彭 響，劉 如，戴儉慧

（1.湖南城市學(xué)院 體育學(xué)院，湖南 益陽(yáng) 413000；2.蘇州大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021）

2014年9月2日，李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)“要簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，取消商業(yè)性和群眾性體育賽事審批”[1]；2015年12月21日，國(guó)家體育總局印發(fā)的?體育賽事管理辦法?指出，商業(yè)性、群眾性體育賽事取消審批[2]。賽事審批權(quán)改革涉及權(quán)力下放與權(quán)力交接兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，處理不當(dāng)極易造成“權(quán)力懸空”現(xiàn)象[3]30，從而違背賽事審批權(quán)改革的初衷。黨的十九大報(bào)告提出，要構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制[4]。陳國(guó)權(quán)前瞻性地提出以功能性分權(quán)解決我國(guó)公共權(quán)力的分工問(wèn)題，即建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制[5]。功能性分權(quán)強(qiáng)調(diào)權(quán)力分立的功能屬性，而非權(quán)力分立的主體屬性[6]58，為我國(guó)賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的治理提供了理論視角。基于此，本文對(duì)賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的具體表征及生成邏輯進(jìn)行深入分析，并探索性地從理論層面分析其功能性分權(quán)治理的邏輯與路徑，以期為科學(xué)深化體育“放管服”改革提供理論支撐。

1 表征與成因:賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的理論闡釋

1.1 賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的具體表征

1.1.1 賽事審批權(quán)下放過(guò)程中的權(quán)力錯(cuò)配

有學(xué)者指出，在“放管服”改革中的權(quán)力下放環(huán)節(jié)，極易出現(xiàn)權(quán)責(zé)錯(cuò)配、供需錯(cuò)配以及對(duì)象錯(cuò)配等權(quán)力錯(cuò)配現(xiàn)象[3]30。事實(shí)上，除了上述3 種權(quán)力錯(cuò)配情形，還存在資源錯(cuò)配現(xiàn)象。

1.1.1.1 權(quán)責(zé)錯(cuò)配 權(quán)責(zé)錯(cuò)配是指在賽事審批權(quán)下放過(guò)程中下放的權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，具體表現(xiàn)在“權(quán)大責(zé)小”與“權(quán)小責(zé)大”等問(wèn)題上。一方面，在賽事審批權(quán)下放過(guò)程中，群眾體育賽事管理仍由政府掌控政策方向，政府集賽事決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)于一體，而市場(chǎng)和社會(huì)組織屬于被動(dòng)參與者的角色，很難與政府形成平等協(xié)商的合作機(jī)制[7]336。另一方面，在權(quán)力下放過(guò)程中，放權(quán)與接權(quán)兩方的責(zé)任歸屬?zèng)]有明確，從而導(dǎo)致權(quán)力下放的濫用。政府為降低自身責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，往往采用一刀切的機(jī)械方式管理群眾體育賽事。

1.1.1.2 供需錯(cuò)配 供需錯(cuò)配是指上級(jí)部門(mén)下放的權(quán)力與基層所需權(quán)力錯(cuò)位。在放權(quán)過(guò)程中，通常由上級(jí)部門(mén)直接決定下級(jí)部門(mén)的相應(yīng)職責(zé)，即自上而下的單向放權(quán)邏輯。這一放權(quán)模式處置不當(dāng)?shù)暮蠊瓷霞?jí)部門(mén)為了規(guī)避自身管理風(fēng)險(xiǎn)，將賽事審批等一攬子本不應(yīng)下放的事權(quán)全部下放到基層，基層所需權(quán)力卻沒(méi)有下放。體育賽事的舉辦需要多個(gè)部門(mén)的協(xié)同配合，自上而下的單向放權(quán)邏輯導(dǎo)致相關(guān)賽事只能完全由市場(chǎng)與社會(huì)組織操辦，沒(méi)有政府的支持，各行政職能部門(mén)也就有了當(dāng)觀眾的理由。

