還數(shù)于民：公共數(shù)據(jù)運營機制的構(gòu)建

劉枝 于施洋

1 引言

隨著我國數(shù)據(jù)要素化進程的不斷加快，公共數(shù)據(jù)運營日益成為熱點領(lǐng)域。2020年5月國務(wù)院辦公廳聯(lián)合相關(guān)部委首次啟動了公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的國家級試點工作[1]，范圍包括上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南、貴州8個地方，試點內(nèi)容包括了探索業(yè)務(wù)管理和數(shù)據(jù)資源配置模式，涉及用公共數(shù)據(jù)進行增值開發(fā)來形成社會化的產(chǎn)品和服務(wù)。2021年3月國家“十四五”規(guī)劃發(fā)布，正式提出了開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用[2]。2022年12月黨中央國務(wù)院發(fā)布數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的相關(guān)文件（即“數(shù)據(jù)二十條”），明確了探索建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制[3]。截至2023年4月，已公開在數(shù)據(jù)條例或者管理辦法等法規(guī)文件中寫入數(shù)據(jù)運營的省份已有17個，副省級城市有10個。

積極推動公共數(shù)據(jù)運營具有重要意義。從數(shù)據(jù)紅利的角度上看，積極推動公共數(shù)據(jù)運營有助于豐富數(shù)據(jù)供給，釋放數(shù)據(jù)價值。據(jù)統(tǒng)計，我國各類行業(yè)機構(gòu)2021年共產(chǎn)生數(shù)據(jù)5.2ZB，其中政府?dāng)?shù)據(jù)年產(chǎn)量1100.4EB，在各行業(yè)中排名第一[4]。公共數(shù)據(jù)的范疇比政府?dāng)?shù)據(jù)更廣，其數(shù)據(jù)規(guī)模更加龐大。推動公共數(shù)據(jù)運營，依托公共數(shù)據(jù)形成市場化的產(chǎn)品和服務(wù)，將有效促進公共數(shù)據(jù)的社會化利用，通過市場作用充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。從數(shù)據(jù)市場角度看，積極推動公共數(shù)據(jù)運營有助于培育公共數(shù)商，完善要素市場。全國各地數(shù)十家數(shù)據(jù)交易機構(gòu)幾乎都把依托公共數(shù)據(jù)生成的產(chǎn)品和服務(wù)作為重要交易標的，而目前已被開發(fā)的公共數(shù)據(jù)僅占總量的一小部分。隨著公共數(shù)據(jù)運營工作的深入開展，海量的公共數(shù)據(jù)將逐漸被開發(fā)，必將產(chǎn)生一大批從事公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)的專業(yè)數(shù)商，數(shù)據(jù)要素市場中的市場主體將會極大豐富。從數(shù)字經(jīng)濟角度看，積極推動公共數(shù)據(jù)運營有助于帶動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，繁榮產(chǎn)業(yè)生態(tài)。黨的十八大以來，我國數(shù)字經(jīng)濟取得了舉世矚目的發(fā)展成就，總體規(guī)模連續(xù)多年位居世界第二，已成為推動我國經(jīng)濟增長的主要引擎之一[5]。通過公共數(shù)據(jù)運營，將更多的數(shù)據(jù)投入到經(jīng)濟發(fā)展中，能夠為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供強大的助推劑。為此，研究如何更好地構(gòu)建公共數(shù)據(jù)運營機制，既能夠充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價值又能符合公共數(shù)據(jù)所代表的公共價值取向，成為了本文關(guān)注的核心內(nèi)容。

2 相關(guān)研究綜述

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在我國多地開始實踐，也暴露出一些亟待解決的問題，引起了研究者的關(guān)注。目前相關(guān)研究工作主要是從合規(guī)管理、收益分配、實踐總結(jié)以及制度設(shè)計等角度來進行研究，主要觀點如下。

