孟 飛

一、問(wèn)題的提出

在我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，數(shù)據(jù)的產(chǎn)出規(guī)模與其釋放的經(jīng)濟(jì)價(jià)值形成了巨大的缺口，海量的數(shù)據(jù)尚處于沉睡狀態(tài)，并沒(méi)有作為生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮作用。從反映數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值釋放的交易量指標(biāo)來(lái)看，據(jù)國(guó)家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心的測(cè)算，我國(guó)2020 年數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)模約為545 億元，僅為美國(guó)的3.1%、歐洲的10.5%、日本的17.5%①參見(jiàn)沈艷、馮冬發(fā)：《數(shù)字中國(guó)建設(shè)中的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放》，《北大金融評(píng)論》2023 年第2 期。，這與我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)出量位居全球第二的地位并不匹配。而在數(shù)據(jù)類型中，公共數(shù)據(jù)是我國(guó)數(shù)據(jù)要素中最重要的資源，不僅數(shù)據(jù)規(guī)模海量，而且是高質(zhì)量數(shù)據(jù)的供給源。我國(guó)公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放依然存在很大的改進(jìn)空間，公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)尚處于起步探索階段。②根據(jù)普華永道中國(guó)發(fā)布的《開(kāi)放數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值白皮書》（2021 年），北京等18 個(gè)省份的公共開(kāi)放數(shù)據(jù)質(zhì)量綜合評(píng)分為76 分，其評(píng)估采用“數(shù)據(jù)勢(shì)能”估值模型，從公共開(kāi)放數(shù)據(jù)質(zhì)量的五個(gè)維度進(jìn)行百分制評(píng)分，即準(zhǔn)確性、完整性、及時(shí)性、時(shí)效性、唯一性，最后通過(guò)加權(quán)平均得到綜合評(píng)分結(jié)果。因此，如何推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用、釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值成為國(guó)家立法和中央政策關(guān)注的重大課題。在國(guó)家立法層面，《數(shù)據(jù)安全法》第41 條、第42 條僅對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)公開(kāi)原則與開(kāi)放利用提出了要求。中共中央、國(guó)務(wù)院于2022 年12 月發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》亦對(duì)“推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制”作出了具體規(guī)定。另外，截至2023 年6 月，我國(guó)已經(jīng)頒布了10 部數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例①參見(jiàn)《河北省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《河南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《江蘇省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《南昌市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》《山西省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》。、18 部數(shù)據(jù)及大數(shù)據(jù)發(fā)展條例②參見(jiàn)《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》《遼寧省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》《黑龍江省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》《福建省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》《山東省大數(shù)據(jù)發(fā)展促進(jìn)條例》《吉林省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》《山西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》《海南省大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用條例》《天津市促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》《陜西省大數(shù)據(jù)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《重慶市數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》《四川省數(shù)據(jù)條例》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《蘇州市數(shù)據(jù)條例》《廣西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》。、6 部公共數(shù)據(jù)開(kāi)放條例。③參見(jiàn)《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》《沈陽(yáng)市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放條例》《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用辦法》《撫順市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放條例》。然而，這34 部地方性法規(guī)僅是對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作出了原則性規(guī)定。整體而言，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的內(nèi)在要求和本質(zhì)已經(jīng)在法律和政策上得到了確認(rèn)，即通過(guò)公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的公共價(jià)值，但尚未形成體系化的法律規(guī)則以保障公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量及其開(kāi)放利用的效果。④參見(jiàn)楊東、毛智琪：《公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與價(jià)值利用的制度建構(gòu)》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023 年第2 期。

理論界對(duì)公共數(shù)據(jù)的概念與認(rèn)定、權(quán)屬界定、授權(quán)運(yùn)營(yíng)等進(jìn)行了深入的探討，而對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的研究集中在公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有理論和授權(quán)運(yùn)營(yíng)理論。公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有理論嚴(yán)格按照科斯定理的邏輯推演，在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定清晰的前提下，不同主體之間利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，從而在經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。其中，公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有成為理論基礎(chǔ)。⑤參見(jiàn)衣俊霖：《論公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有》，《法學(xué)論壇》2022 年第4 期；李海敏：《我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的法律屬性與開(kāi)放之道》，《行政法學(xué)研究》2020 年第6 期；齊英程：《公共數(shù)據(jù)增值性利用的權(quán)利基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第1 期。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)理論認(rèn)為，授權(quán)運(yùn)營(yíng)是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的主渠道，因此授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的法律定位較為關(guān)鍵。⑥參見(jiàn)宋爍：《構(gòu)建以授權(quán)運(yùn)營(yíng)為主渠道的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用機(jī)制》，《法律科學(xué)》2023 年第1 期；馬顏昕：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的類型構(gòu)建與制度展開(kāi)》，《中外法學(xué)》2023 年第2 期；張新寶、曹權(quán)之：《公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)法律機(jī)制研究》，《比較法研究》2023 年第3 期。而從公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用的角度來(lái)看，公共數(shù)據(jù)具有被多個(gè)市場(chǎng)主體同時(shí)利用的屬性，并存在著利用場(chǎng)景的特定性。因而，授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制并非唯一的渠道。另外，授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著公共數(shù)據(jù)內(nèi)部共享和外部開(kāi)放的雙重職責(zé)。因此，從本源上來(lái)看，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的法律理論應(yīng)從如何釋放和實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為邏輯起點(diǎn)。

公共數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)在于與商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景的結(jié)合，在不同的應(yīng)用場(chǎng)景下，公共數(shù)據(jù)用于商業(yè)決策而貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值有所不同⑦See Ellen Hughes-Cromwick & Julia Coronado,“The Value of US Government Data to US Business Decisions”,33 J.Econ.Perspect.131 (2019).，應(yīng)將其作為一種生態(tài)系統(tǒng)或商業(yè)模式來(lái)看待。⑧See Sharon S.Dawes et al.,“Planning and Designing Open Government Data Programs: An Ecosystem Approach”,33 Gov.Inf.Q.15,15-27(2016);Fatemeh Ahmadi Zeleti et al.,“Exploring the Economic Value of Open Government Data”,33 Gov.Inf.Q. 535,536-546 (2016).而這種商業(yè)模式以公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化為基石，從而確定了公共數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性。正基于此，美國(guó)2013 年《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策：管理作為資產(chǎn)的信息》、英國(guó)2012 年《開(kāi)放數(shù)據(jù)白皮書：釋放潛力》及意大利2016 年《促進(jìn)公共信息資產(chǎn)的國(guó)家準(zhǔn)則》均是將政府?dāng)?shù)據(jù)作為資產(chǎn)進(jìn)行管理。⑨參見(jiàn)范佳佳：《大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)》，上海人民出版社2022 年版，第33-37 頁(yè)。基于此，本文引入公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)這一概念性分析工具，探討公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的目標(biāo)及其商業(yè)模式適配的理論邏輯，進(jìn)而厘清公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值創(chuàng)造與分配的法律原理及其相應(yīng)的法律規(guī)則設(shè)計(jì)。

二、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的實(shí)踐探索及邏輯轉(zhuǎn)向

在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用過(guò)程中，至少存在四方主體，即公共數(shù)據(jù)開(kāi)放主體、數(shù)據(jù)主管部門、數(shù)據(jù)應(yīng)用主體（包括授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和商業(yè)利用主體）和客戶。而四方主體之間體現(xiàn)了多重的法律關(guān)系，從而形塑了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的多元主體架構(gòu)（見(jiàn)圖1）。其中，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放主體是在公共管理和服務(wù)過(guò)程中采集、產(chǎn)生政務(wù)數(shù)據(jù)和公用數(shù)據(jù)的行政部門和事業(yè)單位。而統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)則是由數(shù)據(jù)主管部門負(fù)責(zé)的。在實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)既可以直接向商業(yè)利用主體開(kāi)放數(shù)據(jù)，亦可授權(quán)專門的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)向社會(huì)主體的開(kāi)放事宜。而商業(yè)利用主體的客戶則是在與商業(yè)利用主體進(jìn)行產(chǎn)品或者服務(wù)交易時(shí)而形成的交易對(duì)手。數(shù)量眾多的客戶亦構(gòu)成了廣泛意義上的社會(huì)公眾。隨著中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)法治發(fā)展的不斷深化，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的實(shí)踐模式及其演進(jìn)邏輯發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變革，其理論邏輯的廓清有助于公共數(shù)據(jù)從沉睡狀態(tài)轉(zhuǎn)換為活躍狀態(tài)。

圖1 公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的主體架構(gòu)

（一）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的目標(biāo)：在商業(yè)化利用中實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用作為一個(gè)集合概念包括三項(xiàng)制度要素，即公共數(shù)據(jù)（作為開(kāi)放利用的對(duì)象）、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和公共數(shù)據(jù)利用。盡管這三項(xiàng)要素是緊密結(jié)合在一起的，但其具體要求各有所指。因此，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用目標(biāo)的界定應(yīng)當(dāng)同時(shí)考量這三項(xiàng)制度要素的要求。

