范曉東 秦理想 張警之

(山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院 山西 太原 030031)

一、引言

中小學(xué)課后服務(wù)重構(gòu)了學(xué)生課后時(shí)空,是解決“三點(diǎn)半難題”和減輕家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)的有效舉措。2017年3月,教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)指出,要發(fā)揮課后服務(wù)的看護(hù)輔導(dǎo)功能,幫助家長(zhǎng)解決放學(xué)后學(xué)生監(jiān)管真空期問(wèn)題,增強(qiáng)教育服務(wù)能力;2021年7月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“雙減”),對(duì)課后服務(wù)的目標(biāo)、內(nèi)容、渠道和形式提出了新要求。當(dāng)前中小學(xué)課后服務(wù)工作處于提質(zhì)增效階段,需要完成由基礎(chǔ)的看護(hù)輔導(dǎo)作用向綜合的育人作用的迭代升級(jí),逐步實(shí)現(xiàn)促使學(xué)生校外學(xué)習(xí)回歸校園、規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有序發(fā)展、促進(jìn)學(xué)校素質(zhì)教育落實(shí)、紓解家庭教育壓力和滿足學(xué)生多元發(fā)展需要的政策目標(biāo),但在課后服務(wù)政策執(zhí)行過(guò)程中存在強(qiáng)制與自愿偏差、規(guī)制與多樣化難題、動(dòng)力與能力不足、責(zé)任與合力缺位、長(zhǎng)時(shí)與效率局限等困境[1],阻礙著課后服務(wù)政策目標(biāo)的達(dá)成。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)中小學(xué)課后服務(wù)的研究萌發(fā)于發(fā)達(dá)國(guó)家課后托管的經(jīng)驗(yàn)介紹[2],始于課后照顧的需要分析與政府責(zé)任的探討[3],發(fā)展繁榮于應(yīng)然狀態(tài)的設(shè)想建構(gòu)和現(xiàn)實(shí)情境的描繪剖析。具體來(lái)說(shuō),學(xué)界主要從三個(gè)方面展開(kāi)本土課后服務(wù)研究:第一是介紹世界各國(guó)的課后服務(wù)經(jīng)驗(yàn),包括橫向?qū)用娴膰?guó)家間服務(wù)狀況的對(duì)比與縱向?qū)用嬲n后服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)啟示。第二是基于政策文本的歸納梳理,闡釋課后服務(wù)價(jià)值導(dǎo)向[4]、回溯課后服務(wù)發(fā)展歷程[5],比較不同省份之間課后服務(wù)政策的異同[6],探尋制約政策價(jià)值釋放的核心要素,并提出課后服務(wù)政策優(yōu)化的可能方向[7]。第三是通過(guò)理論透視與調(diào)查分析等方式揭示課后服務(wù)工作實(shí)施過(guò)程中所面臨的困境,其中義務(wù)教育學(xué)校和教師在課后服務(wù)中的應(yīng)為與可為之間的鴻溝始終是關(guān)注的焦點(diǎn)[8-9],學(xué)生負(fù)擔(dān)能否減輕、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)能否引入、課后公平能否實(shí)現(xiàn)[10]等問(wèn)題得到了持續(xù)的討論,針對(duì)這些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),學(xué)者們?cè)噲D從理論層面探求課后服務(wù)發(fā)展的破解之策。

事實(shí)上,中小學(xué)課后服務(wù)政策執(zhí)行已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu),各利益行為主體通過(guò)資源交換和持續(xù)的互動(dòng)博弈形成了政策網(wǎng)絡(luò)。但從研究?jī)?nèi)容上看,已有研究缺少對(duì)課后服務(wù)政策利益相關(guān)主體的互動(dòng)關(guān)系和結(jié)構(gòu)的關(guān)注;從研究視角來(lái)看,缺乏運(yùn)用政策過(guò)程理論分析課后服務(wù)政策執(zhí)行的過(guò)程。因此,本文基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的視角,闡述課后服務(wù)利益主體和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),分析課后服務(wù)政策行為主體之間的利益博弈關(guān)系,揭示課后服務(wù)政策執(zhí)行困境,探求破解之策,尋求課后服務(wù)的治理路徑,以期對(duì)提升中小學(xué)課后服務(wù)政策執(zhí)行效果有所助益。

二、中小學(xué)課后服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與主體分析

(一)政策網(wǎng)絡(luò)理論及其適切性

1977年,英國(guó)學(xué)者卡贊斯坦在《權(quán)力與財(cái)富》中首次提出“政策網(wǎng)絡(luò)”一詞,將其界定為“公私行動(dòng)者之間的關(guān)系模式”[11]。本森認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是指一群或復(fù)雜的組織因資源相互依賴而形成的組織集群或聯(lián)合體[12]。隨后政策網(wǎng)絡(luò)用于隱喻在公共資源和利益權(quán)威性分配中各相關(guān)者的一種相互依賴關(guān)系[13]120。1992年,英國(guó)學(xué)者馬什和羅茲在吸收和整合了組織間合作理論與資源依賴?yán)碚摼璧幕A(chǔ)上構(gòu)建了羅德斯模型,將政策網(wǎng)絡(luò)分析框架建立在了權(quán)力相互依賴的基礎(chǔ)之上。依據(jù)羅茲的觀點(diǎn),政策網(wǎng)絡(luò)包括以下三個(gè)典型特征:第一,政策網(wǎng)絡(luò)中的主體具有多元性與相互依賴性,政策網(wǎng)絡(luò)中的行為主體包括組織的或個(gè)人的,涉及到公、私與民間志愿部門(mén)三者之間的相互依賴,為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),各行為主體必須交換資源;第二,政策網(wǎng)絡(luò)中主體行為受到制度的影響;第三,政策網(wǎng)絡(luò)是一種過(guò)程,是各政策主體之間相互影響與相互作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程[13]120。

在眾多政策網(wǎng)絡(luò)理論中羅茲的羅德斯模型即“政策網(wǎng)絡(luò)分類理論”最為經(jīng)典。羅茲依據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)成員之間的整合程度、資源分配、利益相關(guān)性、成員類型等因素將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為五種類型,即“政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)”[14]。政策社群主要是指掌握最高決策權(quán)力的組織和個(gè)人,由中央層面的政府部門(mén)和立法機(jī)構(gòu)組成,具有成員數(shù)量有限,各自權(quán)力均衡的特點(diǎn);府際網(wǎng)絡(luò)是以地方政府為中心的網(wǎng)絡(luò),囊括了復(fù)雜的利益聚合,具有廣泛的橫向聯(lián)系,主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的有效管理;專業(yè)網(wǎng)絡(luò)是以提供智力支持的專業(yè)組織和個(gè)人聯(lián)結(jié)而成的網(wǎng)絡(luò);生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)由提供公共服務(wù)和項(xiàng)目產(chǎn)品的公私多元行動(dòng)主體組成;議題網(wǎng)絡(luò)是與某一政策問(wèn)題具有利害關(guān)系或?qū)δ骋徽邌?wèn)題感興趣的參與者[15]58。羅德斯模型展示了一個(gè)從緊密整合的政策共同體到松散的問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)連續(xù)統(tǒng)一體[15]58,使政策網(wǎng)絡(luò)從概念轉(zhuǎn)變?yōu)橐惶滓?guī)范的政策過(guò)程理論分析范式,將政策網(wǎng)絡(luò)上升到治理層面,打破了以國(guó)家為中心的科層制的傳統(tǒng)政策分析模式,將政策研究對(duì)象擴(kuò)大到了涉及各種社會(huì)主體的跨組織社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),提高了政策過(guò)程理論的解釋力[16]。隨著我國(guó)教育管理向教育治理的不斷轉(zhuǎn)變,強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下的多元主體的協(xié)同共治,因此運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析我國(guó)的教育政策執(zhí)行具有適切性。