（1）合規(guī)管理

當(dāng)前關(guān)于合規(guī)管理的各項研究主要是從法學(xué)的角度對公共數(shù)據(jù)運營正式啟動前的授權(quán)機制的合規(guī)性進行探討，側(cè)重于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的“事前”范疇，但所依據(jù)的法律內(nèi)容略有不同。第一種觀點以行政法為基礎(chǔ)。例如吳亮從法理上分析了政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營具備“基于特別用物的行政許可”與“基于公共用物的行政給付”兩種不同理念，提出應(yīng)以國家擔(dān)保責(zé)任理論為指導(dǎo)進行制度設(shè)計[6]。馮洋分析了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的行政許可屬性，提出應(yīng)以競爭性授權(quán)為主要方式[7]。第二種觀點以投資法為基礎(chǔ)。例如肖衛(wèi)兵總結(jié)認為政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營應(yīng)被視為政府與社會資本合作的PPP模式，并給出了立法建議[8]。袁強和石小兵提出了基于現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度來構(gòu)建數(shù)據(jù)領(lǐng)域特許經(jīng)營制度的構(gòu)想[9]。常江和張震分析了數(shù)據(jù)授權(quán)運營屬于公共服務(wù)性質(zhì)的特許經(jīng)營的特性，認為存在“統(tǒng)一（或者說全面）授權(quán)運營”和“分散授權(quán)運營”兩種形式[10]。第三種觀點是以反壟斷法為基礎(chǔ)。時建中分析了數(shù)據(jù)資源的特征、數(shù)據(jù)權(quán)利化的特性和數(shù)據(jù)法律制度的構(gòu)建方法，特別指出了公共數(shù)據(jù)的處理和運營中應(yīng)當(dāng)引入競爭機制，杜絕公共數(shù)據(jù)獨家授權(quán)運營，謹防公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制被運營機構(gòu)“綁架”或者“釣魚”的風(fēng)險[11]。

（2）收益分配

當(dāng)前關(guān)于收益分配的各項研究主要是對數(shù)據(jù)運營的結(jié)果即經(jīng)營收益在不同主體之間的分配方法進行探討，側(cè)重于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的“事后”范疇，其研究基礎(chǔ)都是財稅制度，但是切入點各有特色。例如，楊銘鑫等提出了數(shù)據(jù)要素參與收入分配的三層次制度進路，建議可以考慮采用行政/事業(yè)性費用制度和授權(quán)許可制度這兩種方式構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營與收益分配專項制度[12]。童楠楠等研究了適配公共數(shù)據(jù)資源化、資本化、資產(chǎn)化價值生成路徑，提出了數(shù)據(jù)財政、數(shù)據(jù)稅收、數(shù)據(jù)金融的三層次利益分配框架，尤其是基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的數(shù)據(jù)財政機制構(gòu)想[13]。朱揚勇和謝波鋒提出實現(xiàn)數(shù)據(jù)財政的主要工作和政策建議[14]。時建中提出地方有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制的制度安排要強化公平競爭審查和反壟斷執(zhí)法，防止公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營演變?yōu)閿?shù)據(jù)資源地方保護、壟斷經(jīng)營、索取不公平高價[11]。

（3）實踐總結(jié)

當(dāng)前關(guān)于實踐總結(jié)的各項研究的出發(fā)點都是各地方的實踐案例，通過多個案例之間的對比來總結(jié)經(jīng)驗規(guī)律，其對比范圍覆蓋了事前事中事后的一個階段或多個階段，對比角度略有不同。例如，張會平等以成都市政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營為例展開案例研究，從基本特性、價值共創(chuàng)邏輯、動力機制建構(gòu)三個方面分析各類工作機制的內(nèi)在機理，指出其基本特性是將政府?dāng)?shù)據(jù)作為國有資產(chǎn)進行市場化運營[15]。中國軟件評測中心聯(lián)合國家信息中心等單位發(fā)布的《公共數(shù)據(jù)運營模式研究報告》匯集了全國近20個典型案例，總結(jié)提煉了三種運行模式，提出了“一座”“兩場”“三域”“四鏈”的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系架構(gòu)。王偉玲等分析總結(jié)了成都、北京、海南、上海、廣東等地方的實踐動態(tài)，研究設(shè)計政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)價值創(chuàng)造機制[16]。周秀娟和王亞對成都、北京、上海、廣東等省市的最新動向進行考察，從立法、司法和學(xué)術(shù)層進行了剖析[17]。

（4）制度設(shè)計

當(dāng)前關(guān)于制度設(shè)計的各項研究基本都是以宏觀政策建議的形式提出，不同學(xué)者的關(guān)注焦點略有不同。欒國春分析了數(shù)據(jù)運營領(lǐng)域目前存在的數(shù)據(jù)規(guī)模不明、缺乏工作細則、頂層法律缺失的問題，提出了夯實法律基礎(chǔ)、挖掘數(shù)據(jù)價值、完善要素體系的政策建議[18]。張斯睿和閆樹概括分析了我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的發(fā)展狀況和制度建設(shè)方向，提出了源頭供給、運營機制、收益分配的政策設(shè)計要點[19]。趙蔡晶和計麗娜對比分析了公共數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運營在參與主體、授權(quán)內(nèi)容和方式等方面的具體差異，認為授權(quán)運營有助于調(diào)動市場主體在挖掘數(shù)據(jù)價值的主觀性和能動性，提出了基于應(yīng)用場景的公共數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的新方式[20]。

