宋家臣

［摘 要］檢察公益訴訟是學(xué)者們在公益保護(hù)領(lǐng)域長期以來理論研究的指向，是十八屆四中全會以來在司法制度領(lǐng)域全面深化改革探索的成果。在國家法治現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家權(quán)力體系逐漸發(fā)生改變，檢察機(jī)關(guān)通過提起公益訴訟保護(hù)整體性利益這一模式已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可。而在立法和理論研究層面，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟卻面臨著法制基礎(chǔ)不足、權(quán)能性質(zhì)不明確等重大問題，因此對檢察公益訴訟的職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位具有其現(xiàn)實意義。文章試從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度論證檢察公益訴權(quán)對實現(xiàn)公共利益協(xié)同治理的重要性，從法律監(jiān)督的角度論證檢察公益訴權(quán)在社會公共利益保護(hù)領(lǐng)域?qū)珯?quán)力實現(xiàn)有效制約的重要性，旨在通過明確檢察公益訴訟在現(xiàn)代化國家治理體系下的宏觀定位，為檢察公益訴訟制度的改革和發(fā)展奠定基礎(chǔ)和樹立航標(biāo)。

［關(guān)鍵詞］檢察公益訴訟；社會公共利益；協(xié)同治理；法律監(jiān)督

［中圖分類號］D926.3［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A ［文章編號］2095-0292（2023）04-0065-06

一、問題的提出

檢察公益訴訟制度在我國經(jīng)歷了從提出到試點探索再到立法確定的過程，在公益保護(hù)領(lǐng)域取得了較為顯著的成果。2018年7月，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳被批準(zhǔn)成立。到2020年全年，檢察公益訴訟的起訴總數(shù)已經(jīng)達(dá)到8010件。［1］現(xiàn)在可以說，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)表現(xiàn)出常態(tài)化趨勢。但是檢察公益訴訟制度在制度和理論上卻存在著法制基礎(chǔ)不足、權(quán)能性質(zhì)不明確等問題。

（一）法制基礎(chǔ)不足

在立法層面，我國法律對檢察公益訴訟的規(guī)制尚不成體系?！睹袷略V訟法》、《行政訴訟法》、《英雄烈士保護(hù)法》等一系列法律規(guī)范中對于檢察公益訴訟制度僅僅是簡單地羅列了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍。對于檢察公益訴訟的目的和任務(wù)，對于檢察公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)以何種利益為本位，包括其價值目標(biāo)與職能定位的問題，上述法律規(guī)范與《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中的規(guī)定尚缺乏協(xié)調(diào)性。另一方面，損害國家利益或社會公共利益的行為理論上應(yīng)當(dāng)歸屬于行政違法行為或者經(jīng)濟(jì)違法行為。而在現(xiàn)階段，我國行政立法和經(jīng)濟(jì)立法同訴訟立法之間卻鮮有有效的銜接，違法行為幾乎不具有可訴性。這也是檢察公益訴訟案件范圍狹窄的原因，使得檢察公益訴訟無法成為保護(hù)整體利益的常態(tài)化的訴訟機(jī)制。

（二）權(quán)能性質(zhì)不明確

在理論研究中，我們對檢察公益訴訟的研究大多局限于案件范圍研究、訴訟程序研究、訴訟實務(wù)研究、外圍領(lǐng)域研究，缺少對檢察公益訴訟的宏觀定位研究。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》提出了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的兩階段目標(biāo)。檢察公益訴訟作為中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，與其他行政、經(jīng)濟(jì)以及司法制度相互協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)，是該領(lǐng)域司法改革的基礎(chǔ)與邏輯起點。在現(xiàn)代化治理體系中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是何種權(quán)力的行使，是對何種權(quán)力的補(bǔ)充，是對何種權(quán)力的制約，是進(jìn)行檢察制度改革之前首先必須思考的前提性問題。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展視野下的檢察公益訴訟

（一）個體經(jīng)濟(jì)時代下的行政管理與公益訴訟

“個體經(jīng)濟(jì)是指經(jīng)濟(jì)活動以個體經(jīng)濟(jì)利益為中心，由單個的個體獨立組織完成的經(jīng)濟(jì)組織形式?！保?］ （P2-3）個體經(jīng)濟(jì)在法律上具有的特征是：第一，生產(chǎn)資料歸生產(chǎn)個體所有；第二，勞動成果歸個體所享有；第三，與其他個體之間的關(guān)系由民商事法律規(guī)范所調(diào)整。