中小學(xué)課后服務(wù)作為一項(xiàng)綜合性的課后教育延伸服務(wù),涉及政府的管理權(quán)、學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)、教師的休息權(quán)、社會(huì)參與權(quán)及家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)權(quán)的交叉與嵌套[17]。在設(shè)計(jì)政策方案時(shí),需要運(yùn)用教育學(xué)、法律學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)和安全學(xué)等多學(xué)科知識(shí),對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)心理等方面的執(zhí)行可行性進(jìn)行論證[18];在政策執(zhí)行的過(guò)程中,需要縱向央地銜接、橫向府際聯(lián)動(dòng)、公私部門(mén)配合協(xié)調(diào);在尋求治理路徑時(shí),需要將課后服務(wù)置于政府、學(xué)校、市場(chǎng)、社會(huì)教育機(jī)構(gòu)等多主體的利益網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行全面的考量。政策網(wǎng)絡(luò)理論作為一種描述和解釋長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)涉及復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)和互動(dòng)關(guān)系的政策過(guò)程的分析手段和治理范式[19],抓住了價(jià)值、利益和信息等關(guān)鍵要素,適合分析中小學(xué)課后服務(wù)這種涉及跨領(lǐng)域、多層次、多主體協(xié)同合作的系統(tǒng)工程。政策網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)透過(guò)政策主體的互動(dòng)和結(jié)構(gòu)關(guān)系來(lái)理解政策執(zhí)行[13]120,能夠?yàn)槿藗兎治鲋行W(xué)課后服務(wù)政策執(zhí)行提供更加細(xì)致和全面的分析視角,有利于人們更加深入地了解課后服務(wù)政策執(zhí)行狀況。

(二)中小學(xué)課后服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

為了提升政策網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)課后服務(wù)政策執(zhí)行的解釋力,對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)分類模型在課后服務(wù)政策具體應(yīng)用中做出了適應(yīng)性調(diào)整,中小學(xué)課后服務(wù)政策利益主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如圖1所示。其中,“政策社群”是指國(guó)務(wù)院、教育部、財(cái)政部等中央政府及相關(guān)職能部門(mén);“府際網(wǎng)絡(luò)”的行動(dòng)者包括地方政府及其相關(guān)職能機(jī)構(gòu),在課后服務(wù)政策執(zhí)行過(guò)程中起著上傳下達(dá)的作用;“專業(yè)網(wǎng)絡(luò)”主要指與課后服務(wù)政策相聯(lián)系的專家學(xué)者、高等院校、研究機(jī)構(gòu)、人大代表和政協(xié)委員等智囊團(tuán);“生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)”包括義務(wù)教育學(xué)校、校外公益機(jī)構(gòu)等政策的具體實(shí)施者,具有較強(qiáng)的流動(dòng)性;“議題網(wǎng)絡(luò)”包括學(xué)生、家長(zhǎng)和新聞媒體等成員,具有結(jié)構(gòu)松散、成員范圍廣泛的特點(diǎn)。多元行動(dòng)者之間需要進(jìn)行持續(xù)互動(dòng)與資源的交換,以促成自身利益的實(shí)現(xiàn)和課后服務(wù)政策目標(biāo)的達(dá)成。

圖1 中小學(xué)課后服務(wù)政策利益主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

(三)中小學(xué)課后服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)中的利益主體

中小學(xué)課后服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)中的利益主體包括中央政府、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、地方政府、義務(wù)教育學(xué)校、中小學(xué)教師、學(xué)生、家長(zhǎng)以及新聞媒體等,下面對(duì)各利益主體在課后服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)中的地位作用和資源稟賦等因素進(jìn)行分析。

政策社群中的中央政府和相關(guān)職能部門(mén)是課后服務(wù)政策的制定者和規(guī)劃者,具有高度的權(quán)威和最為豐富的資源,始終代表著國(guó)家、民族與公眾利益,承擔(dān)著解決民生問(wèn)題、維護(hù)教育公平、落實(shí)立德樹(shù)人、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展等職責(zé)。在與地方政府的關(guān)系上,中央政府需要對(duì)地方政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,掌握課后服務(wù)的發(fā)展方向。

府際網(wǎng)絡(luò)中的地方政府是課后服務(wù)政策的指揮者和動(dòng)員者,在資源占有方面僅次于中央政府,需要在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央精神的基礎(chǔ)上細(xì)化課后服務(wù)政策、制定發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源、創(chuàng)新實(shí)施方案并定期對(duì)供給主體進(jìn)行檢查指導(dǎo),以確保課后服務(wù)政策的切實(shí)推進(jìn)。然而政策執(zhí)行的過(guò)程中通常會(huì)堅(jiān)持地方利益優(yōu)先的原則。

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的專家學(xué)者和人大代表等是課后服務(wù)政策的建議者和發(fā)聲者,具有深厚的專業(yè)素養(yǎng)、理性的思維態(tài)度和特殊的話語(yǔ)權(quán)。不僅可以從學(xué)理層面剖析課后服務(wù)政策的問(wèn)題,為政府部門(mén)決策提出高屋建瓴的建議;而且能夠通過(guò)提交議案和發(fā)表學(xué)術(shù)論文等方式為弱勢(shì)群體發(fā)聲,促進(jìn)課后服務(wù)政策的修訂和完善。

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的義務(wù)教育學(xué)校和校外公益機(jī)構(gòu)是課后服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者,其政策目標(biāo)是提供彈性、多樣、個(gè)性化的課后教育服務(wù),促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。其中,義務(wù)教育學(xué)校作為課后服務(wù)執(zhí)行主體,需要提供師資、課程、管理和設(shè)施等資源;校外公益機(jī)構(gòu)是學(xué)校課后服務(wù)的補(bǔ)充力量,主要包括少年宮、校外活動(dòng)場(chǎng)所和校外教育培訓(xùn)等機(jī)構(gòu)。二者之間的合作,經(jīng)常需要政府牽線搭橋。

議題網(wǎng)絡(luò)中的學(xué)生和家長(zhǎng)是課后服務(wù)的需求者和體驗(yàn)者。雖然家長(zhǎng)和學(xué)生在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中處于邊緣位置,但作為課后服務(wù)的對(duì)象,具有課后服務(wù)質(zhì)量的投票權(quán)、發(fā)言權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán),需要積極參與到課后服務(wù)活動(dòng)之中,表達(dá)自身的利益訴求,主動(dòng)為義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)的實(shí)施建言獻(xiàn)策,才能夠獲得更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

三、政策網(wǎng)絡(luò)視角下中小學(xué)課后服務(wù)政策執(zhí)行困境

依據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)理論,網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體之間的利益互動(dòng)與博弈過(guò)程影響著政策執(zhí)行效果。在中小學(xué)課后服務(wù)政策執(zhí)行中,網(wǎng)絡(luò)主體的博弈較為復(fù)雜,既涉及不同政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間的博弈,也包含同一網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部不同主體之間的博弈。正是多元主體之間的博弈結(jié)果直接決定著課后服務(wù)政策執(zhí)行效果,也形塑著課后服務(wù)政策執(zhí)行困境。

(一)中央政府與地方政府層級(jí)間銜接不暢,易產(chǎn)生政策執(zhí)行損耗

中央政府和地方政府處于課后服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)的核心位置,二者之間的博弈困境主要表征為上下層級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系失衡,縱向?qū)蛹?jí)之間銜接不暢。

中共中央、國(guó)務(wù)院與教育部基于政治理性的立場(chǎng),從國(guó)家整體利益出發(fā)進(jìn)行戰(zhàn)略決策,發(fā)布了《意見(jiàn)》、“雙減”等政策文件,致力于發(fā)揮課后服務(wù)的效用,優(yōu)化教育生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)教育資源的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。然而,國(guó)家對(duì)課后服務(wù)治理采取的是漸進(jìn)式改革模式,這使中央政府很難做到從“需求側(cè)"對(duì)課后服務(wù)精準(zhǔn)施策,導(dǎo)致制度供給和制度需求間的落差[20]。中小學(xué)課后服務(wù)政策頂層設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步完善,中央政府與地方政府在經(jīng)費(fèi)保障和運(yùn)行機(jī)制等方面的權(quán)責(zé)不明,“雙減”政策中課后服務(wù)的目標(biāo)和手段的相對(duì)模糊,只是粗輪廓地規(guī)定了滿足學(xué)生多樣化需要,給地方政府留下了很大的自由裁量的空間,有利于各級(jí)政府進(jìn)行課后服務(wù)政策創(chuàng)新。與此同時(shí),課后服務(wù)專項(xiàng)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制還不健全、配套政策供給不足給地方政策執(zhí)行帶來(lái)一定的困難和消極的變通空間,例如,“雙減"政策文件中規(guī)定“課后服務(wù)不能滿足部分學(xué)生發(fā)展興趣特長(zhǎng)等特殊需要的,可適當(dāng)引進(jìn)非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與課后服務(wù)”。有些地方官員就會(huì)鉆空子,為了個(gè)人物質(zhì)利益和地方局部利益與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合謀,在課后服務(wù)政策執(zhí)行中出現(xiàn)類似于江蘇省查處的“內(nèi)外勾結(jié),監(jiān)管失職”的違規(guī)案例。