綜上，公共數(shù)據(jù)運營仍然存在一些問題有待進一步研究，例如如何更好地授權(quán)以防止數(shù)據(jù)源單位被數(shù)據(jù)運營機構(gòu)惡意綁架，如何設(shè)計監(jiān)管機制使得各方的權(quán)利義務(wù)得到平衡。與此同時，對比現(xiàn)已開展的各類研究，從實踐中反饋的問題范圍更廣更深入。例如，2023年5月底數(shù)字中國峰會的電子政務(wù)論壇期間，來自政產(chǎn)學(xué)研各界的多位專家學(xué)者探討了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營面臨的多重問題和風(fēng)險。數(shù)據(jù)源的瓶頸制約的問題在實踐中非常突出，但在學(xué)術(shù)界的研究中占比相對較少，遠不如其他問題研究得深入。當(dāng)數(shù)據(jù)運營工作在啟動階段，普遍的關(guān)注焦點是授權(quán)問題。當(dāng)數(shù)據(jù)運營機構(gòu)獲得了第一批數(shù)據(jù)授權(quán)之后，更大的數(shù)據(jù)源瓶頸問題就會日益突出。上述研究尚不能完全概括。除此之外，數(shù)據(jù)運營涉及到的實體類型眾多，不同實體的訴求不同，分角色視角的機制研究目前尚不充分，如何將不同實體的訴求統(tǒng)一到一個共同的目標之下形成合力值得深入研究。

3 公共數(shù)據(jù)運營工作中的關(guān)鍵問題總結(jié)

“數(shù)據(jù)二十條”提出了公共數(shù)據(jù)按照不同用戶和應(yīng)用場景進行分類授權(quán)應(yīng)用的原則要求。各部門各地方在實際操作中仍然需要細化設(shè)計數(shù)據(jù)運營的制度體系。其中的關(guān)鍵問題可總結(jié)為以下五個方面。

（1）如何合法合規(guī)地進行授權(quán)

開展公共數(shù)據(jù)運營首先要解決授權(quán)的合規(guī)性問題，具體內(nèi)容包括滿足哪些資格的主體可以獲得授權(quán)，獲得授權(quán)的主體數(shù)量有無上限和下限，按照怎樣的流程完成授權(quán)確認等?，F(xiàn)有的研究尚未能找到標準答案。即使是采用當(dāng)前較為盛行的集中統(tǒng)一的特許經(jīng)營模式，如果缺乏輔助配套的措施機制，仍然面臨著壟斷的風(fēng)險。授權(quán)問題的關(guān)鍵是在授權(quán)管理過程中如何平衡效率和公平。授權(quán)越分散，越有利于公平，但不可控因素越多，管理復(fù)雜度越大，在實際操作中無法長期推行。反之，授權(quán)越集中，管理復(fù)雜度相對降低，但是可能造成競爭不充分，導(dǎo)致被授權(quán)主體提升業(yè)務(wù)能力的動力不足，無法達到良好的運營效果。例如，某地將公共數(shù)據(jù)所有場景的端到端開發(fā)工作都全部交由一家數(shù)據(jù)運營機構(gòu)來處理，授權(quán)過于集中，僅一家公司無法熟悉和應(yīng)用所有的業(yè)務(wù)場景，導(dǎo)致效率不高，也不利于發(fā)展更多市場主體和做大數(shù)據(jù)要素市場，需要調(diào)整優(yōu)化。

（2）如何讓更多的數(shù)據(jù)釋放出來

綜合分析各地方已開展的公共數(shù)據(jù)運營工作現(xiàn)狀，很多還處在起步探索階段，數(shù)據(jù)產(chǎn)品類型亟待豐富，可運營的數(shù)據(jù)總量不夠。例如，從某地方數(shù)據(jù)交易所反映的情況來看，已收到400多個數(shù)據(jù)需求，目前只有100多個得到了滿足，300多個尚未滿足的數(shù)據(jù)需求中有很多與公共數(shù)據(jù)有關(guān)。公共數(shù)據(jù)原料供給不足，數(shù)據(jù)應(yīng)用場景無法充分展開，運營機構(gòu)的盈利能力自然也就亟待提升。沒有足夠的數(shù)據(jù)源做支撐，數(shù)據(jù)運營無法形成規(guī)模化效應(yīng)，所獲得的收益量少，直接影響后續(xù)的收益分配政策以及數(shù)據(jù)財政等領(lǐng)域的政策落地效果。