1.1.1.3 對(duì)象錯(cuò)配 對(duì)象錯(cuò)配是指賽事審批相應(yīng)權(quán)力的下放對(duì)象錯(cuò)配。一方面，當(dāng)前針對(duì)體育賽事審批尚未建立相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，上級(jí)部門(mén)向下級(jí)部門(mén)無(wú)差別地下放一攬子行政事權(quán)，而未能顧及下級(jí)部門(mén)的差異化情況。另一方面，上級(jí)部門(mén)并未對(duì)所有權(quán)力的具體下放部門(mén)作出明確部署，而是將所有權(quán)力賦予市場(chǎng)與社會(huì)組織，失去了政府部門(mén)的保駕護(hù)航，社會(huì)組織在賽事舉辦過(guò)程中面臨諸多不便。為了節(jié)省辦賽成本，最大程度提高辦賽收益，社會(huì)組織只能自行決策賽事活動(dòng)的全過(guò)程，因此近年來(lái)群眾體育賽事問(wèn)題頻發(fā)。

1.1.1.4 資源錯(cuò)配 資源錯(cuò)配是指在賽事審批權(quán)下放過(guò)程中，上級(jí)部門(mén)將賽事審批這一事權(quán)進(jìn)行了下放，但其所附帶的資源卻仍由上級(jí)行政部門(mén)牢牢掌握，如對(duì)安保、交通、媒體、醫(yī)療、財(cái)稅等職能部門(mén)的調(diào)配。此外，賽事審批權(quán)下放后，政府部門(mén)在賽事舉辦過(guò)程中全程扮演監(jiān)督者角色，其服務(wù)的職能卻未能得到充分體現(xiàn)；因而基層組織對(duì)廣告贊助、辦賽場(chǎng)地、交通醫(yī)療等資源的獲取均處于被動(dòng)地位。

1.1.2 賽事審批權(quán)交接過(guò)程中的權(quán)力缺位

已有研究指出，在“放管服”改革中權(quán)力交接環(huán)節(jié)極易出現(xiàn)放權(quán)主體責(zé)任缺位、接權(quán)主體承接缺位以及權(quán)力交接程序缺失等權(quán)力缺位現(xiàn)象[3]30。然而，賽事審批權(quán)在交接過(guò)程中實(shí)際上還存在著權(quán)力交接細(xì)則缺失現(xiàn)象。

1.1.2.1 放權(quán)主體責(zé)任缺位 當(dāng)前賽事審批權(quán)重下放、輕交接，上級(jí)部門(mén)為了追求行政事務(wù)上的便利，往往將賽事審批相關(guān)事權(quán)全部下放，忽視了下放后自身應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，如對(duì)基層職能部門(mén)的責(zé)任配置、審批承接組織的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)以及監(jiān)管等，由此導(dǎo)致賽事審批權(quán)下放后基層組織辦賽陷入孤軍奮戰(zhàn)的困局。另外，賽事審批是一項(xiàng)內(nèi)容廣泛、任務(wù)繁重的工作，作為放權(quán)主體，上級(jí)部門(mén)并未根據(jù)放權(quán)需要建立相對(duì)完善的賽事審批放權(quán)實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致在審批權(quán)下放過(guò)程中對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題缺乏清晰的應(yīng)對(duì)方案。

1.1.2.2 接權(quán)主體承接缺位 接權(quán)主體承接缺位是指在賽事審批權(quán)交接過(guò)程中，由于接權(quán)主體能力不足導(dǎo)致的接不住、管不好問(wèn)題[3]31。賽事審批權(quán)下放的權(quán)力性質(zhì)屬于事權(quán)，因而接權(quán)主體獲得的權(quán)力并無(wú)行政功能。一方面，上級(jí)部門(mén)為積極響應(yīng)國(guó)家“放管服”改革要求，不得不將賽事審批權(quán)下放；另一方面，上級(jí)部門(mén)為保障自身在賽事舉辦過(guò)程中的主導(dǎo)地位，將事權(quán)層層下放。由于賽事審批權(quán)中附屬事權(quán)的全部下放，基層組織難以在短時(shí)間內(nèi)妥善承接，在承接權(quán)力過(guò)程中心有余而力不足，出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象。