省市縣地方政府作為課后服務(wù)政策執(zhí)行的主體,原則上會(huì)按照中央政府的意愿落實(shí)中小學(xué)課后服務(wù)政策要求,但地方政府具有“比較利益人”特性,在政策執(zhí)行過(guò)程中以追求地方利益最大化為目的。自2017年中小學(xué)課后服務(wù)政策執(zhí)行以來(lái),地方政府已經(jīng)形成了特定的實(shí)踐邏輯和政策路徑,而“雙減”政策的推進(jìn)與其他網(wǎng)絡(luò)主體的價(jià)值觀念和短期需要相沖突,課后服務(wù)政策的長(zhǎng)效落實(shí)需要巨額的財(cái)政投入和組織資源,容易激化地方政府與其他行為主體的矛盾。由于我國(guó)教育發(fā)展不均衡的事實(shí)客觀存在,為了緩解與其他網(wǎng)絡(luò)主體的張力,減少地方課后服務(wù)財(cái)政支出,欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省市政府不可避免地會(huì)采取保守性思維推進(jìn)課后服務(wù),很難積極主動(dòng)進(jìn)行政策創(chuàng)新,在課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)管理方面尤為突出。有調(diào)查顯示,在51所省(市/縣)教育機(jī)關(guān)網(wǎng)站中,政策文件未具體說(shuō)明課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障條款的占比為37%,縣一級(jí)的教育行政部門(mén)經(jīng)費(fèi)保障政策空缺占比更是高達(dá)68%[21],可見(jiàn)縣、鄉(xiāng)政府并沒(méi)有層層細(xì)化課后服務(wù)實(shí)施細(xì)則,課后服務(wù)工作舉步維艱。與此相反,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)在穩(wěn)定性和充足性等方面都能夠得到保證,區(qū)域資源占有和支付能力的差異直接造成了區(qū)域間課后服務(wù)質(zhì)量差距,容易成為擴(kuò)大城鄉(xiāng)和區(qū)域教育不均的新的潛在動(dòng)力源[22],不利于課后教育公平的實(shí)現(xiàn)。

(二)政府部門(mén)內(nèi)部關(guān)系碎片化,導(dǎo)致政策執(zhí)行低效

部門(mén)關(guān)系碎片化是指在教育政策執(zhí)行過(guò)程中政府部門(mén)之間缺乏必要的溝通與協(xié)調(diào),導(dǎo)致教育政策執(zhí)行出現(xiàn)效率不高的現(xiàn)象[23]。具體來(lái)說(shuō)就是中小學(xué)課后服務(wù)政策在其制定和執(zhí)行的過(guò)程中,教師的績(jī)效工資考核和收費(fèi)問(wèn)題涉及教育、財(cái)政、人力資源、發(fā)展改革、機(jī)構(gòu)編制等職能單位,安全管理涉及公安、應(yīng)急、衛(wèi)健等多個(gè)部門(mén)。一方面,各部門(mén)之間相互獨(dú)立,信息共享和資源交換存在不足,難以實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)合作,難免出現(xiàn)教育部門(mén)一家主管、孤軍作戰(zhàn),其他部門(mén)不能夠及時(shí)跟進(jìn)的現(xiàn)象。有研究發(fā)現(xiàn),在檢索到的有關(guān)課后服務(wù)的57份相關(guān)文件中,由教育行政部門(mén)單獨(dú)發(fā)出的文件占比40.4%,24.5%的文件由地方政府辦公廳單獨(dú)發(fā)出,由教育行政部門(mén)、發(fā)改委等多部門(mén)聯(lián)合發(fā)出文件份額為35.1%[24]。另一方面,課后服務(wù)涉及部門(mén)之間責(zé)任分工相對(duì)模糊,職責(zé)存在交叉,部門(mén)之間缺乏有效的聯(lián)動(dòng),在政策執(zhí)行中很容易采用分解式思維推行課后服務(wù)政策,會(huì)出現(xiàn)像日本的文部科學(xué)省和厚生勞動(dòng)省兩個(gè)部門(mén)之間推諉搪塞、左右各異、相互掣肘的現(xiàn)象[25],造成課后服務(wù)政策執(zhí)行效率不高和資源浪費(fèi)等問(wèn)題。

(三)政府部門(mén)與中小學(xué)校之間多重矛盾疊加,致使政策執(zhí)行乏力

在課后服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)中,政府機(jī)構(gòu)與中小學(xué)校分別起著主導(dǎo)和主體的作用,二者在互相博弈的過(guò)程中存在著利益、條件、價(jià)值和認(rèn)知等多重沖突和矛盾,增加了課后服務(wù)政策執(zhí)行的復(fù)雜性,導(dǎo)致課后服務(wù)政策執(zhí)行乏力。

1.政府政策工具不夠豐富。以對(duì)政策目標(biāo)對(duì)象所產(chǎn)生的影響為依據(jù),可以將政策工具劃分為命令、激勵(lì)、能力建設(shè)、系統(tǒng)變化等幾種基本類型[26]。政府機(jī)構(gòu)在推行課后服務(wù)政策的過(guò)程中主要采取命令型政策工具,強(qiáng)制中小學(xué)校執(zhí)行課后服務(wù)政策,不注重對(duì)激勵(lì)型和能力建設(shè)型政策工具的使用,沒(méi)有充分考慮每所學(xué)校的學(xué)情和師情,缺乏適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償、智力和人力資源投資等方面的支持。在層層壓力體制下,在校教師作為課后服務(wù)政策的主力軍,放學(xué)后的工作時(shí)間又延長(zhǎng)了2小時(shí)左右,工作內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)展個(gè)性的作業(yè)輔導(dǎo)和多種文體、藝術(shù)和社團(tuán)等活動(dòng),特別是鄉(xiāng)村學(xué)校的音體美方面的教師相對(duì)短缺,校外專業(yè)師資引進(jìn)途徑還不夠暢通,中小學(xué)課后服務(wù)培訓(xùn)也不成熟,校內(nèi)文化課教師只能根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)探索服務(wù)內(nèi)容,面臨著工作負(fù)擔(dān)加重、課程能力不足、服務(wù)成就感弱化和育人的完滿意義感失落等多方面的問(wèn)題[27],在此情景下校內(nèi)教師參與課后服務(wù)的主動(dòng)性不強(qiáng)。同時(shí),欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政資源和政策依據(jù)不足,課后服務(wù)中教師的報(bào)酬較低,在職稱評(píng)審、評(píng)優(yōu)評(píng)先中也沒(méi)能享受到相應(yīng)的政策傾斜,教師的休息權(quán)和勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)受到損害,付出和回報(bào)不成正比,內(nèi)心的不平衡感加劇,會(huì)通過(guò)無(wú)聲抗議的方式表達(dá)內(nèi)心的不滿,對(duì)課后服務(wù)政策存在隱性排斥。如果義務(wù)教育學(xué)校不能夠安撫好教師情緒,課后服務(wù)與課內(nèi)教學(xué)就難以實(shí)現(xiàn)有效平衡和動(dòng)態(tài)銜接,課后服務(wù)甚至?xí)_擊到學(xué)校的正常教學(xué)秩序。為了自身的生存發(fā)展,義務(wù)教育學(xué)校在政策執(zhí)行中就會(huì)采取權(quán)宜之計(jì),在服務(wù)時(shí)間和資源配置等方面與地方政府討價(jià)還價(jià),不斷尋找政府、教師、自身之間的最佳利益平衡點(diǎn)。

