劉昊征

清末至民國時期的綏遠(yuǎn)墾務(wù)是近代中國北方邊疆治理的重要方式之一。它使這一地區(qū)的生產(chǎn)方式、居民結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，同時，也直接導(dǎo)致當(dāng)?shù)匦姓^(qū)劃的變遷。民國時期固陽的設(shè)治，就是在這一時代背景下進(jìn)行的。

固陽位于陰山中段北麓，自古即為北部邊疆農(nóng)耕文化與游牧文化的交錯地帶，地理位置特殊，歷來為兵家要地。民國初期，固陽屬綏遠(yuǎn)管轄，大部為茂明安旗地，另有部分為烏拉特三公旗地，境內(nèi)漢民由武川縣和五原縣分別管理。1917 年，蔡成勛任綏遠(yuǎn)都統(tǒng)。①中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報(bào)》第113冊，上海：上海書店，1988年影印，第148頁。1919 年2 月，蔡成勛向北洋政府“呈報(bào)到任后經(jīng)辦及籌辦各事宜案，內(nèi)有五原、武川兩縣過于遼遠(yuǎn)，擬增設(shè)縣治等語”。②中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報(bào)》第158冊，上海：上海書店，1988年影印，第407頁。此為固陽設(shè)治之肇始。對此，北洋政府于同年2月下發(fā)“大總統(tǒng)指令第555 號”：“令綏遠(yuǎn)都統(tǒng)蔡成勛，呈報(bào)經(jīng)辦各事宜暨現(xiàn)在籌辦將來應(yīng)辦各事宜分別繕單呈請鑒核由呈悉，該都統(tǒng)擘畫周詳，具見究心民治，交該管部院查核辦理，此令?！雹壑袊诙v史檔案館整理編輯：《政府公報(bào)》第158冊，上海：上海書店，1988年影印，第473-474頁。由此，拉開了固陽設(shè)治的序幕。

固陽設(shè)治在各類民國檔案及相關(guān)文獻(xiàn)中均有詳略不等之記載。北洋政府《政府公報(bào)》《內(nèi)務(wù)公報(bào)》留存了涉及固陽設(shè)治的各項(xiàng)政令條例等。彼時綏遠(yuǎn)當(dāng)局之《綏遠(yuǎn)月刊》《綏遠(yuǎn)省政府年刊》《綏遠(yuǎn)概況》《綏遠(yuǎn)省分縣調(diào)查概要》等也從不同側(cè)面印證了固陽設(shè)治的相關(guān)史實(shí)。綏遠(yuǎn)墾務(wù)檔案則從當(dāng)事者的視角見證了這一歷史過程。其他一些地情類文獻(xiàn)，如《近六十年全國郡縣增建志要》《綏遠(yuǎn)通志稿》《固陽縣志》等則依據(jù)相關(guān)史料對固陽設(shè)治做了記載。通過對民國檔案及相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)在固陽設(shè)治的記載上是有出入的，需要就這一問題做進(jìn)一步考證，對一些已成共識的結(jié)論做必要的辨析和澄清。

一、固陽設(shè)治局成立過程

民國時期的設(shè)治局制度，“其目的是通過在尚不具備設(shè)縣條件的少數(shù)民族地區(qū)或邊遠(yuǎn)地區(qū)先行設(shè)立縣級過渡政府，作為設(shè)縣的籌備機(jī)構(gòu)，為正式設(shè)立縣治創(chuàng)立條件，并最終在條件成熟時建立縣治，從而統(tǒng)一全國縣級地方行政體制，加強(qiáng)中央對地方的控制?！雹倮钛啵骸对O(shè)治局：民國云南邊疆建設(shè)的新舉措》，昆明：云南大學(xué)出版社，2013年，第1頁，轉(zhuǎn)引自王江成：《民國時期設(shè)治局對邊疆民族地區(qū)的治理》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》（恩施）2015年第6期，第125頁。綏遠(yuǎn)、察哈爾所轄大部為蒙旗，縣級行政區(qū)劃多為墾務(wù)需要而設(shè)。

