張霄艷 陳欣 陳晨

［摘要］目的：對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)29個(gè)試點(diǎn)城市的政策文本進(jìn)行比較與思考，為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的穩(wěn)步發(fā)展提供參考。方法：基于試點(diǎn)城市的政策文件、媒體報(bào)道、相關(guān)研究文獻(xiàn)，從政策擴(kuò)散理論的視角出發(fā)，對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋人群、籌資渠道、待遇保障、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行比較研究，找出試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)提升策略。結(jié)果：我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度在實(shí)施過(guò)程中存在覆蓋人群范圍窄、籌資渠道單一且籌資水平低、服務(wù)內(nèi)容不明確和評(píng)估量表存在主觀性等問(wèn)題。結(jié)論：在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度發(fā)展的過(guò)程中要注意把握政策公平性和整體性，擴(kuò)大參保人群范圍，探索多元化籌資渠道、落實(shí)保障內(nèi)容和構(gòu)建多維度的評(píng)估量表，促進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣。

［關(guān)鍵詞］長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)；老齡化；失能；政策擴(kuò)散；評(píng)估量表

中圖分類(lèi)號(hào)：R47；F842.6??? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A??? 文章編號(hào)：1672-0563（2023）02-0011-07

DOI：10.13773/j.cnki.51-1637/z.2023.02.002

一、引言

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第7次公布的數(shù)據(jù)資料顯示，目前我國(guó)60歲及以上人口大約有2.6億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?8.70%，其中65歲及以上的人口占13.50%。早在1999年，我國(guó)60歲及以上的老年人口就已經(jīng)達(dá)到1.6億人，占總?cè)丝诘?0%，65歲及以上人口有8687萬(wàn)，占7%，這是我國(guó)步入老齡社會(huì)的一個(gè)顯著標(biāo)志。由此可見(jiàn)，中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)的時(shí)間和速度越來(lái)越快，同時(shí)伴隨著醫(yī)療需求的增長(zhǎng)，尤其是對(duì)于那些喪失日常生活活動(dòng)能力的老年人來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在一定程度上能夠提高其生存質(zhì)量。另外，根據(jù)中國(guó)殘聯(lián)資料顯示，截止到2020年，我國(guó)已有1077.7萬(wàn)持證殘疾人?！吨袊?guó)殘疾人事業(yè)研究報(bào)告（2020～2021）》中提到，要探索建立以護(hù)理需求為主要收益依據(jù)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，將重度殘疾人納入保障的范圍。得不到長(zhǎng)期照顧的失能人員（尤其是老年人），不僅生活質(zhì)量和尊嚴(yán)得不到保障，還會(huì)給家庭帶來(lái)極大的事務(wù)性和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而單靠我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)制度難以解決失能人員的照護(hù)問(wèn)題，因此，在當(dāng)今傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老照料功能不斷弱化的背景下，長(zhǎng)期護(hù)理保

2016年6月，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)了《人力資源和社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將包括河北省承德市、湖北省荊門(mén)市在內(nèi)的15個(gè)城市納入實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。到2020年，試點(diǎn)城市范圍擴(kuò)大至29個(gè)城市。從我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的發(fā)展情況來(lái)看，其發(fā)展態(tài)勢(shì)與政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論是契合的。政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論是指一項(xiàng)政策通過(guò)某種渠道隨著時(shí)間的推移在社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)傳播，被新的公共政策主體采用并實(shí)施的過(guò)程［1］。我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)經(jīng)歷了自發(fā)先行試點(diǎn)、局部試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)的三個(gè)階段［2］。在老齡化程度不斷加深，長(zhǎng)期護(hù)理需求不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)背景下，我國(guó)積極借鑒國(guó)外長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，積極進(jìn)行政策探索實(shí)踐，青島市于2012年率先開(kāi)展試點(diǎn)工作。雖然政策尚在探索階段，仍存在缺乏相關(guān)法律保障政策運(yùn)行、經(jīng)辦力量不足等諸多問(wèn)題，但在一定程度上減輕了失能人員家庭的護(hù)理負(fù)擔(dān)，為我國(guó)其他省份的推行和實(shí)施提供了一些有益的經(jīng)驗(yàn)［3］。隨后國(guó)家層面確定15個(gè)試點(diǎn)城市名單，各地紛紛在青島市的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上開(kāi)始了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的局部試點(diǎn)工作，這一政策后續(xù)的擴(kuò)散進(jìn)程也被稱(chēng)作政策再創(chuàng)新［4］。到2020年，按照每省一座試點(diǎn)城市的原則，新增14座試點(diǎn)城市，并進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)規(guī)定。在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度不斷發(fā)展的過(guò)程中，隨著環(huán)境、地域等因素的變化，我國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度也隨之做出調(diào)整，使之更好適應(yīng)失能群體的多元化需要。