2.義務(wù)教育學(xué)校政策執(zhí)行力不足。中小學(xué)校是課后服務(wù)政策執(zhí)行的關(guān)鍵,但其權(quán)力和信息資源非常有限,師資力量也較為薄弱,課后服務(wù)資金相對(duì)匱乏,很難調(diào)動(dòng)社會(huì)資源。許多地區(qū)政府部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制也不健全,雖然鼓勵(lì)學(xué)校、社會(huì)和市場(chǎng)等多元主體積極參與到課后服務(wù)活動(dòng)中,但課后服務(wù)作為一項(xiàng)特殊的教育服務(wù)產(chǎn)品,成本回收能力有待提升。由于激勵(lì)措施并不完善,校外公益機(jī)構(gòu)和活動(dòng)場(chǎng)所參與課后服務(wù)意識(shí)淡薄,穩(wěn)定性也不能夠得到保障。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與學(xué)校存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,其營(yíng)利性特點(diǎn)不可避免地與學(xué)校課后服務(wù)的公益性特征沖突,校外力量與課后服務(wù)的資質(zhì)條件、質(zhì)量管理、評(píng)價(jià)退出機(jī)制等方面的制度規(guī)定不夠詳盡,復(fù)雜的流程和較低的投資回報(bào)率也使校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)望而卻步,學(xué)校也擔(dān)心校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在變相招生的問(wèn)題,很難與之聯(lián)合開(kāi)展課后服務(wù)?？傮w來(lái)看課后服務(wù)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)相對(duì)封閉,各行動(dòng)主體之間相互關(guān)聯(lián)性較小,不能夠發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)以實(shí)現(xiàn)教育資源的有效配置。學(xué)校作為課后服務(wù)的主要責(zé)任主體,其所占據(jù)的資源非常有限;同時(shí)課后服務(wù)內(nèi)容和形式的多樣性決定了它的政策規(guī)定很難細(xì)致,政府層面還沒(méi)有形成操作規(guī)范、實(shí)施指南和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[28],所以中小學(xué)校在實(shí)施課后服務(wù)政策的過(guò)程中常常處于“有心無(wú)力”和“不知所措”的狀態(tài)。

3.政府部門(mén)與家長(zhǎng)之間的觀念難以統(tǒng)一。觀念作為行為的先導(dǎo),利益是政策執(zhí)行的根本,二者在政策網(wǎng)絡(luò)中起著聯(lián)結(jié)作用。政府部門(mén)為了凝聚課后服務(wù)政策共識(shí),通過(guò)多種手段宣傳課后服務(wù)政策的積極價(jià)值,以增加整個(gè)社會(huì)對(duì)政策的認(rèn)同,但卻對(duì)政策給各主體帶來(lái)的短期消極影響存而不論,容易引起供給主體和公眾的不信任[29]。并且自古以來(lái)形成的“學(xué)而優(yōu)則仕”和“讀書(shū)改變命運(yùn)”的文化觀念植根于公眾的頭腦之中,家長(zhǎng)期望借助教育投資使學(xué)生在高考中脫穎而出,獲取較高等級(jí)的教育文憑和與之相配的就業(yè)崗位,從而實(shí)現(xiàn)孩子的階層躍遷?！安荒茌斣谄鹋芫€上”的片面教育觀使部分學(xué)子從小學(xué)一路通往大學(xué)的文憑之路在初始教育積累階段就充滿了激烈競(jìng)爭(zhēng)的火藥味[30],形成了家庭間的“劇場(chǎng)效應(yīng)”。雖然對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)課后服務(wù)的價(jià)值主要是致力于豐富學(xué)生的課外生活,滿足學(xué)生的全面發(fā)展需要,但是面臨著中高考的壓力,學(xué)校也無(wú)法擺脫短視化、功利性教育觀念的桎梏。為了滿足社會(huì)教育訴求和上級(jí)的獎(jiǎng)評(píng),不少學(xué)校會(huì)替代性執(zhí)行課后服務(wù)政策,利用課后服務(wù)的時(shí)間變相補(bǔ)課,直接背離了豐富學(xué)生課外生活的政策目標(biāo)。總之,在現(xiàn)有政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的裹挾下,學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和家長(zhǎng)等網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者在利益訴求上存在互補(bǔ)關(guān)系,會(huì)在獲取優(yōu)異的考試成績(jī)和提高學(xué)生升學(xué)率的共同目標(biāo)下締結(jié)成聯(lián)盟,過(guò)度強(qiáng)調(diào)教育的社會(huì)功能,而忽視了教育的個(gè)體個(gè)性化功能,與政府部門(mén)的價(jià)值觀念和利益訴求產(chǎn)生矛盾沖突,形成博弈結(jié)構(gòu),導(dǎo)致課后服務(wù)政策失真失效。

(四)中小學(xué)校與家長(zhǎng)及學(xué)生之間缺乏良性互動(dòng),阻礙政策落實(shí)落地

中小學(xué)校與家長(zhǎng)及學(xué)生處于課后服務(wù)政策鏈條的末端,在相互作用的過(guò)程中存在著明顯的價(jià)值分歧和觀念分化,家長(zhǎng)與學(xué)生的參與不足,進(jìn)一步阻礙了課后服務(wù)政策實(shí)效的發(fā)揮。

1.家長(zhǎng)與學(xué)校之間價(jià)值沖突。中小學(xué)課后服務(wù)政策處于家校責(zé)任的交叉地帶,在《意見(jiàn)》正式頒布后,有的家長(zhǎng)就以“學(xué)校功能論”觀點(diǎn)為基礎(chǔ),提出應(yīng)該由學(xué)校為學(xué)生提供免費(fèi)且優(yōu)質(zhì)的課后服務(wù),學(xué)?；凇柏?zé)任邊界說(shuō)”的理論闡明自身開(kāi)展課后服務(wù)所面臨的資源風(fēng)險(xiǎn)和管理挑戰(zhàn),教師也借助于“道德綁架論”的主張表達(dá)了收取成本費(fèi)用、明確安全責(zé)任主體、成立專門(mén)師資隊(duì)伍的服務(wù)期望[31]。然而現(xiàn)有的政策沒(méi)有對(duì)課后服務(wù)的產(chǎn)品屬性和家校監(jiān)管責(zé)任做出明確的劃分。一方面,雖然政策規(guī)定學(xué)校可以向家長(zhǎng)收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用,但是并沒(méi)有客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),家長(zhǎng)容易對(duì)課后服務(wù)費(fèi)用產(chǎn)生不滿,國(guó)家正在著力治理學(xué)校教育亂收費(fèi)行為,在此情景下學(xué)校收費(fèi)多少存在兩難境況;另一方面,課后服務(wù)活動(dòng)延長(zhǎng)了學(xué)生的在校時(shí)間,保障學(xué)生安全是課后服務(wù)政策紅線,避免出現(xiàn)學(xué)生安全事故,減少家校糾紛是學(xué)校和教師的首要追求。有的學(xué)校會(huì)過(guò)于強(qiáng)調(diào)安全問(wèn)題而忽視了育人功能,會(huì)減少學(xué)生課后服務(wù)中的多樣化學(xué)習(xí)和室外活動(dòng)機(jī)會(huì),將服務(wù)內(nèi)容窄化為作業(yè)輔導(dǎo)和自主實(shí)踐活動(dòng),服務(wù)空間局限在教室之內(nèi),淺表化執(zhí)行課后服務(wù)政策?！半p減”政策要求減少學(xué)生的作業(yè)量,小學(xué)階段的學(xué)生自主學(xué)習(xí)能力相對(duì)較弱,特別是低年級(jí)學(xué)生,往往無(wú)法合理安排時(shí)間,在完成作業(yè)之后往往無(wú)事可做,造成時(shí)間的浪費(fèi);自入學(xué)到服務(wù)時(shí)間結(jié)束學(xué)生都被固定在座位之上,長(zhǎng)此以往容易引起學(xué)生的身心疲憊和厭學(xué)情緒。