公共數(shù)據(jù)按照生產(chǎn)對(duì)象分為三類，即與物有關(guān)、與人有關(guān)、與事有關(guān)。與物有關(guān)的公共數(shù)據(jù)包括氣象、衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生資源、公共體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施、商品銷售量等；與人有關(guān)的公共數(shù)據(jù)主要是圍繞自然人、法人和非法人組織的生產(chǎn)生活行為所形成的數(shù)據(jù)，如用水、用電、用氣、公共交通日客流量等；與事有關(guān)的公共數(shù)據(jù)則是把人與物進(jìn)行鏈接用于解決事件問(wèn)題，例如工商登記、行政罰款、信用記錄、企業(yè)繳稅記錄等。任何一種類型的公共數(shù)據(jù)單獨(dú)或者結(jié)合應(yīng)用均可在特定應(yīng)用場(chǎng)景下產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值。從當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放廣泛應(yīng)用于勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、金融等服務(wù)業(yè)，而服務(wù)業(yè)涉及的公共數(shù)據(jù)包括大量的個(gè)人敏感信息。①參見(jiàn)商希雪、韓海庭：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中個(gè)人信息保護(hù)路徑研究》，《電子政務(wù)》2021 年第6 期。

對(duì)于第一類與物有關(guān)的公共數(shù)據(jù)，非常類似于國(guó)家自然資源，與特定的個(gè)體身份并無(wú)直接的關(guān)聯(lián)。而與人有關(guān)、與事有關(guān)的第二類、第三類公共數(shù)據(jù)具有一定的特殊性。一方面，公共部門對(duì)其管理和服務(wù)過(guò)程中采集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這是公共管理服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果；另一方面，這些公共數(shù)據(jù)是由若干個(gè)具有個(gè)體屬性的單條數(shù)據(jù)所組成，個(gè)體作為數(shù)據(jù)主體對(duì)其享有特定的權(quán)益，例如，自然人隱私、企業(yè)商業(yè)秘密受到保護(hù)。雖然第二、三類公共數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)匿名化處理后，可以向社會(huì)開(kāi)放，但不能忽視商業(yè)利用主體應(yīng)用公共數(shù)據(jù)可以為特定身份的個(gè)體提供產(chǎn)品和服務(wù)的可能性和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從社會(huì)弱勢(shì)群體保護(hù)的角度來(lái)看，第二類、第三類數(shù)據(jù)更能體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的公共價(jià)值要求。例如，有關(guān)中小企業(yè)的公共數(shù)據(jù)在向商業(yè)銀行開(kāi)放后，商業(yè)銀行既可以根據(jù)匿名化的大數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)適合中小企業(yè)需求的創(chuàng)新型金融產(chǎn)品和服務(wù)，亦可運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)實(shí)名個(gè)體的中小企業(yè)金融服務(wù)需求的時(shí)機(jī)及數(shù)量、支付意愿及信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè)。②普華永道和上海數(shù)據(jù)交易所于2022 年聯(lián)合發(fā)布《數(shù)據(jù)要素視角下的數(shù)據(jù)資產(chǎn)化研究報(bào)告》，介紹了上海市開(kāi)放公共數(shù)據(jù)賦能普惠金融的經(jīng)驗(yàn)作法，包括浦發(fā)銀行上海分行設(shè)計(jì)的“數(shù)聚貸”、交通銀行上海分行設(shè)計(jì)的“數(shù)聚e 貸”、農(nóng)業(yè)銀行上海銀行推出的“納稅e 貸”等金融產(chǎn)品。

開(kāi)放政府理念賦予了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放以公共服務(wù)屬性的制度正當(dāng)性基礎(chǔ)。③參見(jiàn)黃賢達(dá)、高紹林：《論我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的雙重路徑與規(guī)范重塑》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第3 期。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放作為一種公共部門提供的公共服務(wù)已經(jīng)得到地方性法規(guī)的確認(rèn)?！墩憬」矓?shù)據(jù)條例》第27 條、《重慶市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放管理暫行辦法》第3 條和《江西省數(shù)據(jù)應(yīng)用條例（草案）》第3 條規(guī)定公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的法律含義時(shí)明確將其作為公共服務(wù)行為。但與一般意義上公共服務(wù)行為不同的是，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放旨在滿足更高層次的社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造的發(fā)展需求和社會(huì)發(fā)展的多元化需求。④參見(jiàn)孫麗巖：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放范圍裁量權(quán)的法律控制》，《法學(xué)家》2022 年第5 期。因此，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用目標(biāo)的法定化不僅要考慮開(kāi)放利用的行為性質(zhì)，而且應(yīng)考慮數(shù)據(jù)生成特征，只有如此，才能設(shè)計(jì)與之相匹配的制度。遺憾的是，現(xiàn)行17 部地方性法規(guī)規(guī)定了公共數(shù)據(jù)的含義，但均是從公共數(shù)據(jù)采集、產(chǎn)生的主體來(lái)界定的，在定義中并未指明公共數(shù)據(jù)的性質(zhì)及其生成特征，這也在一定程度上淡化了公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在制度要求。

現(xiàn)行地方性法規(guī)多采用“市場(chǎng)化”“社會(huì)化”來(lái)描述公共數(shù)據(jù)再利用或開(kāi)發(fā)利用的形態(tài)，旨在推動(dòng)公共數(shù)據(jù)從一種原初狀態(tài)的資源轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N可利用的資產(chǎn)，而在這一過(guò)程中，采用的是商業(yè)化的手段和工具，但公共數(shù)據(jù)的法律性質(zhì)及其開(kāi)放功能并未因此而改變。

綜合來(lái)看，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用是一個(gè)包括不同階段連續(xù)、多元主體共同參與的動(dòng)態(tài)過(guò)程，其目的是通過(guò)公私部門的合力，為社會(huì)公眾釋放普惠性的公共數(shù)據(jù)價(jià)值。而在公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放中，應(yīng)依據(jù)公共數(shù)據(jù)的生成特征而確定商業(yè)化利用的規(guī)則，具有分級(jí)分類的運(yùn)作特征。⑤參見(jiàn)胡凌：《公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的法律秩序：功能與結(jié)構(gòu)的理論視角》，《行政法學(xué)研究》2023 年第4 期。

（二）公共數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式：從法律工具到法律模式

公共數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)必須通過(guò)一系列的工具及其組合，在不同主體之間進(jìn)行配置。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用實(shí)際上是一種商業(yè)模式創(chuàng)新，即作為一種商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，體現(xiàn)了一種系統(tǒng)性而非某個(gè)環(huán)節(jié)上的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)精妙地將各種相關(guān)要素與關(guān)聯(lián)方加以連接，使其彼此交互在一起，實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)與參與方共贏。①商業(yè)模式起源于管理學(xué)，現(xiàn)已成為法學(xué)研究探討的一個(gè)新興問(wèn)題。參見(jiàn)姚小濤：《理解商業(yè)模式：不是什么，又是什么？》，《外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理》2017 年第6 期；王首杰：《數(shù)字時(shí)代商業(yè)模式創(chuàng)新的私法規(guī)制》，《法商研究》2022 年第2 期；宋亞輝：《回應(yīng)商業(yè)模式創(chuàng)新的市場(chǎng)規(guī)制理論》，《環(huán)球法律評(píng)論》2022 年第4 期；Carol Corrado et al.,“The Value of Data in Digital Based Business Models: Measurement and Economic Policy Implications”,OECD Economics Department Working Papers No.1723 (2022);Iris H-Y Chiu,“Fintech and Disruptive Business Model in Financial Products,Intermediation and Markets: Policy Implications for Financial Regulators”,21 JTLP 55,55-112 (2016)。因此，單一地借助于法律工具尚無(wú)法有效地支撐公共數(shù)據(jù)生成與利用，不同主體之間因法律關(guān)系性質(zhì)的不同而存在法律工具設(shè)計(jì)上的差異。具體而言，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

其一，強(qiáng)制性與激勵(lì)性法律工具組合嵌入公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的閉環(huán)生態(tài)體系中。從公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑來(lái)看，無(wú)論是初期的公共數(shù)據(jù)生成及資源化，還是后期在特定場(chǎng)景下的數(shù)據(jù)產(chǎn)品化、資產(chǎn)化和數(shù)據(jù)資產(chǎn)應(yīng)用，法律工具的組合得到了廣泛的應(yīng)用。在公共數(shù)據(jù)生成及資源化階段，各個(gè)政府部門和事業(yè)單位均承擔(dān)著積極作為義務(wù)，將數(shù)據(jù)及時(shí)歸集至公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)并承擔(dān)實(shí)時(shí)更新數(shù)據(jù)的義務(wù)，否則無(wú)法確保原始數(shù)據(jù)的質(zhì)量。在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品化、資產(chǎn)化及應(yīng)用階段，政府部門承擔(dān)的公平開(kāi)放義務(wù)實(shí)際上為商業(yè)利用主體提供了內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。而終端意義上的客戶在獲得便利的產(chǎn)品和服務(wù)之后又會(huì)產(chǎn)生新的公共數(shù)據(jù)。相關(guān)的公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施為公共數(shù)據(jù)流通提供了暢通的架構(gòu)。從這一方面來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制性法律工具和激勵(lì)性法律工具的結(jié)合應(yīng)用于公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的閉環(huán)系統(tǒng)，其中政府的定位至為關(guān)鍵，已經(jīng)從傳統(tǒng)意義上監(jiān)管者的單一角色演變?yōu)橥瑫r(shí)為參與者、促進(jìn)者、賦能者的多重角色。