隨著長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作的開(kāi)展，針對(duì)試點(diǎn)城市政策的研究已經(jīng)成為學(xué)術(shù)領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。學(xué)者們的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：第一，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度研究。研究?jī)?nèi)容主要包括試點(diǎn)城市的參保對(duì)象、資金籌集、評(píng)估體系和待遇保障等方面政策內(nèi)容的思考與分析［5-7］；第二，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度實(shí)施成效研究。王嘯宇等人運(yùn)用PMC指數(shù)模型對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)施效果進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度存在著較大差異［8］；第三，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)需求研究。王群等人基于國(guó)內(nèi)外長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)需求實(shí)證研究的相關(guān)文獻(xiàn)，將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)需求影響因素分為保險(xiǎn)特征、需方特征和宏觀環(huán)境［9］。第四，簽約人群對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度滿意度的研究。陳鶴等人對(duì)上饒市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)受益人的研究中發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)能夠有效地緩解失能人群家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，受益人的滿意度普遍較高［9］。梳理相關(guān)文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的視域方面研究比較薄弱，政策擴(kuò)散理論作為公共政策研究的重要內(nèi)容，對(duì)于研究各種創(chuàng)新型的政策如何在各地?cái)U(kuò)散具有較好的解釋力。因此，本文從政策擴(kuò)散理論的角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)城市的政策進(jìn)行了深入的探討和研究，以期為我國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的構(gòu)建提供理論基礎(chǔ)。

二、資料與方法

本文通過(guò)各試點(diǎn)城市或地區(qū)政府網(wǎng)站、相關(guān)媒體報(bào)道以及中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)政策數(shù)據(jù)庫(kù)（China pilot long-term care insurance policy database， CLIP）獲取長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度政策文件，主要包括承德市、長(zhǎng)春市等15個(gè)首批試點(diǎn)城市和北京市石景山區(qū)、天津市等14個(gè)第二批試點(diǎn)城市。同時(shí)通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方、Web of Science等國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)庫(kù)檢索長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度發(fā)展現(xiàn)狀以及國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了解。對(duì)29個(gè)試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋人群、籌資渠道、待遇保障、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較分析，找出我國(guó)目前長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度發(fā)展存在的問(wèn)題，并結(jié)合國(guó)外多年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)對(duì)策。

三、研究結(jié)果

（一）覆蓋人群

據(jù)國(guó)家醫(yī)保局統(tǒng)計(jì)，截至2021年8月，我國(guó)已有1.34億人加入了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，享受到保障的人數(shù)達(dá)到152萬(wàn)。從試點(diǎn)城市的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的實(shí)施情況來(lái)看，兩批試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋人群均包括城鎮(zhèn)職工，部分城市將參保對(duì)象范圍拓展至城鎮(zhèn)或城鄉(xiāng)居民。第一批試點(diǎn)城市中，僅有5個(gè)試點(diǎn)城市覆蓋職工，10個(gè)試點(diǎn)城市將參保對(duì)象范圍拓展至城鎮(zhèn)或城鄉(xiāng)居民。其中部分試點(diǎn)還對(duì)居民的參保資格進(jìn)行了限定，如上海市將參保對(duì)象限制在60周歲及以上的城鄉(xiāng)居民。第二批試點(diǎn)，僅有北京市石景山區(qū)、呼和浩特市參保對(duì)象為職工和城鄉(xiāng)居民，其余試點(diǎn)均為城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保者。（見(jiàn)表1）

（二）籌資渠道

從籌資渠道來(lái)看，兩批試點(diǎn)的籌資渠道大致可分為兩種：（1）多元籌資模式。試點(diǎn)地區(qū)綜合考慮個(gè)人、單位、社會(huì)、政府等各方負(fù)擔(dān)能力，大部分試點(diǎn)建立起了以個(gè)人/個(gè)人賬戶劃轉(zhuǎn)+單位/醫(yī)保基金劃撥為主，財(cái)政補(bǔ)助、福利彩票和社會(huì)捐助等其他籌資方式為輔的多元籌資渠道；（2）單一籌資模式。如表2所示，上海市、寧波市、蘇州市三個(gè)試點(diǎn)均將醫(yī)保基金作為籌資唯一來(lái)源。中央政府選取試點(diǎn)城市，并賦予其對(duì)政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的權(quán)力，以推動(dòng)政策向下級(jí)的創(chuàng)新擴(kuò)散。目前，各試點(diǎn)地區(qū)均在國(guó)家政策指導(dǎo)下，探索適合本地情況的籌資模式，為未來(lái)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度在全國(guó)的進(jìn)一步推廣提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（三）待遇保障

