曹 群,付麗媛

(中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院,北京 100005)

在拉丁美洲,劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的國(guó)家并不算少,至今已有6國(guó),而且半數(shù)皆為近年新設(shè)。較早劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的國(guó)家有古巴、巴拿馬和秘魯,分別于20世紀(jì)70年代末、80年代初和90年代初開始劃設(shè)。近幾年來(lái),除秘魯于2016年擴(kuò)展防空識(shí)別區(qū)外,又有多個(gè)南美國(guó)家宣告設(shè)立防空識(shí)別區(qū),比如阿根廷于2015年、巴西于2017年、烏拉圭于2020年陸續(xù)劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)(除“常設(shè)性”防空識(shí)別區(qū)外,阿根廷和烏拉圭還曾劃設(shè)“臨時(shí)性”防空識(shí)別區(qū))。在世界上劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的27個(gè)國(guó)家或地區(qū)(1)根據(jù)已掌握資料統(tǒng)計(jì),該27個(gè)國(guó)家或地區(qū)包括:美國(guó)、加拿大、韓國(guó)、日本、中國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)、菲律賓、印度、巴基斯坦、斯里蘭卡、孟加拉國(guó)、伊朗、緬甸、泰國(guó)、印度尼西亞、澳大利亞、巴拿馬、古巴、秘魯、巴西、阿根廷、烏拉圭、冰島、芬蘭、波蘭、土耳其、利比亞。中,拉美6國(guó)防空識(shí)別區(qū)占比近1/4,其實(shí)踐頗具“獨(dú)特性”,與世界其他地區(qū)相關(guān)實(shí)踐的差異性較大。而且,國(guó)內(nèi)、外學(xué)界普遍對(duì)拉美防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐的關(guān)注很少,這使得相關(guān)認(rèn)知存在諸多缺漏(甚至國(guó)際民航組織相關(guān)文件也竟似“忽視”拉美實(shí)踐(2)經(jīng)國(guó)際民航組織(ICAO)秘書長(zhǎng)授權(quán),ICAO網(wǎng)站于2021年2月(4月有更新)發(fā)布了《空中交通管理軍民合作手冊(cè)》(Doc 10088號(hào)文件)英文版初稿。Doc 10088號(hào)文件專設(shè)一章論述有關(guān)防空識(shí)別區(qū)設(shè)立和規(guī)程的“建議措施”,其雖不具法律拘束力,但作為“指導(dǎo)性文件”或?qū)?duì)該領(lǐng)域習(xí)慣國(guó)際法的形成產(chǎn)生較大影響。然而,從第一版Doc 10088號(hào)文件來(lái)看,其起草者對(duì)于防空識(shí)別區(qū)的國(guó)際實(shí)踐缺乏深入調(diào)研,存在諸多不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)述,其對(duì)拉美國(guó)家防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐特點(diǎn)絲毫未有提及。該文件初稿稱防空識(shí)別區(qū)現(xiàn)行有效(active)者少于20個(gè),不知其標(biāo)準(zhǔn)為何,且其似無(wú)權(quán)將部分已劃設(shè)的防空識(shí)別區(qū)列為“無(wú)效”。參見(jiàn)ICAO, Manual on Civil-Military Cooperation Air Traffic Management, Doc 10088, First Edition, 2021, 9-1, https://elibrary.icao.int/home.),故有必要對(duì)拉美國(guó)家防空識(shí)別區(qū)現(xiàn)行規(guī)則進(jìn)行詳細(xì)解讀,并與其他地區(qū)相關(guān)實(shí)踐進(jìn)行比較分析?，F(xiàn)今,尚未形成有關(guān)防空識(shí)別區(qū)的“公約”,根據(jù)《國(guó)際法院規(guī)約》第38條以及1969年“北海大陸架案”判決、1986年“尼加拉瓜境內(nèi)和針對(duì)尼加拉瓜的軍事和準(zhǔn)軍事活動(dòng)案”判決、2009年“航行權(quán)利和相關(guān)權(quán)利爭(zhēng)端案”判決、2012年“國(guó)家的管轄豁免案”判決等之內(nèi)的相關(guān)分析評(píng)述(這些在國(guó)際法委員會(huì)《習(xí)慣國(guó)際法的識(shí)別》報(bào)告中被總結(jié)為“兩要素法”(3)所謂“兩要素法”是指該報(bào)告中確定習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則的“基本方法”,包括“結(jié)論2”(兩個(gè)構(gòu)成要素:“要確定一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則的存在及內(nèi)容,必須查明是否存在一項(xiàng)被接受為法律(法律確信)的通例?！?和“結(jié)論3”(兩個(gè)構(gòu)成要素的證據(jù)評(píng)估:“1.為查明是否存在一項(xiàng)通例及該慣例是否被接受為法律(法律確信)而對(duì)證據(jù)進(jìn)行評(píng)估時(shí),必須考慮到總體背景、規(guī)則的性質(zhì)以及有關(guān)證據(jù)被發(fā)現(xiàn)時(shí)的具體情況。2.兩個(gè)構(gòu)成要素中的每一要素必須單獨(dú)予以確定。這就要求評(píng)估每一要素的證據(jù)?！?。參見(jiàn)International Law Commission, Identification of Customary International Law (A/71/10), Conclusion 2 &3.),國(guó)家實(shí)踐對(duì)確認(rèn)關(guān)于防空識(shí)別區(qū)的“習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則”極為重要。因此,如果要探討拉美國(guó)家防空識(shí)別區(qū)規(guī)則違反“國(guó)際慣例”與否及“特殊”之處何在,那么便須基于世界各國(guó)相關(guān)實(shí)踐,從防空識(shí)別區(qū)的覆蓋范圍、適用對(duì)象、識(shí)別方式等方面將拉美國(guó)家實(shí)踐與其他地區(qū)“主流”實(shí)踐進(jìn)行對(duì)比分析。另外,拉美國(guó)家防空識(shí)別區(qū)的“獨(dú)特”實(shí)踐,還有助于從非傳統(tǒng)安全合作層面創(chuàng)新性地理解防空識(shí)別區(qū),此亦值得關(guān)注和深入研究。

一、關(guān)于防空識(shí)別區(qū)的定義與“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”

關(guān)于防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立及相關(guān)操作規(guī)則,存在著很大的條約法“空白”,1944年《國(guó)際民用航空公約》(下稱《芝加哥公約》)和1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》皆未曾在正文中提及。在21世紀(jì)初,《芝加哥公約》附件15和附件4才增補(bǔ)了有關(guān)防空識(shí)別區(qū)的定義(分別是在2000年(4)《芝加哥公約》附件十五的第一版系由國(guó)際民航組織(ICAO)理事會(huì)通過(guò)于1953年5月15日,并于1954年4月1日開始適用。2000年2月21日,ICAO理事會(huì)通過(guò)了包括增加防空識(shí)別區(qū)定義和相關(guān)“建議措施”在內(nèi)的一系列修訂,并于2000年7月17日生效,2000年11月2日開始適用。參見(jiàn)Annex 15 to the Convention on International Civil Aviation, 16th Edition, July 2018, pp. ix, xiii.和2001年(5)附件四2001年修訂增補(bǔ)有關(guān)防空識(shí)別區(qū)的定義,其在表述上與附件十五2000年修訂增補(bǔ)者完全一致。參見(jiàn)Annex 4 to the Convention on International Civil Aviation, 11th Edition, July 2009, pp. xvi, 1-1.修訂增補(bǔ)定義,而且該兩附件后續(xù)版本未再就此有所更改),其定義為:“特別標(biāo)出的劃定范圍空域,航空器于其內(nèi)被要求遵守與提供空中交通服務(wù)(ATS)有關(guān)的程序之外附加的特定識(shí)別和/或報(bào)告程序?！?6)參見(jiàn)Annex 15 to the Convention on International Civil Aviation, Amendment 37, 14th Edition-July 2013, Chapter 1. Definition.與《芝加哥公約》附件中的上述定義不同,《馬克斯·普朗克國(guó)際公法百科全書》將防空識(shí)別區(qū)定義為:“一種劃定空域,于其內(nèi)民用航空器被要求自我識(shí)別,這些區(qū)域常被劃設(shè)于鄰近海岸的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或公海,以及領(lǐng)海、內(nèi)水和陸地領(lǐng)土上空?！?7)參見(jiàn)J.Ashley Roach, “Air Defence Identification Zones” in R. Wolfrum (ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Article last updated: March 2017, para. 1.關(guān)于防空識(shí)別區(qū),《芝加哥公約》相關(guān)附件與《馬克斯·普朗克國(guó)際公法百科全書》所給出的定義,在表述上雖有差別,但在實(shí)質(zhì)上并無(wú)分歧:二者皆未就防空識(shí)別區(qū)之覆蓋范圍加以明確限定(亦未指出可否超出其本國(guó)飛行情報(bào)區(qū));皆限定民用航空器為防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的適用對(duì)象(8)后者“定義”明確指出在防空識(shí)別區(qū)內(nèi)是“民用航空器被要求自我識(shí)別”,而前者“定義”雖未在適用對(duì)象的表述上明確加“民用”二字,但不論是從《芝加哥公約》的適用性(“本公約僅適用于民用航空器,不適用于國(guó)家航空器”)來(lái)看,還是從所謂“遵守與提供ATS有關(guān)的程序”來(lái)看(國(guó)家航空器,尤其是軍用航空器,若在一國(guó)領(lǐng)空之外操作,則并無(wú)義務(wù)遵守該國(guó)發(fā)布的ATS有關(guān)程序,遑論遵守“與提供ATS有關(guān)的程序之外附加的特定識(shí)別和/或報(bào)告程序”),均體現(xiàn)出其僅系針對(duì)民用航空器而言。;皆認(rèn)為“主動(dòng)識(shí)別程序”(9)這里所謂“主動(dòng)識(shí)別程序”是指,航空器遵照相關(guān)規(guī)則“主動(dòng)”提交飛行計(jì)劃、保持無(wú)線電通信和進(jìn)行位置報(bào)告以便于其被識(shí)別;“被動(dòng)識(shí)別程序”是指,航空器并未“主動(dòng)”令空管單位識(shí)別其身份,而“被動(dòng)”地遭雷達(dá)探測(cè)跟蹤乃至引發(fā)他國(guó)軍機(jī)“攔截”查證識(shí)別。(參見(jiàn)蘇金遠(yuǎn):“防空識(shí)別區(qū)國(guó)家實(shí)踐:地理范圍、識(shí)別對(duì)象以及識(shí)別程序”,《國(guó)際法學(xué)刊》2020年第3期,第89-91頁(yè)。)無(wú)論是否劃設(shè)防空識(shí)別區(qū),所有國(guó)家在其本國(guó)領(lǐng)空和“國(guó)際空域”皆可施行“被動(dòng)識(shí)別程序”(但不得侵犯他國(guó)領(lǐng)空)。一般而言,若不頒布針對(duì)航空器操作的“主動(dòng)識(shí)別程序”,而僅在特定范圍劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)(或提示劃設(shè)國(guó)將在該空域施行“被動(dòng)識(shí)別程序”),對(duì)于劃設(shè)國(guó)辨識(shí)空防威脅的價(jià)值幾乎為零。這里需要明確的是,本文言及防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的適用對(duì)象、適用穿越情況(或?qū)Ψ揽兆R(shí)別區(qū)規(guī)則的遵守)等問(wèn)題,多系針對(duì)“主動(dòng)識(shí)別程序”而言,并不會(huì)牽涉“被動(dòng)識(shí)別程序”。之所以如此界定,主要是為了使分析討論更有價(jià)值或避免偏離主題。“被動(dòng)識(shí)別程序”并不依賴于防空識(shí)別區(qū),即便不劃設(shè)防空識(shí)別區(qū),一國(guó)軍機(jī)亦有權(quán)在鄰近其領(lǐng)空之“國(guó)際空域”巡邏查證識(shí)別他國(guó)航空器。對(duì)于絕大多數(shù)已劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的國(guó)家而言,“被動(dòng)識(shí)別程序”即便可算作防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的一部分,也并非其主要部分。是防空識(shí)別區(qū)規(guī)則之主體。