其二，規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)結(jié)合推動(dòng)了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用模式的創(chuàng)新。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用是在法律規(guī)則、數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的多重制度要素共同作用下推行的。數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一不僅提高了數(shù)據(jù)商業(yè)應(yīng)用的可行性，而且會(huì)加速公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和歸集，提供便利化的接口服務(wù)。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用不僅要遵守大數(shù)據(jù)通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而且應(yīng)遵守大數(shù)據(jù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。然而，我國(guó)僅頒布了3 項(xiàng)信息技術(shù)大數(shù)據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其他尚處于在研階段。②參見(jiàn)湯珂、熊巧琴、李金璞、等：《數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，清華大學(xué)出版社2023 年版，第121-123 頁(yè)。不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)普遍存在很大的差異，高度同質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)更容易被商業(yè)化利用。這表明在推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的整體進(jìn)程中，亦應(yīng)先行探索個(gè)別產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用模式。③現(xiàn)行法律對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的優(yōu)先性和特定的開(kāi)放領(lǐng)域有明確的要求?！逗颖笔?shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第22 條、《遼寧省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》第19 條、《福建省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》第15 條、《海南省大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用條例》第27 條、《天津市促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》第24 條、《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》第20 條、《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第33 條、《廣西公共數(shù)據(jù)開(kāi)放管理辦法》第4 條均鼓勵(lì)優(yōu)先開(kāi)放與民生密切相關(guān)、社會(huì)關(guān)注度和需求度高、商業(yè)增值潛力顯著的公共數(shù)據(jù)，具體包括信用、交通、醫(yī)療、就業(yè)、社保、教育、環(huán)境、氣象、企業(yè)登記監(jiān)管等數(shù)據(jù)資源。上海、北京兩市在推動(dòng)公共數(shù)據(jù)賦能普惠金融方面進(jìn)行了制度探索，并分別形成了各具特點(diǎn)的模式。前者以上海大數(shù)據(jù)普惠金融應(yīng)用為開(kāi)放平臺(tái)④上海大數(shù)據(jù)普惠金融自2019 年12 月開(kāi)始運(yùn)行，依托“一網(wǎng)通辦”“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)”，向銀行開(kāi)放企業(yè)工商登記、社保繳納、發(fā)明專利、商標(biāo)登記、房產(chǎn)抵押、行政處罰、司法訴訟等與普惠金融密切相關(guān)的近400 項(xiàng)公共數(shù)據(jù)，參與部門在場(chǎng)景應(yīng)用、授權(quán)機(jī)制、數(shù)據(jù)治理等方面進(jìn)行了積極探索。中小企業(yè)受益于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，上海小微貸款余額和戶數(shù)數(shù)量明顯增加。工商銀行上海分行、農(nóng)業(yè)銀行上海分行、中國(guó)銀行上海分行、建設(shè)銀行上海分行、交通銀行上海分行2020 年全年的普惠小微貸款同比增速達(dá)77%，遠(yuǎn)高于監(jiān)管部門40%的要求，小微企業(yè)貸款平均年利率為4.64%，低于全國(guó)平均水平5.08%。參見(jiàn)嚴(yán)旭、解冬：《上海金融發(fā)展報(bào)告2020》，上海人民出版社2020 年版，第11 頁(yè)。，而后者則是以金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)的方式開(kāi)放公共數(shù)據(jù)。⑤北京市金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)早在2020 年就已經(jīng)啟動(dòng)建設(shè)，北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局與北京金融控股集團(tuán)簽署《北京市金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理協(xié)議》，北京金融大數(shù)據(jù)有限公司作為北京金融控股集團(tuán)的全資子公司獲得授權(quán)負(fù)責(zé)具體運(yùn)營(yíng)工作，這是北京在全國(guó)率先構(gòu)建的以場(chǎng)景為牽引的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式。參見(jiàn)李志勇：《北京金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)助力金融“活水”精準(zhǔn)“滴灌”》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2023年1 月11 日。

其三，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的方式應(yīng)當(dāng)是多樣化的，并且是互補(bǔ)的。地方性法規(guī)已經(jīng)確認(rèn)了多種社會(huì)化利用模式創(chuàng)造公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。第一種模式是直接向商業(yè)利用主體開(kāi)放公共數(shù)據(jù)的公私合作機(jī)制，即政府采購(gòu)、服務(wù)外包、合作開(kāi)發(fā)等。商業(yè)利用主體通過(guò)對(duì)公共數(shù)據(jù)、私有數(shù)據(jù)以及商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景的結(jié)合，開(kāi)發(fā)為數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)或者將數(shù)據(jù)融入原有的產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而提供給其他市場(chǎng)主體或其客戶。①參見(jiàn)《重慶市數(shù)據(jù)條例》第30 條、《天津市公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放管理暫行辦法》第24 條、《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第38 條、《廣西公共數(shù)據(jù)開(kāi)放管理辦法》第26 條及《四川省數(shù)據(jù)條例》第30 條。公共數(shù)據(jù)利用主體對(duì)其開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益?！渡轿魇〈髷?shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》第10 條、《海南省大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用條例》第27 條、《天津市促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》第25 條及《沈陽(yáng)市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放條例》第29 條對(duì)此作出了明確規(guī)定。第二種模式是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，通過(guò)授權(quán)符合特定資質(zhì)條件的授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，從而提高公共數(shù)據(jù)社會(huì)化開(kāi)發(fā)利用水平和數(shù)據(jù)利用價(jià)值?！稄V州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第66 條、《遼寧省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》第20 條、《重慶市數(shù)據(jù)條例》第31 條、《上海市數(shù)據(jù)條例》第44 條及《四川省數(shù)據(jù)條例》第31 條均作出了明確規(guī)定。

（三）公共數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)規(guī)則：從價(jià)值保護(hù)型規(guī)則到價(jià)值創(chuàng)造型規(guī)則

在三種公共數(shù)據(jù)類型中，與人有關(guān)、與事有關(guān)的公共數(shù)據(jù)在個(gè)體層面已經(jīng)具有了人身屬性，因此公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放應(yīng)當(dāng)在保護(hù)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、數(shù)據(jù)安全的前提下推進(jìn)。對(duì)于具有個(gè)人和企業(yè)敏感性的公共數(shù)據(jù)是不能直接向市場(chǎng)主體開(kāi)放的，即使是經(jīng)過(guò)脫敏處理的個(gè)人和企業(yè)數(shù)據(jù)，政府部門亦應(yīng)運(yùn)用技術(shù)手段防止反脫敏問(wèn)題的出現(xiàn)。從法律的經(jīng)濟(jì)功能來(lái)看，有關(guān)個(gè)人隱私和企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)的法律規(guī)則是一種價(jià)值保護(hù)（Value Protection），即保障公共數(shù)據(jù)免受侵害或者不當(dāng)使用，防止其資產(chǎn)價(jià)值減損。但是，有關(guān)公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用的法律規(guī)則是一種價(jià)值創(chuàng)造（Value Creation）。②See Kaitlin Asrow,“Defining Data Rights and the Role of the Individual”,in Linda Jeng eds,Open Banking,Oxford University Press,2022,pp.31-54.

公共數(shù)據(jù)價(jià)值保護(hù)主要依據(jù)《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密，法律規(guī)則的適用比較簡(jiǎn)潔明確。而公共數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造不僅適用《數(shù)據(jù)安全法》和地方性法規(guī)，而且適用于有關(guān)商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景的法律規(guī)則，強(qiáng)調(diào)了多領(lǐng)域、多部門法律規(guī)則的搭配和組合。價(jià)值保護(hù)型和價(jià)值創(chuàng)造型規(guī)則綜合運(yùn)用的法律意義在于，為多元主體提供了完整的保護(hù)體系。公共數(shù)據(jù)的價(jià)值保護(hù)重在保護(hù)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密，以及維護(hù)國(guó)家安全，在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放生命周期的每個(gè)階段均應(yīng)防止個(gè)人隱私、企業(yè)商業(yè)秘密被侵犯，或者危及國(guó)家安全。③參見(jiàn)張濤：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中個(gè)人信息保護(hù)的范式轉(zhuǎn)變》，《現(xiàn)代法學(xué)》2022 年第1 期。而公共數(shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造旨在利用商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景將公共數(shù)據(jù)的靜態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換為動(dòng)態(tài)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。利用公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)創(chuàng)造公共價(jià)值，才是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的核心意旨。④參見(jiàn)宋爍：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是升級(jí)版的政府信息公開(kāi)嗎？——基于制度框架的比較》，《環(huán)球法律評(píng)論》2021 年第5 期。

此外，價(jià)值保護(hù)型和價(jià)值創(chuàng)造型規(guī)則的綜合運(yùn)用為權(quán)利主體提供了差異化的救濟(jì)機(jī)制。在公共數(shù)據(jù)價(jià)值保護(hù)中，個(gè)人隱私、企業(yè)商業(yè)秘密受到侵犯的，數(shù)據(jù)主體根據(jù)《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等，要求行政機(jī)關(guān)、公共事業(yè)單位采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，相關(guān)責(zé)任主體可能承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。而在公共數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造中，商業(yè)利用主體一般不能通過(guò)正式的法律程序?qū)で缶葷?jì)，即使利用主體在運(yùn)用公共數(shù)據(jù)時(shí)遭受了經(jīng)濟(jì)損失或者財(cái)務(wù)虧損，行政機(jī)關(guān)和公共事業(yè)單位也不會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。①參見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法律責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制》，《行政法學(xué)研究》2021 年第4 期。

