王振友　馬新宇　宋佳萌

摘 要：支持起訴制度建立的理論基礎(chǔ)包括對社會干預(yù)制度的修正和對當(dāng)事人訴權(quán)平等的保障。檢察機關(guān)進行支持起訴是社會干預(yù)制度的要求，是檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督的要求，是維護弱勢群體利益的要求。實踐中支持起訴數(shù)量增加，最高檢也發(fā)布了工作指引，卻依然存在司法實務(wù)中操作不統(tǒng)一的問題，應(yīng)當(dāng)深入理解支持起訴制度中檢察機關(guān)的地位，不斷完善案件范圍、程序和制度銜接，更好開展支持起訴工作。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān) 支持起訴 社會干預(yù) 弱勢群體

一、檢察機關(guān)支持起訴制度的理論基礎(chǔ)

我國的支持起訴制度規(guī)定于現(xiàn)行民事訴訟法第15條。就檢察機關(guān)支持起訴而言，民事權(quán)益受到侵害的主體，如果經(jīng)有關(guān)社會團體履職后仍然未能解決問題，具有維護自身權(quán)益需求且有起訴意愿，只是因為訴訟能力不足，或存在厭訟心理的，可以由檢察機關(guān)支持其起訴。支持起訴制度的確立具有其理論基礎(chǔ)，且檢察機關(guān)作為支持起訴最主要的主體也具備正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（一）支持起訴制度的理論基礎(chǔ)

支持起訴制度自設(shè)立以來，理論界對其存廢多有爭議，但從法理上來說，支持起訴制度的理論基礎(chǔ)有二：一是對社會干預(yù)理論的延續(xù)，二是對保證當(dāng)事人訴權(quán)平等的考慮。

1. 對社會干預(yù)理論的修正。社會干預(yù)制度起源于蘇聯(lián)法。蘇聯(lián)法中對民事訴訟的干預(yù)主要分為國家干預(yù)和社會干預(yù)。國家干預(yù)指的是法院和檢察院直接依職權(quán)干預(yù)民事訴訟。［1］社會干預(yù)是指國家機關(guān)或其他主體通過施加影響于訴訟參與人，間接影響民事訴訟活動，國家機關(guān)為保護他人權(quán)利，可以作為“訴訟參加人”提起訴訟，但原告是民事權(quán)益受損害的當(dāng)事人。社會干預(yù)人在訴訟中具有起訴權(quán)、查閱權(quán)、舉證質(zhì)證權(quán)等訴訟法上的權(quán)利，但不得處理實體權(quán)利。［2］

社會干預(yù)系社會主義法系特征，我國在民事訴訟立法時根據(jù)實際情況進行了揚棄，舍棄了國家機關(guān)可以直接提起訴訟的部分，而是在1982年民事訴訟法第13條規(guī)定其僅能支持起訴。這一修改考慮到當(dāng)事人具有民事權(quán)利的處分權(quán)，由其他主體代為起訴，有可能違反當(dāng)事人個人意志，而機關(guān)、團體、企事業(yè)單位可以采取舉報等方式進行社會干預(yù)，不宜直接代為起訴。上述法條至今沒有做實質(zhì)性改變，逐漸發(fā)展成為有中國特色的社會干預(yù)制度。

2. 對當(dāng)事人訴權(quán)平等的保障?！胺擅媲叭巳似降取毕祷痉稍瓌t，具體到訴訟法領(lǐng)域，指的是當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)具有平等的訴訟地位。民事訴訟法第8條規(guī)定了民事訴訟權(quán)利平等原則，其內(nèi)涵包括當(dāng)事人訴訟地位、訴訟權(quán)利義務(wù)、法院裁判等多方面平等。但實踐中，經(jīng)常存在當(dāng)事人一方為弱勢群體的情況，他們可能缺乏法律知識，不了解可以通過訴訟方式維權(quán)，可能缺少收集證據(jù)、啟動訴訟程序的能力，可能在心理上存在畏懼、厭訟心理，可能缺少訴訟的經(jīng)濟實力等。對于這類群體，僅強調(diào)訴訟地位平等只是一種形式正義，甚至可能導(dǎo)致結(jié)果不平等。正確做法是對弱勢群體進行政策傾斜，彌補其短板，協(xié)助其獲得平等訴訟地位，即達(dá)到實質(zhì)正義。