1.1.2.3 權(quán)力交接程序缺失 在自上而下的改革驅(qū)動(dòng)下，作為行政能力的重要體現(xiàn)，各部門(mén)推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)的力度與決心都非常大。正是在急促的改革驅(qū)動(dòng)下，相關(guān)改革政策供給過(guò)快，導(dǎo)致基層社會(huì)組織應(yīng)接不暇。上一部政策還沒(méi)落實(shí)，下一部政策又出臺(tái)[8]。體育賽事領(lǐng)域，“放管服”改革推出的系列政策在某種程度上確實(shí)有效激發(fā)了市場(chǎng)辦賽活力，提高了社會(huì)組織的積極性。但不可否認(rèn)的是，賽事審批權(quán)下放涉及系列職權(quán)的轉(zhuǎn)移，不可能一蹴而就。由此，權(quán)力交接程序的缺失便使得賽事審批權(quán)在交接過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)力缺位問(wèn)題。

1.1.2.4 權(quán)力交接細(xì)則缺失 一方面，盡管國(guó)家體育總局陸續(xù)出臺(tái)多部有關(guān)賽事審批改革的管理辦法，但與之相伴的賽事審批權(quán)改革配套制度卻遲遲沒(méi)有建立，這就直接導(dǎo)致在賽事審批權(quán)交接過(guò)程中上級(jí)部門(mén)到底下放什么內(nèi)容、基層部門(mén)到底承接什么內(nèi)容均未能得到明確的限定，進(jìn)而造成賽事審批一攬子事權(quán)全部壓給基層組織。另一方面，賽事審批權(quán)下放后怎么交接，這是一個(gè)需要上級(jí)部門(mén)與基層組織共同參與的過(guò)程。由于權(quán)力交接細(xì)則缺失，賽事審批權(quán)的交接也就成為上級(jí)部門(mén)的單向行為，基層組織只能被動(dòng)全部接受。

1.2 賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的生成邏輯

1.2.1 級(jí)別決定權(quán)力大小，基層喪失權(quán)力選擇資格

在當(dāng)代中國(guó)政府間權(quán)力設(shè)定的縱向維度上，基層部門(mén)權(quán)力的大小與其行政級(jí)別的高低有著極為緊密的關(guān)系[9]，也就是說(shuō)，基層部門(mén)權(quán)力的大小往往由行政級(jí)別來(lái)決定。在賽事審批權(quán)下放前，國(guó)家體育總局統(tǒng)管全國(guó)各大體育賽事的審批工作，是體育賽事管理的最高權(quán)力部門(mén)。在“放管服”改革推動(dòng)下，國(guó)家體育總局將商業(yè)性、群眾性體育賽事審批等系列事權(quán)全部下放至市場(chǎng)與社會(huì)組織。在自上而下的放權(quán)邏輯下，基層組織沒(méi)有根據(jù)自身需要選擇具體權(quán)力的資格，只能被動(dòng)接受，從而導(dǎo)致要么接不住權(quán)力，要么需要的權(quán)力下不來(lái)。

1.2.2 壓力驅(qū)動(dòng)權(quán)力下放，基層面對(duì)權(quán)力應(yīng)接不暇

壓力型體制是一種行政壓力的運(yùn)行、分解以及傳導(dǎo)機(jī)制[10]，其核心是政治化機(jī)制，即將上級(jí)部門(mén)的任務(wù)定義為政治任務(wù)，使其在完成與執(zhí)行中獲得優(yōu)先性和合法性[11]。在壓力型體制下，放權(quán)部門(mén)為完成賽事審批權(quán)下放這一政治任務(wù)，在未經(jīng)系統(tǒng)研究并制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則的情形下將賽事審批等一攬子事權(quán)全部下放基層；而基層組織由于行政級(jí)別不夠，只能消極應(yīng)付或選擇性應(yīng)對(duì)。在壓力型體制下，賽事審批權(quán)下放的步子邁得太快，基層組織承接權(quán)力的能力未能得到充分評(píng)估，審批權(quán)便已下放。