1919年，茂明安旗先后報(bào)墾其境內(nèi)韓天元壕一約地、貝勒公布二約地、官莊子地等0.2萬余頃，旋又報(bào)墾通興功一帶熟荒地約2.5 萬頃。②綏遠(yuǎn)通志館編纂：《綏遠(yuǎn)通志稿》第5冊，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2007年，第341-342頁。這是綏遠(yuǎn)當(dāng)局執(zhí)行北洋政府下發(fā)《禁止私放蒙荒通則》期間發(fā)生的墾務(wù)行為。特別是茂明安旗將通興功一帶私墾地歸公丈放，其“四大段地望，寬長各一百里。”“勘收界內(nèi)，山河道路沙石堿片，不堪耕種之地，約占十分之五五，其余生熟各荒，約居十分之四五，共地約二萬五千頃以上?！雹邸皟?nèi)蒙古聯(lián)合自治政府內(nèi)政部”地政科：《前綏遠(yuǎn)墾區(qū)清理丈放并荒租章程集》，1942年，第57頁。此次丈放面積之大，在茂明安旗境內(nèi)是前所未有的。當(dāng)年4月，綏遠(yuǎn)都統(tǒng)蔡成勛呈報(bào)請獎報(bào)墾蒙員。4月18日，北洋政府下發(fā)“大總統(tǒng)第1115號指令”，準(zhǔn)予嘉獎烏蘭察布盟茂明安旗首先報(bào)墾人員。④中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報(bào)》第142冊，上海：上海書店，1988年影印，第471-472頁。此項(xiàng)墾務(wù)使加強(qiáng)茂明安旗境行政管理成為綏遠(yuǎn)高層當(dāng)務(wù)之急。1920 年5月31日，內(nèi)務(wù)、財(cái)政、陸軍、農(nóng)商、司法、蒙藏諸部院《呈大總統(tǒng)會核綏遠(yuǎn)固陽設(shè)治辦法大綱并修正條文繕單呈鑒文（附單）》中有“此次該都統(tǒng)擬就后山一帶將原屬武川西境茂明安全旗、原屬武川（五原）東境烏拉特三公旗在山溝水梁以北一部分，另行劃分，俾資治理，并參照察區(qū)成案，設(shè)固陽設(shè)治局，由茂明安旗墾務(wù)分局兼充”等語。⑤中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報(bào)》第158冊，上海：上海書店，1988年影印，第407頁?？芍坛蓜自凸剃栐O(shè)治一事向北洋政府呈文。早在1917年4月2日，北洋政府下發(fā)“大總統(tǒng)第583號指令”：“呈會核察哈爾都統(tǒng)請立招墾設(shè)治局一案由呈悉，準(zhǔn)如所擬辦理，即由各該部轉(zhuǎn)行察哈爾都統(tǒng)遵照，此令?！雹拗袊诙v史檔案館整理編輯：《政府公報(bào)》第106冊，上海：上海書店，1988年影印，第82頁。此為察哈爾特別行政區(qū)商都墾務(wù)行局兼設(shè)治局改名招墾設(shè)治局一案。故有上文“參照察區(qū)成案”之語。

1919年9月4日北洋政府發(fā)出“第2223號大總統(tǒng)指令”：“令綏遠(yuǎn)都統(tǒng)蔡成勛：呈綏區(qū)設(shè)治辦法厘定大綱請核示由呈悉，交主管各部查核辦理，并交蒙藏院查照，此令?！雹咧袊诙v史檔案館整理編輯：《政府公報(bào)》第147冊，上海：上海書店，1988年影印，第96頁。民國報(bào)紙《益世報(bào)（天津版）》亦于1919年9月30日刊發(fā)消息：“綏遠(yuǎn)都統(tǒng)蔡成勛日前呈請國務(wù)院略謂綏區(qū)所屬烏盟茂明安旗擬兼設(shè)固陽設(shè)治局……自可準(zhǔn)予照辦，大約日內(nèi)各部會銜，即可備文國務(wù)院，咨請轉(zhuǎn)達(dá)該都統(tǒng)查照云。”①《綏區(qū)設(shè)治辦法之照準(zhǔn)》，《益世報(bào)》（天津版），1919年9月30日，第6版。盡管尚未查到蔡的呈文原件，但從上述所引檔案與報(bào)刊資料大體可知其內(nèi)容。推測蔡之呈文《呈大總統(tǒng)綏區(qū)設(shè)治辦法厘定大綱請核示文》并無“固陽”二字，而冠以“綏區(qū)”，可知當(dāng)年綏遠(yuǎn)特別行政區(qū)內(nèi)援察哈爾成案設(shè)治地方僅此一例。呈文時間當(dāng)在1919年9月前。1920年5月31日，北洋政府“大總統(tǒng)1430 號指令”：“呈會核綏遠(yuǎn)固陽設(shè)治辦法大綱并修正條文繕單呈鑒由呈悉，即由該部院轉(zhuǎn)行遵照，此令?！雹谥袊诙v史檔案館整理編輯：《政府公報(bào)》第158冊，上海：上海書店，1988年影印，第4頁。至此，綏遠(yuǎn)特別行政區(qū)關(guān)于固陽設(shè)治的國家層面法律規(guī)定程序全部履行完畢。而早在1919年，固陽設(shè)治已經(jīng)在綏遠(yuǎn)特別行政區(qū)既成事實(shí)。