二、拉美防空識(shí)別區(qū)的范圍劃定

在拉美地區(qū),最早問(wèn)世的防空識(shí)別區(qū)皆在中美洲(18)多米尼加于1950年11月劃設(shè)了延展至本國(guó)領(lǐng)空之外約達(dá)30海里的“識(shí)別區(qū)”(并未使用“防空識(shí)別區(qū)”表述),其主要系為空防安全而設(shè),相關(guān)細(xì)節(jié)不詳(現(xiàn)今是否存在亦待考證)。參見(jiàn)Decree 6932 of November 6, 1950, in Gazeta official, November 11, 1950; Nicholas M. Poulantzas, The Right of Hot Pursuit in International Law, Martinus Nijhoff Publishers, Second Edition, 2002, p. 327.,比如美國(guó)所劃波多黎各沿海防空識(shí)別區(qū)和巴拿馬運(yùn)河區(qū)國(guó)內(nèi)防空識(shí)別區(qū)[2](現(xiàn)皆已不復(fù)存在(19)波多黎各防空識(shí)別區(qū)劃設(shè)于1962年底,在1963年初即被廢除。巴拿馬運(yùn)河區(qū)防空識(shí)別區(qū)劃設(shè)于1964年,在1981年美國(guó)聯(lián)邦航空局修訂相關(guān)規(guī)則時(shí)被正式廢除。)。目前,拉美6國(guó)所劃防空識(shí)別區(qū)均未超出本國(guó)飛行情報(bào)區(qū)(FIR)。除了古巴和巴拿馬的防空識(shí)別區(qū)覆蓋其全部領(lǐng)空及所毗連不小面積“國(guó)際空域”(古巴防空識(shí)別區(qū)還對(duì)他國(guó)無(wú)爭(zhēng)議領(lǐng)空有所覆蓋),其他4國(guó)常設(shè)性防空識(shí)別區(qū)的覆蓋范圍大都并未超出其本國(guó)領(lǐng)空。除了阿根廷、烏拉圭所劃臨時(shí)性防空識(shí)別區(qū)覆蓋“國(guó)際空域”,秘魯、巴西、阿根廷和烏拉圭的常設(shè)性防空識(shí)別區(qū)大多限于其本國(guó)領(lǐng)空范圍之內(nèi)(僅巴西防空識(shí)別區(qū)的南、北端各有小部分范圍在其領(lǐng)空之外)。為更加清晰地評(píng)析拉美各國(guó)所劃防空識(shí)別區(qū)的覆蓋范圍以及其與領(lǐng)空和飛行情報(bào)區(qū)的關(guān)系,下文將分國(guó)別按其劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的時(shí)間早晚排序加以闡述。

古巴于1977年7月20日劃設(shè)防空識(shí)別區(qū),以內(nèi)外圈方式界定了其覆蓋范圍(20)當(dāng)時(shí),古巴防空識(shí)別區(qū)的內(nèi)圈邊界是古巴主張的12海里領(lǐng)海線,其外圈邊界為以下坐標(biāo)點(diǎn)連線:北緯23度00分、西經(jīng)87度00分,北緯24度00分、西經(jīng)86度00分,北緯24度00分、西經(jīng)78度00分,北緯22度00分、西經(jīng)75度10分,北緯20度00分、西經(jīng)73度20分,北緯18度30分、西經(jīng)75度00分,北緯19度30分、西經(jīng)77度30分,北緯20度00分、西經(jīng)78度20分,北緯20度00分、西經(jīng)82度00分,北緯19度00分、西經(jīng)82度05分,北緯20度00分、西經(jīng)86度00分,北緯23度00分、西經(jīng)87度00分。參見(jiàn)Federal Aviation Administration, US Department of Transportation, International Notices to Airmen, November 2, 1977, pp. 5-6.,其外圈邊界超出本國(guó)的哈瓦那飛行情報(bào)區(qū)(Habana FIR)(21)關(guān)于古巴飛行情報(bào)區(qū)范圍,參見(jiàn)ICAO GIS viewer Aviation last generation, Tools GIS updated 31 December 2021, https://gis.icao.int/icaoaviation/#/-82.0679/20.9587/6.。后來(lái),古巴防空識(shí)別區(qū)外圈(內(nèi)圈一直無(wú)變化)邊界調(diào)整為哈瓦那飛行情報(bào)區(qū)坐標(biāo)范圍界線(如美國(guó)國(guó)防繪圖局出版航圖(22)相關(guān)航圖參見(jiàn):US Defense Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC J-26D, 9 September 1977; US Defense Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC J-26A, 31 May 1991; US National Imagery and Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC J-26C,13 May 1996; US National Imagery and Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC J-26B, 4 June 1996.所示,至晚在1991年已作調(diào)整)。目前,古巴防空識(shí)別區(qū)有所謂“內(nèi)防空識(shí)別區(qū)”(ADIZ Interior / Inner ADIZ)和“外防空識(shí)別區(qū)”(ADIZ Exterior / Outer ADIZ)之區(qū)分(23)如古巴“航行資料匯編”所示,所謂“外防空識(shí)別區(qū)”就是哈瓦那飛行情報(bào)區(qū)范圍,所謂“內(nèi)防空識(shí)別區(qū)”就是古巴陸地及領(lǐng)海之上領(lǐng)空范圍。參見(jiàn)AIP Cuba, 25Apr 2019, ENR 5.1-5.。古巴防空識(shí)別區(qū)自劃設(shè)以來(lái)一直與美國(guó)本土防空識(shí)別區(qū)東南部分區(qū)域緊密相接,二者以北緯24度線為分界并無(wú)重疊(24)參見(jiàn)US Federal Aviation Administration, World Aeronautical Chart, CJ-26, 22nd Edition, Effective 0901Z 4 Feb 2016 to 0901Z 1 Feb 2018.,而且美古雙方軍機(jī)一般都不會(huì)向南或向北越過(guò)北緯24度線(25)美方對(duì)古巴軍機(jī)活動(dòng)有密切監(jiān)視,一旦發(fā)現(xiàn)其有之向北穿越北緯24度線之趨勢(shì),便會(huì)立即升空戰(zhàn)機(jī)查證(此種情況很少發(fā)生,因?yàn)楣虐涂哲娀顒?dòng)并不很頻繁,而且其許多飛行的方向并非向北穿越北緯24度線)。參見(jiàn)“Antiaircraft Defense and Revolutionary Air Force / Air and Air Defense Forces,” https://www.globalsecurity.org/military/world/cuba/af.htm.(在古巴劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)之前其軍機(jī)曾“越界”飛入美國(guó)防空識(shí)別區(qū)并與美方軍機(jī)相遇(26)按美國(guó)退役軍官回憶所說(shuō),古巴空軍飛行員在1970年已能熟練駕駛前蘇聯(lián)移交的米格-21戰(zhàn)機(jī)。古巴軍機(jī)當(dāng)時(shí)不僅飛越了北緯24度線進(jìn)入美國(guó)防空識(shí)別區(qū),還在飛行中“超越”(overshoot)美方軍機(jī)后才向南返回,這令美方軍機(jī)飛行員產(chǎn)生了其在本國(guó)防空識(shí)別區(qū)被“攔截”的感覺(jué)。參見(jiàn)Colonel H. Wayne “Flash” Whitten USMC (ret.), “Castro’s Revenge?,” http://www.mcara.us/castros_revenge.php.)。另外,古巴防空識(shí)別區(qū)對(duì)他國(guó)無(wú)爭(zhēng)議領(lǐng)空有所覆蓋(如前引航圖所示),其不僅覆蓋巴哈馬部分島礁陸地和鄰近海域,還覆蓋海地西北部分12海里領(lǐng)海,但這些區(qū)域皆未超出古巴的哈瓦那飛行情報(bào)區(qū)范圍(亦未曾聞相關(guān)方有公開抗議或反對(duì)意見(jiàn))。