總體來(lái)看，兩批試點(diǎn)均覆蓋機(jī)構(gòu)護(hù)理。第一批試點(diǎn)城市中長(zhǎng)春市和寧波市僅涉及機(jī)構(gòu)護(hù)理這一單一的護(hù)理方式，承德市、齊齊哈爾市等13個(gè)試點(diǎn)城市在機(jī)構(gòu)護(hù)理的基礎(chǔ)上，增加了居家護(hù)理。第二批試點(diǎn)項(xiàng)目是以機(jī)構(gòu)護(hù)理和家庭護(hù)理為主（見(jiàn)表3）。機(jī)構(gòu)護(hù)理包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等，家庭護(hù)理包括自主護(hù)理和上門(mén)護(hù)理，其中自主護(hù)理是由失能人員的親屬提供照護(hù)，而上門(mén)護(hù)理是由護(hù)理機(jī)構(gòu)工作人員上門(mén)為參保人提供服務(wù)。另外，一些地方也在積極探索其他類(lèi)型的護(hù)理服務(wù)，例如青島市積極探討失智人群的醫(yī)療照護(hù)問(wèn)題，將失智者納入“失智專(zhuān)區(qū)”進(jìn)行管理，并依其特性及不同的照護(hù)需要，將其分為短期照護(hù)（喘息服務(wù)）、日間照護(hù)、長(zhǎng)期照護(hù)；北京市石景山區(qū)提供社區(qū)護(hù)理等。就保障范圍來(lái)看，兩批試點(diǎn)城市主要包括基本的護(hù)理服務(wù)費(fèi)、床位費(fèi)、設(shè)備使用費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)和耗材費(fèi)用等。部分城市還包括針對(duì)失能失智人員的預(yù)防和延緩費(fèi)用，如青島市、南通市等。

（四）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

目前，除晉城市和甘南市評(píng)定依據(jù)尚未明確外，試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)失能評(píng)定依據(jù)主要分為兩種：日常生活活動(dòng)能力評(píng)定量表（Activity of Daily Living， ADL）和本地等級(jí)評(píng)定量表。（見(jiàn)表4）在采用ADL量表的15個(gè)城市中，青島市ADL評(píng)分≤60和南通市ADL≤50判定為失能人員，其余均將ADL≤40作為判定重度失能人員的標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)試點(diǎn)城市的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)只針對(duì)嚴(yán)重失能人群進(jìn)行給付，部分地區(qū)擴(kuò)大了保障范圍，包括中度、輕度和智力殘疾等，例如南通市建議適當(dāng)?shù)貙⒅卸仁芎褪е钦呒{入長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的范圍，所有試點(diǎn)中僅上海市涉及輕度失能人群的保障。由此可見(jiàn)，各地評(píng)估的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出多元化特征。

四、討論

（一）逐步擴(kuò)大參保人員范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋

兩批試點(diǎn)中，參保人群僅覆蓋城鎮(zhèn)職工的城市占多數(shù)，雖然在制度實(shí)施初期能夠在一定程度上提高推行效率，但隨著制度的推進(jìn)，如果沒(méi)有將城鄉(xiāng)居民納入保障范圍，則可能會(huì)造成社會(huì)民生發(fā)展的不平衡現(xiàn)象，公平性成為亟須解決的重要問(wèn)題［10］。特別是在農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老和衛(wèi)生服務(wù)資源相對(duì)短缺、收入水平偏低、抗災(zāi)能力差，更需要建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，以緩解他們的生活壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)［11］。因此，在參保的范圍上，應(yīng)逐步擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的覆蓋范圍，使其覆蓋到所有城鄉(xiāng)居民。例如，上饒市在2016年11月份開(kāi)始長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，并在《關(guān)于印發(fā)上饒市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)經(jīng)辦規(guī)程（試行）的通知》中明確提出，所有參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人員，必須同時(shí)參加長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，在試點(diǎn)工作全面展開(kāi)后，逐步覆蓋全市所有城鄉(xiāng)居民。在制度實(shí)施近三年后，2019年7月，上饒市人民政府為了進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，制定了《全面開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)實(shí)施方案》，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民公平享受長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)待遇。從國(guó)外的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，德國(guó)和日本都有專(zhuān)門(mén)針對(duì)低收入人群的繳費(fèi)補(bǔ)貼政策，因此，對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)困難的人群，可制定相應(yīng)的補(bǔ)助政策，如申請(qǐng)醫(yī)療救助。此外，還要完善農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，滿足失能老人對(duì)于照護(hù)的需求。

