何莉 蘇錦依 周文思（江南大學(xué) 江蘇無錫 214122）

一、引言

在現(xiàn)代預(yù)算制度的理論邏輯中，通常有兩個重要評價標(biāo)準(zhǔn)：一個是預(yù)算管理一體化，即收支預(yù)算必須全面完整地加以反映、科學(xué)合理地加以編制、規(guī)范有序地加以執(zhí)行，形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的預(yù)算管理體系；另一個是預(yù)算監(jiān)督體系化，即建立起約束有力的立體化預(yù)算監(jiān)督體系。在建立現(xiàn)代預(yù)算制度的過程中，理論邏輯為“全面完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)督、注重績效、公開透明”。當(dāng)前預(yù)算管理與現(xiàn)代預(yù)算制度尚存在不相適應(yīng)的問題，例如預(yù)算管理不夠全面綜合、支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)總體滯后、預(yù)算約束制度不夠完善等，同時預(yù)算信息系統(tǒng)建設(shè)雖然經(jīng)歷了從無到有、逐個建立系統(tǒng)、逐步覆蓋業(yè)務(wù)的過程，但尚難支撐起預(yù)算管理現(xiàn)代化，各高校預(yù)算管理系統(tǒng)普遍呈現(xiàn)出系統(tǒng)分散建設(shè)、自成體系等特點(diǎn)，僅通過與其他業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)接口的方式很難實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的高效協(xié)同。2022 年初，財(cái)政部強(qiáng)力推進(jìn)各地各單位部署實(shí)施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實(shí)施該系統(tǒng)對高校主要的影響在于預(yù)算管理、預(yù)算數(shù)據(jù)、預(yù)算項(xiàng)目、部門預(yù)算和預(yù)算全過程管理五個方面的一體化。

二、預(yù)算管理一體化的建設(shè)目標(biāo)

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將上下級預(yù)算有效銜接起來，在逐級匯總預(yù)算的同時動態(tài)反饋預(yù)算資源的分配及實(shí)際使用情況，可以及時匯集預(yù)算落實(shí)和決策部署情況，便于上級管理部門決策和動態(tài)了解整體情況，同時實(shí)現(xiàn)對非財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的跟蹤問效。該系統(tǒng)最重要的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)同源，產(chǎn)生的預(yù)算數(shù)據(jù)和對接傳輸?shù)臄?shù)據(jù)統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，將單位和部門的會計(jì)核算數(shù)據(jù)、資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)、政府采購數(shù)據(jù)等各類財(cái)務(wù)及預(yù)算數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，去除了各級數(shù)據(jù)使用單位的數(shù)據(jù)壁壘，同時將各級預(yù)算單位的預(yù)算數(shù)據(jù)匯集后直接對接中央財(cái)政系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對全國預(yù)算數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理，改變原有預(yù)算管理控制機(jī)制。相較于原系統(tǒng)，建設(shè)預(yù)算項(xiàng)目庫成為該系統(tǒng)中各環(huán)節(jié)能夠順利運(yùn)行的基礎(chǔ)，發(fā)揮了項(xiàng)目庫載體作用，對預(yù)算項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、立項(xiàng)入庫、支出執(zhí)行、決算形成等重要階段實(shí)施全生命周期管理。與以往跨年項(xiàng)目不同的是，在項(xiàng)目庫中對于長期支出類的項(xiàng)目和跨年支出類的項(xiàng)目，例如償債支出、跨年項(xiàng)目支出等事項(xiàng)管理，將與各年度預(yù)算相銜接，平衡跨年度預(yù)算，統(tǒng)籌部分未來收支的情況，增強(qiáng)對跨年度預(yù)算的約束。而在預(yù)算管理上，對高校及附屬單位的收支納入部門預(yù)算和單位預(yù)算，對各類收入和存量資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，保障重點(diǎn)支出需求，在重要的預(yù)算管理過程中的環(huán)節(jié)，例如前期的預(yù)算編制、中期的預(yù)算執(zhí)行、后期的決算和報告，以及政府采購、合同管理、資產(chǎn)管理等內(nèi)部控制領(lǐng)域，每個環(huán)節(jié)高效、有序聯(lián)結(jié)，應(yīng)用順向和逆向動態(tài)可溯的控制機(jī)制，同時將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及形成的資產(chǎn)、債務(wù)情況作用于以后年度預(yù)算編制，深度融合預(yù)算績效管理與預(yù)算管理，形成預(yù)算全方位、全過程、全覆蓋的閉環(huán)管理。