巴拿馬很可能是在逐步收回運(yùn)河區(qū)之初于1980年4月10日(27)巴拿馬運(yùn)河區(qū)在1903—1979年間系美國(guó)非建制屬地,美國(guó)曾在此劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)。在美國(guó)聯(lián)邦航空局1981年正式修訂相關(guān)規(guī)則撤銷其在運(yùn)河區(qū)所劃防空識(shí)別區(qū)之前,巴拿馬已于1980年4月10日劃設(shè)本國(guó)防空識(shí)別區(qū)(至少覆蓋運(yùn)河區(qū))。參見(jiàn)46 Fed. Reg. (1981), September 21, 1981, 14 CFR Part 99, pp. 46569-46570.劃設(shè)了不僅覆蓋運(yùn)河區(qū)也覆蓋全國(guó)陸地、領(lǐng)海及毗連“國(guó)際水域”的防空識(shí)別區(qū),其最初坐標(biāo)范圍的西部和東部皆曾超出本國(guó)飛行情報(bào)區(qū)(28)關(guān)于巴拿馬飛行情報(bào)區(qū)的坐標(biāo)范圍圖示,可參見(jiàn)ICAO GIS viewer Aviation last generation, Tools GIS updated 31 December 2021, https://gis.icao.int/icaoaviation/#/-82.0679/20.9587/6.(1991年航圖仍如此(29)相關(guān)航圖參見(jiàn):US Defense Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC K-25C, 3 January 1984; US Defense Mapping Agency, Operational Navigation Chart, ONC K-26, 12 July 1984; US Defense Mapping Agency, Operational Navigation Chart, ONC K-25, 2 June 1989; US Defense Mapping Agency, Operational Navigation Chart, ONC L-25, 6 February 1990; US Defense Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC L-26A, 10 September 1990; US Defense Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC K-26D, 28 March 1991.)。現(xiàn)今,巴拿馬防空識(shí)別區(qū)仍覆蓋本國(guó)領(lǐng)空及毗連“國(guó)際空域”,但已不再超出巴拿馬飛行情報(bào)區(qū)(Panama FIR)(30)巴拿馬防空識(shí)別區(qū)范圍為以下坐標(biāo)點(diǎn)連線之內(nèi)區(qū)域:北緯08度41分12秒、西經(jīng)077度21分49秒,北緯11度00分00秒、西經(jīng)077度25分00秒,北緯11度00分00秒、西經(jīng)081度15分00秒,北緯09度34分05秒、西經(jīng)082度33分24秒,然后向南沿巴拿馬-哥斯達(dá)黎加邊界至北緯07度30分00秒、西經(jīng)082度55分00秒,北緯06度16分00秒、西經(jīng)082度55分00秒,北緯06度16分00秒、西經(jīng)079度03分00秒,北緯06度28分00秒、西經(jīng)078度47分00秒,北緯06度44分00秒、西經(jīng)078度18分00秒,北緯07度15分00秒、西經(jīng)077度53分00秒,然后向北沿巴拿馬-哥倫比亞邊界至起始點(diǎn)北緯08度41分12秒、西經(jīng)077度21分49秒。參見(jiàn)AIP Panama, 30 Nov 2020, ENR 5.2-1.。

秘魯是南美洲最早劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的國(guó)家,而且自其誕生以來(lái)一直都與打擊空運(yùn)販毒活動(dòng)密切相關(guān)。秘魯于1991年10月在人煙稀少的安第斯山脈以東部分領(lǐng)土之上空域劃設(shè)防空識(shí)別區(qū),并曾于1994年8月進(jìn)行相關(guān)規(guī)則修訂[3]。根據(jù)2015年《國(guó)家空域管制、監(jiān)視和防衛(wèi)法》第4條(31)《國(guó)家空域管制、監(jiān)視和防衛(wèi)法》第4條給出了防空識(shí)別區(qū)的定義并規(guī)定其擴(kuò)展和相關(guān)適用規(guī)則會(huì)以何種方式確立:“4.1 秘魯防空識(shí)別區(qū)(ADIZ PER)系指國(guó)家空域之一部分界定范圍,于其內(nèi)需要對(duì)航空器及時(shí)識(shí)別、定位和管控。4.2 秘魯防空識(shí)別區(qū)(ADIZ PER)的擴(kuò)展及其他適用規(guī)則會(huì)以外交部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)及交通和通信部長(zhǎng)簽署的最高法令確立。”參見(jiàn)Ley N° 30399 de control, vigilancia y defensa del espacio aéreo nacional, El Peruano, Ao 32, no. 13377, 29 de agosto de 2015, pp. 560306-560309.及其他相關(guān)法規(guī),秘魯政府于2016年擴(kuò)展防空識(shí)別區(qū)(32)擴(kuò)展后的秘魯防空識(shí)別區(qū)范圍如下:自南緯03度17分05.019秒、西經(jīng)078度06分44.915秒始,沿與厄瓜多爾、哥倫比亞、巴西和玻利維亞等國(guó)邊界至南緯16度33分55.03秒、西經(jīng)069度02分18.34秒,然后向北至南緯13度30分00秒、西經(jīng)075度00分00秒,南緯11度13分00秒、西經(jīng)076度00分00秒,南緯05度30分00秒、西經(jīng)078度00分00秒,然后至起始點(diǎn)。參見(jiàn)AIP Peru, Supplement 16/16, 8 April 2016, p. 1.。秘魯防空識(shí)別區(qū)覆蓋了其陸地領(lǐng)土約三分之二范圍,完全位于本國(guó)利馬飛行情報(bào)區(qū)(Lima FIR)之內(nèi)。

阿根廷是南美洲劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)較早的國(guó)家,而且既劃有常設(shè)性防空識(shí)別區(qū),也曾劃設(shè)臨時(shí)性防空識(shí)別區(qū)。阿根廷于2015年建立常設(shè)性防空識(shí)別區(qū)(33)參見(jiàn)AIP Argentina, 30 April 2015, ENR 1.12-3.,其覆蓋范圍如下:自南緯29度向北至與智利、玻利維亞、巴拉圭、巴西(起初還曾將烏拉圭錯(cuò)誤寫入(34)阿根廷與烏拉圭邊界并不在南緯29度以北,2015年版“航行資料匯編”(AIP)此處有誤,后經(jīng)2019年1月修訂作出更正。2019年修訂還將防空識(shí)別區(qū)規(guī)則在“航行資料匯編”中的所屬部分由ENR 1.12調(diào)整至ENR 5.2,還增加了圖示——并在述及防空識(shí)別區(qū)范圍之處及所增圖示之上冠以標(biāo)題“防空識(shí)別區(qū)‘北方護(hù)盾’”(ADIZ ESCUDO NORTE; Zona de Identificación de Defensa Aérea “Escudo Norte”)。參見(jiàn)AIP Argentina, 31 Jan 2019, ENR 5.2-1～5.2-2.)的邊界為限(35)經(jīng)2020年11月修訂,阿根廷防空識(shí)別區(qū)的名稱較之2019年1月修訂版有所修改——變?yōu)椤胺揽兆R(shí)別區(qū)‘有效邊疆’”(Zona de Identificación de Defensa Aérea “Operativo Fronteras”)。參見(jiàn)AIP Argentina, 5 Nov 2020, ENR 5.2-1～5.2-2.。阿根廷常設(shè)防空識(shí)別區(qū)所覆蓋者皆系本國(guó)陸地領(lǐng)空,位于本國(guó)科爾多瓦飛行情報(bào)區(qū)(Cordoba FIR)和雷西斯滕西亞飛行情報(bào)區(qū)(Resistencia FIR)之內(nèi)。阿根廷于2018年為舉辦二十國(guó)集團(tuán)(G20)峰會(huì)曾劃設(shè)臨行性的G20防空識(shí)別區(qū)(36)2018年11月29日至12月2日二十國(guó)集團(tuán)(G20)峰會(huì)在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉辦,阿根廷為此劃設(shè)臨時(shí)性防空識(shí)別區(qū),其位于埃塞薩飛行情報(bào)區(qū)(Ezeiza FIR)和科爾多瓦飛行情報(bào)區(qū)之內(nèi),是以伊昔扎國(guó)際機(jī)場(chǎng)甚高頻全向信標(biāo)臺(tái)(VOR)為中心、250海里為半徑的圓范圍(限于蒙得維的亞飛行情報(bào)區(qū)邊界)之內(nèi)由地表至無(wú)限高的空域。參見(jiàn)AIP Argentina, Supplement A 28/2018, October 11, 2018, p. 13.,于2019年為舉辦南方共同市場(chǎng)(MERCOSUR)峰會(huì)也曾劃設(shè)臨時(shí)性的沿海防空識(shí)別區(qū)(Temporary Litoral ADIZ)(37)2019年7月15日至18日南方共同市場(chǎng)(MERCOSUR)峰會(huì)在阿根廷的圣菲市舉辦,阿根廷為此也曾劃設(shè)臨時(shí)性防空識(shí)別區(qū)。該防空識(shí)別區(qū)為以南緯31度48分30秒、西經(jīng)60度29分05秒坐標(biāo)點(diǎn)(VOR/DME PARAN)為圓心、100海里為半徑的圓范圍內(nèi)地表至無(wú)限高空域(有效時(shí)間為世界協(xié)調(diào)時(shí)2019年7月15日10:00至18日03:00)。參見(jiàn)AIC Argentina, A 08 / 2019, 12 de Julio 2019, pp. 1-2.,二者均未超出本國(guó)飛行情報(bào)區(qū),且對(duì)本國(guó)領(lǐng)空及毗鄰“國(guó)際空域”皆有覆蓋。