（3）如何對業(yè)務(wù)進行安全管控

數(shù)據(jù)二十條明確了公共數(shù)據(jù)按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求以模型、核驗等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會提供。但目前社會各界對于數(shù)據(jù)運營業(yè)務(wù)的顧慮仍然較多。例如，國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的文件中提出了“原始數(shù)據(jù)不出域”和“數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，某地方政務(wù)部門直接把“域”等價于單個系統(tǒng)，導(dǎo)致其中的各類數(shù)據(jù)都無法被外界進行合理使用。如何在事前事中事后對數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)進行統(tǒng)籌管理，如何讓投入運營的數(shù)據(jù)安全高效地發(fā)揮作用，還需要技術(shù)與制度的雙重手段協(xié)同作用。

（4）如何對收益進行分配

數(shù)據(jù)需要經(jīng)過采集、存儲、加工、銷售等多個環(huán)節(jié)之后才能實現(xiàn)市場化收益。提供數(shù)據(jù)和承擔(dān)原始數(shù)據(jù)采集工作的機構(gòu)通常是政府機構(gòu)或者公共部門，其經(jīng)費主要來自于財政，收入不能直接用于支出。進行數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)銷售的機構(gòu)通常是企業(yè)，主要從市場上獲取收益，收入可以自由支配。有些數(shù)據(jù)還涉及到特殊群體的個人勞動貢獻，應(yīng)予以補償。如何制定覆蓋各類主體和人群的復(fù)合性收益分配策略，是各方密切關(guān)注的問題。例如某地方采用的“大數(shù)據(jù)局+大數(shù)據(jù)中心+大數(shù)據(jù)公司”的工作結(jié)構(gòu)，大數(shù)據(jù)局屬于行政機關(guān)，大數(shù)據(jù)中心屬于事業(yè)單位，大數(shù)據(jù)公司屬于企業(yè)，彼此之間的直接資金結(jié)算受到較多限制，需要進一步研究如何統(tǒng)籌這些不同類型主體的利益關(guān)系。

（5）如何進行監(jiān)督管理

公共數(shù)據(jù)的內(nèi)容范圍廣，敏感程度相對較高，參與主體眾多。如何調(diào)動各方力量對其進行綜合監(jiān)管，形成制度性監(jiān)管，仍然需要進行系統(tǒng)性地研究和設(shè)計。例如，目前很多地方數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的負責(zé)人并非企業(yè)化的職業(yè)經(jīng)理人，機構(gòu)普遍采用的都是政府直管模式，由大數(shù)據(jù)局直接委派或抽調(diào)人員兼任，仍然采用的是行政化管理，需要進一步研究如何面向市場化的管理機制進行過渡或銜接。

4 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制的構(gòu)建路徑

公共數(shù)據(jù)取之于民，理應(yīng)用之于民，還數(shù)于民。公共數(shù)據(jù)運營的制度設(shè)計應(yīng)遵循“還數(shù)于民”的指導(dǎo)思想?！斑€數(shù)于民”存在狹義和廣義兩種含義。狹義的“民”是指每一個獨立的個體。狹義的“還數(shù)于民”是指每個法人和個人都能夠獲取自己留存在各類公共機構(gòu)中的數(shù)據(jù)。廣義的“民”是相對于公共機構(gòu)而言的社會群體，尤其是廣大民企。廣義的“還數(shù)于民”是指公共數(shù)據(jù)能夠合理地被社會利用，讓更多的群體受益。廣義的“還數(shù)于民”有著更廣泛的社會意義，它要求將正確的數(shù)據(jù)內(nèi)容和數(shù)據(jù)收益以正確的形式傳遞給正確的實體。

4.1 公共數(shù)據(jù)運營相關(guān)實體角色分析

根據(jù)不同實體在公共數(shù)據(jù)運營過程中所發(fā)揮的作用，從數(shù)據(jù)源單位開始，相關(guān)實體可以劃分為數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)開發(fā)者、數(shù)據(jù)協(xié)同者、數(shù)據(jù)使用者、數(shù)據(jù)運營監(jiān)管者五種角色，其整體關(guān)系如圖1所示。

圖1 公共數(shù)據(jù)運營相關(guān)實體角色關(guān)系圖Fig.1 Role Relationship Diagram of Entities Related to Public Data Operation