1.2.3 職能部門(mén)相互避責(zé)，基層使用權(quán)力場(chǎng)域受限

賽事的舉辦是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多個(gè)部門(mén)的協(xié)同參與。賽事審批權(quán)下放至市場(chǎng)與社會(huì)組織后，各大賽事的審批不再受官方干預(yù)，在整個(gè)賽事籌備以及舉辦過(guò)程中，政府等行政部門(mén)的參與越來(lái)越少，由此決定了賽事舉辦的非政治任務(wù)性質(zhì)。由于辦賽性質(zhì)的改變，各職能部門(mén)在賽事舉辦過(guò)程中所承擔(dān)的任務(wù)不再是政治任務(wù)，為了盡可能維護(hù)自身利益，降低責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，秉持能不管就不管的辦事態(tài)度，使得社會(huì)組織承接賽事審批權(quán)后出現(xiàn)“權(quán)力懸空”，無(wú)法充分發(fā)揮權(quán)力的部門(mén)調(diào)動(dòng)效用。

1.2.4 放權(quán)重下放、輕交接，基層承接權(quán)力不知所措

當(dāng)前，放權(quán)越多改革越徹底、放權(quán)越快改革落地效果越好的認(rèn)識(shí)誤區(qū)普遍存在于放權(quán)改革的各大領(lǐng)域中[3]33，賽事審批權(quán)的放權(quán)改革也不例外。為積極響應(yīng)國(guó)家深化“放管服”改革號(hào)召，快速并盡可能地將賽事審批權(quán)下放至基層成為一段時(shí)間內(nèi)體育職能部門(mén)工作的重點(diǎn)內(nèi)容。在自上而下的改革推動(dòng)下，體育行政部門(mén)過(guò)分關(guān)注賽事審批權(quán)下放的速度與力度，往往忽略了自身以什么方式放權(quán)以及基層部門(mén)以什么方式接權(quán)的問(wèn)題。因此，重下放、輕交接的放權(quán)改革最終導(dǎo)致體育行政部門(mén)將賽事審批權(quán)一放了之，而基層部門(mén)不知所措。

2 功能性分權(quán):賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象治理的理論視角

2.1 功能性分權(quán)的內(nèi)涵及其適用性

2.1.1 功能性分權(quán)的內(nèi)涵

社會(huì)分工是從事一切社會(huì)活動(dòng)達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的基本途徑以及提高社會(huì)活動(dòng)效率的基本手段[6]47。從本質(zhì)上來(lái)講，政治體制中所有分權(quán)形態(tài)都源于分工，公共事務(wù)越繁雜，對(duì)分工的訴求越強(qiáng)烈，越需要分權(quán)[6]54。任何一個(gè)政治組織都具有決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項(xiàng)基本功能，組織內(nèi)部的功能性分工是維持組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障[6]46。功能性分權(quán)強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力過(guò)程的分權(quán)，將各權(quán)力主體置于決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力環(huán)節(jié)中，并分析其權(quán)力關(guān)系[6]70。功能性分權(quán)具有兩個(gè)鮮明的核心特征:1）功能性，即同一權(quán)力主體可能承擔(dān)多種功能，在不同的權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)發(fā)揮不同的功能，如在賽事審批權(quán)下放中，國(guó)家體育總局既是“放管服”改革的執(zhí)行者，也是賽事審批權(quán)下放的決策者；2）嵌套性，即在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)行使中存在另一層次的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如市場(chǎng)與社會(huì)組織在執(zhí)行賽事審批權(quán)過(guò)程中同時(shí)行使橫向的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2.1.2 功能性分權(quán)的適用性

2.1.2.1 功能性分權(quán)可以實(shí)現(xiàn)賽事審批權(quán)下放后的權(quán)力歸位 權(quán)力歸位是與“權(quán)力懸空”相對(duì)應(yīng)的概念，對(duì)于當(dāng)前賽事審批權(quán)下放后出現(xiàn)的“權(quán)力懸空”現(xiàn)象，唯有實(shí)現(xiàn)其權(quán)力歸位，才能充分發(fā)揮賽事審批權(quán)下放的市場(chǎng)激活功能。功能性分權(quán)強(qiáng)調(diào)依據(jù)主體的功能屬性予以賦權(quán)，能夠?qū)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)賦予相關(guān)職能部門(mén)，充分保障賽事審批各大主體的權(quán)力，最大限度實(shí)現(xiàn)專業(yè)人辦專業(yè)事，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)賽事審批權(quán)力歸位。