巴西于2017年8月在其與法屬圭亞那、蘇里南、圭亞那、委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、秘魯、玻利維亞、巴拉圭、阿根廷和烏拉圭的陸上邊界之內(nèi)側(cè)劃設(shè)了寬度為80海里的“陸上防空識(shí)別區(qū)”(38)參見(jiàn)MUDAN?A NOS CRITéRIOS DE APRESENTA?O DE PLANO DE VOO, AIC N 16/17, 04 AGO 2017.,其內(nèi)側(cè)80海里線的最北端坐標(biāo)為北緯3度36分17秒、西經(jīng)50度26分6秒(該坐標(biāo)點(diǎn)位于巴西領(lǐng)海之外),最南端坐標(biāo)為南緯33度59分28秒、西經(jīng)51度47分45秒(該坐標(biāo)點(diǎn)也位于巴西領(lǐng)海之外)(39)參見(jiàn)AIP Brazil, 4 Jan 2018, ENR 5.2-1.。據(jù)此可見(jiàn),巴西防空識(shí)別區(qū)的覆蓋范圍絕大部分皆限于其本國(guó)領(lǐng)空之內(nèi),南、北端超出的小部分范圍也仍在其本國(guó)飛行情報(bào)區(qū)之內(nèi)(40)關(guān)于巴西的飛行情報(bào)區(qū)范圍圖示,可參見(jiàn)ICAO GIS viewer Aviation last generation, Tools GIS updated 31 December 2021, https://gis.icao.int/icaoaviation/#/-82.0679/20.9587/6.。

烏拉圭既已劃設(shè)常設(shè)性防空識(shí)別區(qū),也曾劃設(shè)臨時(shí)性防空識(shí)別區(qū)。而且,從劃設(shè)時(shí)間來(lái)看,烏拉圭是先劃設(shè)臨時(shí)性防空識(shí)別區(qū),之后才宣告常設(shè)性防空識(shí)別區(qū)。2020年3月,為舉行烏拉圭新總統(tǒng)就職儀式,烏拉圭空軍實(shí)施了一系列安全和空中管制措施,其中就有劃設(shè)臨時(shí)防空識(shí)別區(qū)——其實(shí)際上為“限制行動(dòng)區(qū)”(ROZ ALFA / ADIZ),雖在“國(guó)際空域”劃設(shè),但未超出本國(guó)飛行情報(bào)區(qū)(41)烏拉圭所劃該臨時(shí)防空識(shí)別區(qū)的范圍是以南緯34度50分00秒、西經(jīng)056度01分00秒坐標(biāo)點(diǎn)為圓心、向南30海里至60海里半圓內(nèi)由海平面至飛行高度層195的空域(限于蒙得維的亞飛行情報(bào)區(qū)邊界)。參見(jiàn)Fuerza Aérea dispuso restricciones del espacio aéreo uruguayo para este domingo por traspaso del mando presidencial, 27. 02. 2020, https://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/comunicado-fuerza-aerea-uruguay-traspaso-presidencial.。烏拉圭于2020年11月建立常設(shè)防空識(shí)別區(qū),覆蓋范圍為所劃內(nèi)、外圈界線之間區(qū)域(42)烏拉圭常設(shè)防空識(shí)別區(qū)的內(nèi)、外圈邊界分別如下:(1)內(nèi)圈界線——南緯30度57分49秒、西經(jīng)057度17分08秒,南緯32度46分03秒、西經(jīng)054度19分23秒,南緯33度49分56秒、西經(jīng)053度51分40秒,南緯34度31分30秒、西經(jīng)056度16分46秒,南緯33度51分28秒、西經(jīng)057度48分01秒,南緯30度57分49秒、西經(jīng)057度17分08秒;(2)外圈界線——自南緯30度10分46秒、西經(jīng)057度36分22秒始,沿烏拉圭河岸線至南緯34度00分00秒、西經(jīng)058度18分20秒,南緯34度35分00秒、西經(jīng)057度50分00秒,南緯34度52分59秒、西經(jīng)057度06分00秒,南緯35度07分34秒、西經(jīng)056度10分44秒,南緯35度10分04秒、西經(jīng)054度56分31秒,南緯34度48分02秒、西經(jīng)053度59分46秒,南緯34度30分00秒、西經(jīng)053度36分00秒,南緯33度49分00秒、西經(jīng)053度19分20秒,南緯33度41分36秒、西經(jīng)053度26分29秒,南緯33度41分20秒、西經(jīng)053度31分56秒,然后沿密林湖岸線及與巴西領(lǐng)土邊界至南緯30度10分46秒、西經(jīng)057度36分22秒。參見(jiàn)AIP Uruguay, 5 Nov 2020, ENR 5.2-2 &ENR 6.4.。烏拉圭常設(shè)防空識(shí)別區(qū)全部在其領(lǐng)空范圍之內(nèi)(亦未超出本國(guó)飛行情報(bào)區(qū)),除南部覆蓋其部分領(lǐng)海外,所覆大部皆系其陸地區(qū)域。

綜上可見(jiàn),所有拉美國(guó)家現(xiàn)行防空識(shí)別區(qū)皆位于本國(guó)飛行情報(bào)區(qū)之內(nèi),且其中多數(shù)劃定范圍限于本國(guó)領(lǐng)空之內(nèi),僅少數(shù)覆蓋“國(guó)際空域”。一國(guó)所劃防空識(shí)別區(qū)在覆蓋范圍上是否可以超出其本國(guó)的飛行情報(bào)區(qū)、如何解決鄰國(guó)之間的防空識(shí)別區(qū)重疊爭(zhēng)端等問(wèn)題,皆尚未形成“多數(shù)派”共識(shí)——拉美國(guó)家防空識(shí)別區(qū)與以上問(wèn)題皆無(wú)涉。

三、拉美防空識(shí)別區(qū)的實(shí)踐特征

拉美6國(guó)的防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐,就其“有效時(shí)間”而言,可分為兩類,一類是常設(shè)性防空識(shí)別區(qū)(拉美6國(guó)皆有宣告),一類是臨時(shí)性防空識(shí)別區(qū)(僅阿根廷和烏拉圭曾劃設(shè));就其“識(shí)別程序”而言,也可分為兩類,一類是所頒規(guī)則包括“主動(dòng)識(shí)別程序”(比如巴拿馬、秘魯、阿根廷和巴西所劃防空識(shí)別區(qū)),一類是并未頒布任何“主動(dòng)識(shí)別程序”(比如古巴(43)值得注意的是,古巴雖未頒布任何“主動(dòng)識(shí)別程序”之類防空識(shí)別區(qū)規(guī)則(甚至并未注明易遭古巴戰(zhàn)機(jī)“攔截”識(shí)別),但其“航行資料匯編”(AIP)對(duì)“內(nèi)防空識(shí)別區(qū)”和“外防空識(shí)別區(qū)”的“備注”略有不同:前者為“對(duì)空防御識(shí)別區(qū)域”(Area of Identification of the Antiaircraft Defense);后者為“防空識(shí)別區(qū)域”(Air Defense Identification Area)。參見(jiàn)AIP Cuba, 25Apr 2019, ENR 5.1-1.和烏拉圭(44)這里指的是烏拉圭所劃常設(shè)性防空識(shí)別區(qū)。從烏拉圭“航行資料匯編”(AIP)來(lái)看,該常設(shè)防空識(shí)別區(qū)并未附有任何“主動(dòng)識(shí)別程序”規(guī)定,僅指明存在遭遇攔截之風(fēng)險(xiǎn)。參見(jiàn)AIP Uruguay, 5 Nov 2020, ENR 5.2-2.所劃防空識(shí)別區(qū))。整體上,拉美6國(guó)防空識(shí)別區(qū)在適用對(duì)象、適用穿越情況和識(shí)別方式等具體方面較之“主流”實(shí)踐并無(wú)明顯矛盾,盡管也確實(shí)存在一些“少數(shù)派”實(shí)踐。

首先,拉美防空識(shí)別區(qū)“少數(shù)派”實(shí)踐(比如劃設(shè)臨時(shí)性防空識(shí)別區(qū)或缺少“主動(dòng)識(shí)別程序”),雖在現(xiàn)今各國(guó)防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐中并非“主流”,但在其他地區(qū)相關(guān)實(shí)踐中亦有先例,比如澳大利亞曾多次劃設(shè)臨時(shí)性防空識(shí)別區(qū)(45)澳大利亞并無(wú)常設(shè)防空識(shí)別區(qū),但其可根據(jù)相關(guān)規(guī)則劃設(shè)臨時(shí)性防空識(shí)別區(qū),比如曾為2014年G20峰會(huì)及2018年英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)劃設(shè)臨時(shí)性防空識(shí)別區(qū)。參見(jiàn)曹群、賈丁:《印度洋國(guó)家防空識(shí)別區(qū)現(xiàn)行特點(diǎn)與法理辨析》,載《邊界與海洋研究》2021年第4期,第24-25頁(yè)。,印度尼西亞防空識(shí)別區(qū)亦無(wú)“主動(dòng)識(shí)別程序”而至多表示民用或軍用航空器在該空域有可能會(huì)遭遇印尼空軍“攔截”識(shí)別(46)參見(jiàn)AIP Indonesia, 20 September 2012, ENR 5.1-2.。拉美防空識(shí)別區(qū)“少數(shù)派”實(shí)踐并未違反“國(guó)際慣例”,其對(duì)航空器所增“識(shí)別程序負(fù)擔(dān)”也是適度的、可容忍的。