（1）數(shù)據(jù)提供者：負責(zé)提供可供運營的數(shù)據(jù)。以地方數(shù)據(jù)運營工作為例，直接提供數(shù)據(jù)的通常是各委辦廳局。部分地方建立了由大數(shù)據(jù)局作為數(shù)據(jù)統(tǒng)管部門的工作機制，地方大數(shù)據(jù)局及其下屬的地方大數(shù)據(jù)中心也可以代表政府作為數(shù)據(jù)提供者。

（2）數(shù)據(jù)開發(fā)者：負責(zé)對數(shù)據(jù)進行開發(fā)，形成初級產(chǎn)品和最終產(chǎn)品。以地方數(shù)據(jù)運營工作為例，數(shù)據(jù)開發(fā)者既包括數(shù)據(jù)運營機構(gòu)，也包括各個行業(yè)細分領(lǐng)域的專項開發(fā)商。

（3）數(shù)據(jù)協(xié)同者：數(shù)據(jù)產(chǎn)品需求復(fù)雜多樣，僅依靠單一的數(shù)據(jù)提供者所掌握的數(shù)據(jù)往往是不夠的，需要融合多種外部數(shù)據(jù)。以地方數(shù)據(jù)運營工作為例，數(shù)據(jù)協(xié)同者包括中央部門、相關(guān)地方政府部門、公共企事業(yè)單位等多種類型。

（4）數(shù)據(jù)使用者：負責(zé)提出數(shù)據(jù)需求，并通過場內(nèi)交易或場外交易獲得數(shù)據(jù)產(chǎn)品。以地方數(shù)據(jù)運營工作為例，數(shù)據(jù)使用者既包括企業(yè)和社團組織等法人實體，也包括社會公眾。

（5）數(shù)據(jù)監(jiān)管者：負責(zé)對數(shù)據(jù)運營的全過程進行監(jiān)督和管理。以地方數(shù)據(jù)運營工作為例，最常見的數(shù)據(jù)監(jiān)管者是地方大數(shù)據(jù)局，還有負責(zé)管理數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的網(wǎng)信部門等。

在上述五類角色中，數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)開發(fā)者、數(shù)據(jù)協(xié)同者直接提供了數(shù)據(jù)資源和與數(shù)據(jù)相關(guān)的勞動投入，幫助形成最終的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，本文將其統(tǒng)稱為數(shù)據(jù)價值貢獻者。

4.2 探索統(tǒng)分結(jié)合的數(shù)據(jù)授權(quán)模式，將數(shù)據(jù)權(quán)益還給開發(fā)者

根據(jù)數(shù)據(jù)二十條中提出的三權(quán)分置模式，參考土地市場和證券市場的模式對現(xiàn)有的授權(quán)模式進行進一步優(yōu)化，采用層級化的管理方式，探索建立一種由批發(fā)式授權(quán)和零售式授權(quán)共同組成的數(shù)據(jù)授權(quán)模式。公共部門擁有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，通過競爭性機制（例如招投標），以批發(fā)式授權(quán)的形式將數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)移給數(shù)據(jù)運營機構(gòu)，或者將全部數(shù)據(jù)分成幾類后分別通過競爭機制選擇若干個數(shù)據(jù)運營機構(gòu)分別進行批發(fā)式授權(quán)。數(shù)據(jù)運營機構(gòu)開展兩類業(yè)務(wù)：第一類是賦能型業(yè)務(wù)，即數(shù)據(jù)運營商對原始數(shù)據(jù)進行清洗、脫敏等初步加工之后，可通過零售式授權(quán)進一步將數(shù)據(jù)初加工產(chǎn)品授權(quán)給針對特定應(yīng)用場景和細分領(lǐng)域的專項數(shù)據(jù)開發(fā)商。第二類是自營型業(yè)務(wù)，用于補償?shù)谝活愘x能型業(yè)務(wù)所帶來的收入支出缺口，即有充足技術(shù)實力和業(yè)務(wù)知識的數(shù)據(jù)運營機構(gòu)可以對部分數(shù)據(jù)進行深度加工，直接形成面向用戶的最終產(chǎn)品。若第一類賦能型業(yè)務(wù)達到一定規(guī)模可以實現(xiàn)盈利，或者通過政府補貼等方式來實現(xiàn)收支平衡，可以考慮縮減第二類自營型業(yè)務(wù)。