（四）公共數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)：公共數(shù)據(jù)作為一種資產(chǎn)

公共數(shù)據(jù)在34 部地方性法規(guī)中依據(jù)不同的情形被稱為公共數(shù)據(jù)資源、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。當(dāng)然，立法文本中采用最多的是公共數(shù)據(jù)資源，采用公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的頻次為最少。而從公共數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放路徑來(lái)看，公共數(shù)據(jù)在開(kāi)放利用的前端被稱為公共數(shù)據(jù)資源，而在商業(yè)化利用的末端成為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)有其明確的界定和要求，應(yīng)進(jìn)行區(qū)分。②參見(jiàn)商希雪：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中數(shù)據(jù)收益權(quán)制度的建構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021 年第4 期；齊英程：《作為公物的公共數(shù)據(jù)資源之使用規(guī)則構(gòu)建》，《行政法學(xué)研究》2021 年第5 期。在地方立法中，公共數(shù)據(jù)資源主要是從數(shù)據(jù)所有權(quán)的角度，地方政府借用國(guó)有自然資源的概念來(lái)界定公共數(shù)據(jù)資源所有權(quán)的歸屬和管理。但公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性，是作為一種價(jià)值化的儲(chǔ)藏手段。因此，公共數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)資產(chǎn)的確立不僅為政府部門、商業(yè)利用主體、客戶提供了約束與激勵(lì)機(jī)制，而且推動(dòng)了數(shù)據(jù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新。

1.公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律界定上的缺失

按照美國(guó)2019 年《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》（OPEN Government Data Act）第202 節(jié)的規(guī)定，公共數(shù)據(jù)指的是任何被記錄的信息，無(wú)論其記錄的形式或者介質(zhì)，而公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)則是指數(shù)據(jù)要素的集合或者數(shù)據(jù)分組整合的數(shù)據(jù)集。美國(guó)立法區(qū)分公共數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的法律意義在于，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值的基礎(chǔ)在于不同維度的數(shù)據(jù)的結(jié)合與利用，一條或者幾條數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值幾乎是微乎其微的，顯著地不同于數(shù)據(jù)集的整體價(jià)值。美國(guó)《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》沒(méi)有對(duì)公共數(shù)據(jù)所有權(quán)進(jìn)行明確的界定，但對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)及開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的法律界定體現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值屬性。與美國(guó)立法相同的是，中國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》和34 部地方性法規(guī)均未對(duì)公共數(shù)據(jù)所有權(quán)作出明確的界定，盡管是隱性地采取公共數(shù)據(jù)資源國(guó)家所有的做法。

理論界雖對(duì)數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬存在很大的爭(zhēng)議，但普遍認(rèn)同數(shù)據(jù)是一組權(quán)利束的觀點(diǎn)，分歧點(diǎn)則在于權(quán)利束中的權(quán)利主體、權(quán)利類型、權(quán)利行使方式及救濟(jì)機(jī)制。③參見(jiàn)許可：《數(shù)據(jù)權(quán)利：范式統(tǒng)合與規(guī)范分殊》，《政法論壇》2021 年第4 期；王利明：《論數(shù)據(jù)權(quán)益：以“權(quán)利束”為視角》，《政治與法律》2022 年第7 期。如果說(shuō)個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)存在較大分歧的話，那么對(duì)于公共數(shù)據(jù)而言，界定其財(cái)產(chǎn)屬性的核心應(yīng)當(dāng)是共享與開(kāi)放。前者旨在不同政府部門和公共事業(yè)部門之間通過(guò)數(shù)據(jù)共享提升治理水平和服務(wù)能力，而后者強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體利用公共數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值。但實(shí)際上，共享和開(kāi)放是公共數(shù)據(jù)一體之兩面，公共數(shù)據(jù)共享所體現(xiàn)出的數(shù)據(jù)質(zhì)量直接影響著數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值創(chuàng)造，而公共數(shù)據(jù)開(kāi)放又要求公共數(shù)據(jù)治理能力的提升。

2.公共數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)資產(chǎn)及其依據(jù)

數(shù)據(jù)的價(jià)值不是取決于其本身，而是取決于利用。①參見(jiàn)高富平：《數(shù)據(jù)流通理論：數(shù)據(jù)資源權(quán)利配置的基礎(chǔ)》，《中外法學(xué)》2019 年第6 期?！蛾P(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》明確提出了“探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表新模式”，作為更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的保障措施。這表明，公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用必然要實(shí)施政府部門會(huì)計(jì)的確認(rèn)、計(jì)量與報(bào)告，體現(xiàn)“有條件有償”開(kāi)放利用公共數(shù)據(jù)的內(nèi)在要求，只有在此基礎(chǔ)上才能解決商業(yè)利用主體通過(guò)市場(chǎng)外購(gòu)方式獲得的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)確認(rèn)為企業(yè)資產(chǎn)問(wèn)題。②財(cái)政部于2022 年12 月9 日發(fā)布了《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關(guān)會(huì)計(jì)處理暫行規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》，通過(guò)務(wù)實(shí)的作法推動(dòng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)確認(rèn)為企業(yè)資產(chǎn)，這就涉及企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)外購(gòu)方式獲得公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的計(jì)量問(wèn)題。在現(xiàn)行制度框架下，公共數(shù)據(jù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則為公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)提供了支撐性的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的確認(rèn)、計(jì)量、入表，以及商業(yè)利用階段作為企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的確認(rèn)、計(jì)量、入表，為加速公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的釋放提供了激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放部門而言，公共數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)資產(chǎn)必然面臨著保值增值的制度壓力，亦會(huì)提高公共數(shù)據(jù)采集和歸集的質(zhì)量和效率。而通過(guò)外購(gòu)公共數(shù)據(jù)而形成商業(yè)利用主體的企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，亦會(huì)得到經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化，因其面臨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。

會(huì)計(jì)學(xué)理論解決了在公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)模糊前提下的經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。會(huì)計(jì)主體并不完全等同于法律主體。政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)政府資產(chǎn)的判定標(biāo)準(zhǔn)是，是否具有影響會(huì)計(jì)主體提供服務(wù)的能力，一方面政府的資源主要是無(wú)償取得，另一方面又以無(wú)償或者低于成本收費(fèi)提供服務(wù)。③參見(jiàn)王彥、王建英、趙西卜：《政府與非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)》（第7 版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2021 年版，第5-6 頁(yè)。確認(rèn)為政府資產(chǎn)必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是與該經(jīng)濟(jì)資源相關(guān)的服務(wù)潛力很可能實(shí)現(xiàn)或者經(jīng)濟(jì)利益很可能流入政府會(huì)計(jì)主體；二是該經(jīng)濟(jì)資源的成本或者價(jià)值能夠可靠地計(jì)量。④參見(jiàn)中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)組織：《會(huì)計(jì)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2022 年版，第711 頁(yè)。從實(shí)踐來(lái)看，公共數(shù)據(jù)資源是符合政府資產(chǎn)的判定標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)存的問(wèn)題是，政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)甚至一般意義上的企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)如何在會(huì)計(jì)報(bào)表中確認(rèn)、計(jì)量、報(bào)告是一個(gè)重要而又棘手的問(wèn)題。⑤參見(jiàn)張俊瑞、危雁鱗、宋曉悅：《企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理即信息列報(bào)研究》，《會(huì)計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2020 年第3 期；秦榮生：《企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的確認(rèn)、計(jì)量與報(bào)告研究》，《會(huì)計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2020 年第6 期；黃世忠、葉豐瀅、陳朝琳：《數(shù)據(jù)資產(chǎn)的確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告》，《財(cái)會(huì)月刊》2023 年第8 期；張鵬、蔣余浩：《政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理的基礎(chǔ)理論研究：資產(chǎn)屬性、數(shù)據(jù)權(quán)屬及定價(jià)方法》，《電子政務(wù)》2020 年第9 期；劉冰：《論數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的法律障礙及破解路徑》，《中國(guó)法律評(píng)論》2023 年第2 期。然而，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)甚至數(shù)據(jù)資產(chǎn)在現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中沒(méi)有得到明確的規(guī)定，尚缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，但會(huì)計(jì)準(zhǔn)則組織和政府部門正在進(jìn)行積極的探索。

國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)（IASB）于2018 年發(fā)布的《財(cái)務(wù)報(bào)告概念框架》將資產(chǎn)界定為“由于過(guò)去事項(xiàng)所導(dǎo)致的、由主體控制的現(xiàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)資源”，更加凸顯了“有潛力產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利”的經(jīng)濟(jì)資源內(nèi)涵。對(duì)于企業(yè)而言，數(shù)據(jù)資源并不一定是數(shù)據(jù)資產(chǎn)，只有企業(yè)有權(quán)利控制，且有潛力為企業(yè)帶來(lái)商業(yè)價(jià)值的數(shù)據(jù)資源才符合資產(chǎn)要素的定義。⑥參見(jiàn)史學(xué)智、陽(yáng)鎮(zhèn)：《從資產(chǎn)要素之定義重新審視“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”》，《清華管理評(píng)論》2021 年第Z2 期。按照這一會(huì)計(jì)邏輯，政府?dāng)?shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)換為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)亦應(yīng)符合能夠被政府部門控制，并能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值的要求。