在個體經(jīng)濟(jì)時代，存在著一對相互對抗并在對抗中尋找平衡的利益。具體而言，一方面，是企業(yè)、家庭或者是個人所享有的個體利益，也就是“私益”；另一方面，是國家、集體或者是社會多數(shù)人所享有的整體利益，也就是“公益”。在歐洲中世紀(jì)，在教會排除異己式的洗腦以及封建領(lǐng)主的黑暗統(tǒng)治下，個體利益受到了極大的壓迫，個體經(jīng)濟(jì)的生存和發(fā)展空間完全取決于身份和地位。受文藝復(fù)興運動與啟蒙運動思潮的影響，17世紀(jì)中葉，古典自由主義作為一種代表著自由與思想解放的新意識形態(tài)登上歷史舞臺?？梢钥闯觯趥€體經(jīng)濟(jì)時代，尤其是十七八世紀(jì)的歐洲，個體權(quán)利的神圣、個人自由的不可侵犯已經(jīng)成為時代的主旋律。此時，整體利益的維護(hù)就面臨著巨大挑戰(zhàn)。對整體利益的維護(hù)頗有代表性的觀點是在十八世紀(jì)的德國，黑格爾提出“在世上行進(jìn)的神，就是國家。國家的基礎(chǔ)就是作為意志來自我實現(xiàn)的理性的權(quán)力?！保?］ （P388）這就引發(fā)了學(xué)界中支持自由主義的學(xué)者對黑格爾進(jìn)行批判，并將其打入保守主義陣營。［4］（P148-155，243）雖然如此，但是我們從黑格爾的這一理論可以看出的是，個體經(jīng)濟(jì)時代在涉及整體利益問題時對國家行政權(quán)力的承認(rèn)。

“私益”的維護(hù)由民商事法律規(guī)范所調(diào)整，個體可以通過提起訴訟的方式維護(hù)其合法權(quán)益；整體利益的維護(hù)一方面可以依靠國家行使行政權(quán)力，另一方面從民主政治的角度來講，公民個人又能夠通過何種途徑參與社會事務(wù)管理呢？其實，公益訴訟的起源可以追溯至古羅馬時期。古羅馬時期法學(xué)家們已經(jīng)對公法和私法進(jìn)行了明確的劃分，私法獲得巨大發(fā)展的同時并不否認(rèn)“公益”的存在，也并不反對君主獲得讓渡的權(quán)力。在烏爾比安的法學(xué)理論中，新的元首治權(quán)基礎(chǔ)為羅馬法和羅馬公民權(quán)，這種立足于萬民法范圍內(nèi)的權(quán)力具有絕對性特征，典范元首慣例無法對其形成約束，同時，雖然這部分權(quán)力的出讓方為人民，但這種權(quán)力本身并不會受到人民的約束，其受到更為根本的自然法的制約。［5］ （P68-77）研究羅馬法的注釋法學(xué)派認(rèn)為，以王權(quán)法為通道，人民將自身權(quán)力讓渡給了君主；這些權(quán)力當(dāng)中包括制定法律的權(quán)力也包括廢止法律的權(quán)力；人民在讓渡權(quán)力給君主之后自己是沒有任何權(quán)力保留的。［5］（P68-77）但是相比于較為發(fā)達(dá)的私法，其公法顯得較為短缺，因此在行政權(quán)力以外，為補(bǔ)強(qiáng)尚未成熟的政權(quán)體系以維護(hù)整體利益，凡市民均可以提起相關(guān)訴訟。

可以看出，在個體經(jīng)濟(jì)時代，整體利益僅僅涉及公共管理方面，例如社會治安與秩序，而不涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。公益訴訟制度也僅僅是針對國家公共管理職能的不足進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，同時從側(cè)面反映出一定的民主政治的雛形。

（二）整體經(jīng)濟(jì)時代下的公益訴訟

1.整體利益的分化與整體經(jīng)濟(jì)利益的產(chǎn)生

“整體經(jīng)濟(jì)是指經(jīng)濟(jì)活動以一定范圍內(nèi)的整體經(jīng)濟(jì)利益為中心，由特定整體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)采用特定的方式，組織各獨立個體共同完成的經(jīng)濟(jì)組織形式?！保?］ （P4-5）與個體經(jīng)濟(jì)不同，整體經(jīng)濟(jì)在法律上具有的特征是：第一，其形成基礎(chǔ)是生產(chǎn)社會化；第二，其利益與整體中的每一個個體相關(guān)；其三，其與個體經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系使得經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范得以產(chǎn)生。