其次,關(guān)于防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的適用對(duì)象,美西方國(guó)家的“解讀”是其限于民用航空器。各國(guó)防空識(shí)別區(qū)規(guī)則論及其適用對(duì)象大都比較模糊,多使用“航空器”表述而不明確區(qū)分是否包含軍用及其他國(guó)家航空器,但從各國(guó)實(shí)踐以及國(guó)際法學(xué)者解讀來(lái)看,絕大多數(shù)防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的適用對(duì)象乃是民用航空器,很少有明確提及適用外國(guó)軍用航空器者(尤其是在防空識(shí)別區(qū)覆蓋“國(guó)際空域”的情況下)(47)值得注意的是,美國(guó)和加拿大于1950年代初劃設(shè)覆蓋大片“國(guó)際空域”的防空識(shí)別區(qū),其相關(guān)規(guī)則中適用對(duì)象表述也是模糊的(加拿大使用“航空器”表述至今)。但1958年第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議時(shí)國(guó)際法委員會(huì)的分析報(bào)告仍將美加兩國(guó)防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的適用對(duì)象解讀為民用航空器(并未遭到美國(guó)和加拿大反對(duì))。參見(jiàn)曹群:《美國(guó)防空識(shí)別區(qū)的歷史和法理研究》,海洋出版社,2020年,第16、20頁(yè)。。從世界各國(guó)防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐來(lái)看,并不存在僅穿越“國(guó)際空域”的外國(guó)國(guó)家航空器遵守防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的先例。比如,韓國(guó)似乎主張無(wú)意進(jìn)入領(lǐng)空的外國(guó)軍用航空器也要遵守其防空識(shí)別區(qū)規(guī)則適[4],近年來(lái)曾多次“抗議”中國(guó)和俄羅斯軍機(jī)進(jìn)入其防空識(shí)別區(qū),而中俄一般會(huì)以軍機(jī)正?；顒?dòng)并未侵犯韓領(lǐng)空作為回應(yīng)。設(shè)立防空識(shí)別區(qū)的作用或許在于,劃設(shè)國(guó)可借此對(duì)相關(guān)空域的正常民航活動(dòng)進(jìn)行更加清晰的辨識(shí),從而使其軍用雷達(dá)監(jiān)控負(fù)擔(dān)得到減輕,并可利用“排除法”使“疑有敵意”的外國(guó)航空器更加易于辨識(shí)(對(duì)于不明航空器,可升空戰(zhàn)機(jī)加以“攔截”(48)本文將intercept翻譯為“攔截”是不得已而為之。各國(guó)AIP大都專列“民用航空器的攔截”(Interception of Civil Aircraft)一節(jié),其使用interception一詞,與“攔截”的中文流行語(yǔ)義(阻攔;阻斷;中途阻擋,不讓通過(guò))有著較大區(qū)別,并非僅指“使航空器改變航線”,更多是與“識(shí)別”(identification)相關(guān)。識(shí)別)。

絕大多數(shù)拉美國(guó)家防空識(shí)別區(qū)現(xiàn)行規(guī)則系針對(duì)民用航空器,且大都無(wú)涉是否適用“僅穿越”而無(wú)意進(jìn)入領(lǐng)空的航空器(49)關(guān)于防空識(shí)別區(qū)規(guī)則可否適用“僅穿越”情況(中美在該問(wèn)題上存有分歧),目前學(xué)界尚無(wú)定論,各國(guó)實(shí)踐亦多不同而無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)專家阿什利·羅奇(J. Ashley Roach)在由其所撰寫《馬克斯·普朗克國(guó)際公法百科全書》防空識(shí)別區(qū)詞條中對(duì)此解析非常含糊,他一方面指出確有一些國(guó)家將防空識(shí)別區(qū)規(guī)則適用無(wú)意進(jìn)入領(lǐng)空的航空器,另一方面又提出沿海國(guó)無(wú)權(quán)將提交飛行計(jì)劃和位置報(bào)告等防空識(shí)別區(qū)規(guī)則要求適用于無(wú)意進(jìn)入領(lǐng)空的航空器。參見(jiàn)J. Ashley Roach, “Air Defence Identification Zones” in R. Wolfrum (ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Article last updated: March 2017, para. 5 ¶. 7.。在拉美6國(guó)中,基本上僅巴拿馬現(xiàn)行規(guī)則明顯涉及“僅穿越”情況的適用性問(wèn)題,其他或未頒布“主動(dòng)識(shí)別程序”(如古巴),或所劃防空識(shí)別區(qū)全在本國(guó)領(lǐng)空之內(nèi)(南美4國(guó)中僅巴西所劃防空識(shí)別區(qū)略有超出本國(guó)領(lǐng)空,幾可忽略不計(jì))。對(duì)限于本國(guó)領(lǐng)空范圍之內(nèi)的防空識(shí)別區(qū)而言,其自可將外國(guó)軍用航空器規(guī)定為其防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的適用對(duì)象,但南美4國(guó)的防空識(shí)別區(qū)規(guī)則皆未曾提及其可適用于外國(guó)軍用及其他國(guó)家航空器(比如秘魯(50)2016年修訂后秘魯防空識(shí)別區(qū)規(guī)則規(guī)定:“在秘魯防空識(shí)別區(qū),航空器必須遵守空中交通服務(wù)(ATS)有關(guān)規(guī)定程序之外附加的特定識(shí)別和通知程序?！睂?duì)于不遵守防空識(shí)別區(qū)相關(guān)規(guī)定的航空器,秘魯空軍將遵循秘魯AIP中所設(shè)對(duì)民用航空器的攔截程序及有關(guān)飛行規(guī)則實(shí)施攔截。從其相關(guān)“懲罰條款”援引“民用航空器的攔截”程序來(lái)看,秘魯防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的適用對(duì)象似應(yīng)為民用航空器。秘魯防空識(shí)別區(qū)規(guī)則并未對(duì)其適用對(duì)象加以有關(guān)民用或國(guó)家航空器的區(qū)分,多使用“航空器”表述,有時(shí)還使用“所有航空器”表述,但基于其此前長(zhǎng)期以來(lái)的防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐(聚焦打擊民用航空器走私販毒,詳見(jiàn)后文),秘魯防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的適用規(guī)則似僅為民用航空器(即便包括外國(guó)國(guó)家航空器亦不違反國(guó)際法,因?yàn)槊佤敺揽兆R(shí)別區(qū)完全在其領(lǐng)空之內(nèi),其自可行使主權(quán))。參見(jiàn)AIP Peru, 18 August 2016, ENR 5.2-1～5.2-2.和阿根廷(51)阿根廷防空識(shí)別區(qū)規(guī)則注明“若無(wú)法遵守各項(xiàng)規(guī)定”,則航空器將成為《國(guó)際民用航空公約》第3條分條以及“航行資料匯編”ENR 1.12-1“民用航空器的攔截”相關(guān)規(guī)定的適用對(duì)象。從其相關(guān)“懲罰條款”援引“民用航空器的攔截”程序來(lái)看,阿根廷防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的適用對(duì)象似僅為民用航空器,其各條規(guī)定絲毫未有提及對(duì)外國(guó)國(guó)家航空器的適用。參見(jiàn)AIP Argentina, 5 Nov 2020, ENR 5.2-1～5.2-2.的防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐皆比較明顯地反映出其規(guī)則適用對(duì)象為民用航空器)。

值得注意的是,巴拿馬規(guī)則對(duì)外國(guó)軍用航空器有明確提及,導(dǎo)致其適用對(duì)象范疇可能“超規(guī)”。巴拿馬防空識(shí)別區(qū)規(guī)則要求“所有航空器”在進(jìn)入防空識(shí)別區(qū)前尚有5海里距離時(shí)便需與巴拿馬區(qū)域管制中心建立通信,且規(guī)則中“所有航空器”明顯包括外國(guó)軍用航空器,如:“(1)在該空域通行的外國(guó)軍用航空器應(yīng)當(dāng)通過(guò)外交渠道獲得巴拿馬當(dāng)局的事先授權(quán)批準(zhǔn)。該授權(quán)請(qǐng)求須在飛行有效日期之前48小時(shí)提交。(2)進(jìn)入巴拿馬防空識(shí)別區(qū)的所有航空器,若無(wú)通知或批準(zhǔn),則將承受違反規(guī)定所致的后果?！?52)參見(jiàn)AIP Panama, 30 Nov 2020, ENR 5.2-1.巴拿馬相關(guān)規(guī)定并未排除適用無(wú)意飛入領(lǐng)空的外國(guó)軍用航空器(可能是表述不嚴(yán)謹(jǐn)所致),但是從其具體要求來(lái)看,與對(duì)飛入領(lǐng)空者的要求極為相似,似應(yīng)僅適用飛入領(lǐng)空者——因?yàn)榘湍民R所劃防空識(shí)別區(qū)超出其領(lǐng)空范圍,其對(duì)僅穿越“國(guó)際空域”的外國(guó)軍用航空器加以“管轄”并無(wú)國(guó)際法依據(jù)。若巴拿馬防空識(shí)別區(qū)規(guī)則中有關(guān)外國(guó)軍用航空器通行防空識(shí)別區(qū)“授權(quán)批準(zhǔn)”的規(guī)定適用“僅穿越”情況,那么其便違反“航行和飛越自由”原則(若其僅適用飛往領(lǐng)空的外國(guó)軍用航空器,則不違反國(guó)際法)。