能夠獲得批發(fā)式授權(quán)的數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的數(shù)量可根據(jù)各地的實際情況進行設(shè)置，初期適度集中便于管理，后期再視運行情況來確定是否調(diào)整和增加。獲得零售式授權(quán)的數(shù)據(jù)開發(fā)商的數(shù)量原則上不受限制，特殊領(lǐng)域應(yīng)引入兩家及以上，防止數(shù)據(jù)壟斷。其運行效果如圖2所示。在這種模式下，第二層獲得零售式授權(quán)的專項數(shù)據(jù)開發(fā)商對于細分領(lǐng)域具有更豐富的行業(yè)經(jīng)驗，可以彌補第一層數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的缺陷，第一層獲得批發(fā)式授權(quán)的數(shù)據(jù)運營機構(gòu)不能完全把控整個鏈條，可降低數(shù)據(jù)管理機構(gòu)對其的依賴度。

圖2 統(tǒng)分結(jié)合的數(shù)據(jù)授權(quán)機制運行圖Fig.2 Operation Diagram of Unified and Decentralized Data Authorization Mechanism

數(shù)據(jù)運營機構(gòu)和專項數(shù)據(jù)開發(fā)商的選擇必須有規(guī)可循，關(guān)鍵是把握住首尾兩端:建立公平公正的遴選機制，明確數(shù)據(jù)運營機構(gòu)和專項數(shù)據(jù)開發(fā)商的準入資格和工作流程；建立能進能出的退出機制，對于評估不合格的機構(gòu)及時終止授權(quán)。

4.3 完善持續(xù)滾動的數(shù)據(jù)源活化機制，將數(shù)據(jù)內(nèi)容還給使用者

授權(quán)模式解決的是還數(shù)“渠道”，數(shù)據(jù)源活化之后才能提供可持續(xù)的數(shù)據(jù)“活水”，使得數(shù)據(jù)開發(fā)者能夠真正獲得數(shù)據(jù)開發(fā)出產(chǎn)品，滿足使用者的需求。數(shù)據(jù)源的活化機制可以分為底線型機制和推動型機制兩大類，如圖3所示。

圖3 數(shù)據(jù)源活化機制運行圖Fig.3 Operation Diagram of Data Source Activation Mechanism

（1）底線型機制

底線型機制以數(shù)據(jù)分類分級管理機制為基礎(chǔ)，集中體現(xiàn)為安全邊界審查機制和安全應(yīng)用許可機制。

數(shù)據(jù)分類分級管理機制包括數(shù)據(jù)分類和數(shù)據(jù)分級兩個方面。數(shù)據(jù)分類是為了更好地進行數(shù)據(jù)分級，細化落實安全要求?！毒W(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例（征求意見稿）》要求將數(shù)據(jù)分為一般數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)，不同級別的數(shù)據(jù)采取不同的保護措施。在數(shù)據(jù)運營工作中，通常會將數(shù)據(jù)劃分為四類、五類乃至更多類別，保護措施的等級和對應(yīng)的要求將更加細化。

數(shù)據(jù)安全邊界審查機制是在數(shù)據(jù)分類分級管理機制的基礎(chǔ)上確定可開發(fā)數(shù)據(jù)和可交付數(shù)據(jù)的安全域范圍，把好數(shù)據(jù)出口關(guān)，防止數(shù)據(jù)泄露。當(dāng)數(shù)據(jù)在安全域邊界上進行跨域流動的時候，應(yīng)根據(jù)審查機制進行嚴格審查，阻斷不合規(guī)的流動。對于小批量的常規(guī)化的數(shù)據(jù)流動的審查可以采用審查軟件自動處理，對于大批量數(shù)據(jù)或涉及敏感數(shù)據(jù)的審查則需要進行人工處理。

數(shù)據(jù)安全應(yīng)用許可機制是數(shù)據(jù)在安全域內(nèi)進行合理流動時所必須遵循的規(guī)則條件。根據(jù)業(yè)務(wù)匹配規(guī)則，不同的賬戶和應(yīng)用可以使用和處理與之匹配的數(shù)據(jù)，綜合運用“可用不可見”的各類隱私計算技術(shù)，防止數(shù)據(jù)濫用。

（2）推動型機制

可持續(xù)的數(shù)據(jù)供需對接機制是推動型機制的核心。數(shù)據(jù)運營機構(gòu)發(fā)布數(shù)據(jù)目錄和數(shù)據(jù)產(chǎn)品清單，使得開發(fā)者和使用者可以了解應(yīng)該如何申請數(shù)據(jù)，同時定期或不定期組織數(shù)據(jù)供需對接的圓桌會議，促進數(shù)據(jù)需求的轉(zhuǎn)化落地。近年來，隨著數(shù)據(jù)交易平臺的蓬勃發(fā)展，可以利用數(shù)據(jù)交易平臺來幫助公共數(shù)據(jù)運營機構(gòu)發(fā)掘潛在的需求，加速供需對接。

