文/唐浩杰 楊慧

一、研究緣起：信息化時(shí)代的房地產(chǎn)行業(yè)

在大數(shù)據(jù)與人工智能日益發(fā)展的今天，信息的地位不斷提升，信息化已經(jīng)成為當(dāng)今時(shí)代一種不可逆轉(zhuǎn)的新階段性特點(diǎn)。在過去，信息作為一種資源，其所具有的價(jià)值尚未得到完全體現(xiàn)，而在信息化時(shí)代，充足的信息可充當(dāng)一項(xiàng)無(wú)形資產(chǎn)，憑其具有的“溢價(jià)效益”，讓人們更易實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。換言之，擁有越多信息的人將越容易獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與經(jīng)濟(jì)利益。面對(duì)此種現(xiàn)實(shí)，人們變得更為注重信息的獲取，對(duì)其提出了更多要求。在信息化的大環(huán)境之中，各種傳統(tǒng)行業(yè)也積極探索新興信息技術(shù)在各自領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用，以求增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力與提升行業(yè)效益。同其他傳統(tǒng)行業(yè)一樣，房地產(chǎn)行業(yè)也在不斷嘗試與新興信息技術(shù)進(jìn)行深度融合，利用信息化時(shí)代帶來的機(jī)遇為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更多新空間，這在房屋買賣領(lǐng)域得到了最為直觀的體現(xiàn)。首先，在新房買賣領(lǐng)域，相較于傳統(tǒng)發(fā)傳單、隨機(jī)撥打電話等營(yíng)銷手段的盲目且無(wú)效，現(xiàn)今房地產(chǎn)企業(yè)能在大數(shù)據(jù)信息的支持下，更好地了解買房用戶的需求與購(gòu)買能力，從而更為快速、精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)目標(biāo)用戶，并采取有效技術(shù)向目標(biāo)用戶推送相關(guān)房屋信息，在拓寬銷售渠道的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)自身銷售效率與業(yè)務(wù)體系的優(yōu)化。其次，在二手房交易領(lǐng)域，各種房屋中介類App迅速崛起，用戶只需要填寫自己預(yù)期的購(gòu)房位置、戶型、價(jià)格等信息，房屋中介類App即可借助海量數(shù)據(jù)分析呈現(xiàn)二手房源的位置優(yōu)劣勢(shì)、戶型配比合適率等有效信息，進(jìn)而幫助用戶作出更為有利的決策。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在2022年，房屋中介類App中使用率排名第一的安居客，月均點(diǎn)擊量高達(dá)4000多萬(wàn)，使用率排名第二的貝殼找房，月均點(diǎn)擊量也達(dá)到近2000萬(wàn)。綜上，在信息化時(shí)代，房地產(chǎn)行業(yè)尤其是房屋買賣領(lǐng)域整體發(fā)展迅速、前景廣闊。然而，房地產(chǎn)行業(yè)一方面處在迅猛發(fā)展的浪潮之中，另一方面也頻頻爆出諸多侵犯?jìng)€(gè)人信息問題，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展受阻，呈現(xiàn)出“冷熱交融”的發(fā)展特征。

根據(jù)2023年3月最高檢印發(fā)的《聚焦電信、房產(chǎn)等行業(yè)，嚴(yán)打侵犯公民個(gè)人信息犯罪》，近年來房地產(chǎn)行業(yè)在融合新興信息技術(shù)后，外表看似蓬勃發(fā)展，內(nèi)部實(shí)則亂象叢生。具體表現(xiàn)在兩方面：一是部分房地產(chǎn)企業(yè)、房屋中介類App過度收集、超范圍收集用戶個(gè)人信息。多部門聯(lián)合印發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序必要個(gè)人信息范圍規(guī)定》規(guī)定，收集公民個(gè)人信息必須被限定在合法且合理的限度內(nèi)，但部分房地產(chǎn)企業(yè)、房屋中介類App在利益的驅(qū)動(dòng)下，采取掃碼登記、人臉識(shí)別等各種方式違法收集個(gè)人信息，更有甚者還專門開發(fā)收集個(gè)人信息軟件，誘導(dǎo)用戶注冊(cè)后，大量獲取與房產(chǎn)服務(wù)無(wú)關(guān)的個(gè)人信息，這些行為已嚴(yán)重到涉及刑事犯罪。二是房地產(chǎn)行業(yè)“內(nèi)鬼”橫行。面對(duì)倒賣信息的巨大利潤(rùn)空間，不少房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)為獲取非法利益，選擇鋌而走險(xiǎn)當(dāng)“內(nèi)鬼”，在與買房用戶溝通、帶用戶看房的過程中利用職務(wù)便利非法獲取用戶個(gè)人信息并出售，導(dǎo)致大量買房用戶信息被非法泄露。有數(shù)據(jù)顯示，90%以上的買房者、看房者都接到過各種銷售、裝修的騷擾電話與短信。由于個(gè)人信息的特殊性，以上違法行為不僅擾亂了房地產(chǎn)行業(yè)的正常秩序，也極大侵害了買房用戶的合法權(quán)益。