三、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與現(xiàn)有系統(tǒng)的差異

（一）管理模式和控制機(jī)制不同?，F(xiàn)行管理模式下，數(shù)出多源，單獨(dú)維護(hù)，且不盡相同，而在一體化管理模式下，數(shù)出一源，統(tǒng)一維護(hù)，共享共用。原系統(tǒng)的控制機(jī)制為：預(yù)算指標(biāo)——用款計(jì)劃——資金支付——會計(jì)核算，而一體化系統(tǒng)的控制機(jī)制為：預(yù)算指標(biāo)——實(shí)時核算——資金支付——上報用款計(jì)劃。以用款計(jì)劃為例，編報范圍包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和財(cái)政專戶管理資金。在一體化系統(tǒng)中用款計(jì)劃不再按預(yù)算項(xiàng)目編報，簡化了管理口徑，主要用于國庫現(xiàn)金流量預(yù)測、控制及資金清算管理，同時通過用款計(jì)劃和預(yù)算指標(biāo)，對資金支付進(jìn)行雙重控制，簡化審核流程，提升用款計(jì)劃的時效性和預(yù)測效能。高校應(yīng)根據(jù)指標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度以及月度用款需求等編報結(jié)轉(zhuǎn)資金用款計(jì)劃，編報口徑為“預(yù)算單位+資金性質(zhì)+指標(biāo)類型（當(dāng)年/結(jié)轉(zhuǎn)）+支出功能分類科目+支付方式（集中支付/實(shí)撥）+金額”。一體化系統(tǒng)提供政府性基金預(yù)算分項(xiàng)目累計(jì)審核數(shù)與實(shí)際收入數(shù)、國有資本經(jīng)營預(yù)算累計(jì)審核數(shù)與實(shí)際收入數(shù)、財(cái)政專戶管理資金分預(yù)算單位累計(jì)審核數(shù)與實(shí)際收入數(shù)作為參考。高校當(dāng)月未使用部分可在以后月份累計(jì)使用，當(dāng)年累計(jì)支付金額不得超過當(dāng)年累計(jì)已批復(fù)用款計(jì)劃，機(jī)動經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目和凍結(jié)指標(biāo)不再編報用款計(jì)劃。

（二）預(yù)算管理細(xì)化程度不同。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，編制預(yù)算之前，由預(yù)算單位對已儲備并計(jì)劃納入當(dāng)年預(yù)算的項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化。主要對各年度資金來源，以及預(yù)算編制年度部門經(jīng)濟(jì)分類科目、年度績效目標(biāo)、年度新增資產(chǎn)配置、年度政府采購、年度政府購買服務(wù)（核實(shí)）進(jìn)行細(xì)化，例如人員類項(xiàng)目細(xì)化中，該系統(tǒng)已內(nèi)置9 個人員類二級項(xiàng)目測算模板，用于預(yù)算單位測算項(xiàng)目金額。在測算結(jié)果的基礎(chǔ)上，如人員類項(xiàng)目還有明確依據(jù)需要調(diào)整經(jīng)費(fèi)需求的，可在測算信息中增加填報特殊需求行，由高校確定人員類項(xiàng)目資金性質(zhì)，細(xì)化完善部門經(jīng)濟(jì)分類科目；在公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目細(xì)化上，系統(tǒng)已內(nèi)置4 個公用經(jīng)費(fèi)二級項(xiàng)目測算模板，預(yù)算單位可選擇測算模板，填報相應(yīng)支出標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，測算項(xiàng)目金額。高校應(yīng)確定公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目預(yù)算資金性質(zhì)，細(xì)化編制部門經(jīng)濟(jì)分類科目、新增資產(chǎn)配置、政府采購、政府購買服務(wù)等信息。需要注意的是，績效信息目前無需填報，資金性質(zhì)中的“上年結(jié)轉(zhuǎn)”特指中央財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)資金，其他資金性質(zhì)的結(jié)轉(zhuǎn)資金合并至相應(yīng)資金本年預(yù)算填報。