2.家長(zhǎng)群體內(nèi)部的觀念分化。家長(zhǎng)群體涉及范圍廣泛,其所在社會(huì)階層和家庭類型存在差別,所以在群體內(nèi)部也存在著利益分化和價(jià)值沖突。雙職工家庭與單親家庭對(duì)服務(wù)時(shí)間要求不同,學(xué)困生和學(xué)優(yōu)生在服務(wù)內(nèi)容的需求上迥然相異。受功利主義價(jià)值觀所驅(qū)使的家長(zhǎng)將課后服務(wù)等同于學(xué)業(yè)補(bǔ)習(xí),希望借此使學(xué)生的成績(jī)更上一層樓;與之觀念相反的家長(zhǎng)認(rèn)為課后服務(wù)工作開(kāi)展導(dǎo)致學(xué)生在校時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、晚飯時(shí)間過(guò)晚、親子時(shí)間縮短,不利于學(xué)生身心健康發(fā)展,希望學(xué)?？梢匀∠n后服務(wù)工作。家長(zhǎng)利用網(wǎng)絡(luò)形式宣傳這一觀點(diǎn),借助輿論的力量給學(xué)校施壓。這些矛盾的政策認(rèn)知和家長(zhǎng)群體之間的爭(zhēng)執(zhí)使學(xué)校陷入兩難的境地,分層分類的管理和服務(wù)進(jìn)一步加大了學(xué)校的挑戰(zhàn)度,無(wú)形中阻礙了課后服務(wù)政策落實(shí)落地。

3.家長(zhǎng)和學(xué)生的服務(wù)訴求不被重視。家長(zhǎng)和學(xué)生在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中處于邊緣位置,缺乏相應(yīng)的利益表達(dá)渠道和話語(yǔ)權(quán),很少有與政府和學(xué)校平等協(xié)商及對(duì)話的機(jī)會(huì),其知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)等得不到有效保障。一方面,中小學(xué)校在開(kāi)展課后服務(wù)活動(dòng)前可能會(huì)遵照政策要求調(diào)研家長(zhǎng)和學(xué)生的需求,但政策實(shí)施后很少向家長(zhǎng)反饋建議,學(xué)校是否根據(jù)調(diào)研情況進(jìn)行服務(wù)調(diào)整也值得懷疑,家長(zhǎng)的利益表達(dá)受限,在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題上往往是心存芥蒂,容易對(duì)學(xué)校課后服務(wù)工作產(chǎn)生偏見(jiàn);另一方面,有些學(xué)校在課后服務(wù)的管理過(guò)程中,沒(méi)有充分尊重家長(zhǎng)和學(xué)生的意愿,直接無(wú)視政策文件中所規(guī)定的自愿參與的原則要求,強(qiáng)制全體學(xué)生都必須參與學(xué)校所提供的課后服務(wù)活動(dòng)。較為焦慮的家長(zhǎng)顧及到學(xué)校和教師的權(quán)威,放學(xué)后讓學(xué)生先參與課后服務(wù)活動(dòng),結(jié)束后又聯(lián)系私教對(duì)學(xué)生進(jìn)行“一對(duì)一輔導(dǎo)”,于是家長(zhǎng)又需要負(fù)擔(dān)高額的教育經(jīng)費(fèi),對(duì)學(xué)生而言課后時(shí)間更是苦不堪言。

四、中小學(xué)課后服務(wù)政策執(zhí)行困境的原因

中小學(xué)課后服務(wù)政策執(zhí)行過(guò)程中主體間存在的多重沖突,既受到網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和文化傳統(tǒng)等因素影響,也受到課后服務(wù)政策本身和執(zhí)行主體等因素制約。更為具體來(lái)說(shuō)是由于課后服務(wù)政策的法律規(guī)范缺少、公共價(jià)值缺乏、條件保障不足等因素相互作用而導(dǎo)致課后服務(wù)政策執(zhí)行困境的形成。

(一)課后服務(wù)政策本身存在不足

政策本身的科學(xué)性、合理性和可行性是政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。但課后服務(wù)政策本身在權(quán)威性和系統(tǒng)性方面存在一定局限,具體表現(xiàn)為缺少法律規(guī)范、課后服務(wù)配套政策不完善。法律能夠有效地規(guī)范政策網(wǎng)絡(luò)主體的行為,提高公共政策的權(quán)威性,對(duì)課后服務(wù)的發(fā)展起著關(guān)鍵作用,但目前國(guó)家層面并沒(méi)有關(guān)于課后服務(wù)的專門(mén)的法律法規(guī)。《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》沒(méi)有對(duì)課后服務(wù)的屬性和內(nèi)容做出規(guī)定,國(guó)家的中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要也并未重視課后服務(wù)問(wèn)題。課后服務(wù)政策僅具有行政規(guī)定,尚未上升到法律層面,政策權(quán)威性不夠。課后服務(wù)政策主體行為缺乏法律的有效約束,課后服務(wù)保障制度也缺乏強(qiáng)有力的依據(jù),缺少對(duì)組織服務(wù)、資源協(xié)調(diào)、質(zhì)量監(jiān)管等方面的系統(tǒng)設(shè)計(jì)[32],影響到了課后服務(wù)政策的統(tǒng)籌推進(jìn)。同時(shí)現(xiàn)有的政策并沒(méi)有對(duì)課后服務(wù)是否屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行說(shuō)明,在校外教育機(jī)構(gòu)引入和教育收費(fèi)的規(guī)定方面較為模糊,表現(xiàn)為“鼓勵(lì)”和“適當(dāng)”,政策規(guī)定對(duì)各主體的政策約束力比較弱,為政策主體變通執(zhí)行提供了空間。

(二)課后服務(wù)政策執(zhí)行環(huán)境復(fù)雜

任何政策執(zhí)行都無(wú)法脫離其所處的社會(huì)環(huán)境,課后服務(wù)政策所處社會(huì)環(huán)境較為復(fù)雜,增加了政策執(zhí)行難度。一方面,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,對(duì)勞動(dòng)力的要求越來(lái)越高,生存性資源競(jìng)爭(zhēng)激烈,學(xué)歷在個(gè)體階層躍遷中的作用不斷強(qiáng)化,同時(shí)人們功利化傾向愈發(fā)明顯,教育商業(yè)化、資本化有增不減,教育的工具價(jià)值也深入人心,整個(gè)社會(huì)的教育競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈,且現(xiàn)有的評(píng)價(jià)導(dǎo)向還沒(méi)有徹底發(fā)生扭轉(zhuǎn),“唯分?jǐn)?shù)、唯升學(xué)、唯文憑”的痼疾依舊存在,這些因素影響到了政策主體對(duì)課后服務(wù)的發(fā)展價(jià)值認(rèn)同,導(dǎo)致主體對(duì)政策認(rèn)識(shí)偏頗,為課后服務(wù)政策執(zhí)行主體替代式執(zhí)行提供了社會(huì)土壤。另一方面,我國(guó)治理規(guī)模龐大,區(qū)域發(fā)展存在較大差異,城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際之間教育資源配置不均衡,課后服務(wù)政策存在制定的統(tǒng)一性和執(zhí)行的靈活性悖論,國(guó)家層面的課后服務(wù)政策難以兼顧地區(qū)差異,在課后服務(wù)政策制定過(guò)程中多考慮的是城市地區(qū)“三點(diǎn)半難題”的現(xiàn)實(shí)情況,缺少對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的關(guān)注,目前鄉(xiāng)村地區(qū)課后服務(wù)政策規(guī)定存在空白,短期內(nèi)教育差距難以消除,課后服務(wù)政策適應(yīng)性較低,導(dǎo)致政策執(zhí)行形式化問(wèn)題突出。

(三)課后服務(wù)政策執(zhí)行機(jī)制不健全

課后服務(wù)政策執(zhí)行作為典型的委托代理模式,受壓力型體制與行政包發(fā)路徑依賴的影響,課后服務(wù)政策逐級(jí)代理的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)權(quán)力配置失衡,底端代理人權(quán)、責(zé)、利分離,政策信息傳播力不足。具體來(lái)說(shuō),自中央、省市、縣鎮(zhèn)等縱向?qū)蛹?jí)部門(mén)間的共事權(quán)劃分模糊[21],權(quán)力明顯傾向于中央與地方政府,但是課后服務(wù)責(zé)任下移,彼此之間權(quán)責(zé)脫節(jié),基層政府與學(xué)校動(dòng)力不足,從根本上導(dǎo)致政策資源難以保障。同時(shí),課后服務(wù)政策實(shí)施時(shí)間相對(duì)較短,各層級(jí)主體政策執(zhí)行時(shí)間存在延遲,且政策具有柔性特征,課后服務(wù)政策評(píng)估機(jī)制尚未建立,課后服務(wù)政策閉環(huán)存在缺陷,評(píng)估主體和方法不明,并未形成完善的監(jiān)督體系,政策實(shí)施信息不能夠有效反饋,導(dǎo)致課后服務(wù)政策制定主體不能及時(shí)獲取政策目標(biāo)的達(dá)成情況,政策執(zhí)行主體對(duì)是否存在偏差缺乏意識(shí),課后服務(wù)目標(biāo)主體對(duì)政策實(shí)施效果不能夠直觀感知,課后服務(wù)政策執(zhí)行偏離預(yù)期而不能及時(shí)糾正。

