shí)踐， 首先概括出PPP模式可總結(jié)的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)： 培育一批優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本方， 形成優(yōu)質(zhì)公共資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的有效路徑； 讓社會(huì)資本方接受按效付費(fèi)的基本獲利模式； 推動(dòng)政府向更加科學(xué)化的項(xiàng)目謀劃習(xí)慣方向轉(zhuǎn)變； 打破項(xiàng)目屬地化局限， 建立完善的信息流通管理平臺(tái)。其次， 結(jié)合相關(guān)案例比較分析發(fā)現(xiàn)， PPP模式較專項(xiàng)債全生命周期政府財(cái)政支出責(zé)任小而更具優(yōu)勢。最后， 以“問題導(dǎo)向”提出完善建議， 包括完善法律和監(jiān)管制度、 繼續(xù)加強(qiáng)績效管理、科學(xué)謀劃項(xiàng)目、 提高PPP咨詢機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻、 強(qiáng)化對地方的技術(shù)和智力支持等。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；專項(xiàng)債；公共服務(wù)產(chǎn)品；實(shí)踐進(jìn)步

【中圖分類號(hào)】F283? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2023）18-0003-6

自2014年中央決策層將PPP機(jī)制創(chuàng)新作為一大工作重點(diǎn)以來， PPP模式在我國的發(fā)展實(shí)踐中亮點(diǎn)紛呈， 同時(shí)也爭議不斷。以基本性質(zhì)而言， PPP模式是我國于改革開放進(jìn)程中的創(chuàng)新探索， 它可轉(zhuǎn)變政府職能、 激發(fā)市場活力， 同時(shí)也能將發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用緊密結(jié)合。PPP模式機(jī)制特征為： 借助多元主體之間在項(xiàng)目投融資上的自愿合作（沈永東和陳天慧，2021）， 改進(jìn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給質(zhì)量和效率， 以更好地滿足人民群眾對美好生活的向往。PPP模式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品、 權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品的項(xiàng)目建設(shè)之公共性以及在此基礎(chǔ)上對公共利益的追求（賈康等，2022）。由我國實(shí)踐可發(fā)現(xiàn)， 這一模式在社會(huì)面上已形成較多一致的重要經(jīng)驗(yàn)， 但也存在不少問題， 亟須進(jìn)一步規(guī)范完善。本文概述出可總結(jié)的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)， 并比較分析該模式與專項(xiàng)債全生命周期政府財(cái)政支出責(zé)任， 進(jìn)而以“問題導(dǎo)向”提出改進(jìn)建議。

一、 PPP模式在實(shí)務(wù)層面可總結(jié)的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

1. 培育一批優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本方， 形成優(yōu)質(zhì)公共資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的有效路徑， 推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)。實(shí)踐中， PPP模式推動(dòng)了專業(yè)運(yùn)營企業(yè)的成長。單純以建設(shè)為主、 一味謀求工程利潤的社會(huì)資本方早已意識(shí)到， 在規(guī)范操作的PPP項(xiàng)目中自己毫無機(jī)會(huì)， 不得不主動(dòng)尋求專業(yè)運(yùn)營企業(yè)的支持。而一部分企業(yè)反應(yīng)迅速， 整合大量優(yōu)質(zhì)運(yùn)營資源甚至組建運(yùn)營業(yè)務(wù)板塊， 使得專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營主體在2013年以后得到了快速培育與成長。

PPP模式要求社會(huì)資本方的偏好必須是： 以預(yù)期“非暴利但可接受、 覆蓋很長時(shí)間段”的投資回報(bào)水平， 自愿與政府簽訂長期協(xié)議并共同遵守（賈康，2022）。PPP模式對社會(huì)資本方偏好的要求， 促使企業(yè)在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮作用的舞臺(tái)得到進(jìn)一步擴(kuò)展， 從而培育了一批聚焦基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營、 看重長期收益的社會(huì)資本方， 取得了許多地方政府可遇不可求的項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營績效（如積水潭醫(yī)院、阜外醫(yī)院、清華附中、毛坦廠中學(xué)等）， 進(jìn)而形成優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的有效路徑， 客觀上推進(jìn)了我國基本公共服務(wù)均等化建設(shè)， 項(xiàng)目端也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益的“雙贏”。