（二）檢察機關(guān)支持起訴的正當(dāng)性基礎(chǔ)

由前所述，我國民事訴訟法上的支持起訴制度具有其理論基礎(chǔ)。在我國，支持起訴的最主要的主體為檢察機關(guān)。那么，檢察機關(guān)作為支持起訴的主體有何正當(dāng)性基礎(chǔ)？

1. 國家機關(guān)進行社會干預(yù)的要求。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機關(guān)提起民事訴訟的行為本質(zhì)上屬于國家干預(yù)。［3］這樣一來，由于現(xiàn)行關(guān)于支持起訴的立法本質(zhì)上為社會干預(yù)，因此檢察機關(guān)無權(quán)支持起訴。筆者認(rèn)為這種推論不成立，首先，蘇聯(lián)立法中的社會干預(yù)并非沒有檢察機關(guān)參與的空間，這一點可見上文論述。其次，從法律繼承角度來說，我國雖然繼承了社會干預(yù)，但司法實踐已對蘇聯(lián)的干預(yù)模式進行了修正。只要檢察機關(guān)支持起訴與民事訴訟法體系一以貫之，未必一定要嚴(yán)格繼承蘇聯(lián)體系。最后，只要檢察機關(guān)支持起訴獲得應(yīng)有的社會效果，研究其屬于國家干預(yù)還是社會干預(yù)意義不大。

2. 檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的要求。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)范圍較廣，不限于對其他機關(guān)進行監(jiān)督，還包括作為社會公益代表人所要履行的職責(zé)。前者如對法院訴訟活動的監(jiān)督；后者如檢察機關(guān)的公益訴訟職責(zé)。同時，檢察機關(guān)還積極拓展其他工作機制，全方位維護社會公共利益。支持起訴涉及到的大多數(shù)為弱勢群體想提起訴訟卻不能的情況，如婦女、農(nóng)民工、殘疾人等，其是否能夠提起訴訟不僅涉及個人私權(quán)的處分，更涉及社會是否能夠為弱勢群體提供必要扶持，是社會實質(zhì)正義的彰顯。同時，此類案件通常波及面廣，個人能否起訴、勝訴往往代表該類群體的地位。上述利益均屬于社會公共利益范疇，檢察機關(guān)就此類案件開展支持起訴正是其作為社會公益代表人的應(yīng)盡職責(zé)。

3.維護弱勢群體利益的要求?，F(xiàn)代國家著重傾斜保護弱勢群體。在我國，保護弱勢群體利益更是以人民為中心發(fā)展思想的體現(xiàn)。為保證傾斜保護效果，國外立法例通常采用細(xì)化、剛性立法。而我國相應(yīng)立法無剛性規(guī)定，無法完全依賴婦聯(lián)等社會團體對弱勢群體保護到位。相比而言，由代表社會公益的檢察機關(guān)出面維護弱勢群體利益效果更加顯著。具體到支持起訴制度中，由于檢察機關(guān)同屬司法機關(guān)，當(dāng)事人更愿意相信檢察機關(guān)的判斷，有助于堅定其起訴信心；在搜集證據(jù)等方面，檢察機關(guān)權(quán)威性更強、有權(quán)調(diào)查取證，能夠顯著提升當(dāng)事人參加訴訟的能力，因此，由檢察機關(guān)履行支持起訴職責(zé)，是維護弱勢群體利益、弘揚社會公平正義的必然要求。