五、中小學(xué)課后服務(wù)政策的治理路徑

要化解課后服務(wù)政策執(zhí)行過(guò)程中的主體矛盾與困境,需要樹(shù)立網(wǎng)絡(luò)化治理思維,健全“政校家社”協(xié)同參與機(jī)制,完善課后服務(wù)法律法規(guī),進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督和互動(dòng)協(xié)商,加強(qiáng)對(duì)主體政策價(jià)值引領(lǐng),共同打造課后服務(wù)供給共同體。

(一)建立“政校家社”網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)有效連接,完善課后服務(wù)法律法規(guī)

網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)即參與政策網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者,依照網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)治理能力高低可以分為核心網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)和普通網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn),各網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)主要通過(guò)權(quán)力配置、資源分享、信息流動(dòng)等方式形成網(wǎng)絡(luò)紐帶,相互聯(lián)結(jié)。政策網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)多元主體的參與和政府主導(dǎo),重視信息的有效傳遞和網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放程度[33]。在課后服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)中,專業(yè)網(wǎng)絡(luò)作為溝通中央政府和服務(wù)群體的橋梁與中介,雖然與其他行為主體的利益博弈并不明顯,但由于參與不足,無(wú)法為政策社群充分發(fā)揮下情上達(dá)和上情下傳的作用,難以實(shí)現(xiàn)信息由中心到邊緣再到中心的循環(huán)傳遞,阻礙了課后服務(wù)政策的完善和創(chuàng)新。因此,應(yīng)該加強(qiáng)中央政府主導(dǎo),專業(yè)網(wǎng)絡(luò)為核心,多主體參與,促進(jìn)信息有效傳遞,特別是要促進(jìn)中央政府與地方政府之間的信息溝通,以便中央政府及時(shí)完善課后服務(wù)法律法規(guī)和配套政策,地方各層級(jí)政府盡快出臺(tái)政策實(shí)施細(xì)則,及時(shí)對(duì)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題和難點(diǎn)做出回應(yīng)。

由政策社群與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)成員聯(lián)合,成立課后服務(wù)專項(xiàng)調(diào)查組,深入到一線進(jìn)行調(diào)研,全面了解各省、市、縣中小學(xué)課后服務(wù)政策執(zhí)行的基本情況、特色亮點(diǎn)和不足之處。以此為依據(jù),及時(shí)更新中小學(xué)課后服務(wù)政策,彌補(bǔ)中小學(xué)課后服務(wù)的法律空白,適時(shí)在教育法中添加補(bǔ)充課后服務(wù)的內(nèi)容,澄清中小學(xué)課后服務(wù)的價(jià)值取向和屬性定位,采用法治的方式厘清政府、學(xué)校、教師、家長(zhǎng)等主體權(quán)責(zé)關(guān)系;同時(shí)對(duì)課后服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)費(fèi)管理、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面給予政策保障,加強(qiáng)國(guó)家層面的宏觀引導(dǎo),提高課后服務(wù)政策的科學(xué)性和系統(tǒng)性,增強(qiáng)課后服務(wù)政策的權(quán)威性和解釋力。具體來(lái)說(shuō),可以按照課后服務(wù)價(jià)值取向劃分為課后看護(hù)與課后發(fā)展服務(wù),分別歸屬于基本公共服務(wù)產(chǎn)品和準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品,分層分類做出政策設(shè)計(jì),課后看護(hù)可以由學(xué)校承擔(dān)責(zé)任,中央政府與地方政府按照一定比例共同承擔(dān)服務(wù)費(fèi)用,課后發(fā)展服務(wù)可以向家長(zhǎng)收取適當(dāng)費(fèi)用[28]。同時(shí)省級(jí)政府可以成立中小學(xué)課后服務(wù)創(chuàng)新小組,廣泛邀請(qǐng)省內(nèi)外科研機(jī)構(gòu)和高等院校的專家學(xué)者參與其中,形成人員相對(duì)穩(wěn)定、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理、人員數(shù)量適中的專家咨詢團(tuán)隊(duì)[29]。團(tuán)隊(duì)成員通過(guò)課題研究、內(nèi)參咨詢、座談會(huì)議等方式為地方政府優(yōu)化課后服務(wù)政策設(shè)計(jì)、改進(jìn)工作機(jī)制、破解問(wèn)題瓶頸、建立評(píng)價(jià)指標(biāo)、凝練模式特色等提供智力支持。在進(jìn)行課后服務(wù)政策改進(jìn)和設(shè)計(jì)的過(guò)程中應(yīng)該統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)段因素,分層分類治理,規(guī)范課后服務(wù)收費(fèi)管理,做好地區(qū)課后服務(wù)政策方向性引導(dǎo)。發(fā)達(dá)地區(qū)的省級(jí)政府可以進(jìn)一步加大課后服務(wù)政策創(chuàng)新,欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府要特別關(guān)注課后服務(wù)政策實(shí)施公平的問(wèn)題。市、縣政府需要深入解讀課后服務(wù)政策文件,充分領(lǐng)會(huì)政策精神實(shí)質(zhì),層層細(xì)化課后服務(wù)政策文件,建立可行的課后服務(wù)政策目標(biāo),明確地區(qū)課后服務(wù)政策收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),因地制宜地制定課后服務(wù)政策實(shí)施細(xì)則,形成“一縣一案”,為義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策執(zhí)行提供指導(dǎo)。同時(shí)加大課后服務(wù)政策宣傳,為課后服務(wù)政策執(zhí)行營(yíng)造良好的政策環(huán)境。

政策網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放程度與公共利益的實(shí)現(xiàn)程度和資源依賴程度緊密關(guān)聯(lián)[34],即權(quán)力資源配置、資金分布和信息公開(kāi)程度越均衡,政策網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放程度越高。因此,一是應(yīng)該暢通議題網(wǎng)絡(luò)的利益表達(dá)渠道,賦予家長(zhǎng)和學(xué)生平等對(duì)話的權(quán)利。政府應(yīng)該聯(lián)合專家學(xué)者等進(jìn)行課后服務(wù)聽(tīng)證會(huì),開(kāi)展大規(guī)模調(diào)查,通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、走訪調(diào)研等多種形式了解家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)于課后服務(wù)的需求,公眾對(duì)于課后服務(wù)政策的看法和建議,獲取反饋信息,為政策修訂提供參考。二是中央政府應(yīng)該建立政策主體交界面,要列舉出課后服務(wù)工作具體任務(wù)分配,設(shè)置課后服務(wù)責(zé)任清單和專項(xiàng)基金,簡(jiǎn)化層級(jí)間合作程序,處理好分權(quán)與制衡的關(guān)系,給予地方政府適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)限,暢通反饋渠道,加強(qiáng)上下層級(jí)合作銜接。同時(shí)要堅(jiān)持補(bǔ)償性原則,給予弱勢(shì)地區(qū)和群體一定政策、資金和設(shè)備的傾斜,盡可能縮小區(qū)域教育差距。三是地方政府盡可能實(shí)現(xiàn)課后服務(wù)的信息公開(kāi),為地方政府之間的交流學(xué)習(xí)提供機(jī)會(huì),相互借鑒課后服務(wù)實(shí)施經(jīng)驗(yàn),吸取政策實(shí)施失敗的教訓(xùn)。同時(shí)實(shí)行一對(duì)一的幫扶機(jī)制,對(duì)于課后服務(wù)政策執(zhí)行受阻地區(qū)給予支持,實(shí)現(xiàn)區(qū)域課后服務(wù)治理成效的協(xié)同提升。