（三）支付管理方式不同。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)要求高校會計(jì)核算具體到明細(xì)項(xiàng)目，推動單位會計(jì)從手工記賬向自動化記賬轉(zhuǎn)變，規(guī)范單位會計(jì)賬務(wù)調(diào)整和支付更正管理。以國庫集中支付為例，高校在系統(tǒng)中選取預(yù)算指標(biāo)，填寫支付申請信息，生成《國庫集中支付申請書》和《國庫集中支付憑證》等數(shù)字憑證，系統(tǒng)根據(jù)預(yù)算指標(biāo)和用款計(jì)劃額度嚴(yán)格控制支付申請，指標(biāo)控制口徑為“預(yù)算單位+指標(biāo)類型+資金性質(zhì)+支出功能分類底級科目+政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類款級科目+預(yù)算項(xiàng)目”，機(jī)動經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目和凍結(jié)指標(biāo)不再發(fā)起支付申請，可以完善支出經(jīng)濟(jì)分類管理。預(yù)算單位將相關(guān)電子憑證加蓋電子簽名、簽章后，一體化系統(tǒng)自動提交并核驗(yàn)上級主管部門預(yù)設(shè)規(guī)則及庫款余額情況，核驗(yàn)通過的支付憑證自動發(fā)送給代理銀行支付資金，核驗(yàn)不通過的轉(zhuǎn)入主管部門人工審核，以達(dá)到集中校驗(yàn)機(jī)制目的，從而完善國庫集中支付控制體系。當(dāng)高校選取帶有政府采購標(biāo)識的預(yù)算指標(biāo)發(fā)起支付申請時，需關(guān)聯(lián)在系統(tǒng)已經(jīng)備案的政府采購合同，系統(tǒng)自動校驗(yàn)合同金額、收款人等信息。當(dāng)支付政府采購合同最后一筆資金時，系統(tǒng)將校驗(yàn)經(jīng)預(yù)算單位確認(rèn)的最后一次履約驗(yàn)收結(jié)果，從而優(yōu)化國庫集中支付業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)全流程電子化。

（四）資產(chǎn)管理、政府采購管理等管理方式不同。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，以資產(chǎn)管理為例，系統(tǒng)新增資產(chǎn)配置管理模塊嵌入預(yù)算管理全流程，高校在申請屬于資本性支出并形成資產(chǎn)的項(xiàng)目預(yù)算時，或者在儲備運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)目時，需要利用項(xiàng)目庫中的資產(chǎn)信息來配置相應(yīng)的預(yù)算，系統(tǒng)通過采集關(guān)于采購合同、會計(jì)核算和資產(chǎn)設(shè)備等信息對資產(chǎn)管理形成動態(tài)閉環(huán)監(jiān)督管理；資產(chǎn)信息的變動觸發(fā)核算數(shù)據(jù)實(shí)時更新，資產(chǎn)的賬實(shí)價值將與會計(jì)核算同步，確保賬表一致，形成會計(jì)核算和實(shí)物資產(chǎn)管理的雙向控制；系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)根據(jù)核算數(shù)據(jù)中的資產(chǎn)價值和資產(chǎn)管理信息自動生成資產(chǎn)報表，確保高校在編制部門決算以及財(cái)務(wù)報告、國有資產(chǎn)報告時各類報告口徑銜接一致；系統(tǒng)將政府采購嵌入整個流程中，以改變過去和部門預(yù)算、國庫集中支付不緊密的情況，通過整合貫通預(yù)算編制、政府采購和國庫集中支付相關(guān)業(yè)務(wù)流程，將政府采購、合同審核、資金支付貫穿全流程，統(tǒng)一編碼，從而規(guī)范采購活動的環(huán)節(jié)，符合政府采購預(yù)算，并落實(shí)預(yù)算績效管理要求。這兩項(xiàng)業(yè)務(wù)的加強(qiáng)管理形成了新的控制體系，有利于在預(yù)算編制及執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效銜接。