2. 讓社會(huì)資本方接受按效付費(fèi)的基本獲利模式， 從制度供給上排除了公共服務(wù)產(chǎn)品管理運(yùn)行中的諸多弊病。PPP模式將按效付費(fèi)真正落到實(shí)操層面， 改“欠款”為“服務(wù)費(fèi)”， 將績效管理貫穿于PPP項(xiàng)目全生命周期（項(xiàng)英輝和烏立慧，2020）。PPP模式建立的按效付費(fèi)及額定的運(yùn)營成本上限結(jié)構(gòu)， 使得社會(huì)資本方不得不考慮： 若在建設(shè)階段偷工減料， 未來將面臨巨額的運(yùn)營維護(hù)成本。由此改變了社會(huì)資本方很易具有的“監(jiān)理亂象”“竣工為王”等短視思維?？梢哉f， 這一模式是新中國成立以來最行之有效的項(xiàng)目管理機(jī)制， 并在社會(huì)面各方達(dá)成共識(shí)， 成為項(xiàng)目操作慣例， 這殊為不易。這一模式促使相關(guān)主體在實(shí)操中能夠從全生命周期角度考慮公共產(chǎn)品供給， 從而大大增強(qiáng)公共產(chǎn)品運(yùn)營中的供給能力。即使是在純政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中， 該類項(xiàng)目雖沒有“四兩撥千斤”沖抵財(cái)政資金的投入， 但只要能嚴(yán)格按照規(guī)范運(yùn)作， 堅(jiān)持實(shí)施服務(wù)費(fèi)（可用性付費(fèi)）和額定運(yùn)營成本機(jī)制， 也能凸顯PPP項(xiàng)目的優(yōu)越性。資金屬性從原來普遍存在的“欠款”， 轉(zhuǎn)變?yōu)榘葱Ц顿M(fèi)的“服務(wù)費(fèi)”， 并已形成普遍的社會(huì)共識(shí)， 體現(xiàn)了新模式的優(yōu)越性。PPP實(shí)踐中還發(fā)現(xiàn)， 在園區(qū)開發(fā)建設(shè)等使用者付費(fèi)豐厚的“可行性缺口補(bǔ)助”項(xiàng)目中， 依區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要及項(xiàng)目產(chǎn)出的不斷變化及時(shí)科學(xué)調(diào)整按效付費(fèi)機(jī)制， 通過合理的動(dòng)態(tài)化指標(biāo)設(shè)置（如一年或半年調(diào)整一次）并結(jié)合激勵(lì)機(jī)制來明確超額利潤分配， 可充分發(fā)揮社會(huì)資本的相對優(yōu)勢， 促使其積極承擔(dān)園區(qū)項(xiàng)目的招商職責(zé)， 甚至能促使其愿意自掏腰包舉辦大型賽事為政府引入優(yōu)質(zhì)企業(yè)， 由此充分挖掘了相關(guān)項(xiàng)目（園區(qū)、場館）的運(yùn)營潛力， 全面提升招商引資質(zhì)量。

3. 形成政府“強(qiáng)運(yùn)營”“全生命周期管理”“區(qū)域正外部性考量”等符合科學(xué)導(dǎo)向的項(xiàng)目謀劃習(xí)慣。PPP模式消除了傳統(tǒng)工程建設(shè)的短視化弊端， 從提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量與效率角度出發(fā)， 通過運(yùn)營來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。目前， 全國各地在運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)， 基本都可以做到根據(jù)自身需要和財(cái)力狀況， 充分考慮項(xiàng)目建成后對區(qū)域未來稅收增長、 土地賦能、 鄉(xiāng)村振興等方面的“正外部性”， 也可較準(zhǔn)確地核算全生命周期成本， 形成優(yōu)先考量專業(yè)運(yùn)營方等科學(xué)、 規(guī)范導(dǎo)向的謀劃習(xí)慣。近年來， 越來越多的地方政府能夠通過采用單個(gè)項(xiàng)目、 組合項(xiàng)目、 連片開發(fā)等多種形式的科學(xué)比選， 利用項(xiàng)目各階段的各項(xiàng)數(shù)據(jù)逐一參比， 形成選擇結(jié)果， 可見“物有所值”原則已深入人心、 落于實(shí)務(wù)。這在PPP模式剛剛開始推進(jìn)階段， 尚是不可想象的。十年前， 各地政府為了搞清楚什么是“折現(xiàn)率”“合理利潤率”“回報(bào)率”“內(nèi)部收益率”， 為什么這些“率”會(huì)同時(shí)出現(xiàn)在“兩評(píng)一案”里， 它們之間到底有什么聯(lián)系和區(qū)別， 曾不惜重金邀請專家講座。而今在中央政府的引導(dǎo)下， 地方政府項(xiàng)目運(yùn)作謀劃能力已明顯增強(qiáng)， 越來越多地按照“混合所有制”形式在PPP項(xiàng)目上生成SPV（特殊項(xiàng)目法人公司）， 實(shí)現(xiàn)了公益性、 準(zhǔn)經(jīng)營性及附屬商業(yè)性項(xiàng)目相結(jié)合， 推動(dòng)了“以運(yùn)營為核心， 以績效為導(dǎo)向”理念（溫來成等，2023）的落實(shí)并促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地， 難能可貴。