(二)健全課后服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估制度,強(qiáng)化課后服務(wù)督導(dǎo)評(píng)估

問(wèn)責(zé)機(jī)制和監(jiān)督制度是政策執(zhí)行的有效保障和重要環(huán)節(jié)。評(píng)價(jià)體系是治理的指揮棒,在調(diào)控政策實(shí)施方向、衡量政策執(zhí)行成效方面發(fā)揮著重要作用。應(yīng)該完善課后服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制,搭建監(jiān)測(cè)平臺(tái),開(kāi)展循證評(píng)估,為課后服務(wù)政策執(zhí)行保駕護(hù)航。

需要將課后服務(wù)政策執(zhí)行情況納入對(duì)地方各級(jí)政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)。2021年7月,國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室制定了《2021年對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)方案》,已將“雙減”納入對(duì)省級(jí)政府履行教育職責(zé)評(píng)價(jià)。當(dāng)前迫切需要建立中小學(xué)課后服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估制度,形成由黨委領(lǐng)導(dǎo),教育部門(mén)為主體,聯(lián)合紀(jì)檢、司法、工商、公安等多方力量聯(lián)合而成的督導(dǎo)隊(duì)伍,定期對(duì)地方各級(jí)政府的課后服務(wù)政策執(zhí)行理念、力度、結(jié)果進(jìn)行檢查指導(dǎo),加大課后服務(wù)隱性投機(jī)行為的治理,分解政策執(zhí)行過(guò)程中的利益聯(lián)盟,限制各行為主體間的非規(guī)范性合作,提高懲戒的概率,加大對(duì)違規(guī)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的懲罰和打擊,縮減課后服務(wù)政策的消極執(zhí)行空間。同時(shí)在進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中,對(duì)于課后服務(wù)政策執(zhí)行成效顯著的政府和機(jī)構(gòu)進(jìn)行肯定和激勵(lì),提高其政策創(chuàng)新的積極性,鼓勵(lì)其發(fā)揮典型示范作用,傳播課后服務(wù)案例經(jīng)驗(yàn),助推課后服務(wù)政策橫向擴(kuò)散。

政府部門(mén)應(yīng)該充分利用大數(shù)據(jù)和智能技術(shù),開(kāi)發(fā)中小學(xué)課后服務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái),搭建監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制,對(duì)中小學(xué)課后服務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),提高監(jiān)測(cè)的針對(duì)性和系統(tǒng)性。首先,國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)課后服務(wù)信息公開(kāi)制度,要求學(xué)校與政府對(duì)課后服務(wù)資源的使用和分配情況進(jìn)行公布,提高課后服務(wù)信息的透明化程度。其次,要求學(xué)校在監(jiān)測(cè)平臺(tái)中錄入課后服務(wù)的師資隊(duì)伍、內(nèi)容形式、服務(wù)時(shí)間、經(jīng)費(fèi)使用等相關(guān)信息,并上傳到政府部門(mén)的數(shù)據(jù)庫(kù)之中,由專門(mén)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)管,統(tǒng)計(jì)課后服務(wù)相關(guān)信息,進(jìn)行問(wèn)題檢查。一方面,方便家長(zhǎng)和公眾了解課后服務(wù)信息,進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和信息反饋;另一方面,政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行處理,保證監(jiān)測(cè)的時(shí)效性。設(shè)置課后服務(wù)需求征集和意見(jiàn)反饋入口,在平臺(tái)上向家長(zhǎng)和學(xué)生發(fā)放電子問(wèn)卷,公布監(jiān)督舉報(bào)電話,了解家長(zhǎng)和學(xué)生服務(wù)需求,使公眾能夠在平臺(tái)及時(shí)反映問(wèn)題,擴(kuò)展課后服務(wù)的監(jiān)督渠道。同時(shí)新聞媒體應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任,積極反映公眾的需求,敢于公布課后服務(wù)的輿情事件,對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)進(jìn)行曝光。政府部門(mén)、社會(huì)公眾和新聞媒體聯(lián)合起來(lái),形成對(duì)課后服務(wù)政策執(zhí)行情況的全方位監(jiān)督。

開(kāi)展課后服務(wù)循證評(píng)估,為義務(wù)教育學(xué)校提供實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和方向,減少學(xué)校治理的迷茫和疑惑。美國(guó)、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成比較成熟的循證評(píng)估模式,有效提升了政府管理效率和供給主體服務(wù)質(zhì)量。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家課后服務(wù)循證評(píng)估經(jīng)驗(yàn),盡快建立評(píng)價(jià)指標(biāo)、設(shè)置課后服務(wù)循證數(shù)據(jù)庫(kù)、發(fā)布課后服務(wù)實(shí)施指南,對(duì)評(píng)估主體、服務(wù)環(huán)境、教師資質(zhì)、培訓(xùn)要求、材料準(zhǔn)備、活動(dòng)實(shí)施、服務(wù)效果做出要求。由政府、高校、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)展評(píng)估,全面了解學(xué)校課后服務(wù)對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展、社會(huì)交往、技能提升等方面的影響,綜合考察課后服務(wù)政策執(zhí)行效益,減少學(xué)校替代性執(zhí)行課后服務(wù)政策的機(jī)會(huì),也為政府的管理和決策提供參考。同時(shí)應(yīng)該對(duì)校長(zhǎng)和教師的課后服務(wù)政策執(zhí)行力進(jìn)行培訓(xùn),提高其對(duì)政策文本和評(píng)價(jià)指標(biāo)的理解能力,特別是要注重對(duì)校長(zhǎng)政策解讀能力的培養(yǎng),促進(jìn)學(xué)校精準(zhǔn)施策,使學(xué)生享受更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

(三)加強(qiáng)利益主體間溝通協(xié)調(diào),凝聚課后服務(wù)政策共識(shí)

有效的協(xié)調(diào)機(jī)制能夠調(diào)和主體間的利益沖突,促進(jìn)行動(dòng)者建立信任關(guān)系、形成協(xié)同理念和共同奮斗目標(biāo),是凝聚政策合力的重要手段。應(yīng)該促進(jìn)各主體進(jìn)行充分的溝通交流,加強(qiáng)課后服務(wù)政策公共價(jià)值引領(lǐng),回應(yīng)主體利益訴求,促進(jìn)多元主體在頻繁的互動(dòng)中形成聚合網(wǎng)絡(luò)和認(rèn)知共同體,凝聚課后服務(wù)政策共識(shí)。

加強(qiáng)教育部門(mén)與其他行政機(jī)構(gòu)之間的溝通和協(xié)調(diào)。首先,教育部作為課后服務(wù)政策執(zhí)行的總舵手,應(yīng)該高位統(tǒng)籌,上下聯(lián)動(dòng)、左右聯(lián)通,主動(dòng)與財(cái)政、人力資源等各部門(mén)進(jìn)行合作溝通,厘清各行政機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系,明確各部門(mén)的職能任務(wù),減少各部門(mén)之間的責(zé)任推諉,促使各部門(mén)相互配合、協(xié)同共治。其次,地方政府應(yīng)該從各個(gè)行政部門(mén)抽調(diào)人員,成立課后服務(wù)工作專項(xiàng)小組,實(shí)施常態(tài)化交流,通過(guò)開(kāi)展會(huì)議和工作報(bào)告等形式總結(jié)部門(mén)課后服務(wù)工作的成效和面臨的問(wèn)題,共同提出整改方案和工作計(jì)劃。中小學(xué)課后服務(wù)政策作為一項(xiàng)教育政策,以立德樹(shù)人為旨?xì)w,具有教育的特殊性。因此,教育行政部門(mén)要加大對(duì)其他部門(mén)的教育價(jià)值引領(lǐng),促進(jìn)各行政部門(mén)在課后服務(wù)行動(dòng)的過(guò)程中遵循教育規(guī)律,根據(jù)制度規(guī)定進(jìn)行規(guī)范管理,不斷提升自身的治理能力,努力實(shí)現(xiàn)以教育行政部門(mén)為主軸的核心型合作到各部門(mén)全面參與的深化型合作的轉(zhuǎn)變[35]。