在實(shí)踐中，財(cái)政部已經(jīng)授權(quán)深圳探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)會(huì)計(jì)創(chuàng)新，其中一項(xiàng)任務(wù)是“探索試點(diǎn)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)、估值、管理及市場(chǎng)化利用”。①參見(jiàn)《關(guān)于支持深圳探索創(chuàng)新財(cái)政政策體系與管理體制的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2022〕139 號(hào)）。上海數(shù)據(jù)立法已對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化進(jìn)行了積極探索。②上海市人大常委會(huì)辦公廳于2023 年7 月25 日發(fā)布《上海市促進(jìn)浦東新區(qū)數(shù)據(jù)流通交易若干規(guī)定（草案）》，其中第11 條對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)納入資產(chǎn)負(fù)債表、數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證等作出了規(guī)定。但與其他數(shù)據(jù)資產(chǎn)不同的是，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是一種面向社會(huì)公眾、具有公共屬性的經(jīng)濟(jì)利益，而非單純的商業(yè)價(jià)值③See Keiran Hardy & Alana Maurushat,“Opening Up Government Data for Big Data Analysis and Public Benefit”,33 Comput.L. Secur.Rev.30 (2017).，是以社會(huì)公眾福祉的提升為歸屬，這是公共數(shù)據(jù)的資產(chǎn)性質(zhì)使然。即使是個(gè)人數(shù)據(jù)，亦具有公共性的特質(zhì)，旨在實(shí)現(xiàn)公共利益的經(jīng)濟(jì)功能。④參見(jiàn)胡凌：《功能視角下個(gè)人信息的公共性及其實(shí)現(xiàn)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2021 年第5 期。

三、公共數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造的法律規(guī)則

公共數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造是其經(jīng)濟(jì)價(jià)值釋放的過(guò)程。從影響要素來(lái)看，公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量、開(kāi)放利用方式、開(kāi)放利用渠道成為公共數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造的重要因素，進(jìn)而形成了政府公共數(shù)據(jù)治理責(zé)任規(guī)則、商業(yè)化利用機(jī)會(huì)公平規(guī)則、公私協(xié)力規(guī)則。

（一）政府公共數(shù)據(jù)治理責(zé)任規(guī)則

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的效果實(shí)質(zhì)上取決于政府的數(shù)據(jù)治理能力。從法律規(guī)則設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，作為開(kāi)放主體承擔(dān)的公共數(shù)據(jù)治理責(zé)任直接影響著公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量和開(kāi)放的效率，這就需要相應(yīng)的規(guī)則制約開(kāi)放主體的管理服務(wù)行為。⑤參見(jiàn)李濤：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與公共數(shù)據(jù)治理：立法范疇、問(wèn)題辨識(shí)和法治路徑》，《法學(xué)論壇》2022 年第5 期。

其一，開(kāi)放主體之間實(shí)行公共數(shù)據(jù)互享的強(qiáng)制性義務(wù)規(guī)則。影響公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值創(chuàng)造的一個(gè)重要因素是采集和開(kāi)放公共數(shù)據(jù)的及時(shí)性、完整性、多維性。從公共數(shù)據(jù)的全生命周期來(lái)看，處于末端環(huán)節(jié)的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值創(chuàng)造受到前端公共數(shù)據(jù)采集，以及中端公共數(shù)據(jù)開(kāi)放等因素的影響。⑥參見(jiàn)徐珉川：《論公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的可信治理》，《行政法學(xué)研究》2021 年第6 期。但是，不同政府部門和公共事業(yè)單位對(duì)公共數(shù)據(jù)匯集及開(kāi)放存在的動(dòng)力并不完全一致。不同的產(chǎn)業(yè)行業(yè)主管部門缺乏充足的動(dòng)力主動(dòng)采集更為豐富的公共數(shù)據(jù)。解決不同政府部門和事業(yè)單位集體行動(dòng)難題的途徑，除了來(lái)自中央政策自上而下的數(shù)字政府轉(zhuǎn)型之外，設(shè)定不同政府部門之間實(shí)行數(shù)據(jù)互享的強(qiáng)制性義務(wù)成為可行的制度選擇。即使政府部門和事業(yè)單位承擔(dān)向公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)歸集其采集和產(chǎn)生數(shù)據(jù)的義務(wù)，但特定政府部門在共享其他政府部門和公共事業(yè)單位采集的公共數(shù)據(jù)時(shí)，承擔(dān)著向?qū)Ψ介_(kāi)放共享數(shù)據(jù)的義務(wù)。這項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)規(guī)則實(shí)際上體現(xiàn)了激勵(lì)相容機(jī)制設(shè)計(jì)的要求，在域外立法上亦有參照。例如，2013 年紐約市306 號(hào)行政命令要求所有城市數(shù)據(jù)均應(yīng)歸集到市數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，任一政府部門獲得其他政府部門數(shù)據(jù)的前提是先共享自己的整個(gè)數(shù)據(jù)集。⑦參見(jiàn)范佳佳：《大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)》，上海人民出版社2022 年版，第143 頁(yè)。在這種激勵(lì)約束機(jī)制下，行業(yè)主管部門才會(huì)具有更大的主動(dòng)性去自動(dòng)采集或者手工采集公共數(shù)據(jù)，并及時(shí)歸集至大數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。

其二，首席數(shù)據(jù)官的設(shè)置亦能推動(dòng)公共數(shù)據(jù)治理能力的提升。政府部門和公共事業(yè)單位的首席數(shù)據(jù)官的設(shè)置及其職責(zé)的明確化在一定程度上保障了公共數(shù)據(jù)歸集的速度和效率，這亦在地方性法規(guī)中得到了確認(rèn)。①《江蘇省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第67 條、《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第63 條、《上海市數(shù)據(jù)條例》第6 條、《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第48 條、《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第8 條及《蘇州市數(shù)據(jù)條例》第46 條要求政府部門和公共事業(yè)單位“應(yīng)當(dāng)建立”或者“探索建立”首席數(shù)據(jù)官制度。但確定首席數(shù)據(jù)官的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，由國(guó)務(wù)院或者省級(jí)政府制定并監(jiān)督實(shí)施，而不是由產(chǎn)業(yè)行業(yè)主管部門自行確定。只有做到規(guī)則制定的獨(dú)立性，才能督促多元的公共部門超越部門利益的拘束，確保公共數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)性。據(jù)此，政府部門在采集公共數(shù)據(jù)之后能夠及時(shí)對(duì)外開(kāi)放，從而保障公共數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新。公共數(shù)據(jù)的維度越多，其創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值可能越大。從這一方面來(lái)看，提高公共部門的數(shù)據(jù)治理能力應(yīng)當(dāng)貫穿于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的全過(guò)程、全環(huán)節(jié)之中。

進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，政府部門和公共事業(yè)單位在工商登記、稅務(wù)辦理、用水用電用氣、環(huán)境保護(hù)等數(shù)字化管理能力直接影響著末端的公共數(shù)據(jù)質(zhì)量。因此，數(shù)字政府建設(shè)成為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)層。通過(guò)在公共數(shù)據(jù)采集階段就能在相關(guān)政府部門或者公共事業(yè)部門進(jìn)行流通共享，那么，多維公共數(shù)據(jù)集在前后環(huán)節(jié)就能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)觸發(fā)、無(wú)縫對(duì)接，按照業(yè)務(wù)流程形成政務(wù)服務(wù)鏈。

（二）商業(yè)化利用的機(jī)會(huì)公平規(guī)則

同一公共數(shù)據(jù)集可以同時(shí)向多個(gè)商業(yè)利用主體開(kāi)放，而其資產(chǎn)價(jià)值不會(huì)受到減損。然而，公共數(shù)據(jù)本身并不會(huì)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，只有嵌入具體的商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景中才能創(chuàng)造價(jià)值。數(shù)據(jù)市場(chǎng)中數(shù)據(jù)集的交易流動(dòng)改變的是不同的商業(yè)利用主體，不同利用主體對(duì)同一數(shù)據(jù)集的支付價(jià)格實(shí)際上反映了該數(shù)據(jù)集與自身的商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景相結(jié)合而創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值增量。對(duì)于公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估，甚至是一般意義上的數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估，傳統(tǒng)意義上的成本法、收益法、市場(chǎng)法等估值方法均無(wú)法適用，根本原因在于公共數(shù)據(jù)具有普惠性，通過(guò)多樣的商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景來(lái)實(shí)現(xiàn)，并且公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在不同的商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景下存在很大的差異。在公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)創(chuàng)造價(jià)值過(guò)程中，即使是相同的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，因其應(yīng)用場(chǎng)景、使用方法、獲得方式的不同，經(jīng)濟(jì)價(jià)值的創(chuàng)造也存在很大的差異。②參見(jiàn)孫毅：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)學(xué)》，機(jī)械工業(yè)出版社2021 年版，第265 頁(yè)。盡管理論界和實(shí)務(wù)界尚未對(duì)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)或者數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值方法達(dá)成共識(shí)③數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值（Valuation）與數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價(jià)（Pricing）是一個(gè)相互轉(zhuǎn)換和相互促進(jìn)的過(guò)程，但估值方法和定價(jià)模型并不相同，不應(yīng)混淆。數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值是一個(gè)理論值，是在公平交易條件、一般假設(shè)前提下模擬計(jì)算的公允價(jià)值，而數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價(jià)不僅要考慮其內(nèi)在價(jià)值，還應(yīng)考慮市場(chǎng)供給需求、政府監(jiān)管的影響。數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值是從數(shù)據(jù)使用的角度解決數(shù)據(jù)蘊(yùn)含價(jià)值的釋放問(wèn)題，而數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價(jià)則在真實(shí)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)條件下，數(shù)據(jù)產(chǎn)品銷售方基于不同的定價(jià)策略而實(shí)現(xiàn)賣方利益最大化。參見(jiàn)葉雅珍、朱揚(yáng)勇：《數(shù)據(jù)資產(chǎn)》，人民郵電出版社2021 年，第98-111、130-145 頁(yè)；包曉麗、齊延平：《論數(shù)據(jù)權(quán)益定價(jià)規(guī)則》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022 年第3 期。，但均認(rèn)識(shí)到應(yīng)以數(shù)據(jù)利用開(kāi)發(fā)的商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景來(lái)界定，其價(jià)值應(yīng)為多個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景的價(jià)值之和，應(yīng)關(guān)注公共數(shù)據(jù)可能的應(yīng)用場(chǎng)景和每個(gè)場(chǎng)景的經(jīng)濟(jì)價(jià)值貢獻(xiàn)。