巴西防空識(shí)別區(qū)也可能牽涉“僅穿越”情況適用問(wèn)題。巴西防空識(shí)別區(qū)系由巴西國(guó)防部宣告劃設(shè)(除與提供空中交通服務(wù)程序有關(guān)外,還明確是出于防空目的)(53)參見(jiàn)MUDAN?A NOS CRITéRIOS DE APRESENTA?O DE PLANO DE VOO, AIC N 16/17, 04 AGO 2017.,但其“航行資料匯編”(AIP)中的相關(guān)規(guī)則已明確適用對(duì)象為民用航空器,具體規(guī)定為要求“飛往或飛離防空識(shí)別區(qū)內(nèi)機(jī)場(chǎng)的所有飛行以及意圖進(jìn)入或穿越防空識(shí)別區(qū)的所有飛行”必須提交飛行計(jì)劃(54)參見(jiàn)AIP Brazil, 4 Jan 2018, ENR 5.2-1.。在最初的“航行通告”(NOTAM)中,有關(guān)防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的適用稍有提及“計(jì)劃在巴西部分或全部空域航行”之前提條件(巴西AIP中相關(guān)規(guī)則并無(wú)此明確的限定條件),并指出航空器起飛地和目的地均無(wú)ATS設(shè)施的情況可免于提交飛行計(jì)劃(55)參見(jiàn)MUDAN?A NOS CRITéRIOS DE APRESENTA?O DE PLANO DE VOO, AIC N 16/17, 04 AGO 2017.。關(guān)于巴西防空識(shí)別區(qū)規(guī)則是否適用“僅穿越”其防空識(shí)別區(qū)內(nèi)“國(guó)際空域”的航空器(實(shí)際上此類情況很少見(jiàn)),若按最新AIP則并未明確排除適用此類“僅穿越”情況,但最初NOTAM有排除適用此類情況的明顯傾向(56)僅就最初“航行通告”而言,起飛地和目的地均無(wú)ATS設(shè)施、“僅穿越”巴西防空識(shí)別區(qū)內(nèi)“國(guó)際空域”的航空器,應(yīng)當(dāng)說(shuō)可以免于提交飛行計(jì)劃,但此種情況在實(shí)際飛航活動(dòng)中存在的可能性極低。。這一問(wèn)題有待巴方后續(xù)實(shí)踐予以“澄清”。

最后,目前劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的拉美6國(guó)在識(shí)別方式上并無(wú)太多“同類項(xiàng)”,比如:古巴和烏拉圭(57)烏拉圭2020年3月所劃臨時(shí)防空識(shí)別區(qū)有頒布“主動(dòng)識(shí)別程序”,要求在該臨時(shí)防空識(shí)別區(qū)內(nèi)操作的航空器必須提交飛行計(jì)劃、開啟應(yīng)答機(jī)并與ATS單位保持聯(lián)絡(luò)等。參見(jiàn)Fuerza Aérea dispuso restricciones del espacio aéreo uruguayo para este domingo por traspaso del mando presidencial, 27. 02. 2020, https://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/comunicado-fuerza-aerea-uruguay-traspaso-presidencial.的常設(shè)性防空識(shí)別區(qū)并無(wú)“主動(dòng)識(shí)別程序”之類規(guī)定,故除空中交通服務(wù)(ATS)相關(guān)程序外當(dāng)多依賴“被動(dòng)識(shí)別程序”;巴拿馬規(guī)則較為“特殊”,其要求航空器“進(jìn)入防空識(shí)別區(qū)前尚有5海里距離便需與巴拿馬區(qū)域管制中心建立通信”之規(guī)定似與“無(wú)線電通信”和“位置報(bào)告”有關(guān),但并未加以明確;秘魯、阿根廷(58)此處系指阿根廷常設(shè)防空識(shí)別區(qū),其臨時(shí)防空識(shí)別區(qū)的規(guī)則似更“豐富”。比如,2018年G20防空識(shí)別區(qū)規(guī)則規(guī)定:飛往或飛離G20防空識(shí)別區(qū)的航空器皆應(yīng)在起飛前提交飛行計(jì)劃(不接受在飛行中提交飛行計(jì)劃),并開啟二次雷達(dá)應(yīng)答機(jī)及相關(guān)設(shè)備,與空中交通管制單位保持雙向無(wú)線電通信。再如,2019年為MERCOSUR峰會(huì)劃設(shè)的防空識(shí)別區(qū)規(guī)則規(guī)定:必須在起飛前提交飛行計(jì)劃(不可在飛行中提交飛行計(jì)劃);需要配有應(yīng)答機(jī)和通信設(shè)備。參見(jiàn)AIP Argentina, Supplement A 28/2018, October 11, 2018; AIC Argentina, A 08 / 2019, 12 de Julio 2019, pp. 1-2.、巴西3國(guó)防空識(shí)別區(qū)規(guī)則皆含明確的“飛行計(jì)劃要求”,秘魯、阿根廷兩國(guó)的規(guī)則皆含“應(yīng)答機(jī)要求”,僅秘魯規(guī)則有“無(wú)線電通信”條款。綜合來(lái)看,“飛行計(jì)劃要求”是本地區(qū)各國(guó)防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐中最為常見(jiàn)的識(shí)別方式,“無(wú)線電通信”和“應(yīng)答機(jī)要求”次之。相對(duì)而言,在本地區(qū),秘魯和阿根廷的防空識(shí)別區(qū)規(guī)則條文最為詳細(xì),識(shí)別方式最為多樣(具體如下)。

秘魯防空識(shí)別區(qū)現(xiàn)行規(guī)則是2016年擴(kuò)展后修訂版(59)秘魯政府于2016年4月頒布法令廢止了1991年和1994年相關(guān)規(guī)則,確立了新修訂的防空識(shí)別區(qū)適用規(guī)則。參見(jiàn)Decreto Supremo N° 005-2016/DE, 2 de abril de 2016, https://www.gob.pe/institucion/mindef/normas-legales/179264-005-2016-de.,主要包括關(guān)于應(yīng)答機(jī)、飛行計(jì)劃、無(wú)線電通信以及其他相關(guān)規(guī)定。其一,關(guān)于應(yīng)答機(jī)的規(guī)定:開啟運(yùn)行應(yīng)答機(jī)并設(shè)置為秘魯機(jī)場(chǎng)和商業(yè)航空公司(CORPAC)指定的編碼;若未收到應(yīng)答機(jī)編碼,則須使用代碼2000(A/C 模式),或者若正按“目視飛行規(guī)則”(VFR)飛行,則須使用代碼1200,直至已獲指定的新編碼。其二,關(guān)于飛行計(jì)劃的規(guī)定:在機(jī)場(chǎng)和/或跑道向ATS單位提交飛行計(jì)劃,使用“飛行計(jì)劃表”列出所有沿航線預(yù)計(jì)著陸地點(diǎn);若機(jī)場(chǎng)和/或跑道并無(wú)ATS單位,則須在起飛前通過(guò)傳真或電話提交飛行計(jì)劃,或者在飛行中通過(guò)無(wú)線電使用秘魯AIP中所定頻率呼叫最近的ATS單位,(無(wú)論何種方式)皆要指明所有沿航線預(yù)計(jì)著陸地點(diǎn)。其三,關(guān)于無(wú)線電通信的規(guī)定:使用秘魯AIP中預(yù)定頻率與ATS所屬機(jī)構(gòu)建立通信。此外,可發(fā)布“航行通告”(NOTAM)在秘魯防空識(shí)別區(qū)內(nèi)劃設(shè)禁區(qū)和限制區(qū),航空器經(jīng)主管當(dāng)局許可才能飛越禁區(qū)和限制區(qū)。其四,秘魯防空識(shí)別區(qū)規(guī)則還包括針對(duì)由不同國(guó)家飛入防空識(shí)別區(qū)的航空器與相關(guān)機(jī)場(chǎng)和ATS聯(lián)絡(luò)的特別規(guī)定(60)參見(jiàn)AIP Peru, 18 August 2016, ENR 5.2-1～5.2-2.。

阿根廷于2015年劃設(shè)防空識(shí)別,其相關(guān)規(guī)則列于“航行資料匯編”(AIP)的“ENR 1.12 民用航空器的攔截”,主要為飛行計(jì)劃相關(guān)規(guī)定(61)當(dāng)時(shí),主要是規(guī)定飛行于阿根廷防空識(shí)別區(qū)的航空器必須提交飛行計(jì)劃且直至抵達(dá)目的地皆要遵守該飛行計(jì)劃,同時(shí)也要遵守《阿根廷民用航空法規(guī)》第91部分91.153節(jié)和91.169節(jié)以及“航行資料匯編”ENR 1.10-2中有關(guān)飛行計(jì)劃的規(guī)定。參見(jiàn)AIP Argentina, 30 April 2015, ENR 1.12-3.。目前,阿根廷防空識(shí)別區(qū)規(guī)則最新版為2020年11月修訂版,阿根廷國(guó)家民航總局2018年1月決議和2019年8月決議中僅適用阿根廷注冊(cè)航空器的有關(guān)規(guī)定已大多被納入了可適用外國(guó)航空器的防空識(shí)別區(qū)規(guī)則,主要是增補(bǔ)有關(guān)“應(yīng)答機(jī)要求”和“飛行意圖信息表”要求,包括以下內(nèi)容:其一,基于“監(jiān)視識(shí)別及國(guó)家安全”目的,在防空識(shí)別區(qū)范圍內(nèi)G類空域飛行的航空器必須配有應(yīng)答機(jī)或“廣播式自動(dòng)相關(guān)監(jiān)視系統(tǒng)”(ADS-B)設(shè)備(62)參見(jiàn)AIP Argentina, 5 Nov 2020, ENR 5.2-1.;其二,航空器在開始飛行前必須通過(guò)指定方式提交飛行計(jì)劃或“飛行意圖信息表”(FIIV),且直至抵達(dá)目的地皆要遵守之(63)較之此前版本,本次修訂增加了“飛行意圖信息表”樣示和填表說(shuō)明(See AIP Argentina, 5 Nov 2020, ENR 5.2-3～5.2-4.)。;其三,在無(wú)管制機(jī)場(chǎng)或其他地點(diǎn)難以開啟飛行計(jì)劃情況下(前提是飛行路線涉及管制空域(64)阿根廷防空識(shí)別區(qū)規(guī)則2019年1月修訂版中已有在無(wú)管制機(jī)場(chǎng)或其他地點(diǎn)難以開啟飛行計(jì)劃情況的規(guī)定,2020年11月修訂對(duì)其補(bǔ)充增加了此一前提條件。按2020年11月修訂版規(guī)則,若飛行路線不涉及管制空域,則在無(wú)管制機(jī)場(chǎng)或其他地點(diǎn)難以開啟飛行計(jì)劃的航空器便無(wú)須聯(lián)絡(luò)相關(guān)空管單位?——這在相關(guān)規(guī)定中并不明確,有待阿方澄清。),航空器必須在起飛前通過(guò)電話聯(lián)絡(luò)相關(guān)空管單位開啟飛行計(jì)劃(也可選擇致電08007773227,但須遵守《阿根廷民用航空法規(guī)》第91部分以及“航行資料匯編”ENR 1.10-2“飛行計(jì)劃”的各項(xiàng)規(guī)定)(65)參見(jiàn)AIP Argentina, 5 Nov 2020, ENR 5.2-1.。