二、檢察機關(guān)支持起訴制度的現(xiàn)狀

（一）檢察機關(guān)支持起訴的法律規(guī)范

當(dāng)下，我國的民事支持起訴制度形成了以民事訴訟法第15條為總則，其他法律條文為分則的形式。分則一是體現(xiàn)在民事訴訟法第58條，即對損害社會公共利益的行為，檢察機關(guān)可以支持起訴；二是散落在其他以保護弱勢群體為目的的部門法中。有些條文直接規(guī)定檢察機關(guān)可以支持起訴，如未成年人保護法、軍人地位和權(quán)益保障法等。有些條文雖未明確表述檢察機關(guān)可以支持起訴，但檢察機關(guān)可根據(jù)民事訴訟法第15條立法精神，在其他主體未支持起訴時履行支持起訴職責(zé)，如《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第73條第2款，《中華人民共和國殘疾人保障法》第59條第2款，《中華人民共和國工會法》第22條第3款，《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第37條第1款第7項等。

（二）檢察機關(guān)支持起訴的司法實踐

近年來，檢察機關(guān)支持起訴數(shù)量不斷攀升。根據(jù)2023年最高檢工作報告，“對老年人、殘疾人、農(nóng)民工和受家暴婦女等，支持提起民事訴訟16.7萬件，是前五年的11.5倍”。［4］對于支持起訴案件類別，筆者在裁判文書網(wǎng)檢索到近三年涉支持起訴意見書的裁判文書共448份，其中案由為合同糾紛的最多，有253件，其中大多數(shù)為勞務(wù)合同糾紛，還包括服務(wù)合同糾紛、房屋買賣合同糾紛等。其次為勞動爭議案件，有143件，包括勞動合同糾紛和社會保險糾紛；排名第三的是婚姻家庭糾紛，主要是涉及未成年人、老年人的撫養(yǎng)和贍養(yǎng)糾紛。

在支持起訴案件數(shù)量不斷增長、類別不斷擴張的同時，實踐中缺乏細(xì)化制度的問題也有所暴露。一是支持起訴案件受案范圍不統(tǒng)一，從理論上看，支持起訴案件應(yīng)當(dāng)限于維護弱勢群體利益，而實踐中許多支持起訴對象并非弱勢群體，如正常的勞動者而非農(nóng)民工，甚至有的是強勢一方。二是支持起訴的程序不統(tǒng)一，對于支持起訴程序的啟動，除最高檢統(tǒng)一規(guī)定出具《支持起訴意見書》外，申請人應(yīng)當(dāng)提交哪些材料、檢察機關(guān)選擇何種方式進行支持起訴、支持起訴工作中有哪些注意事項、是否應(yīng)當(dāng)出庭等方面沒有明確規(guī)定，有的檢察機關(guān)僅出具《支持起訴意見書》，有的出庭支持起訴，有的還出具了《調(diào)查筆錄》。同時，就法院判決而言，大多數(shù)判決書僅開頭訴訟情況部分列明檢察機關(guān)進行支持起訴，對支持起訴的理由沒有摘錄；有的判決書在原告訴訟請求摘錄后，將《支持起訴意見書》作為原告理由的一部分簡單摘錄；有的判決書將《支持起訴意見書》在證據(jù)部分列明和摘錄。三是檢察機關(guān)支持起訴與其他制度銜接不夠清晰，當(dāng)下司法實踐中，檢察機關(guān)依職權(quán)獲得支持起訴線索數(shù)量較少，且存在支持起訴力量單薄、調(diào)解力度不夠、社會效果有限的問題。同時，由于檢察機關(guān)還負(fù)責(zé)民事訴訟監(jiān)督，也涉及如何對法院判決進行監(jiān)督的問題。由于目前缺乏支持起訴實施細(xì)則，上述問題制約著支持起訴制度進一步發(fā)展。

三、檢察機關(guān)支持起訴制度的完善

2022年3月，最高檢出臺《民事檢察部門支持起訴工作指引》（以下簡稱《指引》），進一步規(guī)范檢察機關(guān)支持起訴工作。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以此為契機，就支持起訴規(guī)則進行總結(jié)梳理，并結(jié)合實踐探索進一步完善的空間。