數(shù)據(jù)登記機制和樣本開放機制是推動型機制的基礎(chǔ)。結(jié)合國家正在統(tǒng)籌謀劃的數(shù)據(jù)要素登記制度，形成面向公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的登記機制，進一步幫助數(shù)據(jù)運營機構(gòu)明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)以及相關(guān)的責(zé)權(quán)利。結(jié)合公共數(shù)據(jù)開放平臺，建立公共數(shù)據(jù)樣本庫并進行無條件和有條件開放，使得開發(fā)者和使用者能夠便捷安全地了解數(shù)據(jù)和試用數(shù)據(jù)。

激勵機制和容錯機制是推動型機制的加速器。建立數(shù)據(jù)供給激勵機制，鼓勵各數(shù)據(jù)源單位積極提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，對于貢獻突出的單位予以信息化系統(tǒng)績效考評成績的支持，對于先進工作個人予以獎勵。建立容錯免責(zé)機制，對于出現(xiàn)偏差失誤或者未能實現(xiàn)預(yù)期目標，但是符合政策引導(dǎo)方向，決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定，未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的，對有關(guān)單位和個人從輕、減輕或者免予追責(zé)。

4.4 建立跨層級跨地域的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機制，將關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)還給協(xié)同者

數(shù)據(jù)統(tǒng)籌問題目前突出地體現(xiàn)在央地數(shù)據(jù)協(xié)同領(lǐng)域。近些年越來越多政務(wù)系統(tǒng)采用中央大集中的建設(shè)模式，數(shù)據(jù)由地方部門提供，系統(tǒng)實現(xiàn)統(tǒng)一歸集之后地方部門卻無法使用。這其中很多都屬于數(shù)據(jù)運營工作中的熱點需求數(shù)據(jù)。地方政府貼近市場了解需求但手頭沒有數(shù)據(jù)，中央部門掌握數(shù)據(jù)但缺乏條件逐一做個性化開發(fā)。因此應(yīng)建立央地數(shù)據(jù)協(xié)同機制，促進中央部門向地方提供數(shù)據(jù)，地方委托專業(yè)開發(fā)團隊進行開發(fā)，形成符合當(dāng)?shù)厥袌鲂枨蟮奶厣珨?shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)多個地方數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的調(diào)研反饋結(jié)果，部分央地協(xié)同的數(shù)據(jù)需求示例如表1所示。

表1 央地協(xié)同數(shù)據(jù)需求示例表Table 1 Sample Table of Central and Local Collaborative Data Requirements

與央地數(shù)據(jù)協(xié)同機制類似，可以進一步建立多樣化的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機制：

（1）區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同機制。我國正在著力推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，重要城市群建設(shè)、流域上下游合作、省際交界地區(qū)合作、東西部對口協(xié)作等各類業(yè)務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)的協(xié)同。將數(shù)據(jù)協(xié)同作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的重要組成部分，需要數(shù)據(jù)的地區(qū)可以跨區(qū)提出數(shù)據(jù)需求申請，促進持有數(shù)據(jù)的地區(qū)積極提供數(shù)據(jù)支持。與此同時，某個地區(qū)的好經(jīng)驗好做法也可以通過協(xié)同機制快速復(fù)制推廣到其他地區(qū)。

（2）事企數(shù)據(jù)協(xié)同機制。教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共企事業(yè)單位持有大量的數(shù)據(jù)，很多數(shù)據(jù)都是使用政府預(yù)算資金來進行采集生產(chǎn)和加工整理的，具有公共屬性，可以作為政府?dāng)?shù)據(jù)的有益補充。建立事企數(shù)據(jù)協(xié)同機制，促進公共企事業(yè)單位數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合利用，充分發(fā)揮綜合價值。

（3）數(shù)據(jù)檔案再利用機制。借助數(shù)字政府等專項建設(shè)工作，建立個人數(shù)據(jù)檔案和法人數(shù)據(jù)檔案，將同一個人和同一法人分散在各個公共部門的數(shù)據(jù)進行匯集，形成“一人一檔”和“一企一檔”。個人數(shù)據(jù)檔案和法人數(shù)據(jù)檔案不僅可以提供給政務(wù)服務(wù)應(yīng)用，免去個人和法人重復(fù)提供信息的繁瑣手續(xù)，也可以在主體授權(quán)允許和保障數(shù)據(jù)安全的前提下供數(shù)據(jù)運營機構(gòu)來調(diào)用，滿足更多的社會化應(yīng)用需求。