這些亂象頻發(fā)，除涉及房地產(chǎn)行業(yè)自身問題外，無(wú)一不指向行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理不善、未能依法全面履職，而房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)實(shí)體法運(yùn)行乏力，大量買房用戶面對(duì)個(gè)人信息泄露，難以收集證據(jù)，維權(quán)成本高，無(wú)法依靠民事訴訟獲得有效救濟(jì)，最終導(dǎo)致大規(guī)模買房用戶的個(gè)人信息面臨威脅、房屋買賣領(lǐng)域公共利益受到侵害。如何彌補(bǔ)現(xiàn)有房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)行政監(jiān)管缺陷，打擊非法信息侵犯行為，維護(hù)公眾合法權(quán)益與信息安全，已成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。而行政公益訴訟作為一種制度創(chuàng)新，自設(shè)立以來，其發(fā)揮的實(shí)際作用與達(dá)到的社會(huì)效果使人們意識(shí)到，當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履職、個(gè)人力量又不夠強(qiáng)大時(shí)，通過檢察機(jī)關(guān)來維護(hù)公益更為恰當(dāng)。因此，當(dāng)下有必要將行政公益訴訟的范圍延伸到房屋買賣領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益及時(shí)且有效的救濟(jì)。

二、現(xiàn)實(shí)考察：將行政公益訴訟引入房屋買賣領(lǐng)域用于個(gè)人信息保護(hù)的必要性

行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)違法行權(quán)或不作為時(shí)，通過提起訴訟以維護(hù)公共利益的一項(xiàng)“官告官”訴訟制度?，F(xiàn)階段將行政公益訴訟引入房屋買賣領(lǐng)域?qū)τ脩魝€(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)有其必要性。

（一）房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)實(shí)體法運(yùn)行乏力

首先，專門規(guī)范房地產(chǎn)行業(yè)的實(shí)體法規(guī)只有1998年施行、2020年小幅修改的《房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》，該條例以概括性條款列舉了房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營(yíng)主體的行業(yè)義務(wù)及市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，但由于該條例制定時(shí)間較早，存在滯后性，并沒有關(guān)于房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定。而其他關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)行業(yè)的實(shí)體法規(guī)多為通知、公告等規(guī)范性文件，這些文件立法位階較低，缺乏權(quán)威性，并且同樣少有關(guān)于買房用戶個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定，無(wú)法對(duì)房屋買賣領(lǐng)域侵犯?jìng)€(gè)人信息的違法行為實(shí)行有效治理。其次，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《民法典》等其他法律法規(guī)雖然也涉及對(duì)各行業(yè)侵犯公民個(gè)人信息的規(guī)制，但都是宏觀層面的概括性規(guī)定，沒有提出具體的法律規(guī)制措施，可操作性欠缺，對(duì)房屋買賣領(lǐng)域侵犯?jìng)€(gè)人信息的治理缺乏系統(tǒng)性和精準(zhǔn)性，顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)新時(shí)代層出不窮的侵犯?jìng)€(gè)人信息亂象，并且對(duì)于它們發(fā)生沖突時(shí)如何適用、怎樣進(jìn)行有效銜接，仍缺乏明確的法律規(guī)定。最后，雖然在2021年國(guó)家出臺(tái)了《個(gè)人信息保護(hù)法》來加強(qiáng)公民個(gè)人信息保護(hù)力度，但該實(shí)體法大多以肯定的方式對(duì)侵犯?jìng)€(gè)人信息行為進(jìn)行了列舉，而房地產(chǎn)行業(yè)復(fù)雜多樣，對(duì)于一些新型信息收集利用行為是否違法、怎樣對(duì)其作出處置，在制度上尚待細(xì)化。實(shí)體法運(yùn)行乏力，在導(dǎo)致房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)困難的同時(shí)，也使該領(lǐng)域的公共利益長(zhǎng)期處于受侵害狀態(tài)。