在整體經(jīng)濟(jì)時代，相互對抗并在對抗中尋找平衡的不再簡簡單單地是個體的“私益”與傳統(tǒng)社會中的整體利益。一戰(zhàn)結(jié)束后，在歐洲，自由資本主義逐漸走向壟斷資本主義；在俄國，十月革命取得了勝利，蘇維埃政權(quán)得以建立，社會主義在實踐中得以運用；美國在19世紀(jì)末到20世紀(jì)初為應(yīng)對自由競爭帶來的一系列經(jīng)濟(jì)秩序問題，聯(lián)邦和各州政府出臺了一系列法律法規(guī)，例如《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》、《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《反欺騙政府法》，等等。在此政治經(jīng)濟(jì)大背景變革下，古典自由主義受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，與此同時，主張國家適度調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)的新自由主義應(yīng)運而生。［7］ （P105-109） 在這之中最具有典型性的是，一些工業(yè)發(fā)達(dá)國家開始注意環(huán)保問題。因此整體經(jīng)濟(jì)利益逐漸作為一種新的利益形式從整體社會利益之中分離。另一方面，整體性社會問題也隨著國家和社會的發(fā)展而不再局限于傳統(tǒng)的形式，而是逐漸演變?yōu)樾滦问降纳鐣栴}，例如種族問題、婦女問題。

2.經(jīng)濟(jì)監(jiān)管與行政管理體系分離

在生產(chǎn)高度社會化的整體經(jīng)濟(jì)時代，對于社會經(jīng)濟(jì)國家采取主動干預(yù)管理的措施已經(jīng)成為常態(tài)。在國家對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀管理時，為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管主體與被監(jiān)管對象之間的縱向法律關(guān)系，經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范逐漸產(chǎn)生并發(fā)展成為一個獨立的法律部門。［8］（P92-98）與行政性利益有所不同的是，經(jīng)濟(jì)性利益往往具有長期性，相比于可以通過行政管理短期見效的行政性利益，經(jīng)濟(jì)性利益在短期內(nèi)往往并無明顯體現(xiàn)，甚至短期內(nèi)還會帶來行政性利益上的“副作用”，這就是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管與行政管理二者職權(quán)之間的矛盾之處。因此，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為經(jīng)濟(jì)法的主體也應(yīng)運而生，其相對獨立于履行行政管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。由此，在資本主義國家，“逐漸形成了‘三權(quán)之外的‘第四權(quán)力”［9］ （P44）。

對于被管理者而言，可能對其個體利益產(chǎn)生直接影響的管理行為有兩種，執(zhí)法和公訴。在現(xiàn)代型法治國家，原則上法應(yīng)當(dāng)是具有可訴性的，“凡是缺乏司法救濟(jì)的場合，便無權(quán)利可言，這將是法治社會的一條準(zhǔn)則”［9］ （P44）。但是對于行政性利益這種短期整體利益甚至緊急整體利益來說，如果采取公訴的管理方式，勢必會錯失利益保護(hù)的最佳時機(jī)，同時會造成司法資源的浪費，因此以執(zhí)法的形式對其進(jìn)行管理才是最佳選擇。當(dāng)然，被管理者對于執(zhí)法的異議可以提出復(fù)議或采取訴訟方式解決。而對于較為長期的整體經(jīng)濟(jì)利益來講，強(qiáng)化法的可訴性是現(xiàn)代法治的必然要求，因為經(jīng)濟(jì)違法具有強(qiáng)烈的反社會性，產(chǎn)生的矛盾與沖突也不適宜用傳統(tǒng)的手段加以解決。事實上，經(jīng)濟(jì)糾紛的主流解決模式隨著時代的發(fā)展也在不斷發(fā)生變化，當(dāng)前的社會是現(xiàn)代型法治社會，在此背景下，現(xiàn)代的司法裁決應(yīng)當(dāng)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政干預(yù)，成為經(jīng)濟(jì)糾紛的主流解決模式。［9］（P46）在此，經(jīng)濟(jì)公訴制度就應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范實施的主要形式。