4.5 構(gòu)建綜合調(diào)控的多次分配機制，將數(shù)據(jù)收益還給貢獻者

按照數(shù)據(jù)“由市場決定貢獻，由貢獻決定價值”的總體原則，完善數(shù)據(jù)價值評估機制，構(gòu)建由初次分配、二次分配、三次分配組成的收益分配制度，讓各階段的貢獻者獲得應(yīng)有的數(shù)據(jù)收益。初次分配主要通過數(shù)據(jù)交易來實現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價值變現(xiàn)。數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)者獲得收益之后，將進一步按照市場貢獻度支付各種成本費用，包括數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的數(shù)據(jù)管理成本和數(shù)據(jù)協(xié)同者的數(shù)據(jù)開發(fā)費用等。二次分配主要通過政府調(diào)節(jié)的手段來使得數(shù)據(jù)收益在不同群體之間更加均衡。數(shù)據(jù)運營機構(gòu)在初期通常都設(shè)置為國資參與，有的是國資控股或國資獨資，便于集中進行整體的數(shù)據(jù)安全管控和費用結(jié)算。數(shù)據(jù)運營機構(gòu)向財政繳納經(jīng)營收益，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)收益的公共化屬性。被征收的數(shù)據(jù)收益可以進而反哺信息化系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)治理等工作。三次分配主要通過捐贈和救濟等社會化行為來實現(xiàn)。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，組織針對于弱勢群體的數(shù)據(jù)權(quán)益救助。

4.6 優(yōu)化協(xié)同治理的運營監(jiān)管機制，確保還數(shù)于民安全有序

建立覆蓋數(shù)據(jù)運營事前事中事后的監(jiān)管機制，數(shù)據(jù)運營機構(gòu)在享受公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用權(quán)益的同時也應(yīng)向監(jiān)管者提供經(jīng)營行為和合規(guī)情況等業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)，接受監(jiān)管，以確保整項工作安全有序推進。監(jiān)管機構(gòu)牽頭制定公共數(shù)據(jù)運營領(lǐng)域的專項管理辦法，明確各方的權(quán)利和義務(wù)。在數(shù)據(jù)運營工作的籌備階段，數(shù)據(jù)運營機構(gòu)應(yīng)將組織機構(gòu)信息、運營業(yè)務(wù)執(zhí)行方案和安全保障方案等進行上報和備案。監(jiān)管者聯(lián)合數(shù)據(jù)源單位進行安全審查和業(yè)務(wù)審查。在數(shù)據(jù)運營工作的執(zhí)行階段，強化數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的主體管理責(zé)任落實。數(shù)據(jù)運營機構(gòu)應(yīng)組建安全合規(guī)專家委員會，不僅對于自身的經(jīng)營行為進行審核檢查，還應(yīng)依托數(shù)據(jù)管控平臺等技術(shù)手段對與其進行合作的數(shù)據(jù)開發(fā)者進行數(shù)據(jù)流審查和業(yè)務(wù)流審查。同步強化巡查和審計，數(shù)據(jù)運營機構(gòu)和數(shù)據(jù)開發(fā)者定期將數(shù)據(jù)合規(guī)審查記錄和數(shù)據(jù)使用記錄等提交主管部門，主管部門開展定期或不定期的現(xiàn)場或非現(xiàn)場檢查。同步暢通舉報投訴渠道，接受社會監(jiān)督。在數(shù)據(jù)運營工作開展一段時間之后，可進入總結(jié)評估階段，數(shù)據(jù)運營機構(gòu)應(yīng)進行自我評估，監(jiān)管者委托第三方開展評估評價。

5 結(jié)論

“還數(shù)于民”是公共數(shù)據(jù)運營政策設(shè)計的出發(fā)點和落腳點，讓公共數(shù)據(jù)成為數(shù)字經(jīng)濟的燃料和助推劑，惠及廣泛的實體?；凇斑€數(shù)于民”的指導(dǎo)思想，全面構(gòu)建分層分類的數(shù)據(jù)授權(quán)模式、持續(xù)滾動的數(shù)據(jù)源活化機制、跨層級跨地域的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機制、綜合調(diào)控的數(shù)據(jù)收益分配機制、協(xié)同治理的數(shù)據(jù)運營監(jiān)管機制，促進公共數(shù)據(jù)運營走入更加可持續(xù)發(fā)展的良性軌道，充分釋放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟紅利和社會紅利。

作者貢獻說明

劉枝：設(shè)計研究方案，論文起草與修訂；

于施洋：提出主要理念和研究思路。