（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)督

作為房屋買賣領(lǐng)域的法定監(jiān)管者，市場(chǎng)監(jiān)督管理行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法履行相應(yīng)職責(zé)。當(dāng)房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)存在非法收集、販賣用戶個(gè)人信息等行為時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令其改正，并可依情節(jié)作出罰款、吊銷許可證等行政處罰。但在實(shí)踐中，對(duì)嚴(yán)重侵犯買房用戶個(gè)人信息的行為實(shí)施刑事制裁是常態(tài)，而行政機(jī)關(guān)卻較少給予房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)與其違法行為危害程度相匹配的行政處罰，多是“以罰代管”。最高檢近年來不斷發(fā)布侵犯公民個(gè)人信息典型案例，再次讓輿論聚焦市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理意愿與能力的欠缺。監(jiān)管能力的不足可以通過創(chuàng)新監(jiān)管模式、完善監(jiān)管措施、改進(jìn)監(jiān)管策略等方式予以彌補(bǔ)，而監(jiān)管意愿的缺失僅靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督是難以補(bǔ)足的，原因在于：行政內(nèi)部監(jiān)督以垂直監(jiān)督為主，上級(jí)部門往往在事后介入，具體表現(xiàn)為事后追責(zé)、不定期檢查暗訪等，這些措施在短期內(nèi)或有些許成效，長(zhǎng)期則會(huì)讓下級(jí)部門摸透規(guī)律并慣于應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致效應(yīng)逐步遞減，最終失效。因此，被房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)侵犯?jìng)€(gè)人信息的主體訴諸行政途徑維權(quán)時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)怠于履職、推諉拖延的情況依然存在，難以達(dá)到預(yù)期的公力救濟(jì)效果，動(dòng)搖行政機(jī)關(guān)公信力之根基。

（三）民事訴訟難以發(fā)揮作用

面對(duì)房屋買賣領(lǐng)域非法信息收集行為，由于買房用戶缺乏專業(yè)能力，導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)與用戶處于不平等的位置，權(quán)益受侵害的用戶通常難以發(fā)現(xiàn)信息被過度收集、非法販賣等侵犯之事實(shí)，即使覺察也較少提起民事訴訟以尋求救濟(jì)。主要原因有三：一是訴訟過程漫長(zhǎng)。傳統(tǒng)民事訴訟要經(jīng)歷立案、舉證、答辯、一審、二審等程序，受侵害用戶獲得賠償所需時(shí)間極為冗長(zhǎng)，為了盡快彌補(bǔ)自身?yè)p失，受侵害用戶往往愿意以快速獲賠為條件與房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，而不愿費(fèi)心勞力地去提起民事訴訟。二是舉證困難。房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)因具備一定的專業(yè)能力，便于處理、銷毀相關(guān)違法收集信息，故而收集固定其違法證據(jù)絕非易事。在此過程中，受侵害用戶因在專業(yè)技術(shù)、證人、資金等方面都處于絕對(duì)的劣勢(shì)，個(gè)人取證舉步維艱。三是賠償標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。由于法律未作嚴(yán)格規(guī)定，導(dǎo)致法院判定賠償金額的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，即使有受侵害用戶積極主張民事訴訟，最終也得到法院的支持，但獲賠金額卻與實(shí)際損失相去懸殊，導(dǎo)致維權(quán)成本高于收益，從而弱化個(gè)人民事訴訟的動(dòng)力，使民事救濟(jì)定分止?fàn)幍淖饔玫貌坏接行Оl(fā)揮。