自然人、法人和非法人組織均有權(quán)在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)獲取公共數(shù)據(jù)，這意味著所有市場(chǎng)主體具有平等的利用機(jī)會(huì)。但從實(shí)踐來(lái)看，并不是每一位市場(chǎng)主體均具備相應(yīng)的技術(shù)應(yīng)用能力。從上海公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)提供的60 個(gè)典型應(yīng)用來(lái)看，商業(yè)利用主體多是具有大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)及應(yīng)用能力的金融機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)公司、數(shù)據(jù)聚合商等。不僅如此，這些商業(yè)利用主體在開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)公共數(shù)據(jù)應(yīng)用方案時(shí)，大多數(shù)是將公共數(shù)據(jù)集融入原有的商業(yè)模式中，只有少部分企業(yè)是提供新型的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。公共數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造并不能脫離商業(yè)利用主體原先的商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在很大程度上取決于商業(yè)利用主體的商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景能力。值得注意的是，這種模式并不是上海公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)所特有的，而是一個(gè)普遍性的事實(shí)特征。對(duì)美國(guó)178 家企業(yè)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，利用開(kāi)放公共數(shù)據(jù)創(chuàng)造的商業(yè)價(jià)值取決于原有的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。①See Gustavo Magalhaes & Catarina Roseira,“Open Government Data and the Private Sector: An Empirical View on Business Models and Value Creation”,37 Gov.Inf.Q.1,3-4 (2020).

盡管《上海市數(shù)據(jù)條例》第43 條鼓勵(lì)自然人、法人和非法人組織對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行深度加工和增值使用，但是利用主體之間的利用目的、利用能力是不同的。從公共數(shù)據(jù)利用目的來(lái)看，利用主體如果是為了滿足自己的經(jīng)濟(jì)生活和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要，各個(gè)利用主體之間存在的利用能力差異是自然形成的，因每個(gè)利用主體的原有生活和生產(chǎn)行為就存在差異。但是，如果利用主體是對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)利用，進(jìn)而為其他市場(chǎng)主體提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，這就涉及公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的公平性問(wèn)題。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放制度應(yīng)當(dāng)注重?cái)?shù)據(jù)的公平開(kāi)放和利用。②參見(jiàn)王錫鋅、黃智杰：《公平利用權(quán)：公共數(shù)據(jù)開(kāi)放制度建構(gòu)的權(quán)利基礎(chǔ)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022 年第2 期。公共數(shù)據(jù)公平利用的制度內(nèi)涵包括以下三個(gè)方面：

其一，公共數(shù)據(jù)應(yīng)對(duì)所有的市場(chǎng)主體開(kāi)放，不應(yīng)對(duì)企業(yè)規(guī)模、行業(yè)屬性等作出特別的限制。因?yàn)楣矓?shù)據(jù)開(kāi)放利用既可是由利用主體自用，也可能是商業(yè)利用。在這種情形下，中小企業(yè)探索利用公共數(shù)據(jù)提升自己的創(chuàng)新能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力亦不能受到歧視性對(duì)待?！墩憬」矓?shù)據(jù)條例》第27 條、《重慶市數(shù)據(jù)條例》第27 條、《上海市數(shù)據(jù)條例》第41 條、《海南省公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)利用暫行管理辦法》第7 條、《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》第21 條、《天津市公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放管理暫行辦法》第10 條及《四川省數(shù)據(jù)條例》第26 條均把公平原則或者平等原則作為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)當(dāng)遵守的原則之一。

其二，有條件開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)不應(yīng)采取排他性或者獨(dú)家授權(quán)的方式向市場(chǎng)主體開(kāi)放。基于公共數(shù)據(jù)的可復(fù)制性，同一公共數(shù)據(jù)集可以同時(shí)被多個(gè)市場(chǎng)主體所利用，排他性的特許經(jīng)營(yíng)的利用方式實(shí)際上限制了公共數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值的能力。③參見(jiàn)常江：《公共數(shù)據(jù)開(kāi)放立法原則反思和開(kāi)放路徑構(gòu)建》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第5 期。因此，傳統(tǒng)上國(guó)有資源開(kāi)發(fā)利用的機(jī)制，如招投標(biāo)、拍賣等，并不能適用于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放領(lǐng)域。

其三，公共數(shù)據(jù)向市場(chǎng)主體開(kāi)放時(shí)是否收費(fèi)不影響商業(yè)利用主體的權(quán)利，亦不降低政府部門的全生命周期管理責(zé)任。在實(shí)踐中，絕大多數(shù)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)是免費(fèi)或者收取極低費(fèi)用的，但是，費(fèi)用的大小并不是政府部門在公共數(shù)據(jù)采集、維運(yùn)、管理等方面成本投入的對(duì)價(jià)，僅是為維護(hù)后續(xù)運(yùn)行而收取的部分費(fèi)用。商業(yè)利用主體享有的權(quán)益并不因是否收費(fèi)及其多少而受到任何的影響。政府部門承擔(dān)公共數(shù)據(jù)的歸集、管理等責(zé)任亦不受收費(fèi)的影響。

（三）政府與商業(yè)利用主體、授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的公私協(xié)力規(guī)則

無(wú)論公共數(shù)據(jù)是直接向商業(yè)利用主體開(kāi)放還是采取授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，均有較為成功的探索案例。在公共數(shù)據(jù)直接向商業(yè)利用主體開(kāi)放模式中，政府部門與商業(yè)利用主體之間建立的是公私合作關(guān)系，并以行政協(xié)議的方式給予確認(rèn)。①數(shù)據(jù)財(cái)政理論鮮明的勾勒出了數(shù)據(jù)價(jià)值釋放中政府和企業(yè)之間的關(guān)系，這為公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放提供了經(jīng)濟(jì)理論依據(jù)。數(shù)據(jù)財(cái)政理論是基于土地財(cái)政的理論范式提出的數(shù)據(jù)財(cái)政兩階段模型，刻畫了數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)授權(quán)、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)再生產(chǎn)流程中政府和企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。參見(jiàn)謝波峰、朱揚(yáng)勇：《數(shù)據(jù)財(cái)政框架和實(shí)現(xiàn)路徑探索》，《財(cái)政研究》2020 年第7 期。在上海大數(shù)據(jù)普惠金融應(yīng)用中②在公共數(shù)據(jù)有條件向商業(yè)銀行開(kāi)放過(guò)程中，上海市大數(shù)據(jù)中心與試點(diǎn)銀行簽訂《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放普惠金融應(yīng)用數(shù)據(jù)利用協(xié)議》，而政府部門則通過(guò)《授權(quán)委托書》的形式授權(quán)上海市大數(shù)據(jù)中心具體運(yùn)行公共數(shù)據(jù)開(kāi)放。，《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放普惠金融應(yīng)用數(shù)據(jù)利用協(xié)議》即是典型的行政協(xié)議，而非民事合同。換言之，數(shù)據(jù)利用協(xié)議通過(guò)為商業(yè)利用主體提供公共數(shù)據(jù)而實(shí)現(xiàn)特定的公共目標(biāo)。在公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用的初期探索階段，直接開(kāi)放模式得到了廣泛應(yīng)用，并通過(guò)立法對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的保護(hù)而為商業(yè)利用主體提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)?，F(xiàn)行地方性法規(guī)對(duì)商業(yè)利用主體開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)給予財(cái)產(chǎn)法上的保護(hù)，這里的數(shù)據(jù)利用主體實(shí)際上包括了公共數(shù)據(jù)利用主體。特別是《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第34 條第2 款明確規(guī)定，利用主體基于依法獲取的公共數(shù)據(jù)而加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)受法律保護(hù)。但遺憾的是，現(xiàn)行地方性法規(guī)并未設(shè)定商業(yè)利用主體承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，仍是以鼓勵(lì)自然人、法人和非法人組織利用公共數(shù)據(jù)為主，這就可能導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)利用的不公平問(wèn)題。