從1919年2月蔡成勛向北洋政府呈報(bào)固陽設(shè)治動議，到1920年5月北洋政府正式批準(zhǔn)固陽設(shè)治，在這15 個月中，圍繞固陽設(shè)治問題，綏遠(yuǎn)特別行政區(qū)展開了兩線作戰(zhàn)，一方面，積極履行國家層面的法律程序；另一方面，在茂明安境內(nèi)迅速啟動籌劃設(shè)治事宜，其進(jìn)程大大超過了國家層面的運(yùn)作。綏遠(yuǎn)墾務(wù)檔案就綏遠(yuǎn)層面關(guān)于固陽設(shè)治有較為詳細(xì)的記錄。1919年，綏遠(yuǎn)都統(tǒng)墾務(wù)督辦發(fā)布“第6號委任令”，委任西盟墾務(wù)分局局長王用舟為烏盟茂明安旗墾務(wù)分局局長兼固陽設(shè)治局長。③綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0422，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。隨即，王用舟“馳抵茂明安旗，相度地勢，擬定以該旗佘太河村為職局放墾設(shè)治地點(diǎn)，自本年七月一日開始籌辦，于八月一日正式宣告成立”。④綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0422，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。王用舟于當(dāng)年8 月9 日呈報(bào)綏遠(yuǎn)道、歸綏財(cái)政廳、綏遠(yuǎn)都統(tǒng)署審判處、綏遠(yuǎn)墾務(wù)處、綏遠(yuǎn)實(shí)業(yè)籌備處等部門，于8月26 日呈報(bào)綏遠(yuǎn)都統(tǒng)署，分別言明固陽設(shè)治時間及地點(diǎn)。同月，王將固陽設(shè)治地點(diǎn)及宣告成立時間分別咨行綏遠(yuǎn)各縣行政公署及各墾務(wù)分局、各清理地畝分局、各清源局等。綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局、綏遠(yuǎn)都統(tǒng)墾務(wù)督辦分別于9月18日、9月11日發(fā)布指令予以回復(fù)備案。⑤綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0422，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。

至此，在北洋政府尚未履行完畢固陽設(shè)治法定程序之際，烏蘭察布盟茂明安旗墾務(wù)分局已經(jīng)于1919 年8月1 日宣告固陽設(shè)治局成立。這比1920年5 月31 日北洋政府發(fā)布大總統(tǒng)指令，整整早了10個月。那么，為什么綏遠(yuǎn)當(dāng)局會如此急迫地推進(jìn)固陽設(shè)治進(jìn)程呢？

從綏遠(yuǎn)墾務(wù)檔案中找到了《總辦訓(xùn)令擬由茂明安旗報(bào)墾地正款另加二成作為建筑營房經(jīng)費(fèi)另不敷之款另籌隨時咨商外仰遵辦由》檔案1件。⑥綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0422，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。從中或許可以了解固陽設(shè)治的一些淵源。

“綏遠(yuǎn)都統(tǒng)墾務(wù)督辦訓(xùn)令 第一百六十二號

令墾務(wù)總局：為令遵事案準(zhǔn)都統(tǒng)署咨開，案查本區(qū)建筑營房估需工科二十四萬余元，除商民擔(dān)任七萬元外，其余十七萬余元因中央財(cái)力艱窘，無款可撥。曾經(jīng)本署籌議，擬于本區(qū)墾務(wù)放荒收入項(xiàng)下提撥二成，陸續(xù)提用，以籌足十七萬余元為止。經(jīng)一再咨，由陸軍部轉(zhuǎn)咨財(cái)政部立案，訖今多日，尚未接準(zhǔn)部覆。因念本區(qū)建營一案，事在必行，時尤難綏，目下工程業(yè)已開始，而不敷之款虛懸無著。在中央能否按照本都統(tǒng)前咨準(zhǔn)于放荒收入項(xiàng)下指撥協(xié)助，尚不可知，當(dāng)此要案待辦，實(shí)不得不就地籌維。萬一部駁之，備苦于上下交匱，維掘己窮。除本年新放各蒙荒系預(yù)算以外，收□□□□為□□□□□其他□無周轉(zhuǎn)之途，事關(guān)地方軍民兩便之計(jì)。待款孔亟，相應(yīng)咨請貴督辦查照，迅予代為設(shè)法見覆施行，曷勝躍盼等因，準(zhǔn)此。查建筑營房一事工款不敷尚巨，本督辦自應(yīng)竭力協(xié)籌，以維要政。前據(jù)烏盟茂明安旗及貝勒公布報(bào)墾地畝在二萬五六千頃之譜，應(yīng)征押荒平均每頃以三十元計(jì)算，約可收入七十余萬元，系屬報(bào)部正款。準(zhǔn)咨前因，擬于押荒之外每頃附加二成統(tǒng)計(jì)，約十四萬元有奇，由丈放局員隨同經(jīng)征報(bào)解，聽候都統(tǒng)署隨時咨撥。其余不敷三萬余元，或由續(xù)報(bào)地內(nèi)照加，或另設(shè)法籌湊，并當(dāng)隨時咨商核辦。除咨覆備案外合亟令仰該總局即便遵照辦理，切切，此令。

