徐櫞

摘要：近幾年，我國行政事業(yè)單位已大范圍推行預(yù)算績效評價，用以規(guī)范財政資金使用、評價預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行等方面的質(zhì)效，反映行政事業(yè)單位在這些方面存在的問題，督促其根據(jù)情況不斷完善改進(jìn)，進(jìn)一步提升效率和質(zhì)量。但預(yù)算績效評價在行政事業(yè)單位中開展也面臨著若干困難?；诖?，本文首先研究了績效評價在行政事業(yè)單位內(nèi)部管理中的作用，繼而提出了目前行政事業(yè)單位績效評價存在的績效目標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)、績效方法、權(quán)重等四個方面的問題，并根據(jù)上述四個情況分別提出了措施和建議。本文旨在為行政事業(yè)單位不斷提升預(yù)算績效考核質(zhì)量提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效評價；行政事業(yè)單位；績效目標(biāo)

自全面實施預(yù)算績效管理以來，各行政事業(yè)單位歷經(jīng)幾年改進(jìn)落實，全面預(yù)算績效管理初見成效。預(yù)算績效評價作為公共財政管理的重要組成部分，更是預(yù)算管理的核心關(guān)鍵，能夠促使單位財務(wù)管理精細(xì)化，不斷提高財政資金使用效率，提升單位治理能力和服務(wù)質(zhì)量。然而現(xiàn)階段而言，行政事業(yè)單位開展績效評價依然存在一些問題，因此對該問題進(jìn)行研究具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

一、績效評價在行政事業(yè)單位管理中的作用

（一）能加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的監(jiān)督作用

績效評價是行政事業(yè)單位對預(yù)算執(zhí)行情況的全面反映和總結(jié)，從多方面、多角度對財政預(yù)算資金使用情況進(jìn)行全面、客觀的考核，能促政事業(yè)單位合理使用財政資金，不斷提高資金使用效益，優(yōu)化資金使用方向。績效評價是行政事業(yè)單位預(yù)算管理的全過程監(jiān)督和管控，能保障單位預(yù)算管理工作的實踐和發(fā)展。對預(yù)算管理評價結(jié)果的反饋，能夠提升預(yù)算管理的水平，還實現(xiàn)預(yù)算管理的升級和優(yōu)化，促進(jìn)預(yù)算管理方法的創(chuàng)新。

（二）能促進(jìn)行政事業(yè)單位更好地發(fā)揮履職盡責(zé)能力

新形勢下，行政事業(yè)單位作為職能部門，承擔(dān)著更多的公共服務(wù)工作。行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效評價，是科學(xué)使用財政資金實現(xiàn)這個職能的考核和衡量，是提高預(yù)算管理責(zé)任意識，落實預(yù)算管理科學(xué)化水平重要抓手。對提高服務(wù)管理水平，實現(xiàn)科學(xué)化、精細(xì)化管理起著積極作用。通過分析績效評價結(jié)果，采取相應(yīng)整改措施，激發(fā)工作人員積極性，不斷提高工作效率，更好地服務(wù)社會。

二、目前行政事業(yè)單位績效評價存在的問題

（一）績效目標(biāo)設(shè)定不合理

科學(xué)合理的績效目標(biāo)是行政事業(yè)單位開展好績效評價的基礎(chǔ)和前提，但從現(xiàn)狀看，部分行政事業(yè)單位不重視績效目標(biāo)的設(shè)定要求，沒有進(jìn)行足夠的研究論證，編制的績效目標(biāo)并不合理，導(dǎo)致績效評價工作受阻，評價結(jié)果不能應(yīng)用，更達(dá)不到預(yù)期效果。目標(biāo)設(shè)定的不合理在整體支出績效方面表現(xiàn)得更加突出。整體支出需要考慮到不同利益相關(guān)者的利益，綜合性更強(qiáng)，目標(biāo)設(shè)定更為復(fù)雜。很多單位往往直接將年度工作計劃或者上年問題總結(jié)中的重點(diǎn)作為目標(biāo)，沒有科學(xué)地設(shè)定和合理論證，部分指標(biāo)設(shè)定缺乏資料數(shù)據(jù)的支撐，導(dǎo)致無法衡量績效的效果，從而影響對項目或?qū)挝徽w的準(zhǔn)確評判。