綜上，當(dāng)房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)實(shí)體法運(yùn)行乏力、行政機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)督制約，而民事訴訟又難以發(fā)揮作用時(shí)，若將行政公益訴訟引入其中，可通過公益訴訟制度回應(yīng)立法難題，在利用檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立地位督促行政機(jī)關(guān)積極履職的同時(shí)，為個(gè)人信息被侵犯的買房用戶提供一條新的權(quán)益救濟(jì)路徑，實(shí)現(xiàn)以制度優(yōu)勢(shì)補(bǔ)強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)。

三、法律證成：行政公益訴訟拓展至房屋買賣領(lǐng)域用于個(gè)人信息保護(hù)的可行性

（一）制度可行性：“等”字含義的開放性

行政公益訴訟作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，始于2015年全國(guó)人大常委會(huì)的決定，定型于2017年新修訂的《行政訴訟法》。總體來看，無(wú)論是現(xiàn)行《行政訴訟法》第二十五條，還是之前的全國(guó)人大常委會(huì)決定，都用列舉的方式明確了行政公益訴訟的受案范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓這四個(gè)領(lǐng)域，但在列舉之后又以“等”字進(jìn)行了概括，而“等”在我國(guó)法律文本之間存在兩種截然不同的含義。一是解釋為“等內(nèi)等”，即表示列舉的結(jié)束，如在《刑法》條文中列舉多項(xiàng)罪名后由“等”字結(jié)尾，為了體現(xiàn)對(duì)罪刑法定原則的遵循，一般將“等”字釋義為“等內(nèi)等”。二是解釋為“等外等”，表示列舉未盡，如在《行政處罰法》第十二條關(guān)于補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的規(guī)定中，立法者列舉了聽證會(huì)、論證會(huì)這兩種監(jiān)督形式，并在其后添加了“等”字，此處就應(yīng)將“等”字釋義為“等外等”。但在其他部門法中，“等”字作何種解釋仍需結(jié)合立法原意與具體情況進(jìn)行分析。值得注意的是，2018年4月由全國(guó)人大常委會(huì)表決通過并于次月開始實(shí)施的《英雄烈士保護(hù)法》中的第二十五條，已正式將侵害英雄烈士的行為納入行政公益訴訟受案范圍。因此，將行政公益訴訟的“等”字解釋為“等外等”已有立法參照，并且我們還可通過體系解釋的方法進(jìn)一步增強(qiáng)其合理性?！缎姓V訟法》第十二條以“行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”作了表述，而在實(shí)踐中，教育、政府信息公開等行政訴訟案件都被囊括其中，這已彰顯了《行政訴訟法》“等外等”的取向。據(jù)此，依同類立法與體系解釋類推，《行政訴訟法》第二十五條的“等”字含義應(yīng)具有開放性，將其理解為“等外等”表示仍有余義更為穩(wěn)妥，故將房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)納入行政公益訴訟之中具有制度上的可行性。

（二）法理可行性：公共利益范圍的動(dòng)態(tài)性

行政公益訴訟制度的構(gòu)建初衷，顯然是為了保護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)利益這兩種公共利益?！缎姓V訟法》所列舉的四個(gè)領(lǐng)域與后增加的英烈保護(hù)，都是當(dāng)前社會(huì)關(guān)注度高且行政機(jī)關(guān)履職不力導(dǎo)致公共利益受到侵害，因而亟需檢察機(jī)關(guān)介入的領(lǐng)域。但公共利益作為法學(xué)范疇內(nèi)的核心概念之一，其本身所具有的動(dòng)態(tài)性已經(jīng)預(yù)示著行政公益訴訟受案范圍的可拓展性。除了前述五個(gè)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域公共利益也有受到行政機(jī)關(guān)違法行權(quán)或不作為侵害的可能性。這就要求我們既要遵循現(xiàn)有法律的規(guī)定，又要從維護(hù)公共利益的實(shí)際需要出發(fā)，對(duì)公共利益的保障范圍進(jìn)行積極、適度的拓展，讓其能隨著社會(huì)的發(fā)展而動(dòng)態(tài)更新，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的新問題。在現(xiàn)今社會(huì)背景下，房屋買賣領(lǐng)域收集、販賣個(gè)人信息呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化趨勢(shì)。用戶基數(shù)越大、信息數(shù)據(jù)越多，房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)能獲得的非法經(jīng)濟(jì)利益就越多。所以房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體通常不是以特定個(gè)體為目標(biāo)進(jìn)行信息侵犯的，而是將目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)所有買房者，實(shí)際指向的是社會(huì)公共利益。因此，基于對(duì)房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下所蘊(yùn)含的公益屬性的考量，當(dāng)公民個(gè)體難以尋求行政救濟(jì)時(shí)，不存在利害關(guān)系的檢察機(jī)關(guān)及時(shí)介入其中，將有利于克服現(xiàn)有公共利益保障的局限，從而有效阻止房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體與行政機(jī)關(guān)對(duì)公益的侵害。故使行政公益訴訟引入房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)與公共利益范圍的動(dòng)態(tài)性相契合，是依法理作出的有益探索。