3.檢察公益訴訟與協(xié)同治理

“協(xié)同治理是應(yīng)對復(fù)雜性、系統(tǒng)性的治理危機(jī)而產(chǎn)生的一種治理理念，是對傳統(tǒng)科層制的縱向線性治理模式的揚(yáng)棄?！边@是在現(xiàn)代化國家治理體系中的一種有效的治理模式。［10］（P51-56） 而在現(xiàn)代化國家治理體系中，檢察機(jī)關(guān)與法治政府之間實現(xiàn)協(xié)同，是行政和經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范得到有效實施的必要前提。在我國現(xiàn)代化國家治理實踐中，行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)關(guān)（在此統(tǒng)稱“政府機(jī)關(guān)”，雖然這個稱謂不一定合適）與檢察機(jī)關(guān)之間存在著多種協(xié)同治理的基礎(chǔ)。政府機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)有著共同的協(xié)同治理目標(biāo)，也即整體利益的維護(hù)；二者在國家治理中遵循著共同的法律規(guī)范；二者在工作領(lǐng)域中有著共同的側(cè)重點，例如環(huán)境保護(hù)、消費者權(quán)益保護(hù)；二者在工作中能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)上的互聯(lián)互通，并且隨著檢察公益訴訟制度的發(fā)展與實踐，各地檢察機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)之間建立了各種溝通協(xié)作機(jī)制。［11］（P74-88） 因此，在政府機(jī)關(guān)對于公共利益無法實現(xiàn)充分保護(hù)時，檢察機(jī)關(guān)有足夠的能力協(xié)助其實現(xiàn)對公共利益的保護(hù)，而所采取的方式就是檢察公益訴訟。從具體實踐的角度來看，檢察公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)通過對符合條件的法定機(jī)關(guān)和社會組織進(jìn)行訴訟方面的引導(dǎo)與支持，或者經(jīng)過訴前程序后由其直接提起訴訟，形成多機(jī)關(guān)合力保護(hù)公共利益的格局。［12］（P50-58） 由此可見，檢察公益訴訟在公益保護(hù)領(lǐng)域任重而道遠(yuǎn)，其改革必須以適應(yīng)社會治理為準(zhǔn)據(jù)。

但我們不得不進(jìn)行分類討論的是，在行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管領(lǐng)域，這種協(xié)同治理所發(fā)揮的作用是不能夠等同的。其原因在于，一方面，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能是近代以來整體經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，其相比于發(fā)展較為成熟的行政管理職能在體系上更缺乏完整性，在法律的制定和運行上更具有局限性。在我國，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅僅作為行政機(jī)關(guān)的組成部門或者直屬事業(yè)單位，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職權(quán)的行使雖然相對獨立于政府機(jī)關(guān)及其他部門，但其人事任免等重要事項均與行政機(jī)關(guān)無法脫鉤，相對獨立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系并未建立。另外，無論是從經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的角度還是具體監(jiān)管的角度，我國經(jīng)濟(jì)法體系仍然有待完善?！澳壳拔覈暧^調(diào)控基本法缺位，財政立法不成體系，財稅制度、金融制度等主干制度尚在改革探索之中?！保?3］ （P59-68） 另一方面，經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范具有較嚴(yán)重的滯后性，經(jīng)濟(jì)運行具有較大的波動性，無論是宏觀調(diào)控還是具體監(jiān)管均無法形成較為穩(wěn)定的法律制度，而全面依法治國思想理念的推進(jìn)又對經(jīng)濟(jì)政策的制定和實施提出了較高的合法性要求。

因此行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的有效實施，需要分別本著正當(dāng)程序原則對體制機(jī)制進(jìn)行完善。具體來講，對于經(jīng)濟(jì)監(jiān)管領(lǐng)域，檢察公益訴權(quán)應(yīng)當(dāng)較之于行政管理領(lǐng)域有所擴(kuò)張，這可以體現(xiàn)在案件范圍、受保護(hù)的利益形式、訴前程序、審判程序及證據(jù)規(guī)則等各個方面。