（二）探索多元化籌資渠道，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

第一批試點(diǎn)城市中，上海市、寧波市、蘇州市三地采用較為單一的籌資模式，其他試點(diǎn)大多也以醫(yī)保基金作為主要的籌資來(lái)源，雖然部分城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，醫(yī)保基金結(jié)余比較充裕，但是長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)如果長(zhǎng)期推行，醫(yī)保基金能否成為該保險(xiǎn)的主要籌資渠道仍然是值得深入思考的問(wèn)題。多數(shù)試點(diǎn)城市采取了多種籌資方式，如個(gè)人賬戶劃轉(zhuǎn)、單位/醫(yī)療基金劃撥、財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)捐贈(zèng)等，但實(shí)際上并未厘清各主體之間的責(zé)任。此外，相較于城鎮(zhèn)職工參保者，城鄉(xiāng)居民參保繳費(fèi)沒(méi)有企業(yè)分擔(dān)，籌資渠道較為單一，且籌資水平較低，如果要進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)覆蓋面則可能會(huì)給醫(yī)?；鹪斐韶?cái)政負(fù)擔(dān)［12］。當(dāng)前，我國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)體系還沒(méi)有建立健全的籌資機(jī)制，這直接影響到長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，發(fā)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)必須建立健全的獨(dú)立籌資機(jī)制，明確各方籌資義務(wù)，個(gè)人和單位共同繳費(fèi)，發(fā)揮財(cái)政兜底作用，同時(shí)鼓勵(lì)更多的社會(huì)主體加入籌資體系中，如社會(huì)組織、慈善機(jī)構(gòu)等，使資金來(lái)源更加多元化，減輕個(gè)人、企業(yè)和政府的負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度還要針對(duì)需求方的特征建立差異化的政策，以滿足不同群體對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的需求，增強(qiáng)其內(nèi)在吸引力。

（三）落實(shí)各地待遇保障，增強(qiáng)參保人獲得感

根據(jù)政策擴(kuò)散理論，部分城市率先開(kāi)始長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，為中央和其他地區(qū)的頂層設(shè)計(jì)提供依據(jù)，各地在中央指導(dǎo)意見(jiàn)下，進(jìn)行了差異化的政策探索，為從點(diǎn)到面的政策擴(kuò)散奠定基礎(chǔ)。由于各地覆蓋人群不同，籌資渠道、待遇保障等也會(huì)存在差異，差異化的政策能夠推動(dòng)制度在本地推行，但政策的差異在某種程度上也會(huì)給地區(qū)的政策銜接帶來(lái)困難，造成政策的零散，這可能是今后長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)推行的一大阻礙。對(duì)于保障內(nèi)容，大部分城市并未對(duì)具體的服務(wù)內(nèi)容做出明確的說(shuō)明，僅模糊性表達(dá)為“基本的護(hù)理服務(wù)費(fèi)、耗材費(fèi)”等，這在一定程度上會(huì)增加該制度施行過(guò)程中的難度，甚至導(dǎo)致參保人無(wú)法享受到部分權(quán)益，降低其獲得感。建議要在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，允許各地在結(jié)合本地實(shí)際基礎(chǔ)上進(jìn)行政策創(chuàng)新，同時(shí)在中央層面也要規(guī)范各地長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)。盡快在總結(jié)各試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，形成成熟模式，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，以完成長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的政策擴(kuò)散。此外，除日常的照料外，也要重視對(duì)于失能或失智人群的心理問(wèn)題，豐富長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的護(hù)理內(nèi)容，提高該群體的生命質(zhì)量。