中華民國八年七月卅日

綏遠(yuǎn)都統(tǒng)總務(wù)督辦蔡成勛”

《綏遠(yuǎn)通志稿·軍營》“采訪錄”載：“綏遠(yuǎn)省軍營在縣城北門外二里許……民國七年，綏遠(yuǎn)都統(tǒng)蔡成勛籌建，款額未詳?！雹俳椷h(yuǎn)通志館編纂：《綏遠(yuǎn)通志稿》第9冊，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2007年，第395-397頁。上引綏遠(yuǎn)墾務(wù)檔案史料可補(bǔ)“款額未詳”之缺項(xiàng)。綏遠(yuǎn)當(dāng)局急于從茂明安旗新放蒙荒押荒之外附加二成，以補(bǔ)籌建營房之缺項(xiàng)，這雖然不是固陽設(shè)治的唯一理由，但從中不難看出，其時綏遠(yuǎn)當(dāng)局財(cái)政之窘迫。查綏遠(yuǎn)墾務(wù)檔案，固陽設(shè)治局成立后，幾乎每月都要向墾務(wù)總局上報(bào)新加二成建筑費(fèi)上解情況。這或許可以解釋固陽設(shè)治進(jìn)程何以如此迅捷這一疑問。

關(guān)于固陽設(shè)治局設(shè)治地點(diǎn)，從上文可知，最初擬定茂明安旗佘太河村為放墾設(shè)治地點(diǎn)。該村在今固陽縣城北約35 公里處，距今固陽縣興順西鎮(zhèn)政府南6.6 公里，距今包白線不足1公里。王用舟在1919年8月26日給綏遠(yuǎn)都統(tǒng)、墾務(wù)督辦蔡成勛的呈報(bào)中寫明：“竊查此次所定固陽轄境，惟同興公迤南之佘太河村較為適中，介于五原、武川兩縣之間，而又南通包鎮(zhèn)，北鄰?fù)d公，交通便利，地勢最占形勝，于行政墾務(wù)二□之進(jìn)行，均屬適宜，茲擬以該佘太河村為職局放墾設(shè)治地點(diǎn)?！雹诮椷h(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0422，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。對此，蔡成勛亦持肯定態(tài)度，于9 月11 日下發(fā)“第201 號綏遠(yuǎn)都統(tǒng)墾務(wù)督辦指令”，同意王用舟的意見。然而，在試行幾個月后，王用舟發(fā)現(xiàn)，佘太河村并不適宜做設(shè)治辦公地點(diǎn)，一方面，該地交通雖屬便利，但限于條件，尚未通郵，故有誤辦公。王用舟給綏遠(yuǎn)都統(tǒng)署、綏遠(yuǎn)道尹署、財(cái)政廳、審判廳、警務(wù)處、墾務(wù)總局等處行文稱：“查敝局設(shè)治地點(diǎn)交通不便，若常煩他處郵遞公文終恐有誤辦公，茲敝局在包鎮(zhèn)設(shè)有烏盟茂明安旗墾務(wù)分局兌款處，專習(xí)遞送公文及解款事宜?！雹劢椷h(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0422，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。另一方面，當(dāng)時茂明安旗僅通興功一帶放墾地畝就達(dá)2.5萬頃，幾乎覆蓋今固陽縣全境，從地理方位看，佘太河村還是略顯偏僻。當(dāng)然，還有最重要的一點(diǎn)，就是佘太河一帶為丘陵地貌，地勢平緩，四周了無遮擋。民國初年，陰山北麓兵匪橫行，此地?zé)o助于防守，不利于墾務(wù)安全。于是，王用舟在后期咨行烏蘭察布盟茂明安旗署理扎薩克印務(wù)處時便變換了說法：“……奉此遵，即馳抵佘太河、廣義奎一帶，相度地勢，籌劃放墾及設(shè)治事宜，自七月一日開始籌備，至八月一日正式宣告成立，暫在廣義奎設(shè)立本局辦公處所……”④綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0422，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。廣義奎即今固陽縣政府所在地金山鎮(zhèn)舊城村，因旅蒙商號而得名，自清道光年間即為陰山北麓商業(yè)繁茂之地。此地為固陽盆地之中心，南通包頭，北達(dá)蒙境，東趨武川，西至烏拉特三公旗，交通便利，乃旅蒙行商通衢之地。民國初年，天主教在廣義奎開堂傳教，并修筑城圍，以防匪患。設(shè)治于此，可借助地勢城防，有百利而無一害。最終，綏遠(yuǎn)都統(tǒng)蔡成勛于1919年12月18日下發(fā)“綏遠(yuǎn)都統(tǒng)署指令總字第二千零五號”，同意王用舟“暫在廣義奎設(shè)局辦公”。①綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0422，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。自此，廣義奎幾經(jīng)更迭最終成為固陽縣經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，即今之固陽縣金山鎮(zhèn)城區(qū)。