4. 從根源上打破項(xiàng)目屬地化局限， 建立完善的信息流通管理平臺(tái)。歷來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域市場參與主體屬地化情況嚴(yán)重（馬德隆，2019）， PPP模式發(fā)展初期， 除少數(shù)地方重大建設(shè)項(xiàng)目能實(shí)行較為公開的全國競標(biāo)之外， 大部分項(xiàng)目都由本地企業(yè)“消化”。我國項(xiàng)目交易市場透明程度、 規(guī)范性有待提升。依據(jù)政府采購及招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)， 應(yīng)在掛網(wǎng)后公示項(xiàng)目信息， 由此留給企業(yè)的準(zhǔn)備研判時(shí)間過于倉促， 在信息不對稱的背景下地方政府通常會(huì)選擇有過合作基礎(chǔ)的屬地企業(yè)。PPP模式經(jīng)歷了近十年的發(fā)展， 已形成較為標(biāo)準(zhǔn)化的流程和覆蓋全階段的信息公開機(jī)制。納入PPP綜合信息平臺(tái)管理庫的項(xiàng)目， 在準(zhǔn)備階段便可公開公示， 潛在應(yīng)標(biāo)企業(yè)可以盡早了解項(xiàng)目信息， 籌備應(yīng)標(biāo)方案。大多規(guī)范操作的PPP項(xiàng)目， 其應(yīng)標(biāo)企業(yè)來自天南海北， 應(yīng)標(biāo)方案各具特色， 這有利于提升政府提供公共產(chǎn)品效率、 降低政府成本支出。這是我國基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域具有里程碑意義的一大進(jìn)步， 將在統(tǒng)一市場建設(shè)、 優(yōu)化要素流動(dòng)機(jī)制方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

二、 創(chuàng)新中構(gòu)建綜合成本低、 風(fēng)險(xiǎn)小的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營方式

PPP不僅是融資模式的創(chuàng)新， 更是管理模式的創(chuàng)新。其創(chuàng)新機(jī)理在于： 政府、 企業(yè)、 專業(yè)機(jī)構(gòu)以各自的相對優(yōu)勢， 互補(bǔ)式結(jié)成公共工程、 基礎(chǔ)設(shè)施、 片區(qū)開發(fā)等項(xiàng)目中“1+1+1>3”的績效提升機(jī)制， 使改善民生、 優(yōu)化結(jié)構(gòu)等社會(huì)公共福利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更為順利， 并且與參與其中的社會(huì)資本方（企業(yè)）取得“非暴利但可接受的投資回報(bào)”的偏好并行不悖（賈康，2016）。比如， 當(dāng)前以擴(kuò)大內(nèi)需、 優(yōu)化結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向的積極財(cái)政政策實(shí)施中， 地方政府專項(xiàng)債是重要的政策手段之一， 與PPP模式相類似之處， 是兩者都致力于建設(shè)項(xiàng)目的投資。相較PPP模式， 專項(xiàng)債的資金成本較低， 但受債務(wù)額度上限制約（夏詩園，2021）， 社會(huì)化融資受項(xiàng)目自身收益限制等問題也需正視。實(shí)踐中， 專項(xiàng)債主要是解決“錢”的有償措施問題， 其他操作習(xí)慣與傳統(tǒng)的政府工程建設(shè)項(xiàng)目無異， 所有項(xiàng)目預(yù)期上的所謂“自平衡”收益， 也無需真刀真槍地接受市場檢驗(yàn)（吳有紅，2022）。PPP項(xiàng)目的前期流程較多， 但這正是為項(xiàng)目順利推進(jìn)提供保障， 是對接市場化、 規(guī)范化的建設(shè)運(yùn)營長周期的基礎(chǔ)。從項(xiàng)目全生命周期角度考慮， 在規(guī)范科學(xué)論證前提下， 結(jié)合社會(huì)資本合理競爭， PPP模式綜合成本低于專項(xiàng)債而更具優(yōu)勢。

1. PPP模式10%的使用者付費(fèi)收入下限更具優(yōu)勢?！敦?cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）明確指出， “項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)， 使用者付費(fèi)收入比例低于10%的， 不予入庫”。可見， 社會(huì)資本方需依據(jù)公共產(chǎn)品通過內(nèi)在激勵(lì)相容機(jī)制實(shí)現(xiàn)不低于10%的使用者付費(fèi)收入， 否則將由自身承擔(dān)相關(guān)損失。PPP項(xiàng)目大于等于10%的使用者付費(fèi)收入沖抵了政府可行性缺口補(bǔ)助金額， 進(jìn)而減輕了政府財(cái)政支出責(zé)任。如若合理激發(fā)社會(huì)資本投資積極性與創(chuàng)造性， 并發(fā)揮其經(jīng)營特長優(yōu)勢， 充分挖掘項(xiàng)目中的使用者付費(fèi)收入， 政府財(cái)政支出責(zé)任將會(huì)進(jìn)一步減輕。按專項(xiàng)債發(fā)行的相關(guān)政策要求， 政府財(cái)政支出責(zé)任為項(xiàng)目投資額（債券資金和自有資金）及相關(guān)利息總支出。假定項(xiàng)目投資額和投資年限一定， PPP模式要求項(xiàng)目具有10%的使用者付費(fèi)收入下限更具優(yōu)勢。