（三）實(shí)踐可行性：檢察機(jī)關(guān)職能的廣泛性

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)職能是提起刑事公訴與進(jìn)行法律監(jiān)督，但以《行政訴訟法》第二十五條中“檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的表述為依據(jù)，可以看出提起行政公益訴訟已成為檢察機(jī)關(guān)又一重要職能，并且此種表述還暗示了檢察機(jī)關(guān)對(duì)拓展訴訟范圍應(yīng)具有某種主動(dòng)性。此外，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)是由我國(guó)效力層次最高的憲法所賦予的，這表明其監(jiān)督職能在理論上應(yīng)廣泛覆蓋，而不能限制在某些特定領(lǐng)域。2018年以來，浙江諸暨市、江蘇鎮(zhèn)江市檢察院已成功將行政公益訴訟制度運(yùn)用到房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)之中，并取得了一定成效。根據(jù)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能，將行政公益訴訟引入房屋買賣領(lǐng)域，有望在以下方面產(chǎn)生獨(dú)特作用：一是以檢察監(jiān)督權(quán)對(duì)違法行權(quán)或不作為的市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)形成威懾，督促其正當(dāng)履職，有效彌補(bǔ)行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的不足。二是以行政公益訴訟實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)監(jiān)管”。部分市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，僅對(duì)這些主體的經(jīng)營(yíng)許可、執(zhí)業(yè)資格等文件進(jìn)行核驗(yàn)，而不去實(shí)際探查其是否存在其他違法行為，監(jiān)管流于形式。這種“虛假監(jiān)管”的行政不作為同樣會(huì)因侵害公益而被檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。三是以訟訴前程序防控潛在風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)履職不力但尚未出現(xiàn)嚴(yán)重后果時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可向其發(fā)出檢察建議，要求其積極履職，使買房用戶所受信息權(quán)益侵害在事前或事中就得到救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)房屋買賣領(lǐng)域公共利益的及時(shí)維護(hù)。綜上，將行政公益訴訟拓展至房屋買賣領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)已由實(shí)踐證明是行之有效的。

四、路徑探索：構(gòu)建房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟制度的設(shè)想

行政公益訴訟的制度運(yùn)行較傳統(tǒng)行政訴訟大為不同，其在實(shí)踐中的具體展開主要是以最高法與最高檢發(fā)布的相關(guān)司法解釋為依據(jù)?，F(xiàn)行的司法解釋內(nèi)容是對(duì)已有“4+1”領(lǐng)域公益訴訟經(jīng)驗(yàn)的凝煉總結(jié)，隨著領(lǐng)域的拓展，必然需要根據(jù)新領(lǐng)域的特殊性進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以保障行政公益訴訟制度穩(wěn)定、高效的運(yùn)行。筆者認(rèn)為，待房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)引入行政公益訴訟之后，可從以下幾方面進(jìn)行具體的制度構(gòu)建。