（二）評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

一些行政事業(yè)單位沒有根據(jù)實際情況建立統(tǒng)一、科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)體系，具體表現(xiàn)為：其一，評價指標(biāo)設(shè)計“隨意”，不按照既定的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，也不分析歷史和行業(yè)數(shù)據(jù)，臨時設(shè)計一些指標(biāo)，各單位自成體系，績效評價結(jié)果缺少可比性；其二，績效指標(biāo)中，績效目標(biāo)的設(shè)定和產(chǎn)出結(jié)果的定量指標(biāo)和質(zhì)量要求不符，指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性不足、制度不健全；其三，相關(guān)培訓(xùn)不到位，對設(shè)定項目績效目標(biāo)和對指標(biāo)的理解不足，績效評價工作開展緩慢，評估結(jié)果無法對應(yīng)具體工作，導(dǎo)致評估結(jié)果反饋失敗。

（三）評價方法不科學(xué)

大部分行政事業(yè)單位主要對財政支出中的基本支出、項目支出開展績效評價，對部門整體和財政綜合的績效評價深入不夠，尚未出現(xiàn)能夠在范圍上全覆蓋、在方式上連續(xù)動態(tài)地評價指標(biāo)體系。一方面，現(xiàn)行指標(biāo)體系較為固化，不能適應(yīng)不同部門、不同情況的變化，不利于單位根據(jù)實際情況填報合適的績效指標(biāo)；另一方面，現(xiàn)行指標(biāo)體系多是以項目支出為內(nèi)容設(shè)計的，不適合整體支出績效評價，全面的績效評價開展形式、更為合理的指標(biāo)體系框架內(nèi)容還需要統(tǒng)一進(jìn)行研究和規(guī)范。

（四）權(quán)重設(shè)置不合理

績效評價指標(biāo)體系中權(quán)重問題是一個關(guān)鍵技術(shù)問題，部分行政事業(yè)單位的績效評價指標(biāo)體系設(shè)置不科學(xué)，具體表現(xiàn)為：其一，一些行政事業(yè)單位沒有進(jìn)行認(rèn)真設(shè)計，沒有運(yùn)用科學(xué)的分析方法，使得評價不能突出重點(diǎn)。其二，對于常規(guī)工作的指標(biāo)投入比重過大，而對重點(diǎn)項目關(guān)注不足，不能將關(guān)鍵事項的工作情況如實反映到評價結(jié)果中。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)績效評價的對策

（一）設(shè)置合理的績效目標(biāo)

績效目標(biāo)是財政預(yù)算資金執(zhí)行的計劃和一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，行政事業(yè)單位要結(jié)合自身行業(yè)特點(diǎn)、職能職責(zé)、工作重點(diǎn)和任務(wù)，充分調(diào)研，多方論證、科學(xué)評判，規(guī)劃制定本單位長期績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)。一是設(shè)定的績效目標(biāo)要目標(biāo)明確、反映單位職責(zé)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，同時與預(yù)算支出的內(nèi)容、范圍、方向和效果等緊密相連，真實反映需要實現(xiàn)的產(chǎn)出和效果；二是績效目標(biāo)應(yīng)該突出重點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合總體目標(biāo)、工作任務(wù)設(shè)置年度績效目標(biāo)，確保績效目標(biāo)能全面、客觀反映績效成果；三是設(shè)置的績效目標(biāo)要可衡量、可操作，在充分考慮利益相關(guān)者，根據(jù)項目特點(diǎn)進(jìn)行個性分析，確保目標(biāo)設(shè)置清晰、操作性強(qiáng)。

（二）建立統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)