2. PPP模式政府方出資項(xiàng)目資本金比例彈性大更具優(yōu)勢。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號(hào)）規(guī)定： 常規(guī)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目一般要求最低資本金比例不低于20%?！禤PP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)附件）明確規(guī)定： 政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%， 且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。也即PPP模式下政府方可以少出資甚至不出資項(xiàng)目資本金， 而專項(xiàng)債項(xiàng)目資本金比例不能低于20%， 且受債務(wù)額度上限制約， 實(shí)踐中專項(xiàng)債政府方出資資本金比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于20%。假定項(xiàng)目投資額和投資年限一定， PPP模式下政府方出資項(xiàng)目資本金比例彈性大更具優(yōu)勢。本文從中國地方政府債券信息公開平臺(tái)隨機(jī)選取三個(gè)近期地方政府專項(xiàng)債發(fā)行案例， 以案例中項(xiàng)目各項(xiàng)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)， 通過PPP模式合理搭建財(cái)務(wù)分析模型， 以驗(yàn)證上述分析。

案例一： ×××高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目。本項(xiàng)目總投資為237663.08萬元， 由政府通過發(fā)行專項(xiàng)債融資， 建設(shè)期2年， 申請地方政府專項(xiàng)債金額140000萬元（占比58.91%）， 建設(shè)期第1年計(jì)劃使用70000萬元， 第2年計(jì)劃使用70000萬元， 貸款利率4.5%， 剩余97663.08萬元（占比41.09%）以政府自有資金出資。本項(xiàng)目還款期限為30年， 在債券存續(xù)期每半年付息一次， 債券存續(xù)期第6年至第10年每年的還本日償還本金的1%， 第11年至第20年每年的還本日償還本金的2%， 第21年至第25年每年的還本日償還本金的5%， 第26年至第30年每年的還本日償還本金的10%。假定折現(xiàn)率為5%， 經(jīng)測算， 專項(xiàng)債融資模式下項(xiàng)目全生命周期政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值為218419.52萬元。

若本項(xiàng)目采用PPP模式， 項(xiàng)目全生命周期政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值則會(huì)更低。假定項(xiàng)目建設(shè)期為2年、 運(yùn)營期為29年， 項(xiàng)目資本金占總投資的20%， 政府股權(quán)支出占比5%， 采用年金付費(fèi)公式， 參照市場標(biāo)準(zhǔn)（社會(huì)資本充分競爭）設(shè)定合理利潤率為6.00%。暫定使用者付費(fèi)收入占比為10%， 經(jīng)營成本參考本項(xiàng)目專項(xiàng)債實(shí)施方案設(shè)定。經(jīng)測算， 政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值為217383.21萬元， 低于專項(xiàng)債融資模式下政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值， 如圖1所示。

PPP模式下全生命周期內(nèi)政府財(cái)政支出責(zé)任平滑， 期初政府投入少（資本金）， 避免因期初資本金投入過多導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任驟增， 壓力較大， 如圖2所示。

案例二： ×××街道老舊小區(qū)及配套設(shè)施提升項(xiàng)目。本項(xiàng)目總投資額為96950萬元， 由政府通過發(fā)行專項(xiàng)債融資， 建設(shè)期為3年， 申請地方政府專項(xiàng)債金額70000萬元（占比72.20%）， 第1年預(yù)計(jì)發(fā)行59800萬元， 第2年預(yù)計(jì)發(fā)行2000萬元， 第3年預(yù)計(jì)發(fā)行8200萬元， 貸款利率為4.0%， 剩余26950萬元（占比27.80%）以政府自有資金出資。本項(xiàng)目還款期限為20年， 每半年付息一次， 到期一次性償還本金。假定折現(xiàn)率為5%， 經(jīng)測算， 專項(xiàng)債融資模式下項(xiàng)目全生命周期政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值為88129.76萬元。

若本項(xiàng)目采用PPP模式， 項(xiàng)目全生命周期政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值則會(huì)更低。假定項(xiàng)目建設(shè)期為3年、 運(yùn)營期為20年， 項(xiàng)目資本金占總投資的20%， 政府股權(quán)支出占比5%， 采用年金付費(fèi)公式， 參照市場標(biāo)準(zhǔn)（社會(huì)資本充分競爭）設(shè)定合理利潤率為6.00%。暫定使用者付費(fèi)收入占比為10%， 經(jīng)營成本參考本項(xiàng)目專項(xiàng)債實(shí)施方案設(shè)定。經(jīng)測算， 政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值為87495.18萬元， 低于專項(xiàng)債融資模式下政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值， 如圖3所示。