要注重政府內(nèi)部與外部成員的溝通和觀念整合。協(xié)調(diào)的前提是平等地參與和對(duì)話,政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí),也要認(rèn)識(shí)到自身服務(wù)者的角色身份,在課后服務(wù)政策的制定、解釋、實(shí)施、反饋各個(gè)階段要廣開(kāi)言路,強(qiáng)化課后服務(wù)政策公共價(jià)值引領(lǐng),與多元主體平等對(duì)話,傾聽(tīng)課后服務(wù)利益相關(guān)者的真實(shí)心聲,通過(guò)利益引導(dǎo)、表達(dá)、約束和補(bǔ)償?shù)仁侄?彌合多元主體價(jià)值分歧,提高多元行動(dòng)者對(duì)課后服務(wù)政策的價(jià)值認(rèn)同,提升主體間的理解信任,促進(jìn)多元主體形成合作關(guān)系。

一是在政策制定階段,要設(shè)置意見(jiàn)征求環(huán)節(jié)?？梢酝ㄟ^(guò)座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、走訪調(diào)研、電話訪談等多種方式了解學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、家長(zhǎng)和學(xué)生等多元主體的利益訴求和主張,同時(shí)各地區(qū)課后服務(wù)協(xié)會(huì)要發(fā)揮組織力量,積極地替弱勢(shì)群體發(fā)聲,保障參與主體的知情權(quán)和建議權(quán)。政策方案要體現(xiàn)民意,獲得公眾的信任。

二是在政策的解釋環(huán)節(jié),靈活運(yùn)用多種解釋技巧和溝通策略?？梢酝ㄟ^(guò)發(fā)布會(huì)、記者會(huì)和網(wǎng)站公告等方式進(jìn)行課后服務(wù)政策文本的告知和決策理由的解釋,借助專家代言和新聞媒體向公眾宣傳課后服務(wù)政策實(shí)施的意義、手段和預(yù)期目標(biāo),糾正利益主體對(duì)課后服務(wù)政策的偏見(jiàn),使各行為主體意識(shí)到開(kāi)展課后服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益大于短期利益,預(yù)測(cè)到集體行動(dòng)的收益大于單打獨(dú)斗的好處。同時(shí)借助微博、微信公眾號(hào)等線上問(wèn)答的方式聽(tīng)取民意,要允許多種聲音存在,對(duì)于民間輿論對(duì)課后服務(wù)政策的抱怨和質(zhì)疑,給予誠(chéng)懇的回復(fù),增進(jìn)與公眾情感的共鳴,獲取公眾的理解。

三是在政策的實(shí)施和反饋階段,要聽(tīng)取民眾意見(jiàn),不斷進(jìn)行利益補(bǔ)償。一方面,要探索教師個(gè)人利益和公共利益的平衡點(diǎn),不能一味強(qiáng)調(diào)公共利益而忽視了教師個(gè)人利益。政府要在績(jī)效工資中設(shè)置課后服務(wù)專項(xiàng),學(xué)校要做好教師的課后服務(wù)績(jī)效評(píng)估,及時(shí)給予教師服務(wù)酬勞,保障教師的勞動(dòng)所得;對(duì)服務(wù)效果突出的教師給予榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì),在職稱評(píng)審、評(píng)優(yōu)評(píng)先的過(guò)程中向參與服務(wù)的教師傾斜,探索實(shí)施教師彈性上下班和輪崗制,通過(guò)多種補(bǔ)償措施減輕教師的工作壓力和心理負(fù)擔(dān),提升教師對(duì)課后服務(wù)政策的認(rèn)同感。另一方面,政府要制定課后服務(wù)階段化目標(biāo),激發(fā)各主體的責(zé)任意識(shí),建立課后服務(wù)信息溝通平臺(tái),促進(jìn)家庭、學(xué)校和社會(huì)多元主體進(jìn)行直接的溝通交流;做好引導(dǎo),糾正社會(huì)上的片面教育觀,消弭社會(huì)中的教育焦慮,減小“唯升學(xué)”的教育文化慣性影響,使?jié)M足學(xué)生多樣化需要、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展成為多元主體利益共識(shí)。同時(shí)在課后服務(wù)反饋階段,學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)感謝信的方式,進(jìn)一步加強(qiáng)與家長(zhǎng)的感情聯(lián)絡(luò)。政府部門(mén)要深入到中小學(xué)課后服務(wù)的實(shí)踐場(chǎng)域,與學(xué)校、家長(zhǎng)、學(xué)生、教師、校外教育機(jī)構(gòu)等群體進(jìn)行廣泛深入的接觸,獲取真實(shí)反饋意見(jiàn),及時(shí)修訂課后服務(wù)政策回應(yīng)公眾需要。

(四)優(yōu)化課后服務(wù)資源供給,打造課后服務(wù)供給共同體

課后服務(wù)資源能否有效配置,既受制于外界條件的保障,也受到政策規(guī)定的制約。課后服務(wù)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政策問(wèn)題的有效解決需要尋求政策資源的支持[36]。這就需要政府部門(mén)深入開(kāi)展工作,靈活運(yùn)用多種政策工具,優(yōu)化課后服務(wù)政策,促進(jìn)學(xué)校、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體實(shí)現(xiàn)資源共享和整合,提升課后服務(wù)政策執(zhí)行成效。

資金是課后服務(wù)活動(dòng)開(kāi)展的前提和重要保障。目前課后服務(wù)并不完全屬于基本公共教育服務(wù),不應(yīng)由政府部門(mén)承擔(dān)全部費(fèi)用,各地區(qū)可以依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,合理確定課后服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。政府部門(mén)需要設(shè)置課后服務(wù)教師補(bǔ)助和基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)費(fèi)用,為義務(wù)教育學(xué)校提供穩(wěn)定的資金支持,保證課后服務(wù)政策的持續(xù)推進(jìn)。

政府需要通過(guò)多種途徑吸納校外機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量參與課后服務(wù),整合課后教育資源。一是要出臺(tái)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與課后服務(wù)的管理辦法。對(duì)參與主體的基本條件、準(zhǔn)入程序、日常管理、評(píng)估退出機(jī)制、推進(jìn)辦法做出詳細(xì)規(guī)定,同時(shí)通過(guò)減免稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目支持、定向委托、購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等方式激勵(lì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與中小學(xué)聯(lián)合開(kāi)展課后服務(wù)工作。一方面,借助中小學(xué)課后服務(wù)制度規(guī)范,引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從自由化走向制度化,完成由營(yíng)利性走向公益性的蛻變轉(zhuǎn)型;另一方面,發(fā)揮優(yōu)質(zhì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的“專業(yè)性”和“針對(duì)性”優(yōu)勢(shì),共同打造分層分類的“菜單”服務(wù),提供多樣化的課后學(xué)習(xí)機(jī)會(huì),滿足學(xué)生的興趣發(fā)展需求。二是要統(tǒng)籌社會(huì)資源,充分發(fā)揮博物館、美術(shù)館、科技館、教育實(shí)踐基地等活動(dòng)場(chǎng)館的管理、藏品、氛圍等公共教育資源優(yōu)勢(shì)。學(xué)校不僅要“引進(jìn)來(lái)”,還應(yīng)該走出去,擴(kuò)展學(xué)生的課后服務(wù)空間,同時(shí)與公益機(jī)構(gòu)簽署合作協(xié)議,借助契約的方式進(jìn)一步保障合作的穩(wěn)定性。政府可以公開(kāi)招聘遴選樂(lè)于參與課后服務(wù)的專兼職教師,主動(dòng)吸納退休教師、具備資質(zhì)的社會(huì)專業(yè)人士或志愿者等進(jìn)入到中小學(xué)課后服務(wù)師資隊(duì)伍之中[40],發(fā)揮社區(qū)輻射力量,緩解學(xué)校和教師壓力。家長(zhǎng)要積極配合學(xué)校的工作,轉(zhuǎn)變自身的教育觀念,加強(qiáng)親子溝通,主動(dòng)參與到課后服務(wù)工作之中,為學(xué)生開(kāi)展課后服務(wù)提供人力和財(cái)力方面的支持,承擔(dān)起協(xié)同培養(yǎng)的責(zé)任。