三、法律監(jiān)督與檢察公益訴訟

（一）檢察制度的本土化

我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)定位是《憲法》賦予的，但在實踐當(dāng)中，其法律監(jiān)督職能并未得到充分的發(fā)揮，這在學(xué)界也受到了相當(dāng)大的質(zhì)疑。［14］ （P30-37）監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)這一重要的剛性職能被劃歸監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，這必然要求檢察制度進(jìn)行適應(yīng)性的配套改革。對此首先需要思考的是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力屬性問題。雖然我國《憲法》將其規(guī)定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是其司法屬性與行政屬性何者為檢察權(quán)之本質(zhì)，卻一直是很多學(xué)者爭論的問題。甚至有相當(dāng)多的學(xué)者認(rèn)為，在司法裁判權(quán)為中心的大背景下，為強(qiáng)化法院的終局性與權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)弱化甚至取締檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。但是事實上，檢察權(quán)的司法屬性與行政屬性之爭系基于資本主義國家三權(quán)分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)，更深層次講是基于資本主義萌芽時期西方國家權(quán)力制衡的思想淵源；而根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，人民檢察院是作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而存在的，這種職能定位也并非孤立性的規(guī)定，而是與中國特色社會主義的指導(dǎo)思想，與我國政治體制，與中國檢察制度的價值目標(biāo)息息相關(guān)?！盀榱藦浹a(bǔ)制約監(jiān)督的不足，保證國家權(quán)力在法治軌道上正確運行，這就需要在人民代表大會下設(shè)立專司監(jiān)督的法律監(jiān)督權(quán)能，并將該權(quán)能賦予某一機(jī)關(guān)”［15］ （P115-119）因此，我們必須承認(rèn)法律監(jiān)督權(quán)能以獨立的姿態(tài)存在，檢察制度的改革必然是本土化改革，法律監(jiān)督職能不應(yīng)該被取締或者說被簡單地以司法權(quán)或行政權(quán)的模式混同，而是應(yīng)當(dāng)在改革中得到強(qiáng)化，同時應(yīng)當(dāng)成為檢察制度改革的航標(biāo)。

（二）新時期法律監(jiān)督格局下的檢察監(jiān)督

我國法律監(jiān)督的權(quán)力來源于《憲法》的賦予，而現(xiàn)代憲法是限制國家權(quán)力和保護(hù)公民基本權(quán)利的根本法。因此源自《憲法》的法律監(jiān)督必然是針對公權(quán)力的法律監(jiān)督，監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)是行使公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)及個人。而法律監(jiān)督是社會主義民主政治的重要體現(xiàn)，其以對公權(quán)力的制約實現(xiàn)人民主權(quán)。所以，理論上，只要在法律運行的過程中涉及公權(quán)力的行使，就應(yīng)當(dāng)存在法律監(jiān)督。具體而言，法律監(jiān)督的客體應(yīng)當(dāng)既包括訴訟過程中國家機(jī)關(guān)的權(quán)力行使也包括國家工作人員的職務(wù)性違法犯罪行為，同時也應(yīng)當(dāng)包括政府的行政執(zhí)法和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管過程，以及低位階法律法規(guī)的立法行為。當(dāng)然，這并不是單純的檢察監(jiān)督的客體范圍。而新時期檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督恰恰構(gòu)成了對公權(quán)力的專門化監(jiān)督格局，二者分別對公權(quán)力和公職人員進(jìn)行監(jiān)督。這種以獨立的法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行的專門化監(jiān)督與其他監(jiān)督不同，其帶有較強(qiáng)的中國特色社會主義屬性。因此，檢察監(jiān)督在新時期法律監(jiān)督體系中應(yīng)當(dāng)占有舉足輕重的地位，這就為檢察公益訴訟的宏觀定位奠定了基調(diào)和格局，為檢察公益訴訟制度的改革提供了目標(biāo)和方向。

（三）主動型監(jiān)督與社會公共利益的保護(hù)

1.整體利益的區(qū)分保護(hù)