二、固陽設(shè)治局改縣過程

如前所述，民國設(shè)縣治需先行設(shè)立設(shè)治局，待時機(jī)成熟再行改縣。目前，相關(guān)文獻(xiàn)關(guān)于固陽設(shè)治局改縣時間大多記述為1926 年1 月?！督椷h(yuǎn)省政府年刊（1930年度）》《綏遠(yuǎn)通志稿》《綏遠(yuǎn)省分縣調(diào)查概要》《固陽縣志》等均持此觀點(diǎn)。由于此類地情文獻(xiàn)的權(quán)威性，使得這一觀點(diǎn)流傳甚廣，為學(xué)界、政界普遍接受。固陽設(shè)治局改縣時間為1923年之記述亦存于相關(guān)文獻(xiàn)，如《綏遠(yuǎn)概況》《近六十年全國郡縣增建志要》等。

《綏遠(yuǎn)省政府年刊（1930年度）》是綏遠(yuǎn)建省后的第二本年刊。其時，傅作義主政綏遠(yuǎn)省，并專門為該刊題簽立序。該刊在《綏遠(yuǎn)省各縣局沿革表》“縣治有無變更”一欄記述固陽：“前為設(shè)治局，五年一月成立縣治。”②綏遠(yuǎn)省政府秘書處編：《綏遠(yuǎn)省政府年刊（1930年度）》，1931年，《調(diào)查》第3頁。顯然是“十五年”之誤筆。《綏遠(yuǎn)省分縣調(diào)查概要》在“面積”一節(jié)有“備考”：“據(jù)十八年度省政府年刊綏遠(yuǎn)各縣局沿革表……”③綏遠(yuǎn)省民眾教育館編印：《綏遠(yuǎn)省分縣調(diào)查概要》，1934年，第293頁查《綏遠(yuǎn)省政府年刊（1929年度）》并無《綏遠(yuǎn)（?。└骺h局沿革表》，該表實(shí)為《綏遠(yuǎn)省政府年刊（1930年度）》所載。

《綏遠(yuǎn)通志稿》所引資料一為實(shí)地采訪調(diào)查所得，一為查閱文獻(xiàn)資料所得。在“省縣旗疆域現(xiàn)狀”一卷中列有“綏遠(yuǎn)省十八縣局面積統(tǒng)計(jì)表”，表后注明：“各縣局面積數(shù)字，系根據(jù)下列材料……民國十八年綏遠(yuǎn)省政府年刊綏遠(yuǎn)各縣局沿革表?！雹芙椷h(yuǎn)通志館編纂：《綏遠(yuǎn)通志稿》第1冊，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2007年，第297頁。這與《綏遠(yuǎn)省分縣調(diào)查概要》“備考”誤注相同，有沿襲之嫌。故《綏遠(yuǎn)省各縣局沿革表》所錄固陽設(shè)治局改縣時間當(dāng)為《綏遠(yuǎn)通志稿》記載之依據(jù)。

《固陽縣志》是固陽地區(qū)第一本地方志書?！豆剃柺妨纤C要》是“為編纂《固陽縣志》服務(wù)的資料性叢書”，⑤固陽縣黨史資料征集、縣志編修辦公室：《固陽史料薈要》第一輯，第180頁。其第一輯中即收錄前文所引《綏遠(yuǎn)通志稿》中關(guān)于固陽縣沿革的史料。⑥《〈綏遠(yuǎn)通志稿〉中的固陽縣》，固陽縣黨史資料征集、縣志編修辦公室編：《固陽史料薈要》第一輯，第28頁。故《固陽縣志》關(guān)于固陽設(shè)治局改縣時間乃沿襲《綏遠(yuǎn)通志稿》觀點(diǎn)。

可見，后三者資料來源皆指向《綏遠(yuǎn)省政府年刊（1930年度）·綏遠(yuǎn)省各縣局沿革表》。而在此之前尚未見固陽改縣于1926年之記載。

《綏遠(yuǎn)概況》亦由傅作義作序。該書晚于《綏遠(yuǎn)省政府年刊（1930年度）》，但關(guān)于固陽改縣時間記述卻截然不同?！督耆珖たh增建志要》一書作者吳承湜曾在內(nèi)務(wù)部就職，當(dāng)有“歷覽檔籍”⑦吳承湜編撰：《近六十年全國郡縣增建志要》，臺北：鼎文書局，1979年，“序”第9頁。之便。