（四）構(gòu)建多維度評(píng)估量表，逐步統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

在兩批試點(diǎn)城市中，僅有青島市、上饒市、廣州市和成都市四個(gè)城市將失智人群納入長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)給付范圍內(nèi)，其他大部分試點(diǎn)城市則是主要以重度失能人群為重，部分城市涉及中度甚至是輕度失能人員。大部分城市采用ADL量表進(jìn)行失能評(píng)估，主要涉及失能人員進(jìn)食、洗澡、穿衣等項(xiàng)目，但該量表也存在一定局限，不能反映失智人員的精神狀態(tài)，評(píng)估時(shí)有一些主觀因素會(huì)對(duì)評(píng)估結(jié)果造成影響。因此，應(yīng)逐步將保障范圍向中度、輕度以及不同年齡段的失智人員擴(kuò)展。中央政府總結(jié)各地情況，制定符合我國(guó)實(shí)際情況的統(tǒng)一、多維度的評(píng)估量表，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果劃分護(hù)理等級(jí)，以滿足失能或失智申請(qǐng)人的個(gè)性化需求，為全面推行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2021年，醫(yī)保局聯(lián)合民政部辦公廳發(fā)布了《長(zhǎng)期護(hù)理失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（《評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》），其中明確提出，14個(gè)新增試點(diǎn)城市參照《評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》執(zhí)行政策，并對(duì)原15個(gè)試點(diǎn)城市進(jìn)行完善，試點(diǎn)城市可以按照當(dāng)?shù)氐木唧w情況，細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并在兩年之內(nèi)將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與《評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》統(tǒng)一。

五、總結(jié)與啟示

被稱(chēng)為“社保第六險(xiǎn)”的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，目前在我國(guó)尚處于起步階段，從某種意義上來(lái)說(shuō)，可以解決失能人員的長(zhǎng)期護(hù)理問(wèn)題，減輕家庭成員尤其是子女的負(fù)擔(dān)，緩解老齡化帶來(lái)的社會(huì)性問(wèn)題，但在試點(diǎn)過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題，如覆蓋人群范圍有限，籌資依賴(lài)醫(yī)?；穑髟圏c(diǎn)多元化的政策導(dǎo)致政策碎片化以及對(duì)政策探索的不足，保障內(nèi)容不明確，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等，未來(lái)可能會(huì)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策運(yùn)行的持久性和穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。因此，未來(lái)對(duì)于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的探索，首先，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大保險(xiǎn)的覆蓋面，將更多的社會(huì)主體納入籌資中，例如基于城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)背景，各地長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)在發(fā)展過(guò)程中逐步將城鄉(xiāng)居民納入其保障范圍，從而進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；其次，加強(qiáng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的頂層設(shè)計(jì)，明確各方責(zé)任，在把握各地情況基礎(chǔ)上更加注重政策的整體性，形成長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度成熟模式，并在全國(guó)范圍內(nèi)推行，實(shí)現(xiàn)“從點(diǎn)到面”的政策擴(kuò)散；最后，真正落實(shí)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策內(nèi)容，探索建立多元化、多層次的保障內(nèi)容，滿足失能甚至是失智人員多樣化的護(hù)理需求，進(jìn)一步提高其生命質(zhì)量。

感謝中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)研究小組提供的中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)政策數(shù)據(jù)庫(kù)！

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［責(zé)任編輯：李仲先］

Text Analysis of Policies for Long-term Care Insurance

System in Chinese Pilot Cities

ZHANG Xiaoyan， CHEN Xin， CHEN Chen

（School of Public Administration， Hubei University， Wuhan 430062， Hubei）

Abstract： Objective： This paper compares and considers the policy texts of 29 pilot cities of long-term care insurance in our country， and provides a reference for the steady development of the long-term care insurance system. Methods：? Based on the policy documents， media reports and relevant research literature of the pilot cities， from the perspective of policy diffusion theory，this paper conducts a comparative study on the long-term care insurance population coverage ， financing channels， treatment guarantee， evaluation standards and other aspects， finds out the main problems existing in the experimental implementation process， and puts forward corresponding improvement strategies. Results： During the implementation of long-term care insurance system， problems such as narrow coverage， single financing channel and low level of financing， unclear service content and subjective evaluation scale. Conclusion： In the process of the development of long-term care insurance system， attention should be paid to the fairness and integrity of the policy， expanding scope of the insured， exploring diversified financing channels， consolidating the guarantee and constructing multi-dimensional evaluation scale in order to accelerate the promotion of long-term care insurance system in the whole country.

Keywords：?? long-term care insurance； aging； disability； policy diffusion； assessment scale

收稿日期：2022-06-20

基金項(xiàng)目：湖北省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目“失能老人醫(yī)養(yǎng)結(jié)合整合照料模式研究”（21Y012）。

作者簡(jiǎn)介：張霄艷（1978—），女，湖北宜昌人，教授、博士，研究方向：社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理；陳欣（1997—），女，山東濰坊人，碩士研究生，研究方向：社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理；陳晨（2001—），女，湖北黃石人，本科生，研究方向：公共衛(wèi)生事業(yè)管理。