隨著我國公益訴訟制度的逐步完善，多數(shù)學(xué)者形成的主流觀點認(rèn)為社會公共利益是必定存在的，其利益主體是不特定人，且區(qū)別于國家利益等整體性利益。而國家利益等整體性利益則并非是整體中每個成員的利益，也并非是所有成員的利益之和，而是在成員利益之上，由國家或者集體享有的利益，其利益主體無疑是國家或集體。［16］從一般層面上講，社會公共利益具有以下特點：第一，普遍性和不特定性。公共利益不是以某個人名義享有的利益，也不是以某個群體名義享有的利益，而是社會公眾所共同享有的利益。其受益對象具有廣泛性，是一定區(qū)域內(nèi)不特定的社會成員。相反地，國家利益的享有者即國家，集體利益的享有者即集體。第二，不可分性。社會公共利益無法拆分給每個個體單獨享有，而是由社會主體共同享有。第三，外部效應(yīng)性。侵害社會公共利益的行為也會看似直接地侵害到個體利益，也就是說，所有個體的利益受到損害的同時，社會公共利益也受到損害，這是一種額外的損害。例如，排放污染物污染某一地區(qū)的空氣，會直接使得該地區(qū)居民的個體利益均受到損害，同時損害了這些居民所共有的整體性利益。只不過這種對個體的損害看似直接，但卻無法構(gòu)成私法意義上的利害關(guān)系。相反地，單純侵害國家利益的行為，例如，泄露國家秘密，則短期內(nèi)并不會對國家中的每一個個體產(chǎn)生直接的危害。

在此基礎(chǔ)之上，公益訴訟應(yīng)當(dāng)致力于保護(hù)何種利益，卻有著不同的觀點［17］［18］。其實，社會公共利益具有外部效應(yīng)性，其雖非個體利益之總和，但卻與公民個人利益息息相關(guān)，具有較強(qiáng)的公共性，而國家利益則具有較強(qiáng)的公權(quán)性。在中國傳統(tǒng)文化中，“公”一字可以有多種不同的解釋。［19］（P99-100）結(jié)合不同語境下的字義，“公益訴訟”中的“公”，意味著“全體”、“普遍”，甚至為“天下”，而“公權(quán)力”中的“公”，意味著“朝廷”或“政府”。顯然，將公益訴訟與以公權(quán)力提起的公訴混為一體是不妥當(dāng)?shù)摹z察公益訴訟雖然是檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟，但是訴訟過程中并未動用像公訴案件中那樣的國家公權(quán)力，檢察技術(shù)的使用完全是為了彌補(bǔ)公益組織訴訟能力的不足，對公民個人人身財產(chǎn)權(quán)利并無實質(zhì)影響，絕不可與公訴案件中的偵查手段以及強(qiáng)制措施相類比。況且公益訴訟本身就是因為對社會公共利益保護(hù)的缺位而設(shè)置的，如果胡亂以國家利益損害為由亂訴，勢必會影響到司法資源的合理分配。

2.檢察公益訴訟對于行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的制約

到了整體經(jīng)濟(jì)時代，公益訴訟愈發(fā)成為公民參與管理社會公共事務(wù)的有效保障，也愈發(fā)成為政府行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的有效補(bǔ)充與制約?？梢哉f，一方面，公益訴訟以民主治理的形式實現(xiàn)社會公共利益的保護(hù)；另一方面，公益訴訟以補(bǔ)強(qiáng)政府職能的形式對政府的行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管進(jìn)行制約，通過訴訟手段倒逼行政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門履行職責(zé)。但是事實上，在公益訴訟中，原告所要面對的往往可能是行業(yè)中占有壟斷地位的龍頭企業(yè)，亦或是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，其背后甚至是較為強(qiáng)勢的行政機(jī)關(guān)，這就使得訴訟地位形成實質(zhì)上的不平等。而此時若由檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟，以其法律監(jiān)督職能為立足點，以其公益保護(hù)職能為出發(fā)點，以強(qiáng)大的檢察技術(shù)為支撐，對行政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門的工作形成有效的補(bǔ)充與制約，實現(xiàn)社會公共利益的有效保護(hù)，促進(jìn)現(xiàn)代化治理格局的形成。具體而言，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)以訴訟的形式對行政機(jī)關(guān)的履職行為進(jìn)行監(jiān)督，同時訴前也通過多種手段對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行督促，具體包括磋商溝通、檢察建議等，一般來說，對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和督促大多是為了要求其依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、自我糾錯，切實解決受損害的公益問題；在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)以其法律監(jiān)督職能有效實現(xiàn)對政府的行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管進(jìn)行制約，通過訴訟手段倒逼行政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門履行職責(zé)。因此，對公權(quán)力行使的監(jiān)督是檢察公益訴訟制度的應(yīng)有之義，也應(yīng)當(dāng)是制度設(shè)計的出發(fā)點。