績效評價標(biāo)準(zhǔn)是對績效目標(biāo)進(jìn)一步量化和細(xì)化，用以衡量績效目標(biāo)完成程度的準(zhǔn)則和依據(jù)，行政事業(yè)單位需建立科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，保證預(yù)算績效評價工作順利開展。一是要按照統(tǒng)一的績效評價標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，綜合考量單位自身職能特點(diǎn)，通過收集、分析行業(yè)數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)以及資料數(shù)據(jù)，甄選設(shè)計評價指標(biāo)，建立適宜的評價標(biāo)準(zhǔn)，使評價結(jié)果在行業(yè)類具有類比性；二是績效指標(biāo)要充分考慮績效目標(biāo)的產(chǎn)出結(jié)果的定量指標(biāo)和質(zhì)量要求，了解各指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成有機(jī)整體；三是績效指標(biāo)應(yīng)明確各部門主體責(zé)任，并對相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，增加其對績效目標(biāo)和指標(biāo)的理解和執(zhí)行，保障各項評價項目能順利實施，完成評價結(jié)果反饋。

（三）構(gòu)建完善的評價方法

科學(xué)、規(guī)范的評價方法能確保行政事業(yè)單位績效評價的順利開展，隨著績效評價范圍和深度的不斷加大，應(yīng)綜合考量各行政事業(yè)單位實際發(fā)展情況，逐步建立一套全覆蓋，動態(tài)的評價指標(biāo)體系。一是要充分分析共性、個性指標(biāo)，綜合考量定性、定量指標(biāo)選取績效指標(biāo)，績效指標(biāo)要適應(yīng)各個部門和不同情況的變化；二是加大對整體支出和財政綜合績效評價的深入研究，統(tǒng)一規(guī)劃績效評價開展形式，設(shè)計更為合理的全面的指標(biāo)體系框架。

設(shè)定適度的權(quán)重既是關(guān)鍵技術(shù)問題，也直接關(guān)系著整個預(yù)算績效評價的質(zhì)量。確定權(quán)重時應(yīng)該要遵循以下原則：一是選用層次分析法等科學(xué)方法，科學(xué)分析計算，明確指標(biāo)的具體權(quán)重，權(quán)重應(yīng)該突出重點(diǎn)；二是計算權(quán)重時要充分考量重點(diǎn)項目、重點(diǎn)目標(biāo)的比重，權(quán)重分配科學(xué)合理，突出關(guān)鍵事項的重要性，能將重點(diǎn)目標(biāo)工作情況真實反映到評價結(jié)果中。

四、行政事業(yè)單位績效評價實例—基于H黨校的案例分析

評價指標(biāo)體系的確定是績效評價流程最為重要的關(guān)鍵點(diǎn)，是績效評價一切工作開展的基礎(chǔ)，直接決定績效評價成功與否。H黨校構(gòu)建評價指標(biāo)體系包括各級指標(biāo)及權(quán)重分配，最末級指標(biāo)編制明確的評分標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)盡可能量化。

（一）確定目標(biāo)

H黨校是市委、市政府直屬的有一定特殊性的事業(yè)單位，是培訓(xùn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和理論骨干、市政府培訓(xùn)公務(wù)員的學(xué)校，是市委、市政府的一個重要部門。H黨校整體支出績效目標(biāo)分為長期目標(biāo)和年度目標(biāo)。根據(jù)H黨校職責(zé)職能和工作重點(diǎn)，從三個方面設(shè)置年度績效目標(biāo)：一是聚焦主責(zé)主業(yè)，完成干部教育培訓(xùn)任務(wù)，爭創(chuàng)一流的教學(xué)質(zhì)量；二是開展好科研資政活動，不斷提高科研資政水平；三是加強(qiáng)行政后勤服務(wù)管理，打造良好的辦學(xué)環(huán)境。

（二）構(gòu)建績效指標(biāo)體系

H黨校按照財政部統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)體系，將整體預(yù)算績效評價指標(biāo)分為三級。一級指標(biāo)從投入、過程、產(chǎn)出、效果四個維度設(shè)置，體現(xiàn)了從成本到經(jīng)濟(jì)活動，再從活動產(chǎn)出到產(chǎn)品成果，最后再回歸目標(biāo)，從而形成一個利于社會發(fā)展、符合社會公眾需要的結(jié)果。