綜上可見(jiàn),絕大多數(shù)的拉美國(guó)家“常設(shè)性”與“臨時(shí)性”防空識(shí)別區(qū)都是將民用航空器作為其識(shí)別程序的適用對(duì)象,僅個(gè)別有提及對(duì)外國(guó)軍用及其他國(guó)家航空器的適用(如巴拿馬防空識(shí)別區(qū)規(guī)則),而且大體皆不涉及“僅穿越”情況適用問(wèn)題。在拉美國(guó)家防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐中,“飛行計(jì)劃要求”“無(wú)線電通信”“應(yīng)答機(jī)要求”是較為常見(jiàn)的識(shí)別方式,其中尤以“飛行計(jì)劃”規(guī)定最為廣泛。

四、拉美防空識(shí)別區(qū)的可資借鑒之處

近年來(lái),劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的拉美國(guó)家逐漸增多且其實(shí)踐頗具特點(diǎn),但并未得到國(guó)際社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注,拉美國(guó)家防空識(shí)別區(qū)在覆蓋范圍、適用對(duì)象和主要識(shí)別方式等具體方面上皆有不少地區(qū)特色做法。較之于中國(guó)東海防空識(shí)別區(qū),拉美各國(guó)防空識(shí)別區(qū)與中國(guó)相關(guān)實(shí)踐并無(wú)明顯的矛盾之處,而較大差異之處在于覆蓋范圍——拉美防空識(shí)別區(qū)多在本國(guó)領(lǐng)空之內(nèi)劃設(shè),個(gè)別有覆蓋他國(guó)領(lǐng)空(如古巴防空識(shí)別區(qū))。

相對(duì)而言,最具借鑒價(jià)值的是,部分拉美國(guó)家防空識(shí)別區(qū)的“獨(dú)特”實(shí)踐表明,防空識(shí)別區(qū)并非僅針對(duì)傳統(tǒng)安全威脅而設(shè),亦可專為應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅而設(shè)。比如,從秘魯防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐來(lái)看,其從誕生之日起便聚焦打擊民用航空器走私販毒,似乎專為應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅而設(shè),絲毫未牽涉?zhèn)鹘y(tǒng)安全領(lǐng)域(66)根據(jù)1992年秘魯?shù)?5426號(hào)法令規(guī)定,可在防空識(shí)別區(qū)使用武器攻擊販運(yùn)毒品的民用航空器。秘魯防空識(shí)別區(qū)所執(zhí)行的“攔截程序”比較嚴(yán)苛,對(duì)航空走私販毒打擊和震懾力度確有成效。在白天,任何低于商業(yè)航班最低飛行高度而通過(guò)防空識(shí)別區(qū)的民用航空器都是秘魯空軍的攔截對(duì)象;在夜間,若非定期航班或經(jīng)秘魯空軍特別授權(quán),民用航空器禁止飛行于防空識(shí)別區(qū)。秘魯空軍會(huì)試圖以合法飛行識(shí)別航空器,包括判斷該航空器是否遵循其已提交的飛行計(jì)劃,以及嘗試與其建立無(wú)線電通信。若航空器偏離其飛行計(jì)劃且無(wú)法通過(guò)無(wú)線電通信確認(rèn)其為“無(wú)害航空器”,則秘魯空軍可派軍機(jī)前往攔截,進(jìn)行目視識(shí)別及嘗試無(wú)線電聯(lián)絡(luò),并可要求其在指定地點(diǎn)降落進(jìn)行搜檢。在實(shí)施攔截中,若無(wú)法通過(guò)無(wú)線電及敵我識(shí)別系統(tǒng)對(duì)可疑航空器進(jìn)行有效識(shí)別,或可疑航空器無(wú)視有關(guān)降落指令,則秘魯空軍攔截機(jī)可使用武力令其無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)乃至將其擊落。事實(shí)上,當(dāng)時(shí)若無(wú)美國(guó)提供相關(guān)技術(shù)、設(shè)備和人員協(xié)助,秘魯空軍并無(wú)能力有效管理其防空識(shí)別區(qū)。作為“毒品戰(zhàn)爭(zhēng)”的一部分,美秘兩國(guó)政府在1990年代制定了多項(xiàng)合作計(jì)劃,其中一項(xiàng)即是“阻斷空運(yùn)線計(jì)劃”(Airbridge Denial Program, ABDP)。在美秘ABDP合作中,美方僅負(fù)責(zé)探測(cè)、追蹤可疑航空器和指引秘魯空軍攔截機(jī)。在秘魯軍機(jī)對(duì)可疑航空器實(shí)施攔截時(shí),美國(guó)追蹤偵察機(jī)上的秘魯空軍隨機(jī)觀察員(HCR)接受秘魯空軍地面指揮部的直接指揮,負(fù)責(zé)向秘魯攔截機(jī)傳達(dá)指令,而美方人員并不在指揮鏈之內(nèi),也不能參與實(shí)施攔截相關(guān)決策。參見(jiàn)US Senate Select Committee on Intelligence, Report on a Review of United States Assistance to Peruvian Counter-Drug Air Interdiction Efforts and the Shootdown of a Civilian Aircraft on April 20, 2001, U.S. Government Printing Office, October 2001, pp. 44-46.。再如,由阿根廷2018年以來(lái)對(duì)其常設(shè)防空識(shí)別區(qū)規(guī)則的修訂(阿根廷國(guó)家民航局2018年[5]和2019年[6]相關(guān)決議皆明示,其旨在打擊“復(fù)合犯罪和有組織犯罪”而使航空器更易被識(shí)別與定位以避免其被預(yù)判為從事非法活動(dòng))來(lái)看,阿根廷防空識(shí)別區(qū)與秘魯相關(guān)實(shí)踐存在一定相似性,也是為應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅而設(shè)。與世界其他地區(qū)相較,拉美部分國(guó)家出于打擊販毒或有組織犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅而非針對(duì)傳統(tǒng)空襲風(fēng)險(xiǎn)之實(shí)踐,使得防空識(shí)別區(qū)國(guó)際實(shí)踐更加豐富多樣,亦有利于推進(jìn)思考如何從非傳統(tǒng)安全合作層面創(chuàng)新性地理解防空識(shí)別區(qū)(有關(guān)國(guó)家今后可嘗試?yán)梅揽兆R(shí)別區(qū)促進(jìn)地區(qū)反恐、打擊跨國(guó)犯罪、人道搜救等合作)。將來(lái),若有需要且條件適合,中國(guó)可以借鑒拉美防空識(shí)別區(qū)相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),與周邊國(guó)家加強(qiáng)此類非傳統(tǒng)安全合作,為地區(qū)提供更多公共產(chǎn)品。