（一）檢察機關(guān)支持起訴的案件范圍

根據(jù)民事訴訟法第15條，凡是國家、集體或者個人民事權(quán)益受到損害者，都可以申請檢察機關(guān)支持起訴。司法實踐中不乏強勢主體申請支持起訴的案例，但筆者認(rèn)為這不符合追求實質(zhì)正義的初衷，《指引》第9條也采用了這一思路，其規(guī)定的支持起訴案件范圍有：一是以務(wù)工人員為主體的勞動合同、社會保險糾紛。務(wù)工人員通常文化程度、法律意識、經(jīng)濟實力均處于弱勢，常常投訴無門，需要傾斜保護；二是以未成年人、老年人為主體的撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、監(jiān)護權(quán)等糾紛。未成年人對于監(jiān)護人、老年人對于子女等均相對處于弱勢地位，對生活困難的這些群體進行傾斜保護系社會倫理要求；三是殘疾人民事權(quán)益受損的案件，對殘疾人進行傾斜保護的理由亦是處于對弱勢群體的保護；四是因遭受人身損害，提起訴訟確有困難的案件。

除明確規(guī)定外，《指引》還預(yù)留了兜底條款。通過考察司法實踐，筆者認(rèn)為，支持起訴案件范圍至少還應(yīng)當(dāng)包含婦女權(quán)益受到侵害的人身、婚姻家庭糾紛。婦女常常處于體力、經(jīng)濟、社會評價上的弱勢地位，如婦女離婚可能面臨家暴、社會評價降低、經(jīng)濟來源喪失、子女撫養(yǎng)無力等問題，應(yīng)當(dāng)納入支持起訴的案件范圍，尤其是公安機關(guān)已進行行政處罰的性騷擾案件、因家暴已作出人身安全保護令的案件，婦女想要尋求賠償或離婚的，應(yīng)當(dāng)作為支持起訴重點。對于消費者在預(yù)付卡交易中財產(chǎn)權(quán)遭受損害的案件，有些檢察機關(guān)考慮到消費者也是傳統(tǒng)的傾斜保護的對象，對此類案件也進行支持起訴。但筆者認(rèn)為，在預(yù)付卡交易中，消費者未必處于弱勢地位，此類案件不應(yīng)當(dāng)納入支持起訴案件范圍。對支持起訴的其他類型案件，可以由檢察機關(guān)在實踐中進行衡量，但都不應(yīng)當(dāng)脫離支持起訴對象應(yīng)當(dāng)為社會弱勢群體這一宗旨。