二級指標(biāo)主要選用共性指標(biāo)，投入從“預(yù)算編制情況”預(yù)算編制情況考核評價預(yù)算投入科學(xué)、合理的情況；過程從“預(yù)算執(zhí)行情況”、“管理制度情況”兩個方面考核評價財政資金運(yùn)行監(jiān)管過程；產(chǎn)出作為績效評價中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，指標(biāo)選取主要量化，從“數(shù)量”、“質(zhì)量”、“時效”、“成本”四個方面考核評價財政資金產(chǎn)出效果；效果在績效評價的結(jié)果中扮演越來越重要的角色，如何將績效評價中的效益情況更好地展現(xiàn)給利益相關(guān)者，是指標(biāo)選定的關(guān)鍵，從“社會效益指標(biāo)”、“滿意度指標(biāo)”兩個方面考核評價財政資金支出的效果。

三級指標(biāo)設(shè)置時收集、分析行業(yè)數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)以及資料數(shù)據(jù)，充分考慮H黨校職責(zé)職能和年度績效目標(biāo)，從“預(yù)算配置恰當(dāng)”、“績效目標(biāo)明確”、“績效目標(biāo)合理”三個方面反映二級指標(biāo)預(yù)算編制情況科學(xué)性；設(shè)置定量指標(biāo)“預(yù)算執(zhí)行完成率”反映二級指標(biāo)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；設(shè)置定性指標(biāo)“管理制度健全”、“資金使用合規(guī)性”反映二級指標(biāo)管理制度情況。設(shè)置定性指標(biāo)“學(xué)員思想作風(fēng)加強(qiáng)”、“學(xué)員政策水平和工作能力提高”、“教學(xué)科研成果為決策咨詢服務(wù)效果”反映二級指標(biāo)社會效益指標(biāo)；設(shè)置“培訓(xùn)學(xué)員滿意度”、“主管部門目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果”、“教職工滿意度三個定性指標(biāo)反映滿意度效果。數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本設(shè)置三級指標(biāo)主要從H黨校教學(xué)、科研、后勤管理工作三個大方向細(xì)化反映產(chǎn)出效果。

數(shù)量指標(biāo)設(shè)置三級指標(biāo)如下：培訓(xùn)主體班期數(shù)、培訓(xùn)主體班人數(shù)、培訓(xùn)專題班外訓(xùn)班期數(shù)、培訓(xùn)專題班外訓(xùn)班人數(shù)、培訓(xùn)任務(wù)完成率、邀請省市縣領(lǐng)導(dǎo)專家授課次數(shù)、教師授課新專題個數(shù)、理論宣講次數(shù)、專兼職教師中研究生學(xué)歷占比、決策咨詢課題立項個數(shù)、發(fā)表學(xué)術(shù)論文和理論宣傳文章篇數(shù)、校級立項課題個數(shù)、省級立項課題個數(shù)、校園綠化率。

質(zhì)量指標(biāo)設(shè)置三級指標(biāo)如下：教學(xué)新專題更新率、理論教育和黨性教育占比、黨性教育占比、領(lǐng)導(dǎo)干部授課主體班課時占比、精品課評選個數(shù)、校園安全事故率、校園水電能源供應(yīng)穩(wěn)定率、教學(xué)設(shè)備正常使用率、后勤保障工作完成率、校級課題結(jié)項率、省級課題結(jié)項率、科研任務(wù)完成率、教學(xué)測評平均分、培訓(xùn)學(xué)員合格率。

時效指標(biāo)設(shè)置三級指標(biāo)如下：教學(xué)評估及時率、科研任務(wù)完成及時率、后勤保障工作完成及時率、資金撥付及時率。

成本指標(biāo)設(shè)置三級指標(biāo)如下：培訓(xùn)成本控制率、維修成本控制率。

（三）權(quán)重設(shè)定

指標(biāo)權(quán)重確定是運(yùn)用層次分析法AHP進(jìn)行科學(xué)的分析：通過判斷面板數(shù)據(jù)的建立，結(jié)合專家問卷的結(jié)果，在矩陣中進(jìn)行兩兩判斷，逐一進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，將該層指標(biāo)的具體權(quán)重計算出來，并在之后采取相乘法，對于全部的權(quán)重計算做一個加和匯總并平均。