公共數(shù)據(jù)主管部門通過(guò)簽訂授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的方式與授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)建立了公私合作伙伴關(guān)系③參見(jiàn)方凱：《論政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放情境下數(shù)據(jù)交易行為的法律性質(zhì)》，《中國(guó)法律評(píng)論》2022 年第6 期；肖衛(wèi)兵：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律問(wèn)題探析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2023 年第1 期。，授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議作為行政協(xié)議應(yīng)體現(xiàn)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。從地方實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)為國(guó)有獨(dú)資公司或者國(guó)有控股公司，并引入社會(huì)資本參與。④參見(jiàn)劉陽(yáng)陽(yáng)：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)：生成邏輯、實(shí)踐圖景與規(guī)范路徑》，《電子政務(wù)》2022 年第10 期。在某種程度上，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式有意回避了公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的確權(quán)問(wèn)題，這是其技術(shù)優(yōu)勢(shì)。⑤參見(jiàn)宋爍：《構(gòu)建以授權(quán)運(yùn)營(yíng)為主渠道的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用機(jī)制》，《法律科學(xué)》2023 年第1 期。但是，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的本質(zhì)是運(yùn)用市場(chǎng)力量提升公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值化的能力。由于政府主管部門在商業(yè)場(chǎng)景上不具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)開(kāi)發(fā)能力，因此須借助具有市場(chǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)來(lái)承擔(dān)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)和場(chǎng)景化應(yīng)用，再向商業(yè)利用主體提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。在這一過(guò)程中，授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)有效解決了公共數(shù)據(jù)的供給與商業(yè)利用主體的需求之間不匹配問(wèn)題。此外，授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議可要求授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)前端的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放主體提供技術(shù)服務(wù)，解決不同政府部門之間數(shù)據(jù)共享的技術(shù)治理問(wèn)題。為此，授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議應(yīng)設(shè)定授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。但從授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)來(lái)看，公共數(shù)據(jù)本身的公共屬性并未改變，政府部門承擔(dān)的職責(zé)已經(jīng)從直接開(kāi)放義務(wù)轉(zhuǎn)化為擔(dān)保實(shí)現(xiàn)義務(wù)，仍應(yīng)對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的規(guī)制，授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)自身商業(yè)價(jià)值的同時(shí)，仍應(yīng)承擔(dān)服務(wù)社會(huì)的公共義務(wù)。

四、公共數(shù)據(jù)價(jià)值分配的法律規(guī)則

在公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用中，終端客戶具有特殊的多重角色。在某種意義上，不特定的終端客戶構(gòu)成了一般意義上的社會(huì)公眾，公共數(shù)據(jù)作為一種信息資源，在權(quán)屬上應(yīng)當(dāng)為全民共同所有。⑥參見(jiàn)胡凌：《論地方立法中公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的法律性質(zhì)》，《地方立法研究》2019 年第3 期。因而，終端客戶作為價(jià)值創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)的重要參與主體，應(yīng)與其他參與方共同分享公共數(shù)據(jù)釋放的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，從而形成以保護(hù)客戶為目的的法律規(guī)則。然而，商業(yè)利用主體與客戶之間的關(guān)系是一種私法屬性的市場(chǎng)交易關(guān)系。公共數(shù)據(jù)價(jià)值分配的公平性表明，應(yīng)當(dāng)通過(guò)特殊的法律規(guī)則對(duì)客戶給予傾斜式保護(hù)。否則，商業(yè)利用主體通過(guò)利用公共數(shù)據(jù)而創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不會(huì)自動(dòng)地傳導(dǎo)或轉(zhuǎn)移至普通的客戶，只能通過(guò)分配性法律規(guī)則引導(dǎo)商業(yè)利益主體將其創(chuàng)造的公共數(shù)據(jù)價(jià)值的一部分讓渡于客戶，即社會(huì)公眾。換言之，公共數(shù)據(jù)價(jià)值分配的法律規(guī)則實(shí)則是課以商業(yè)利用主體特殊的公共義務(wù)，主要包括商業(yè)利用主體的普遍服務(wù)和自我數(shù)據(jù)開(kāi)放等核心內(nèi)容。

（一）商業(yè)利用主體的普遍服務(wù)義務(wù)規(guī)則

在商業(yè)利用主體獲取公共數(shù)據(jù)之后，為客戶提供產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)承擔(dān)著普遍服務(wù)義務(wù)。普遍服務(wù)義務(wù)是指特定商業(yè)利用主體為社會(huì)公眾提供無(wú)差異化、價(jià)格公平合理、獲取安全便利的產(chǎn)品和服務(wù)。在早期，立法上的普遍服務(wù)義務(wù)是針對(duì)電信企業(yè)、能源企業(yè)等設(shè)定的，這是源于這類企業(yè)由傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)私有化改制后而形成的特殊義務(wù)。在后期的發(fā)展過(guò)程中，承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的主體逐漸擴(kuò)大至金融機(jī)構(gòu)。國(guó)家的角色由傳統(tǒng)的直接提供角色轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)保國(guó)家。在擔(dān)保國(guó)家中，國(guó)家也相應(yīng)地改變介入自由市場(chǎng)的方式，通常以引導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)制的方式，保障私人企業(yè)為社會(huì)成員提供的普遍服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量并不比國(guó)家直接提供降低或者減少。①參見(jiàn)李以所：《德國(guó)“擔(dān)保國(guó)家”理念評(píng)介》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2012 年第7 期。

商業(yè)利用主體承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的理?yè)?jù)在于，商業(yè)利用主體會(huì)通過(guò)對(duì)公共數(shù)據(jù)以及其他數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)分析技術(shù)挑選客戶，可能產(chǎn)生新的排斥問(wèn)題，而這與公共數(shù)據(jù)的公共價(jià)值屬性相悖。在通常情況下，商業(yè)利用主體和客戶之間的關(guān)系是典型的市場(chǎng)交易關(guān)系，集中體現(xiàn)了合同法和侵權(quán)法規(guī)則的運(yùn)用。從交易標(biāo)的來(lái)看，商業(yè)利用主體有可能是提供原有的產(chǎn)品和服務(wù)，也有可能是提供新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)理論來(lái)看，公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用強(qiáng)調(diào)的是搜尋成本、追蹤成本、驗(yàn)證成本的降低，在整體上促進(jìn)價(jià)值創(chuàng)造最大化②See Avi Goldfarb & Catherine Tucker,“Digital Economics”,57 J.Econ.Lit.3,6-27 (2019).，但部分?jǐn)?shù)字弱勢(shì)群體并未因此而得到改善，反而陷入更大的被排斥狀態(tài)。

商業(yè)利用主體通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，能夠揭示客戶或者潛在客戶的消費(fèi)偏好特征，包括對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的購(gòu)買意愿、支付能力等。在上海和北京金融公共數(shù)據(jù)應(yīng)用案例中，用水、用電、納稅、工商登記等公共數(shù)據(jù)既能揭示中小企業(yè)金融服務(wù)需求的種類和數(shù)量、支付意愿、償債能力等信息，亦能反映出其所處的企業(yè)生命周期、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、市場(chǎng)戰(zhàn)略與商業(yè)模式等信息。商業(yè)利用主體運(yùn)用這些信息就可以較低的成本搜尋到客戶或者潛在的客戶，向他們提供相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，從而利用低搜尋成本實(shí)現(xiàn)與客戶的有效匹配。另外，公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用的市場(chǎng)交易屬于持續(xù)性交易或者高頻次交易模式，因此公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用亦能體現(xiàn)出低追蹤成本的優(yōu)勢(shì)。追蹤成本的降低使個(gè)性化和O2O（Online to Offline）市場(chǎng)的創(chuàng)建成為可能。銀行與客戶之間既存在持續(xù)性交易關(guān)系，即從貸款合同的簽訂到履行完成體現(xiàn)了貸款期限的要求，也存在多次交易關(guān)系，即商業(yè)利用主體根據(jù)第一次合同履行情況判斷是否再次給客戶提供后續(xù)的產(chǎn)品和服務(wù)。至于O2O 市場(chǎng)的創(chuàng)建，公共數(shù)據(jù)的作用是不可替代的。個(gè)體數(shù)據(jù)的生成主要是大型科技企業(yè)、平臺(tái)企業(yè)等通過(guò)自身網(wǎng)絡(luò)線上業(yè)務(wù)而形成的數(shù)據(jù)，缺乏線下業(yè)務(wù)形成的數(shù)據(jù)。雖然數(shù)字政府建設(shè)能夠加快公共數(shù)據(jù)形成和集聚的速度和規(guī)模，但是基于線下行為而形成的公共數(shù)據(jù)仍然是不可替代的。①《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2022〕14 號(hào)）。

即便如此，公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用仍會(huì)導(dǎo)致部分缺乏數(shù)字痕跡的客戶遭受歧視。客戶因生產(chǎn)生活行為不活躍而導(dǎo)致產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量不足，以至于無(wú)法通過(guò)大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，這反而會(huì)進(jìn)一步延遲公共數(shù)據(jù)的采集及開(kāi)放，可能造成客戶因其數(shù)據(jù)產(chǎn)生量不同而形成的量大者受益、量小者受欺的情形。從全國(guó)省級(jí)政府建立的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)來(lái)看，上海、浙江、廣東等市場(chǎng)交易活躍、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用程度最高。②參見(jiàn)普華永道和上海數(shù)據(jù)交易所《數(shù)據(jù)要素視角下的數(shù)據(jù)資產(chǎn)化研究報(bào)告》（2022 年）。因此，對(duì)于商業(yè)利用主體而言，其利用公共數(shù)據(jù)而創(chuàng)新的產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)當(dāng)面向所有的客戶。