PPP模式下全生命周期內(nèi)政府財(cái)政支出責(zé)任平滑， 期初政府投入小（資本金）， 避免因期初資本金投入及期末一次性償還本金過多導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任驟增， 壓力較大， 如圖4所示。

案例三： ×××水南歷史文化街區(qū)（舍信江書院改造提升）（一期）。本項(xiàng)目總投資為120000萬元， 由政府通過發(fā)行專項(xiàng)債融資， 建設(shè)期為3年， 申請地方政府專項(xiàng)債金額96000萬元（占比資80.00%）， 第1年預(yù)計(jì)發(fā)行32122萬元， 第2年預(yù)計(jì)發(fā)行31878萬元， 第3年預(yù)計(jì)發(fā)行32000萬元， 貸款利率為4.3%， 剩余24000萬元（占比20.00%）以政府自有資金出資。本項(xiàng)目還款期限15年， 每半年付息一次， 到期一次性償還本金。假定折現(xiàn)率為5%， 經(jīng)測算， 專項(xiàng)債融資模式下項(xiàng)目全生命周期政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值為100339.57萬元。

若本項(xiàng)目采用PPP模式， 項(xiàng)目全生命周期政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值則會(huì)更低。假定項(xiàng)目建設(shè)期為3年、 運(yùn)營期為15年， 項(xiàng)目資本金占總投資的20%， 政府股權(quán)支出占比5%， 采用年金付費(fèi)公式， 參照市場標(biāo)準(zhǔn)（社會(huì)資本充分競爭）設(shè)定合理利潤率為6.00%。暫定使用者付費(fèi)收入占比為10%， 經(jīng)營成本參考本項(xiàng)目專項(xiàng)債實(shí)施方案設(shè)定。經(jīng)測算， 政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值為98780.49萬元， 低于專項(xiàng)債融資模式下政府財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值， 如圖5所示。

PPP模式下全生命周期內(nèi)政府財(cái)政支出責(zé)任平滑， 期初政府投入?。ㄙY本金）， 避免因期初資本金投入過多及期末一次性償還本金過多導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任驟增， 壓力較大， 如圖6所示。

三、 完善PPP模式的建議

上述實(shí)踐中PPP模式操作的諸多經(jīng)驗(yàn)， 都建立在中央政策執(zhí)行到位、 地方政府規(guī)范運(yùn)作的前提下。我國在深化改革推進(jìn)創(chuàng)新的實(shí)踐中， 也應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到PPP模式存在的相關(guān)問題。為了在法制化、 專業(yè)化、 陽光化軌道上促進(jìn)PPP規(guī)范化創(chuàng)新發(fā)展， 本文從“問題導(dǎo)向”視角提出以下完善建議。

1. 盡快明確PPP模式下的財(cái)政支出責(zé)任屬于服務(wù)費(fèi)范疇， 形成社會(huì)各界共識(shí)。目前， 對PPP財(cái)政支出責(zé)任的屬性認(rèn)定依據(jù)和管理規(guī)定， 散見于各法律層級(jí)較低的規(guī)范性文件中。有些規(guī)定“形似但未聚神”“有關(guān)而尚未為良規(guī)”， 并未有系統(tǒng)性強(qiáng)、 約束力大且執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的法律法規(guī)作為行為治理的依據(jù)（賈康和吳昺兵，2020）?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、 陽光運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2022〕119號(hào)）、 財(cái)金〔2019〕10號(hào)等文件力求不斷完善PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)， 具體核心內(nèi)容為： 規(guī)范PPP項(xiàng)目的政府財(cái)政支出責(zé)任不屬于地方政府隱性債務(wù)； 堅(jiān)決制止不規(guī)范的PPP行為， 杜絕不規(guī)范PPP項(xiàng)目引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能。但這并未消除各方對PPP項(xiàng)目會(huì)否引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的疑慮， 原因在于： PPP項(xiàng)目政府財(cái)政支出責(zé)任與地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)的邊界， 缺少可細(xì)化厘清、 運(yùn)用于工作執(zhí)行環(huán)節(jié)的劃分標(biāo)準(zhǔn)（賈康，2020）。因此， 亟須在“全面依法治國”大政方針的指引下， 進(jìn)一步形成對PPP功能定位的共識(shí)， 加快立法進(jìn)程， 明確PPP項(xiàng)目的政府財(cái)政支出責(zé)任與地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)， 明確PPP模式下政府財(cái)政支出責(zé)任屬于服務(wù)費(fèi)范疇， 解決“無法可依”“文件虛置”“制度空轉(zhuǎn)”問題， 讓行為治理有良法可依。