一級指標(biāo)通過判斷矩陣計算權(quán)重結(jié)果：投入權(quán)重0.1020，過程權(quán)重0.1100，產(chǎn)出權(quán)重0.4079，效益權(quán)重0.3801。計算最大特征根λmax=4.01，判斷矩陣一致性比例CR=0.003，可以通過一致性檢測。

二級指標(biāo)選取一級指標(biāo)產(chǎn)出部分列示判斷矩陣計算的權(quán)重結(jié)果：數(shù)量權(quán)重0.3834，質(zhì)量權(quán)重0.4691，時效權(quán)重0.0754，成本權(quán)重0.0721。計算最大特征根λmax=3.870，判斷矩陣一致性比例CR=0，可以通過一致性檢測。

三級指標(biāo)選取二級指標(biāo)數(shù)量部分列示判斷矩陣計算的權(quán)重結(jié)果：培訓(xùn)主體班期數(shù)權(quán)重0.0576、培訓(xùn)主體班人數(shù)權(quán)重0.0576、培訓(xùn)專題班、外訓(xùn)班期數(shù)權(quán)重0.0487、培訓(xùn)專題班、外訓(xùn)班人數(shù)權(quán)重0.0487、培訓(xùn)任務(wù)完成率權(quán)重0.069、邀請省市縣領(lǐng)導(dǎo)專家授課次數(shù)權(quán)重0.0749、教師授課新專題個數(shù)權(quán)重0.0821、理論宣講次數(shù)權(quán)重0.069、專兼職教師中研究生學(xué)歷占比權(quán)重0.0689、決策咨詢課題立項個數(shù)權(quán)重0.0952、發(fā)表學(xué)術(shù)論文和理論宣傳文章篇數(shù)權(quán)重0.0952、校級立項課題個數(shù)權(quán)重0.0821、省級立項課題個數(shù)權(quán)重0.0821、校園綠化率權(quán)重0.0689。計算最大特征根λmax=11.8476，判斷矩陣一致性比例CR=0，可以通過一致性檢測。

（四）開展績效評價

通過以上設(shè)定目標(biāo)、篩選指標(biāo)，具體指標(biāo)的權(quán)重計算后，上下級權(quán)重相乘組合得組合權(quán)重，構(gòu)建了H黨校整體績效評價指標(biāo)體系。H黨校使用整體績效評價指標(biāo)體系開展績效評價，客觀公正地反映H黨校整體支出財政資金實際使用和產(chǎn)出情況，預(yù)期績效目標(biāo)實現(xiàn)效果，總結(jié)整體績效實施的做法、經(jīng)驗和教訓(xùn)，

為整體支出績效實施方式和后續(xù)管理不斷完善提供了幫助，通過對整體支出實施全方位評價并進(jìn)行客觀公允的考核，全面提高整體支出績效管理水平，并進(jìn)一步提升了績效評價結(jié)果的使用成效。

五、結(jié)束語

預(yù)算績效評價對行政事業(yè)單位預(yù)算管理有著重要意義，能強(qiáng)化其財政資金使用合理性，提高其預(yù)算管理水平，促進(jìn)其事業(yè)高效發(fā)展。我國行政事業(yè)單位全面開展績效評價以來依然存在一些問題。行政事業(yè)單位應(yīng)該克服困難，科學(xué)將績效評價理念貫穿到預(yù)算管理工作的每個環(huán)節(jié)、每個流程，用合理的績效目標(biāo)，科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)、完善的評價方法、適度的權(quán)重構(gòu)建科學(xué)完善的適合自己單位特質(zhì)的預(yù)算績效評價體系，加強(qiáng)績效評價結(jié)果的運(yùn)用，有效發(fā)揮績效評價的作用，推動單位財政支出管理水平不斷提升。

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