依民國初年舊制，設(shè)治局改縣一般以3 年為限。故1923年3月，內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部、司法部《呈大總統(tǒng)會核綏遠(yuǎn)固陽設(shè)治局改縣一案擬請照準(zhǔn)文》：“茲據(jù)咨稱該局設(shè)治以來業(yè)經(jīng)三年屆滿。所有一切事宜均已籌布完備，迭經(jīng)本署派員覆查屬實(shí)，且該局治所為包鎮(zhèn)門戶、外蒙孔道，形勢極為扼要，改設(shè)縣治萬不能再緩，自應(yīng)按照原呈大綱第十五條，自十二年一月起將該局改升縣缺，并援照東清和托四縣定為小治?！雹僦袊诙v史檔案館整理編輯：《政府公報(bào)》第199冊，上海：上海書店，1988年影印，第13頁。是年3 月26 日，北洋政府發(fā)“大總統(tǒng)指令第七百二十九號”：“準(zhǔn)如所擬辦理，即由各該部轉(zhuǎn)行遵照，此令?！雹谥袊诙v史檔案館整理編輯：《政府公報(bào)》第198冊，上海：上海書店，1988年影印，第507-508頁。《綏遠(yuǎn)概況》之“十二年一月固陽設(shè)治局正式改縣”說即源于呈文“自十二年一月起將該局改升縣缺”。而吳承湜所言之“十二年三月”乃內(nèi)務(wù)部呈文及大總統(tǒng)指令時間。

事實(shí)上，綏遠(yuǎn)當(dāng)局也確實(shí)是按照3年時限來謀劃固陽設(shè)治局改縣一案的。1922年6月，烏盟茂明安旗墾務(wù)分局兼固陽設(shè)治局局長書蕃即函告所屬各墾務(wù)行局：“查本局暨各行局截至本年六月底止期限已滿三年。茲奉總局函令，所有各行局一律裁撤，另行改組……自七月一日起，所有該行局員司以及馬兵夫役人等一律裁撤，停支薪餉，并將案卷賬簿等項(xiàng)開單赍送來局，以憑查核辦理為要?！雹劢椷h(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0795-7，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。這自然是以綏遠(yuǎn)當(dāng)局1919年7月籌劃固陽設(shè)治局起算的。查綏遠(yuǎn)墾務(wù)檔案，1923年1 月前，綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局與固陽之一切公文來往均冠以“固陽設(shè)治局”之名。1月份，則為“固陽設(shè)治局”“固陽縣行政公署”混用階段。1923年1月17日，書蕃在赴綏公務(wù)完畢返回固陽呈報(bào)綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局文中仍自稱“固陽設(shè)治局局長”。④綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0833-33，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。而在同年1 月某日，書蕃在呈解當(dāng)年1月份建筑費(fèi)時，卻是以固陽縣行政公署及代理知事名義上報(bào)備案的。從2月份開始，則統(tǒng)一為固陽縣行政公署及代理固陽縣知事。如2 月21日，書蕃在其因公赴綏呈報(bào)墾務(wù)總局文中自稱“代理固陽縣知事”。⑤綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0833-35，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。綏遠(yuǎn)墾務(wù)檔案中固陽行文稿紙首頁也由此前的“烏盟茂明安旗墾務(wù)分局兼固陽設(shè)治局”改為“固陽縣行政公署”。

詳查綏遠(yuǎn)墾務(wù)檔案，1923年至1926年，已經(jīng)不再有“固陽設(shè)治局”這一機(jī)構(gòu)。在1924年“綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局、固陽縣為卸任知事書蕃移交事宜令、呈”卷中有《固陽縣行政公署辦事細(xì)則》⑥綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局檔案，檔號：413-1-0926-1，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館藏。一件，明確了固陽縣行政公署的權(quán)責(zé)、內(nèi)設(shè)科室等。同樣，在當(dāng)時的各類公報(bào)年刊中，此時段內(nèi)涉及固陽事務(wù)都以“縣”或“公署”相稱。1925年2月的《綏遠(yuǎn)月刊》創(chuàng)刊號中即有“固陽縣公署”祝詞。⑦綏遠(yuǎn)教育廳綏遠(yuǎn)月刊處編：《綏遠(yuǎn)月刊》第一卷第一號，1925年，第9頁?？梢?，設(shè)治局改縣后，其縣政已經(jīng)步入正軌。1926年1月固陽改縣一說目前尚無檔案依據(jù)。

三、固陽設(shè)治人物略考

關(guān)于固陽設(shè)治之當(dāng)事人，從綏遠(yuǎn)層面講，自然是綏遠(yuǎn)都統(tǒng)和綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局一干人等。此處以綏遠(yuǎn)墾務(wù)檔案及相關(guān)文獻(xiàn)為依據(jù)，僅就固陽設(shè)治親歷者層面做簡單考察，主要涉及王用舟與書蕃二人。