（二）檢察機關(guān)支持起訴的程序

想要梳理檢察機關(guān)支持起訴的程序，首先涉及程序如何啟動。支持起訴程序可以經(jīng)申請或檢察機關(guān)根據(jù)線索發(fā)現(xiàn)啟動。當(dāng)事人申請的，應(yīng)當(dāng)提交申請書和身份材料。［5］啟動后，檢察機關(guān)應(yīng)首先做好釋法說理、心理疏導(dǎo)，與當(dāng)事人確認(rèn)是否起訴，并對當(dāng)事人進行訴訟權(quán)利告知，告知其才是訴訟當(dāng)事人，依法享有撤訴、上訴、申請民事監(jiān)督等權(quán)利。還要作好風(fēng)險提示，說明訴訟結(jié)果存在不確定性，避免訴訟后的信訪問題。其次，要進行必要性審查。審查該案件是否有相關(guān)機關(guān)、團體已經(jīng)進行處理，未能解決的原因是什么。對于未經(jīng)過前置程序的，應(yīng)當(dāng)作出不予支持起訴的決定。再次，進行案件調(diào)查。檢察機關(guān)應(yīng)根據(jù)案件情況，以滿足法定起訴條件、提出具體訴訟請求為目標(biāo)，協(xié)助當(dāng)事人完成法律咨詢、調(diào)查取證、協(xié)助立案、撰寫民事起訴狀、引導(dǎo)和解、組織聽證等工作。其中，需要注意的是檢察機關(guān)在調(diào)查取證過程中的介入程度問題。原則上，證據(jù)材料由當(dāng)事人自己收集［6］。但如果當(dāng)事人持有的證據(jù)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致訴訟無法開展，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助找到相關(guān)證據(jù)并進入訴訟流程，如在勞動合同糾紛中，當(dāng)事人無法找到明確被告，檢察機關(guān)可以協(xié)助查詢被告工商登記信息等，但勞動合同、工資支付憑證等證據(jù)由當(dāng)事人自行提供。最后是支持起訴。如果未出現(xiàn)和解、有關(guān)部門解決等終結(jié)審查的情形，在調(diào)查完畢后，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)制作支持起訴意見書送達(dá)法院立案部門。檢察機關(guān)原則上不應(yīng)當(dāng)出庭。對于具有重大意義的案件，檢察機關(guān)可以出庭，宣讀支持起訴意見書并出示和說明證據(jù)，但不參與舉證、質(zhì)證。對于判決書如何記錄檢察機關(guān)支持起訴情況，應(yīng)當(dāng)同法院展開會商，統(tǒng)一規(guī)范。

（三）支持起訴程序與相關(guān)制度的銜接

支持起訴程序與其他制度的銜接主要體現(xiàn)在兩個方面：支持前和支持后。在支持起訴前，首先涉及到支持起訴線索從何處產(chǎn)生。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)與法院、公安局、司法局、人社局、婦聯(lián)、殘聯(lián)、消協(xié)、工會、勞動監(jiān)察大隊等機構(gòu)建立宣傳和聯(lián)系機制，提高上述機構(gòu)對支持起訴的了解程度，如發(fā)現(xiàn)確需支持起訴的情形但自身無法支持起訴的，可以告知當(dāng)事人向檢察機關(guān)尋求支持起訴，或直接聯(lián)系檢察機關(guān)說明情況。二是涉及到多元化解糾紛機制。發(fā)現(xiàn)支持起訴線索后，檢察機關(guān)可以自行調(diào)解，或聯(lián)系司法行政機關(guān)、基層群眾自治組織、人民調(diào)解委員會等，積極化解矛盾。在支持起訴后，檢察機關(guān)可以告知當(dāng)事人申請法律援助，或聯(lián)系法律援助中心為當(dāng)事人提供服務(wù)；對于家庭確有困難無法支付訴訟費的，也可以聯(lián)系法院幫助當(dāng)事人申請緩交、免交訴訟費等，保證支持起訴效果。對于支持起訴獲得法院判決后，當(dāng)事人提起上訴或申請對已生效的判決進行監(jiān)督的，屬于當(dāng)事人行使法定權(quán)利，要按照正常法律程序進行，檢察機關(guān)不得干涉或區(qū)別對待。

*本文為2022年度國家檢察官學(xué)院科研基金資助項目“論民事檢察支持起訴制度的完善”（GJY2022D21）的階段性成果。

**國家檢察官學(xué)院民事檢察教研部副教授［102206］

***北京市朝陽區(qū)人民檢察院第五檢察部主任、三級高級檢察官［100123］

****北京市朝陽區(qū)人民檢察院第三檢察部檢察官助理［100021］

［1］ 參見陳剛：《支持起訴原則的法理及實踐意義再認(rèn)識》，《法學(xué)研究》2015年第5期。

［2］ 《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國民事訴訟法典》第33條第2款。

［3］ 參見湯維建、王德良：《論公益訴訟中的支持起訴》，《理論探索》2021年第2期。

［4］ 張軍：《最高人民檢察院工作報告》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn//tt/202303/t20230317_608765.shtml，最后訪問日期：2023年7月12日。

［5］ 參見《民事檢察部門支持起訴工作指引》第10條。

［6］ 同前注［5］ ，第14條。