此外，公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在客戶獲得產(chǎn)品和服務(wù)的便利條件和交易價(jià)格上，這也是普遍服務(wù)的內(nèi)在本質(zhì)要求。盡管對(duì)于便利條件和交易價(jià)格的判定因客戶的差異化而不同，但仍可基于參照系而界定。這一參照系是商業(yè)利用主體未利用公共數(shù)據(jù)的先前階段而為客戶提供的交易條件和交易價(jià)格。這一參照系的界定，至少對(duì)于客戶來(lái)說(shuō)，是能夠直接感知的。為此，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用應(yīng)當(dāng)采用數(shù)據(jù)標(biāo)識(shí)制度，旨在通過(guò)客戶及社會(huì)公眾行使選擇權(quán)來(lái)督促商業(yè)利用主體主動(dòng)地履行普遍服務(wù)義務(wù)。

遺憾的是，在現(xiàn)行立法中，僅有《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》《陜西省大數(shù)據(jù)條例》《蘇州市數(shù)據(jù)條例》對(duì)此作出了規(guī)定，要求市場(chǎng)主體不得利用數(shù)據(jù)分析對(duì)交易條件相同的交易相對(duì)人實(shí)施不合理的差別待遇。雖然這5 部地方性法規(guī)并不是專門針對(duì)公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用主體的，但市場(chǎng)主體的范圍已經(jīng)把商業(yè)利用主體涵括在內(nèi)。因此，現(xiàn)行立法在很大程度上忽視了公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用過(guò)程中出現(xiàn)的差別待遇和普遍服務(wù)問(wèn)題，這需要在國(guó)家立法中給予明確。

（二）商業(yè)利用主體的自我數(shù)據(jù)開(kāi)放義務(wù)規(guī)則

公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用主體承擔(dān)自有數(shù)據(jù)開(kāi)放的強(qiáng)制性義務(wù)。法律關(guān)系網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)具有實(shí)際意義的法律界權(quán)是依據(jù)公共數(shù)據(jù)多元主體之間法律關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行搭建和調(diào)整。公共數(shù)據(jù)的價(jià)值在于開(kāi)放③參見(jiàn)方凱：《論政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放情境下數(shù)據(jù)交易行為的法律性質(zhì)》，《中國(guó)法律評(píng)論》2022 年第6 期。，但不是公共部門向私人主體的單向流動(dòng)，而應(yīng)是公共部門與私人主體之間的雙向流動(dòng)，因而“數(shù)據(jù)換數(shù)據(jù)”成為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的核心交易條件。④參見(jiàn)戴昕：《數(shù)據(jù)界權(quán)的關(guān)系進(jìn)路》，《中外法學(xué)》2021 年第6 期。公共數(shù)據(jù)內(nèi)在的公共利益要求公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放應(yīng)當(dāng)是雙向的，即在公共數(shù)據(jù)對(duì)商業(yè)利用主體開(kāi)放之后，商業(yè)利用主體應(yīng)當(dāng)將加工之后的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品回傳至公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，從而為其他利用主體提供可能再次利用的數(shù)據(jù)集。這種回傳義務(wù)的設(shè)定實(shí)際上是將公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)作為一個(gè)開(kāi)源平臺(tái)來(lái)對(duì)待，并使之成為一個(gè)公共價(jià)值迭代創(chuàng)造的平臺(tái)，而非單純的數(shù)據(jù)開(kāi)放的技術(shù)接口。⑤參見(jiàn)丁曉東：《從公開(kāi)到服務(wù)：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法理反思與制度完善》，《法商研究》2022 年第2 期。然而，現(xiàn)行法律和政策沒(méi)有對(duì)此作出規(guī)定。

基于海量數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)行地方性法規(guī)鼓勵(lì)作為客戶的自然人、法人和非法人組織開(kāi)放非公共數(shù)據(jù)或者自有數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新?！逗幽鲜?shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第24 條、《河北省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第23 條、《江蘇省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第60 條、《山東省大數(shù)據(jù)發(fā)展促進(jìn)條例》第22 條、《重慶市數(shù)據(jù)條例》第20 條、《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第21 條、《黑龍江省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》第30 條、《海南省公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)利用暫行管理辦法》第8 條、《四川省數(shù)據(jù)條例》第31 條及《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第18 條均對(duì)此作出了規(guī)定。當(dāng)然，地方性法規(guī)是以倡導(dǎo)性規(guī)范鼓勵(lì)或者支持自然人、法人和非法人組織，其效果如何仍取決于其面臨的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。但癥結(jié)在于，現(xiàn)行法律缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的規(guī)定。如果自然人、法人和非法人組織不能從其主動(dòng)開(kāi)放非公共數(shù)據(jù)或自有數(shù)據(jù)得到凈收益，就會(huì)缺乏內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

現(xiàn)行地方性法規(guī)僅是鼓勵(lì)自然人、法人和非法人組織向公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)開(kāi)放自有數(shù)據(jù)或者非公共數(shù)據(jù)。這里的自然人、法人和非法人組織當(dāng)然地包括商業(yè)利用主體，但對(duì)于商業(yè)利用主體而言，這種倡導(dǎo)性義務(wù)過(guò)輕。鼓勵(lì)對(duì)于商業(yè)利用主體而言并非義務(wù)，沒(méi)有強(qiáng)制性的約束。另外，商業(yè)利用主體相較于其他市場(chǎng)主體而言，已經(jīng)或者可能從公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用中獲益，并且獲得公共數(shù)據(jù)多是免費(fèi)或者很低的費(fèi)用支付。因此，立法應(yīng)設(shè)定商業(yè)利用主體承擔(dān)將其自有數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)放至公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的義務(wù)，并且這種義務(wù)是強(qiáng)制性的。這種義務(wù)的設(shè)定并不否定立法可以對(duì)商業(yè)利用主體的范圍作出限制，以降低中小型商業(yè)利用主體的合規(guī)成本。

五、結(jié) 語(yǔ)

從現(xiàn)行34 部地方性法規(guī)來(lái)看，公共數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造和分配的法律規(guī)則是比較零散化、碎片化的，尚未構(gòu)建成一個(gè)完整的法律體系。因此，加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)的國(guó)家立法成為一個(gè)可行的制度選擇?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃（2020－2025 年）》明確提出：“加強(qiáng)信息技術(shù)領(lǐng)域立法，及時(shí)跟進(jìn)研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等相關(guān)法律制度，抓緊補(bǔ)齊短板。”而《全國(guó)人大常委會(huì)2022 年度立法工作計(jì)劃》進(jìn)一步要求“加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等領(lǐng)域立法步伐”。預(yù)備制定《政務(wù)數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例》已經(jīng)被列入《國(guó)務(wù)院2023 年度立法工作計(jì)劃》，繼此之后，有關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)或公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用條例的制定必然列入國(guó)務(wù)院立法工作議程。無(wú)論是制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，還是大數(shù)據(jù)法，或是公共數(shù)據(jù)條例，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用都是一個(gè)核心的立法議題，均需構(gòu)建體系化的公共數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造及分配規(guī)則，并以公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)理論作為立法支撐。

從公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理論邏輯來(lái)看，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)體現(xiàn)了會(huì)計(jì)邏輯和法律邏輯的契合。在作為一項(xiàng)資產(chǎn)時(shí)，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生的治理效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)治理能力的提升，不僅反映在政府單位資產(chǎn)的核算中，而且在權(quán)屬明確的前提下，公共數(shù)據(jù)能夠被列入商業(yè)利用主體的企業(yè)資產(chǎn)，通過(guò)數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證進(jìn)行數(shù)據(jù)入股、數(shù)據(jù)信貸、數(shù)據(jù)信托、數(shù)據(jù)資產(chǎn)證券化等創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的資產(chǎn)價(jià)值。這一理論邏輯目前僅在個(gè)別的地方性法規(guī)中得到了確認(rèn)①參見(jiàn)《上海市數(shù)據(jù)條例》第50 條、《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第21 條、《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第66 條、《蘇州市數(shù)據(jù)條例》第37 條。，更應(yīng)在國(guó)家立法中得到充分體現(xiàn)。

從公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的法律規(guī)則設(shè)計(jì)來(lái)看，公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用是在多元主體共同構(gòu)建的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)下進(jìn)行的，因而整體上體現(xiàn)了公私合作治理機(jī)制的內(nèi)在要求，通過(guò)私法規(guī)則和公法規(guī)則保障公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化。尤為重要的是，國(guó)家立法應(yīng)當(dāng)保障公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的普惠性和公平利用機(jī)會(huì)，為弱勢(shì)群體提供傾斜法律保護(hù)。不僅如此，國(guó)家立法還應(yīng)當(dāng)設(shè)定商業(yè)利用主體的普遍服務(wù)義務(wù)和開(kāi)放自有數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)產(chǎn)品的義務(wù)，這才是“有條件有償使用”的本義，將其自身實(shí)現(xiàn)的商業(yè)價(jià)值外溢至其他社會(huì)公眾，從而體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的公共屬性要求。