就防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐而言,關(guān)于“攔截程序”和使用武力的問(wèn)題是比較敏感的。在現(xiàn)仍維持常設(shè)防空識(shí)別區(qū)的拉美6國(guó)中,僅秘魯、阿根廷兩國(guó)的防空識(shí)別區(qū)規(guī)則包含“攔截程序”(明確其適用“民用航空器的攔截”有關(guān)程序)。秘魯防空識(shí)別區(qū)早期實(shí)踐中允許使用武力攻擊民用航空器之規(guī)定(詳見(jiàn)前注)在其他地區(qū)實(shí)踐中較為少見(jiàn),但秘魯防空識(shí)別區(qū)完全在其領(lǐng)空之內(nèi),故亦不違反國(guó)際法(67)秘魯1992年發(fā)布相關(guān)規(guī)則時(shí),《芝加哥公約》第三分條尚未生效(其規(guī)定:“締約各國(guó)承認(rèn),每一國(guó)家必須避免對(duì)飛行中的民用航空器使用武器,如攔截,必須不危及航空器內(nèi)人員的生命和航空器的安全。此一規(guī)定不應(yīng)被解釋為在任何方面修改了聯(lián)合國(guó)憲章所規(guī)定的各國(guó)的權(quán)利和義務(wù)?！?,而且秘魯至今亦未批準(zhǔn)第三分條。參見(jiàn)Protocol relating to an amendment to the Convention on International Civil Aviation (Article 3 bis), EIF 1 October 1998, https://treaties.un.org/Pages/showDetails.aspx?objid=080000028008eb82.。不過(guò),也不能忘記秘魯防空識(shí)別區(qū)早期實(shí)踐的“慘痛教訓(xùn)”,使用武力打擊運(yùn)毒航空器確能起到極大震懾作用,可若發(fā)生“誤擊”則會(huì)導(dǎo)致誤傷無(wú)辜平民的悲劇及產(chǎn)生負(fù)面社會(huì)影響,如美秘合作在秘魯所劃防空識(shí)別區(qū)打擊販毒的“阻斷空運(yùn)線計(jì)劃”便因發(fā)生秘魯軍機(jī)誤擊民用航空器造成美國(guó)公民傷亡的不幸事件(68)按聯(lián)合調(diào)查組報(bào)告,2001年4月20日被秘魯空軍誤認(rèn)為販毒飛機(jī)并遭其攔截機(jī)A-37誤擊的水上飛機(jī)OB-1408系美國(guó)“萬(wàn)國(guó)宣道浸信會(huì)”(Association of Baptists for World Evangelism)所有之民用航空器,事發(fā)時(shí)該航空器的駕駛員Kevin Donaldson和已多年在亞馬遜地區(qū)從事傳教和慈善工作的James Bowers皆為在“萬(wàn)國(guó)宣道浸信會(huì)”任職的美國(guó)公民(或?yàn)榧覍?包括James Bowers的妻子Veronica Bowers及其幼年子女),事件導(dǎo)致Veronica Bowers及其養(yǎng)女Charity喪生,其他人幸免于難。事發(fā)時(shí),美方偵察機(jī)在監(jiān)視巡邏中發(fā)現(xiàn)了在秘魯-巴西邊界地區(qū)活動(dòng)、未向相關(guān)空管單位報(bào)告且未激活其飛行計(jì)劃的水上飛機(jī)OB-1408,并將其定為可疑航空器(有情報(bào)顯示,事發(fā)前兩周左右有從事販毒的水上飛機(jī)活動(dòng))。美方偵察機(jī)對(duì)OB-1408進(jìn)行跟飛監(jiān)視,其秘魯空軍的隨機(jī)觀察員(HCR)還依照攔截程序通過(guò)甚高頻(VHF)無(wú)線電試圖與OB-1408建立聯(lián)系,但當(dāng)時(shí)OB-1408機(jī)載甚高頻設(shè)備被關(guān)閉了而駕駛員僅在監(jiān)聽高頻(HF)無(wú)線電。此后,秘魯空軍攔截機(jī)向OB-1408開火示警,但OB-1408駕駛員并未注意到而仍按既有航線飛行。美國(guó)偵察機(jī)上的美方飛行員曾向秘方HCR指出OB-1408并不符合販毒航空器的外形特征,但因語(yǔ)言溝通問(wèn)題HCR未能理解美方飛行員所表達(dá)的意思(此后美方飛行員還向秘方HCR指出OB-1408似未試圖逃離監(jiān)控,但HCR還是沒(méi)能理解其語(yǔ)意)。秘魯攔截機(jī)A-37也曾多次試圖通過(guò)甚高頻無(wú)線電與OB-1408建立聯(lián)系,但皆未獲回應(yīng),而OB-1408在發(fā)現(xiàn)攔截機(jī)后立即使用甚高頻124.1 MHz呼叫伊基托斯空管塔臺(tái),并在稍后向其提交了飛行計(jì)劃,但伊基托斯空管塔臺(tái)回應(yīng)了OB-1408而未回答有關(guān)軍機(jī)攔截問(wèn)題。美國(guó)偵察機(jī)監(jiān)聽到了OB-1408與塔臺(tái)的交流,并向秘方HCR指出此點(diǎn),但HCR忙于其他聯(lián)絡(luò)而未能及時(shí)準(zhǔn)確理解相關(guān)信息。在秘魯攔截機(jī)獲得使用武器攻擊的授權(quán)之后約6分鐘,伊基托斯空管塔臺(tái)與秘魯空軍基地建立了無(wú)線電聯(lián)系。當(dāng)美國(guó)偵察機(jī)上的美方飛行員以為OB-1408已飛往秘魯空軍基地而其本次任務(wù)已結(jié)束并向秘方確認(rèn)此點(diǎn)之時(shí),秘方HCR完全不知所云竟用西班牙語(yǔ)反問(wèn)美方飛行員。此后約不到1分鐘間,OB-1408已遭攻擊而被迫緊急降落(秘魯攔截機(jī)A-37并未裝備精準(zhǔn)打擊武器,無(wú)法精確瞄準(zhǔn)OB-1408非關(guān)鍵區(qū)域開火)。美國(guó)偵察機(jī)上的美方飛行員發(fā)現(xiàn)此種情況后用英語(yǔ)和西班牙語(yǔ)向秘方HCR表示?；?于是HCR給秘魯攔截機(jī)的飛行員下達(dá)了停止攻擊的指令。參見(jiàn)Joint Investigative Team, Peru Investigation Report: The April 20, 2001 Peruvian Shootdown Accident, Released by the Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs (U.S. Department of State), August 2, 2001, https://www.hsdl.org/?view&did=234090; https://irp.fas.org/news/2001/08/peru_shootdown.html.(2001年4月20日)而被叫停。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)際民航組織(ICAO)所發(fā)相關(guān)文件論及防空識(shí)別區(qū)多對(duì)拉美國(guó)家實(shí)踐予以“忽視”而未能將其反映于“國(guó)際慣例”概括表述之中,比如2021年ICAO所發(fā)第一版Doc 10088號(hào)文件《空中交通管理軍民合作手冊(cè)》將防空識(shí)別區(qū)局限于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,認(rèn)為其僅為應(yīng)對(duì)空襲風(fēng)險(xiǎn)而設(shè),此種界定顯然未能反映相關(guān)國(guó)家實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)情況,尤其是秘魯和阿根廷利用防空識(shí)別區(qū)打擊販毒或有組織犯罪的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域?qū)嵺`(主要針對(duì)目標(biāo)為民用航空器)。《芝加哥公約》相關(guān)附件對(duì)防空識(shí)別區(qū)之定義雖已盡可能靈活包容,但其仍僅可代表世界上多數(shù)國(guó)家實(shí)踐,拉美防空識(shí)別區(qū)的少數(shù)實(shí)踐似與該定義略有差異。比如,古巴和烏拉圭雖已防空識(shí)別區(qū),但未曾頒布“特定的識(shí)別和/或報(bào)告程序”,而僅提及航空器在其防空識(shí)別區(qū)可能遭遇軍機(jī)識(shí)別(古巴和烏拉圭如此行事并未違反國(guó)際法)。ICAO文件與相關(guān)國(guó)家實(shí)踐不符的問(wèn)題,似當(dāng)盡快加以解決,尤其不可基于國(guó)家實(shí)力強(qiáng)弱便“忽視”拉美防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐。另外,美國(guó)似乎對(duì)其周邊的拉美國(guó)家防空識(shí)別區(qū)實(shí)踐并無(wú)較高關(guān)注,比如對(duì)巴拿馬防空識(shí)別區(qū)規(guī)則中涉嫌有違“航行自由”的規(guī)定毫不在意,從未利用“航行自由行動(dòng)”進(jìn)行挑戰(zhàn)(美國(guó)似僅挑戰(zhàn)過(guò)中國(guó)所劃東海防空識(shí)別區(qū))。除防空識(shí)別區(qū)外,拉美地區(qū)似還存在與飛行情報(bào)區(qū)有關(guān)的國(guó)家實(shí)踐,此亦值得關(guān)注。比如,少數(shù)防空識(shí)別區(qū)劃設(shè)國(guó)曾有利用飛行情報(bào)區(qū)限制“飛越自由”的實(shí)踐,比如古巴抗議美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)航空器未得批準(zhǔn)進(jìn)入其飛行情報(bào)區(qū),秘魯公開主張穿越其飛行情報(bào)區(qū)的美國(guó)軍機(jī)需獲“外交許可”。再比如,委內(nèi)瑞拉雖未劃設(shè)防空識(shí)別區(qū),但美國(guó)質(zhì)疑委內(nèi)瑞拉主張?jiān)谄滹w行情報(bào)區(qū)內(nèi)的外國(guó)軍事活動(dòng)需要獲得其事先批準(zhǔn)(此與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)主張亦存關(guān)聯(lián)),并利用“航行自由行動(dòng)”連年派遣軍機(jī)進(jìn)行挑戰(zhàn)(69)美方于1986年8月回應(yīng)古巴抗議指出,國(guó)家航空器在哈瓦那飛行情報(bào)區(qū)“國(guó)際空域”活動(dòng)無(wú)需古方批準(zhǔn),并再次抗議古方對(duì)美國(guó)家航空器的“攔截”行為令美方人員生命處于險(xiǎn)境。在1980年代至21世紀(jì)初,美國(guó)多次公開反對(duì)秘魯200海里領(lǐng)海主張,而秘魯曾屢次執(zhí)意“驅(qū)離”美軍機(jī)。1992年4月,秘魯戰(zhàn)機(jī)曾在距其海岸60海里處向美軍機(jī)開火致美方人員一死兩傷。美國(guó)在2014財(cái)年和2016-2020財(cái)年“航行自由行動(dòng)”中均挑戰(zhàn)了委內(nèi)瑞拉的此種“過(guò)度海洋主張”。不過(guò),對(duì)于飛行情報(bào)區(qū)(FIR)的英文全稱,美軍“航行自由行動(dòng)”2014財(cái)年報(bào)告尚使用正確全稱“Flight Information Region”,而2016-2020財(cái)年報(bào)告皆錯(cuò)誤使用了“Flight Identification Region”表述。參見(jiàn)J. Ashley Roach and Robert W. Smith, Excessive Maritime Claims, MartinusNijhoff Publishers, Third Edition, 2012, pp. 350, 353-355.US DoD Annual Freedom of Navigation (FON) Reports, https://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/.。