（五）項(xiàng)目管理方式不同?，F(xiàn)有的預(yù)算項(xiàng)目普遍存在跨年管理的問題，而預(yù)算管理一體化系統(tǒng)以項(xiàng)目庫的方式將全部預(yù)算支出納入了整個生命周期管理，完善了項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)置，申報預(yù)算前首先需要項(xiàng)目入庫，細(xì)化項(xiàng)目后納入預(yù)算編制，已入庫的項(xiàng)目，當(dāng)需要調(diào)整支出科目或金額時，首先溯源回至項(xiàng)目庫進(jìn)行修改。對于通用項(xiàng)目設(shè)置，由專用項(xiàng)目部門和預(yù)算單位申請、財(cái)政審核。以項(xiàng)目熱點(diǎn)分類為例，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)支持從熱點(diǎn)戰(zhàn)略、熱點(diǎn)政策等角度對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行屬性標(biāo)注，系統(tǒng)已內(nèi)置熱點(diǎn)分類屬性，部門也可設(shè)置部門熱點(diǎn)分類。一個項(xiàng)目可以對應(yīng)多個熱點(diǎn)分類屬性，如一個預(yù)算項(xiàng)目的熱點(diǎn)分類屬性既可以是民生支出，也可以是脫貧攻堅(jiān)等。對預(yù)算項(xiàng)目標(biāo)注熱點(diǎn)分類屬性，主要是用于統(tǒng)計(jì)、匯總、分析預(yù)算項(xiàng)目與有關(guān)宏觀政策熱點(diǎn)的銜接情況，作為決策參考。

（六）信息共享方式不同。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)采用聯(lián)網(wǎng)在線操作、系統(tǒng)集中部署和統(tǒng)一控制，高校等單位通過國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)登錄系統(tǒng)，與財(cái)政部門在同一個平臺在線辦理預(yù)算管理全流程業(yè)務(wù)，解決了財(cái)政與部門、單位之間的“信息孤島”問題，同時對業(yè)務(wù)模式也產(chǎn)生了重要影響。對高校而言，有以下三點(diǎn)主要變化：實(shí)現(xiàn)控制方式的集中、統(tǒng)一；做到監(jiān)管模式的動態(tài)、高效；滿足業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的規(guī)范、共享。系統(tǒng)驅(qū)動財(cái)政工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型，業(yè)務(wù)對象數(shù)字化、操作過程數(shù)字化、控制規(guī)則數(shù)字化，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)審核過程在線上進(jìn)行，從源頭把控基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量，預(yù)算測算在線上實(shí)現(xiàn)，同時建立標(biāo)準(zhǔn)庫和測算模板，預(yù)算調(diào)整調(diào)劑也在線上進(jìn)行，支付全流程在線，最終達(dá)到信息數(shù)據(jù)管理的全要素、全過程、數(shù)字化。

四、高校財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對接存在的問題及解決方案

（一）系統(tǒng)接口對接時存在的問題。在實(shí)操業(yè)務(wù)中，目前各高校財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，在系統(tǒng)對接上存在以下問題：在支付環(huán)節(jié)對接僅有支付申請錄入接口，后續(xù)審核、復(fù)核、簽章仍需要再次登錄預(yù)算管理一體化系統(tǒng)操作；支付申請的狀態(tài)僅有是否成功的反饋，支付申請所處的環(huán)節(jié)階段、明細(xì)狀態(tài)均無接口可查詢，支付申請接口中缺少收款銀行的聯(lián)行號字段；尚無合同備案接口，但政府采購與大于100 萬元的購買性支出需要有合同，否則需要進(jìn)入部門人工審核流程；尚無回單下載接口，只能通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)打印支付申請與支付憑證作為記賬憑據(jù)；對接并非實(shí)時對接而是采用文件傳遞的方式，指標(biāo)并非當(dāng)前真實(shí)可用的余額；公務(wù)卡查詢接口有時間限制也非實(shí)時，用戶報銷無法自主選擇消費(fèi)明細(xì)；支付失敗資金退回查詢接口無關(guān)鍵字與原支付憑證關(guān)聯(lián)等。

（二）接口對接中擬采用的解決方案。

1.利用RPA 技術(shù)，緩解財(cái)務(wù)壓力。RPA 是一種軟件技術(shù)，其核心能力是模擬和替代人工勞動。這種軟件代替的是部門擬人化的操作，如輸入數(shù)據(jù)、切換頁面、切換系統(tǒng)等動作。如今高校財(cái)務(wù)部門的財(cái)務(wù)工作均需依賴計(jì)算機(jī)，一些高校更是擁有多套應(yīng)用系統(tǒng)，在業(yè)務(wù)場景中需要頻繁切換，而RPA 能夠調(diào)用計(jì)算機(jī)中常見的操作軟件及有客戶端用戶界面的軟件或網(wǎng)頁，當(dāng)RPA 機(jī)器人模仿人工操作行為時，可以在不同的系統(tǒng)之間做到表層集成，不需要修改系統(tǒng)本身的代碼或數(shù)據(jù)庫字段，也不需要改變接口或者對接系統(tǒng)，只是單純地模擬財(cái)務(wù)人員的行為。