（一）考量案件選擇

作為“公益守護(hù)者”，檢察機(jī)關(guān)的公益監(jiān)督職能應(yīng)做到全面覆蓋。但不能否認(rèn)的是，現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部專門履行公益訴訟職責(zé)的檢察官人數(shù)要少于其他檢察部門，而一旦啟動(dòng)行政公益訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)買房用戶個(gè)人信息受侵犯現(xiàn)狀、市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)履職不力的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查取證，實(shí)際的困難與人員的有限決定了檢察機(jī)關(guān)不可能對(duì)房屋買賣領(lǐng)域內(nèi)所有涉嫌信息侵害的不當(dāng)行政行為提起訴訟，所以檢察機(jī)關(guān)選取適當(dāng)?shù)膫€(gè)案顯得尤為重要。對(duì)于房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)來說，就是要以行政公益訴訟督促各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)賦予其職權(quán)所要達(dá)到的核心目標(biāo)，即“以法治規(guī)范房地產(chǎn)行業(yè)，保障群眾個(gè)人信息權(quán)益”。為此，各地檢察機(jī)關(guān)在具體實(shí)踐中，應(yīng)以買房用戶信息泄露風(fēng)險(xiǎn)防控為根本目的來選取案件，而不能僅以某些看似易于處理實(shí)則毫無(wú)價(jià)值的案件來提起公益訴訟。例如，在2021年黃州區(qū)檢察院訴區(qū)市監(jiān)局不履行法定職責(zé)一案中，被告吊銷了涉及非法收集用戶個(gè)人信息的兩家房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)許可證并處相應(yīng)罰款，由于涉案中介機(jī)構(gòu)未繳納罰款，檢察院便以市監(jiān)局怠于履職致使國(guó)有資產(chǎn)流失為由，向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹦姓嬖V訟。在此案中，檢察院提起的行政公益訴訟是否真正發(fā)揮了維護(hù)房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)這一公共利益的功能是值得懷疑的。一方面，案中買房用戶信息泄露事件已然發(fā)生，行政機(jī)關(guān)也對(duì)涉事機(jī)構(gòu)進(jìn)行了行政處罰，其他機(jī)構(gòu)已能夠從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，檢察機(jī)關(guān)以追繳罰款為由提起公益訴訟，顯得有些過于刻意，不是為消除信息泄露風(fēng)險(xiǎn)所必需。另一方面，對(duì)如何追繳罰款，《行政強(qiáng)制法》已進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)定，案中房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)遲遲未繳納罰款很可能是由于無(wú)力支付，檢察機(jī)關(guān)此時(shí)介入其中容易對(duì)行政權(quán)力造成過度干預(yù)。選擇這樣的案件提起行政公益訴訟，既有浪費(fèi)司法資源之嫌，又易招“舍本逐末”之譏。因此，各地檢察機(jī)關(guān)必須牢牢抓住買房用戶信息泄露風(fēng)險(xiǎn)防控這一主線，選取當(dāng)?shù)亟?jīng)常發(fā)生、較為典型且頗具影響的案件，在保證辦案質(zhì)量的同時(shí)，起到“以點(diǎn)帶面”的引導(dǎo)和參考作用，從而進(jìn)一步推動(dòng)行政公益訴訟在房屋買賣領(lǐng)域的廣泛適用，切實(shí)保障買房用戶的合法權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟所預(yù)期的法律效果與社會(huì)效益。

（二）明確起訴標(biāo)準(zhǔn)

雖然檢察機(jī)關(guān)可通過行政公益訴訟來制約行政權(quán)，但需要注意的是，根據(jù)權(quán)力分立理論，行政權(quán)有其特殊的功能和屬于自身的邊界。若檢察機(jī)關(guān)隨意、無(wú)限度地介入，將會(huì)影響行政權(quán)正常運(yùn)作，造成權(quán)力的失衡，這樣既無(wú)法維護(hù)公共利益，也違背了行政公益訴訟的立法精神。即使目前行政公益訴訟拓展勢(shì)頭火熱，也應(yīng)對(duì)新領(lǐng)域的起訴標(biāo)準(zhǔn)作精準(zhǔn)把握，將檢察機(jī)關(guān)介入行政權(quán)的深度限制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，防止公益訴訟啟動(dòng)的寬泛與無(wú)序。因此，在對(duì)具體個(gè)案選擇進(jìn)行考量之后，還需對(duì)提起房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟的起訴標(biāo)準(zhǔn)加以明確，以實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)與行政權(quán)運(yùn)行間的平衡。筆者認(rèn)為，可從行為、結(jié)果、必要性三個(gè)方面來確定起訴標(biāo)準(zhǔn)。