2. 加快立法并合理設(shè)定PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻， 允許PPP項(xiàng)目分輪次嘗試， 建立健全監(jiān)管體系， 保障社會(huì)資本合理盈利空間。財(cái)金〔2022〕119號(hào)及財(cái)金〔2019〕10號(hào)文件明確指出， “鼓勵(lì)民資和外資參與， 保障社會(huì)資本充分競爭”。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持公平、 公正、 公開原則， 依法優(yōu)先選擇具有投資、 運(yùn)營能力的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。

從我國近幾年的實(shí)施情況分析， 民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目中占有的市場份額較低， 究其原因在于政府偏好問題及法治保障條件、 契約意識(shí)等相關(guān)因素（蘇靖丹等，2021）。為此筆者建議： 第一， 加快PPP相關(guān)立法， 先爭取出臺(tái)PPP條例， 使“紅頭文件”的法規(guī)得到升級(jí)與上位化。法規(guī)中應(yīng)明確PPP項(xiàng)目謀劃期、 培育期中有關(guān)各方的行為準(zhǔn)則。第二， 合理設(shè)置PPP項(xiàng)目市場準(zhǔn)入門檻。地方政府應(yīng)貫徹落實(shí)國家民間投資相關(guān)政策， 破除各種民間投資隱性壁壘， 進(jìn)一步放低市場準(zhǔn)入門檻。在選擇PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方過程中， 政府應(yīng)對國有企業(yè)和民間資本一視同仁， 營造公平、 公開、 透明的競爭市場環(huán)境， 擇優(yōu)選擇社會(huì)資本， 以保障PPP項(xiàng)目的順利高效運(yùn)行， 實(shí)現(xiàn)真正的“物有所值”。第三， 重諾履約， 杜絕“新官不理舊賬”現(xiàn)象發(fā)生。要建立健全監(jiān)管體系， 拒絕“新官”不履行在政府和社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與社會(huì)資本依法簽訂的合同， 不得以政府換屆、 領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約。強(qiáng)化契約精神， 提高對民間資本合法權(quán)益的重視程度， 切實(shí)履行PPP項(xiàng)目合同約定， 保障社會(huì)資本合理的盈利空間， 讓民間資本吃下“定心丸”， 放心、 安心地參與PPP項(xiàng)目， 全身心投入PPP項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)施。

3. 合理界定商業(yè)性開發(fā)項(xiàng)目， 科學(xué)謀劃項(xiàng)目。PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜兼容和對接市場化運(yùn)作機(jī)制的公共工程與服務(wù)、 基礎(chǔ)設(shè)施、 片區(qū)開發(fā)等項(xiàng)目（賈康和陳通，2015）， 因此對純商業(yè)性開發(fā)項(xiàng)目具有排斥性。事實(shí)上， 商業(yè)性開發(fā)因素與PPP項(xiàng)目的使用者付費(fèi)事宜有關(guān)， 不能絕對地認(rèn)為PPP項(xiàng)目就不應(yīng)包括任何形式的商業(yè)性開發(fā)。比如城市停車場中的關(guān)聯(lián)開發(fā)， 確實(shí)是主體項(xiàng)目不可分割的一部分， 既可以讓民眾享受到更好的公共服務(wù)， 又能減輕財(cái)政支出的壓力， 一舉兩得， 但是在實(shí)操上很有可能被定義為商業(yè)性開發(fā)。

PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施、 公共工程與服務(wù)項(xiàng)目的公益性質(zhì)， 是合乎邏輯地以服務(wù)于公共利益為目的， 但并非僅以其中是否包含商業(yè)性開發(fā)內(nèi)容為判別依據(jù)。一般而言， PPP項(xiàng)目可以包含并且或多或少包含經(jīng)營性、 商業(yè)性事宜?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）指出： “完善投資回報(bào)機(jī)制， 依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營性、 非經(jīng)營性項(xiàng)目配置土地、 物業(yè)、 廣告等經(jīng)營資源， 為穩(wěn)定投資回報(bào)、 吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件”。在保持PPP項(xiàng)目公益屬性相關(guān)目標(biāo)導(dǎo)向的前提下， 要鼓勵(lì)挖掘項(xiàng)目中經(jīng)營性資源并開發(fā)利用， 這正是PPP項(xiàng)目能夠吸引社會(huì)資本以“在商言商”立場參與和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)推廣的前提與運(yùn)行機(jī)理?；旌系纳唐沸砸蛩夭恢劣趯㈨?xiàng)目的公益屬性改為純商業(yè)屬性， 同時(shí)又可以減輕政府財(cái)政支出壓力， 激發(fā)社會(huì)資本投資積極性與創(chuàng)造性并發(fā)揮其經(jīng)營特長優(yōu)勢， 總體上是PPP模式可持續(xù)良性發(fā)展的特定內(nèi)因。