王用舟，字濟(jì)若，（1879—？），河北定縣人。1915年，包頭商務(wù)會改組。其時，王用舟任漠南公司經(jīng)理，被聘為特別會董。1917年，綏遠(yuǎn)各商呈請綏遠(yuǎn)都統(tǒng)蔡成勛辦理綏豐運(yùn)輸，王用舟為西北汽車公司創(chuàng)始人之一。查《內(nèi)務(wù)公報(bào)》1919年第65期“內(nèi)務(wù)職官任免及舉劾獎恤一覽表”，①內(nèi)務(wù)部總務(wù)廳編：《內(nèi)務(wù)公報(bào)》第65期，北京，1919年，《僉載》第3頁。是年1月，因防疫出力，王用舟被任命為綏遠(yuǎn)買當(dāng)檢查所所長。②綏遠(yuǎn)通志館編纂：《綏遠(yuǎn)通志稿》第9冊，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2007年，第18-19頁?！傲辍闪⒔椷h(yuǎn)全區(qū)防疫總局，設(shè)歸綏臨時防疫醫(yī)院，撥款購藥品，清道路。五原、薩、包、臺格木、東西買達(dá)爾各地，設(shè)檢查和隔離所。”“買當(dāng)”同“買達(dá)爾”，蒙語音譯之差異。同年2月，王已任西盟墾務(wù)分局局長。③趙全兵，朝克主編：《內(nèi)蒙古中西部墾務(wù)志》，呼和浩特：內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2008年，第266頁“民國8年（1919年）2月，西盟墾務(wù)分局局長王用舟呈請從翌年始，達(dá)拉特旗永租地渠道續(xù)包時，慎選明晰渠道之包戶，延長租地之年限，原包渠道交不足原包尺寸者，悉令認(rèn)真賠修。總局批飭：準(zhǔn)如所擬辦理?！辈榻椷h(yuǎn)墾務(wù)檔案，1919年8月，綏遠(yuǎn)都統(tǒng)墾務(wù)督辦第6號委任令，任西盟墾務(wù)分局局長王用舟為烏蘭察布盟茂明安旗墾務(wù)分局兼固陽設(shè)治局局長。這與《固陽縣志》記載是相同的。據(jù)《固陽縣志》記載，1920年9月，王用舟已經(jīng)卸任固陽設(shè)治局一職。④固陽縣志編纂委員會編：《固陽縣志》，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1999年，第335頁。1922年2月，綏遠(yuǎn)特別區(qū)學(xué)務(wù)局成立，王用舟為首任局長。⑤綏遠(yuǎn)通志館編纂：《綏遠(yuǎn)通志稿》第10冊，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2007年，第415頁。1922 年10月，綏遠(yuǎn)師范學(xué)校成立，王用舟兼任首任校長，同年11 月去職。1924 年3 月卸任學(xué)務(wù)局局長。此人后到河北，20 世紀(jì)30 年代曾在井陘、河間等地?fù)?dān)任縣長。井陘縣長任上，主持編纂《井陘縣志料》，頗受好評。王用舟在綏遠(yuǎn)時期縱橫政商兩界，于墾務(wù)一業(yè)頗為用心。盡管王用舟在固陽任職僅僅一年，但他作為固陽設(shè)治局首任局長，全程參與了固陽設(shè)治局成立一案，在民國時期固陽歷史上發(fā)揮了重要作用。

書蕃，滿族，綏遠(yuǎn)歸綏縣人。1919年，與王用舟同時因防疫受獎，被任命為綏遠(yuǎn)防疫總局會計(jì)部長。⑥內(nèi)務(wù)部總務(wù)廳編：《內(nèi)務(wù)公報(bào)》第65期，北京，1919年，《僉載》第3頁。書蕃和王用舟一樣，較早參與了綏遠(yuǎn)墾務(wù)，曾擔(dān)任勸墾員，成功勸導(dǎo)茂明安旗報(bào)墾黑教堂（哈教村）及毛忽洞一帶黑土地。1921 年6 月，書蕃任烏蘭察布盟茂明安旗墾務(wù)分局兼固陽設(shè)治局局長。1923年1月，固陽設(shè)治局改縣，代理固陽縣知事。同年7月，《內(nèi)務(wù)公報(bào)》第119期載“大總統(tǒng)令八則”：“據(jù)綏遠(yuǎn)都統(tǒng)馬福祥呈考核屬吏謹(jǐn)擇成績較優(yōu)人員據(jù)實(shí)□陳，請分別獎敘等語……代理固陽縣知事書蕃才具明敏，征收得力，著傳令嘉獎……”⑦內(nèi)務(wù)部總務(wù)廳編：《內(nèi)務(wù)公報(bào)》第119期，北京，1919年，《民治》第3-4頁。1924年2月，因黑教堂教案，書蕃卸任固陽縣知事。據(jù)《固陽縣志》載，1927年12月至1928年4月，書蕃再次任固陽縣知事。⑧固陽縣志編纂委員會編：《固陽縣志》，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1999年，第337頁。查《綏遠(yuǎn)省政府年刊（1930年度）》，知書蕃于1930年9月，任綏遠(yuǎn)墾務(wù)局第六分局局長，⑨綏遠(yuǎn)省政府秘書處編：《綏遠(yuǎn)省政府年刊（1930年度）》，1931年，《任命表》第18頁。該局初設(shè)于1926年7月，1929年1月改為墾務(wù)第六分局，位于臨河縣陜壩鎮(zhèn)。書蕃前后在固陽境內(nèi)任職近4 年，親歷了固陽境內(nèi)大規(guī)模墾務(wù)活動，固陽設(shè)治局改縣一案即在他任內(nèi)完成，是民國時期固陽縣重要?dú)v史人物之一。