在日常財(cái)務(wù)工作中，可以通過錄制的方式自動生成數(shù)據(jù)或直接操作系統(tǒng)，只需要對操作人員進(jìn)行簡單培訓(xùn)，即可直接使用。在對接預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的業(yè)務(wù)場景中，高?？梢岳肦PA 機(jī)器人解決后續(xù)審核復(fù)核簽章繁瑣的手續(xù)操作，例如解決明細(xì)狀態(tài)查詢問題，責(zé)任劃分清晰明了；基于預(yù)算一體化的核算系統(tǒng)指標(biāo)控制自成體系，能制單就能支付；資金退回可及時更新原支付申請狀態(tài)，后續(xù)可通過系統(tǒng)進(jìn)行失敗處理；基于預(yù)算一體化的核算系統(tǒng)內(nèi)置全部支付數(shù)據(jù)要素，包括核算項(xiàng)目、資金來源、財(cái)政指標(biāo)，不增加制單工作量與難度；對于報銷單物流狀態(tài)所有經(jīng)辦相關(guān)人員清晰可見，個人報銷到款自主可查等，從而達(dá)到緩解財(cái)務(wù)壓力的目的。

2.設(shè)置自動獲取財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)操作申請用款計(jì)劃業(yè)務(wù)時，例如在取數(shù)時，取每條指標(biāo)上的可申請支付金額，設(shè)置系統(tǒng)對該條指標(biāo)的余額和指標(biāo)所屬功能分類科目的用款計(jì)劃余額進(jìn)行比較，金額小的數(shù)據(jù)即取為可申請支付金額?？缮暾堉Ц督痤~是結(jié)合指標(biāo)和用款計(jì)劃可用余額自動計(jì)算的，便于財(cái)務(wù)人員辦理支付時直接使用，無需二次計(jì)算；財(cái)政支付中，增加一體化支付模塊，支付時可以查看指標(biāo)額度；狀態(tài)更新中，根據(jù)一體化接口獲取支付結(jié)果，若存在資金退回通知書更新最長時間為T+7；審批流程中，使用RPA 機(jī)器人獲取相應(yīng)的支付狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)部門免處理；交易流水中，通過接口獲取支付憑證和國庫資金退回通知書，匯總后生成交易流水，而預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在支付時，所提供的接口，例如支付憑證、國庫集中支付申請、單位指標(biāo)查詢、查詢集中支付單據(jù)狀態(tài)、國庫集中支付申請書、國庫集中支付資金退回通知書等，均為異步對接，同時缺失支付審批流程的數(shù)據(jù)，因此仍需要通過RPA 機(jī)器人配合接口完成支付業(yè)務(wù)。

五、結(jié)語

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有助于改革統(tǒng)籌預(yù)算制度和預(yù)算工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型，將信息技術(shù)作為工具來推進(jìn)實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理現(xiàn)代化的目標(biāo)，進(jìn)一步規(guī)范工作流程、統(tǒng)一數(shù)據(jù)源、嚴(yán)肅預(yù)算，推動數(shù)據(jù)共享。按照預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的業(yè)務(wù)模式，高校財(cái)務(wù)部門需加快推動預(yù)算制度系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，將現(xiàn)有業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)無縫對接，整合替代現(xiàn)有的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，有利于實(shí)現(xiàn)管理系統(tǒng)的集中部署和統(tǒng)一控制。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將集中反映各高?；A(chǔ)信息和會計(jì)核算、資產(chǎn)管理、賬戶資金、政府采購等財(cái)務(wù)信息，數(shù)據(jù)同源后，將預(yù)算管理各主體業(yè)務(wù)操作全部納入信息系統(tǒng)，有助于減輕高校多頭報送、重復(fù)錄入數(shù)據(jù)的工作量，并且統(tǒng)一預(yù)算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)對象數(shù)字化、操作過程數(shù)字化、控制規(guī)則數(shù)字化，從而有利于推動預(yù)算和財(cái)務(wù)管理工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型。