一是行為標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)于房屋買賣領(lǐng)域有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的行政公益訴訟來說，怎樣確定市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)的行為符合《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定的“違法行使職權(quán)”與“不作為”。由于行政公益訴訟的價(jià)值追求與為維護(hù)自身利益而提起的傳統(tǒng)行政訴訟明顯不同，因此，完全套用傳統(tǒng)行政訴訟的標(biāo)準(zhǔn)是行不通的。對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)的行為能否被提起行政公益訴訟，不能僅以行政機(jī)關(guān)不作為就得出肯定結(jié)論，應(yīng)適用“是否侵害公共利益”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合法律法規(guī)賦予市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)職權(quán)的立法目的進(jìn)行判斷。例如，在江蘇衢州一起大規(guī)模買房用戶信息泄露事件發(fā)生前，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)早已發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)多家房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)違規(guī)收集用戶個(gè)人信息情況嚴(yán)重，但每次都是以罰款結(jié)案，始終未對(duì)涉事機(jī)構(gòu)作出吊銷執(zhí)業(yè)許可證的處罰，最終導(dǎo)致事件發(fā)生。以傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)來看，該案中行政機(jī)關(guān)確在履職，但從公益訴訟實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與授予市場(chǎng)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)職權(quán)的目的來看，對(duì)涉事中介機(jī)構(gòu)處以罰款的行為看似作為，實(shí)則違背了買房用戶信息泄露風(fēng)險(xiǎn)防控要求，與不作為沒有區(qū)別，屬于避重就輕的“形式合法、實(shí)質(zhì)違法”行政行為，自然有被提起行政公益訴訟的資格。

二是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，即房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)公共利益受到侵害具有何種表現(xiàn)形式，是只包含已發(fā)生的實(shí)際侵害，還是也包含潛在的、可能發(fā)生的侵害。筆者認(rèn)為，根據(jù)買房用戶信息泄露風(fēng)險(xiǎn)防控這一根本目的，在房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)已經(jīng)存在信息相關(guān)違法行為并且有泄露風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極履職，將風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽狀態(tài)。因此，出于維護(hù)公共利益和拓展公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要，理應(yīng)對(duì)“公共利益受到侵害”作出更為寬泛的解釋，即當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公共利益存在被侵害的潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就可提起行政公益訴訟，以更好地消除行政機(jī)關(guān)履職不力帶來的負(fù)面影響。

三是必要性標(biāo)準(zhǔn)，考慮到行政公益訴訟的成本性與實(shí)效性，若將“4+1”領(lǐng)域外的特別領(lǐng)域納入受案范圍，應(yīng)對(duì)其必要性進(jìn)行衡量。檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟自然屬于司法救濟(jì)范疇，而司法作為維護(hù)公共利益的最后防線理應(yīng)保持一定的謙抑性。因此，在確定某行政機(jī)關(guān)的行為已符合前述兩項(xiàng)起訴標(biāo)準(zhǔn)后，還應(yīng)再著重考察此領(lǐng)域的問題能否通過其他更為適宜的途徑予以解決，若能以其他途徑達(dá)到防控買房用戶信息泄露風(fēng)險(xiǎn)的目的，行政公益訴訟就無(wú)啟動(dòng)之必要。在具體實(shí)踐中，必要性標(biāo)準(zhǔn)的適用可置于檢察機(jī)關(guān)提起訴訟、法院受理案件之后，由法院判斷每起案件是否符合標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)存在公益訴訟之外的途徑時(shí)，法院可不必再進(jìn)行審查；若再無(wú)他法，法院可依據(jù)職權(quán)展開進(jìn)一步審查。