2.1.2.2 功能性分權(quán)可以完善審批權(quán)下放后辦賽過(guò)程的精細(xì)治理 狹義的賽事審批權(quán)下放僅局限于審批權(quán)本身，而在實(shí)際操作中賽事審批權(quán)下放包括其系列附屬事權(quán)。賽事審批權(quán)下放后，相應(yīng)事權(quán)由多個(gè)職能部門(mén)承擔(dān)，沒(méi)有政府機(jī)構(gòu)的一紙公文，市場(chǎng)與社會(huì)組織舉辦體育賽事便失去了政策的相應(yīng)扶持。功能性分權(quán)能夠?qū)①愂屡e辦過(guò)程所需的各種權(quán)力下放至具體部門(mén)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)審批權(quán)下放后辦賽過(guò)程的精細(xì)治理。

2.1.2.3 功能性分權(quán)可以促進(jìn)體育賽事相關(guān)部門(mén)的協(xié)同參與 盡管當(dāng)前賽事審批權(quán)名義上已經(jīng)下放至市場(chǎng)與社會(huì)組織，但實(shí)際上賽事管理仍由政府控制，從而導(dǎo)致在賽事舉辦過(guò)程中各職能部門(mén)參與不積極。功能性分權(quán)強(qiáng)調(diào)各權(quán)力的實(shí)質(zhì)歸屬，倡導(dǎo)以各主體的實(shí)際功能賦予權(quán)力，能夠有效地將賽事審批權(quán)及其附屬事權(quán)下放到實(shí)處，從而確保各賽事參與主體擁有實(shí)權(quán)，進(jìn)而促進(jìn)體育賽事相關(guān)部門(mén)的協(xié)同參與。

2.1.2.4 功能性分權(quán)可以加強(qiáng)政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織的協(xié)商合作 當(dāng)前市場(chǎng)和社會(huì)組織的積極性未能得到充分激發(fā)，與政府難以形成平等協(xié)商的合作機(jī)制[7]336。功能性分權(quán)能夠?qū)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)賦予不同的責(zé)任主體，同時(shí)在各責(zé)任主體內(nèi)部再進(jìn)行下一層級(jí)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分權(quán)，從而確保賽事審批權(quán)及其附屬事權(quán)能夠真正下放至基層組織，進(jìn)而為市場(chǎng)、社會(huì)組織與政府構(gòu)建平等合作平臺(tái)提供權(quán)力支撐與保障。

2.2 賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象功能性分權(quán)治理的運(yùn)行機(jī)制

2.2.1 依據(jù)主體功能分權(quán)是根本

賽事審批權(quán)下放并非是所有賽事相關(guān)事權(quán)的下放，在實(shí)際操作過(guò)程中上級(jí)部門(mén)為了盡快落實(shí)“放管服”改革政策，也為了減少自身責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，將賽事審批權(quán)及其相關(guān)事權(quán)全部下放基層，導(dǎo)致基層出現(xiàn)有權(quán)用不了等“權(quán)力懸空”現(xiàn)象。因此，賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的功能性分權(quán)治理必須依據(jù)各行為主體的功能進(jìn)行分權(quán)。整個(gè)賽事的舉辦包括賽事籌備、審批、招標(biāo)、運(yùn)行等一系列環(huán)節(jié)，涉及多個(gè)職能部門(mén)，如安保、通信、交通等。只有將賽事審批權(quán)及其相關(guān)事權(quán)進(jìn)行功能性分權(quán)，依據(jù)各行為主體實(shí)際工作的職能需要和能力進(jìn)行賦權(quán)，才能充分調(diào)動(dòng)各行為主體的工作熱情，確保賽事的正常運(yùn)行。