由上述分析可知， 實(shí)際工作中力求合理地制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來界定PPP模式中的商業(yè)性開發(fā)因素是十分必要的。筆者建議從以下幾個(gè)方面來判別將商業(yè)性開發(fā)因素納入PPP項(xiàng)目是否合理合規(guī)： 第一， PPP項(xiàng)目所含商業(yè)性開發(fā)行為是否總體而言會(huì)對項(xiàng)目服務(wù)于公共利益產(chǎn)生負(fù)面影響。若正面影響效應(yīng)大于負(fù)面影響效應(yīng)， 則可接受。第二， PPP項(xiàng)目所含商業(yè)性開發(fā)因素的使用者， 是否符合給予社會(huì)公眾以公平使用機(jī)會(huì)的準(zhǔn)則。若不符合， 則限制或制止。第三， PPP項(xiàng)目所含商業(yè)性開發(fā)地標(biāo)設(shè)施， 是否為有利于公共設(shè)施投資運(yùn)維的必要配套。若必要， 則可接受。第四， PPP項(xiàng)目所含商業(yè)性開發(fā)行為所依附的物質(zhì)基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)的歸屬， 如基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的實(shí)物資產(chǎn)， 是否合乎BOT、 TOT、 BOOT等形式的項(xiàng)目最終完成時(shí)無償轉(zhuǎn)移政府方的規(guī)范。若合規(guī)， 則可接受。第五， PPP項(xiàng)目所含商業(yè)性開發(fā)行為的交易內(nèi)容是基于政府名下項(xiàng)目資產(chǎn)或公共資源而產(chǎn)生的有償服務(wù)， 還是以銷售項(xiàng)目資產(chǎn)或公共資源為目的獲取對價(jià)的買賣交易。若為后者， 則不可接受。第六， PPP項(xiàng)目所含商業(yè)性開發(fā)有關(guān)價(jià)格和相應(yīng)收益使用是否合理地服從于政府相關(guān)限制管制。若合理服從， 則可接受。

4. 繼續(xù)強(qiáng)化全生命周期績效管理， 盡快建立PPP項(xiàng)目運(yùn)營方社會(huì)資本庫。財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引〉的通知》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）明確規(guī)定： PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)的重要依據(jù)?？冃Э己岁P(guān)系到政府對PPP付費(fèi)支出的有效性和安全性， 應(yīng)從以下兩方面著手： 第一， 繼續(xù)強(qiáng)化全生命周期績效管理。引導(dǎo)地方政府嚴(yán)格按要求科學(xué)設(shè)定PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)及指標(biāo)體系， 加強(qiáng)績效運(yùn)行監(jiān)控， 強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用； 加強(qiáng)績效考核和付費(fèi)的監(jiān)管， 建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、 事中進(jìn)行績效跟蹤、 事后進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的全生命周期績效管理機(jī)制； 建立完善的監(jiān)管機(jī)制， 對績效完成情況進(jìn)行定期檢查和跟蹤， 保證政府付費(fèi)支出與績效考核情況相匹配， 確保公共服務(wù)安全、 穩(wěn)定、 高效供給。第二， 合理地建立PPP項(xiàng)目運(yùn)營方社會(huì)資本庫。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)承建方在多年的市場化競爭中， 已形成相對規(guī)范、 系統(tǒng)的成熟市場。承建方在PPP項(xiàng)目中從來就不是稀缺項(xiàng)， 但是運(yùn)營方數(shù)量不足， 還有待培育。若能由政府管理部門牽頭積極設(shè)立符合資質(zhì)要求的運(yùn)營方社會(huì)資本庫， 加強(qiáng)信息聯(lián)通、 統(tǒng)計(jì)分析及與外部系統(tǒng)對接等功能建設(shè)， 使專業(yè)的運(yùn)營方提供服務(wù)的運(yùn)營成本、 收益能得到實(shí)時(shí)公開， 不僅PPP項(xiàng)目， 我國其他需要優(yōu)質(zhì)運(yùn)營社會(huì)資本方參與的城市場館、 公園等項(xiàng)目， 都可能得到實(shí)質(zhì)性助力。

5. 提高PPP咨詢機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻， 形成優(yōu)勝劣汰機(jī)制。PPP咨詢機(jī)構(gòu)屬于較高層次的專業(yè)智力服務(wù)機(jī)構(gòu)， 是建立在工程、 法務(wù)、 財(cái)務(wù)稅務(wù)等專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)上， 通過大量PPP實(shí)操經(jīng)驗(yàn)形成有效供給， 從項(xiàng)目謀劃階段就充分參與的專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)。PPP咨詢機(jī)構(gòu)在識(shí)別、 準(zhǔn)備、 采購、 執(zhí)行和移交過程中承擔(dān)著PPP項(xiàng)目籌劃、 策劃、 建議、 方案編制、 政策規(guī)范等職責(zé)， 并對籌劃、 策劃等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)測算承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任， 對PPP項(xiàng)目的順利落地起到關(guān)鍵性推進(jìn)作用。