（三）優(yōu)化訴訟規(guī)則

為了能更為及時(shí)有效地解決房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息受侵害問題，維護(hù)買房用戶合法權(quán)益，該領(lǐng)域行政公益訴訟的提起應(yīng)具備一定的時(shí)效性和專業(yè)性。與買房用戶相比，檢察機(jī)關(guān)較強(qiáng)的權(quán)威性與專業(yè)能力讓其能更為有效地對(duì)抗房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)。但面對(duì)復(fù)雜多變的房地產(chǎn)行業(yè)侵犯信息亂象與行政不作為，檢察機(jī)關(guān)實(shí)難在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)與救濟(jì)受侵害的公共利益。而且，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)同為公權(quán)力部門，檢察機(jī)關(guān)在辦理某些敏感案件時(shí)，可能會(huì)引發(fā)行政機(jī)關(guān)較大的反應(yīng)，阻礙公益訴訟的正常進(jìn)行。鑒于此，為確保房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟順利展開，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下兩個(gè)方面優(yōu)化現(xiàn)有訴訟規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的最終目的。

其一，擴(kuò)大起訴主體。目前法定的行政公益訴訟提起主體只有檢察機(jī)關(guān)，但在房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)方面納入行政公益訴訟之后，可考慮授予消費(fèi)者協(xié)會(huì)起訴資格。一方面，根據(jù)已有實(shí)踐，消費(fèi)者協(xié)會(huì)在維護(hù)房屋買賣領(lǐng)域公共利益中發(fā)揮著建設(shè)性作用，而信息受侵犯的買房用戶同時(shí)也有著消費(fèi)者身份。此外，由代表性社會(huì)組織提起公益訴訟，在民事公益訴訟中已屢見不鮮，雖然行政公益訴訟制度尚未對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，但早在多年前就有社會(huì)組織在環(huán)保領(lǐng)域提起行政公益訴訟，這對(duì)房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟制度之構(gòu)建具有重要的啟示意義。另一方面，消費(fèi)者協(xié)會(huì)與房地產(chǎn)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)及行政機(jī)關(guān)較少利益關(guān)聯(lián)，讓其參與不宜由檢察機(jī)關(guān)提起的敏感訴訟，既能發(fā)揮其信息收集優(yōu)勢(shì)，又能實(shí)現(xiàn)其社會(huì)治理功能，成為現(xiàn)有單一起訴主體的有益補(bǔ)充。在消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟的情形下，檢察機(jī)關(guān)可以民事公益訴訟為參照，對(duì)其進(jìn)行訴訟支持。

其二，拓寬線索來源。當(dāng)下僅靠“檢察機(jī)關(guān)履職過程發(fā)現(xiàn)問題”這一狹隘的線索來源難以有效保護(hù)房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息以及公共利益，因此，在擴(kuò)大起訴主體后，要有與之相配的線索來源，應(yīng)建立多元化線索收集體系。例如：檢察機(jī)關(guān)可以設(shè)置線索收集平臺(tái)，方便買房用戶檢舉、控告；對(duì)于媒體、網(wǎng)絡(luò)披露的線索要予以重視，及時(shí)調(diào)查可能涉及侵害公共利益的案件；其他公權(quán)力部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)因行政機(jī)關(guān)履職不力造成公益受侵害的情形要及時(shí)移送相關(guān)部門。通過建立多元化線索收集體系，同時(shí)加強(qiáng)收集線索的分類、篩選、審查工作，既有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)與救濟(jì)受侵害的公共利益，也可借此推進(jìn)房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟的全面展開。

五、結(jié)語(yǔ)

將行政公益訴訟引入房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)，是對(duì)檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮檢查職能、加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、完善權(quán)益救濟(jì)路徑的重要呼應(yīng)，也是對(duì)社會(huì)上維護(hù)房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)之公共利益、保障買房用戶合法權(quán)益呼聲的有力回應(yīng)，更是對(duì)信息化時(shí)代房地產(chǎn)行業(yè)已有亂象的有效規(guī)制。但需要特別說明的是，引入行政公益訴訟只是凈化房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境的手段之一，絕非唯一選項(xiàng)。要從根本上解決長(zhǎng)期以來房屋買賣領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)困局，還需要與行政管理體制改革、房地產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管模式創(chuàng)新等一系列措施協(xié)調(diào)運(yùn)用，以達(dá)到房屋買賣領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)動(dòng)能利用最大化，真正意義上實(shí)現(xiàn)對(duì)房屋買賣領(lǐng)域公共利益的維護(hù)。