3.檢察公益訴訟在檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)中的重要地位

由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)提起公益訴訟的職責(zé)對于國家治理體系的完善和治理能力的提升至關(guān)重要，屬于一項重大改革部署和制度安排，而檢察機(jī)關(guān)的這一新增的檢察職能更是以其國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位為基礎(chǔ)。［20］（P13-21）從公益訴權(quán)屬性的角度來講，檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的支持起訴者與補(bǔ)充起訴者，作為行政公益訴訟的起訴者，通過訴訟對公權(quán)力實現(xiàn)主動型監(jiān)督，其公益訴權(quán)必然具有較強(qiáng)的法律監(jiān)督屬性。從檢察權(quán)發(fā)展的角度來看，在檢察權(quán)之中訴權(quán)是根本，訴權(quán)行使是作為基本方式而存在的，非訴權(quán)行使是作為其輔助或補(bǔ)充而存在的，非訴權(quán)行使本身的效力也是來源于訴權(quán)。［21］（P1-4）

公訴權(quán)與公益訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)對公權(quán)力進(jìn)行主動型監(jiān)督的兩大權(quán)能，相比于其他監(jiān)督權(quán)能，其有效發(fā)揮更能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和檢察權(quán)的權(quán)力淵源，是檢察機(jī)關(guān)實現(xiàn)對公權(quán)力專門化監(jiān)督的必要前提。公訴權(quán)通過追訴犯罪維護(hù)著國家利益，同時通過控審分離對司法權(quán)起到監(jiān)督與制約的作用；公益訴權(quán)通過對違法行為提起訴訟保護(hù)著社會公共利益，同時通過倒逼行政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門履行職責(zé)從而對行政權(quán)與經(jīng)濟(jì)監(jiān)管權(quán)起著監(jiān)督與制約的作用。因此，二者相輔相成，如同車之兩輪或鳥之兩翼，分別國家利益和社會公共利益的保護(hù)提供最后防線。

四、結(jié)語

我國是人民民主專政的社會主義國家，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位是我國《憲法》所規(guī)定的，也是中國特色社會主義民主政治所決定的。在新時期我國政治改革和司法體制改革的大背景下，檢察公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)立足于其法律監(jiān)督職能，成為檢察業(yè)務(wù)的核心，促進(jìn)新時期專門化監(jiān)督格局的形成。在現(xiàn)代公益訴訟領(lǐng)域，私權(quán)意義上的訴權(quán)理論已經(jīng)被有所突破，民主管理成為其核心要義。但是在民主管理體系尚不成熟的當(dāng)代，檢察機(jī)關(guān)通過法律監(jiān)督職能的發(fā)揮能夠成為公益訴訟的核心力量。在整體經(jīng)濟(jì)時代的新型國家權(quán)力結(jié)構(gòu)下，檢察公益訴權(quán)的發(fā)揮是對國家行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的重要補(bǔ)充與制約，是以協(xié)同治理和法律監(jiān)督實現(xiàn)社會公共利益保護(hù)的最后一道防線。因此，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，以檢察公益訴訟補(bǔ)強(qiáng)民主管理，助推國家治理，已經(jīng)成為法治中國的必然要求。

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On Prosecutorial Public Interest Litigation under the Modern National Governance System

SONG Jia-chen

（China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China）

Abstract：Prosecutorial public interest litigation is a long-term theoretical research direction of scholars in the field of public interest protection， and it is the result of comprehensive deepening of reform and exploration in the field of judicial system since the Fourth Plenary Session of the 18th Central Committee. In the process of the modernization of the countrys rule of law， the national power system has gradually changed， and the procuratorial organs model of protecting the overall interests through public interest litigation has been widely recognized. At the legislative and theoretical research levels， procuratorial organs face significant issues such as insufficient legal foundation and unclear nature of power when filing public interest litigation. Therefore， accurately positioning the functions of procuratorial public interest litigation has practical significance. This paper tries to demonstrate the importance of procuratorial public interest litigation right to achieve coordinated governance of public interests from the perspective of economic development， and demonstrate the importance of procuratorial public interest litigation right to achieve effective restriction of public power in the field of social public interest protection from the perspective of legal supervision， aiming to lay the foundation and establish navigation marks for the reform and development of procuratorial public interest litigation system by clarifying the macro positioning of procuratorial public interest litigation under the modern national governance system.

Key words：prosecutorial public interest litigation; social public interest; collaborative governance; iegal supervision