當(dāng)前市場上PPP咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)水平參差不齊， 不乏一些地方政府由于聘請的咨詢機(jī)構(gòu)能力較差， 或咨詢機(jī)構(gòu)憑“關(guān)系”排除競爭團(tuán)隊(duì)等， 導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃水平失準(zhǔn)甚至停滯流標(biāo)。在部分地區(qū)， 還會(huì)有非專業(yè)的招標(biāo)代理公司、 律師事務(wù)所等主體， 以極低報(bào)價(jià)參與PPP咨詢市場。實(shí)踐中如未處理好實(shí)質(zhì)性公平競爭問題， 將形成一個(gè)“劣幣驅(qū)除良幣”的“逆淘汰”過程——由于技術(shù)能力的限制， 大量不規(guī)范的PPP咨詢機(jī)構(gòu)僅僅負(fù)責(zé)最終材料的匯總編寫， 忽略了最為重要的、 與PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)謀劃的過程， 也無能力派出經(jīng)驗(yàn)豐富的團(tuán)隊(duì)長期駐場指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)， 并以極低價(jià)格淘汰高水平的PPP咨詢公司。地方政府通常不知道自己策劃的項(xiàng)目是否能得到市場的充分響應(yīng)， 更無法識(shí)別市場中哪些是優(yōu)秀企業(yè)， 項(xiàng)目的落地往往只能通過政府不斷與潛在社會(huì)資本在招標(biāo)前就展開曠日持久的談判， 讓招標(biāo)流于形式， 甚至致使成交價(jià)格嚴(yán)重偏離市場的公允水平。由于只負(fù)責(zé)模板化的報(bào)告編寫工作， 不規(guī)范的咨詢公司往往三兩個(gè)人就能負(fù)責(zé)十多個(gè)地區(qū)的PPP咨詢工作。而規(guī)范的PPP咨詢公司對每個(gè)項(xiàng)目都要至少派駐兩人的團(tuán)隊(duì)長期駐場， 有些復(fù)雜項(xiàng)目駐場時(shí)間會(huì)以年為單位計(jì)算， 只有這樣才能保障項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)， 在保障財(cái)政資金使用效率的同時(shí)還能滿足市場化的需要， 所以專業(yè)規(guī)范的PPP咨詢公司往往無力與不規(guī)范的PPP咨詢公司競爭。

筆者建議合理提高PPP咨詢機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻， 以公平競爭機(jī)制淘汰能力較差的PPP咨詢機(jī)構(gòu)， 選取專業(yè)能力突出、 資質(zhì)優(yōu)良的PPP咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目全生命周期管理工作， 充分利用PPP咨詢機(jī)構(gòu)的智力資源和研究能力， 發(fā)揮其在獨(dú)立性、 專業(yè)性方面的獨(dú)特優(yōu)勢。同時(shí)， 為防止PPP咨詢機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目全生命周期過程中“一家獨(dú)大”， 操縱PPP項(xiàng)目運(yùn)行， 應(yīng)堅(jiān)持權(quán)責(zé)清晰、 主體分離原則， 回避利益沖突， 杜絕可行性研究、 PPP咨詢、 法務(wù)咨詢、 招標(biāo)代理等一攬子打包委托的咨詢方式， 形成各板塊相互獨(dú)立、 相互制約的工作機(jī)制， 這樣才能保障PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展、 陽光運(yùn)行。

6. 強(qiáng)化對地方政府的工作指導(dǎo)和智力、 技術(shù)支持。PPP項(xiàng)目涉及面廣、 操作復(fù)雜、 實(shí)施周期長， 一些地方政府由于專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)不足， 導(dǎo)致潛在參與方對項(xiàng)目的穩(wěn)定預(yù)期受到影響。對此， 政府管理部門在加強(qiáng)監(jiān)管、 守好安全“紅線”的同時(shí)， 應(yīng)強(qiáng)化對地方政府的工作指導(dǎo)和智力、 技術(shù)支持。比如： 從財(cái)承管理、 績效管理、 入退庫管理、 信息公開及信息質(zhì)量提升等方面對政府PPP工作人員進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)， 定期開展PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)； 鼓勵(lì)地方政府建立當(dāng)?shù)豍PP論壇或交流平臺(tái)； 加強(qiáng)地方政府與科研院校的合作， 推進(jìn)國內(nèi)高素質(zhì)人才培養(yǎng)和行業(yè)智庫建設(shè)； 鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道； 規(guī)范對咨詢機(jī)構(gòu)、 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和專家等第三方的管理； 簡化審批流程、 提供支持服務(wù)、 做好信息常態(tài)化公開工作等， 推動(dòng)PPP項(xiàng)目各參與方盡快形成聯(lián)動(dòng)共贏、 可持續(xù)發(fā)展的PPP生態(tài)圈。

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