四、余論

固陽設(shè)治的過程說明，民國初期北洋政府與地方政府之間關(guān)乎權(quán)利的博弈和制衡是一直存在的，特別是在處理邊疆治理和民族關(guān)系問題上，北洋政府是有諸多考慮的。在《呈大總統(tǒng)會核綏遠(yuǎn)固陽設(shè)治辦法大綱并修正條文繕單呈鑒文》中對綏遠(yuǎn)提出的設(shè)治大綱就修訂了7 條，①中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報(bào)》第158冊，北京，1919年，第408-409頁。兼顧了內(nèi)務(wù)、財(cái)政、陸軍、農(nóng)商、司法、蒙藏等諸部院權(quán)益。綏遠(yuǎn)當(dāng)局同樣以自身權(quán)益為重，設(shè)治與墾荒并行，且設(shè)治進(jìn)程早于北洋政府，說明北洋政府對地方政府的制衡和影響還是有限的。

固陽設(shè)治深刻影響了固陽地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展走向，這也是陰山地區(qū)，特別是陰山北麓經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展變遷的一個縮影。

首先，民國時期固陽設(shè)治使得固陽地區(qū)生產(chǎn)方式發(fā)生重大變化。這一地區(qū)已經(jīng)由過去單一的游牧經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)而形成農(nóng)牧結(jié)合，漸至農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)形態(tài)?？v觀清末官墾，對茂明安旗的影響并不明顯。該旗光緒三十二年（1906）開始報(bào)墾，僅報(bào)地1段，即固陽地區(qū)小壕、丈房塔一帶。民國時期固陽設(shè)治始終與墾務(wù)相伴，1919 年到1923年，前后報(bào)地5 段，放地約2.78 萬余頃。②綏遠(yuǎn)通志館編纂：《綏遠(yuǎn)通志稿》第5冊，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2007年，第442-444頁。這一面積足以改變這一地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

其次，民國時期固陽設(shè)治使得固陽地區(qū)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。一方面，由于墾務(wù)地畝面積龐大，使得當(dāng)?shù)剡w入人口數(shù)量激增；另一方面，從晉陜冀遷入的農(nóng)業(yè)人口多為漢族，使得這一地區(qū)人口的民族結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，由過去單一的以蒙古族人口為主體，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詽h族人口為主體的多民族聚居格局。

再次，民國時期固陽設(shè)治使得固陽地區(qū)文化生態(tài)發(fā)生重大變化。土默特部、茂明安部、烏拉特部等蒙古部落在這一地區(qū)生產(chǎn)生活，創(chuàng)造了不同于中原地區(qū)的豐富地域文化。隨著農(nóng)牧經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，原有生產(chǎn)方式發(fā)生變化，原住民漸次外遷，使得這一地區(qū)文化形態(tài)、文化記憶發(fā)生改變。該地區(qū)民俗文化、地名文化多樣性即是這一變化的具體體現(xiàn)。

最后，民國時期固陽設(shè)治使得固陽地區(qū)行政區(qū)劃發(fā)生重大變化。清末民國初年，陰山地域由過去單一的蒙旗管理制度變?yōu)槠鞆d并存、旗縣并存，行政區(qū)劃發(fā)生改變。固陽設(shè)治是這一變化的延續(xù)，也是民國中央政府北方邊疆治理方式的具體體現(xiàn)。它對現(xiàn)代陰山北麓行政區(qū)劃界定影響深遠(yuǎn)。

從陰山歷史文化研究現(xiàn)狀來看，民國時期陰山歷史文化研究仍屬薄弱環(huán)節(jié)，特別是在縣治研究方面還是有空間的。以固陽設(shè)治這段歷史為切口，不斷擴(kuò)展和深化相關(guān)領(lǐng)域的研究，想來是略有裨益的，權(quán)當(dāng)是拋磚引玉吧。