2.2.2 有效激發(fā)市場(chǎng)活力是目標(biāo)

“放管服”改革的根本目標(biāo)在于充分激發(fā)市場(chǎng)活力，打造服務(wù)型政府。作為體育“放管服”改革的典型代表，賽事審批權(quán)改革也以激發(fā)市場(chǎng)活力為根本目標(biāo)。然而，在賽事審批權(quán)下放過(guò)程中其相關(guān)事權(quán)未能合理下放，以至于出現(xiàn)“權(quán)力懸空”現(xiàn)象。眾所周知，激發(fā)市場(chǎng)活力在于充分給予市場(chǎng)自主權(quán)，讓市場(chǎng)在賽事中有的放矢，并起到積極的主導(dǎo)作用。功能性分權(quán)強(qiáng)調(diào)對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分割，使市場(chǎng)中不同的主體擁有不同的權(quán)力，并發(fā)揮相互促進(jìn)、相互配合的積極效應(yīng)。通過(guò)功能性分權(quán)，賽事審批相關(guān)事權(quán)得到科學(xué)下放，賽事各主體所需權(quán)力實(shí)現(xiàn)歸位，從而有效激發(fā)市場(chǎng)活力。

2.2.3 促進(jìn)部門(mén)協(xié)同參與是動(dòng)力

賽事審批權(quán)下放后，商業(yè)性、群眾性體育賽事名義上不再歸體育職能部門(mén)管轄，但實(shí)際上仍由相關(guān)行政部門(mén)把控?？梢?jiàn)，政府仍對(duì)體育賽事管理起著決定性作用。由于賽事審批權(quán)下放，體育賽事交由市場(chǎng)與社會(huì)組織操辦，脫離了政府的直接參與，賽事舉辦過(guò)程中各職能部門(mén)的協(xié)同參與不足便成為“絆腳石”。因此，如何促進(jìn)各職能部門(mén)的協(xié)同參與成為通過(guò)功能性分權(quán)治理賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的動(dòng)力來(lái)源。在功能性分權(quán)理論下，體育行政部門(mén)不再是體育賽事的絕對(duì)管理者，只是在這個(gè)過(guò)程中依據(jù)職責(zé)被賦予相應(yīng)權(quán)力，促進(jìn)各職能部門(mén)之間的協(xié)同參與，進(jìn)而為賽事正常運(yùn)行提供保障。

2.2.4 多元監(jiān)督主體參與是保障

賽事審批權(quán)改革存在的最大問(wèn)題就是將一攬子事權(quán)打包下放至基層，短時(shí)間內(nèi)基層組織由于能力不足引起的權(quán)力交接不適應(yīng)衍生出一系列賽事管理問(wèn)題。針對(duì)賽事審批權(quán)及相關(guān)事權(quán)下放產(chǎn)生的問(wèn)題，不僅需要基層組織業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，同時(shí)還必須構(gòu)建科學(xué)、有效的監(jiān)督機(jī)制來(lái)鞭策各行為主體切實(shí)履行職責(zé)，發(fā)揮賽事審批權(quán)改革所應(yīng)具有的積極效應(yīng)。功能性分權(quán)不僅縱向地將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)進(jìn)行分配，同時(shí)在三大權(quán)力內(nèi)部對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)進(jìn)行再分配，保障決策中有監(jiān)督、執(zhí)行中有監(jiān)督、監(jiān)督中仍有監(jiān)督，進(jìn)而保障賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象功能性分權(quán)治理的多元監(jiān)督主體參與。

3 邏輯與路徑:賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的功能性分權(quán)治理

3.1 賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的功能性分權(quán)治理邏輯

功能性分權(quán)通過(guò)“三事分工—三職分定—三責(zé)分置—三權(quán)分立”[12]27，實(shí)現(xiàn)從功能性分工到功能性配置再到功能性賦權(quán)[6]55。其中，配置包括職能配置與責(zé)任配置，因而功能性配置又可細(xì)分為功能性分職與功能性分責(zé)。在功能性分權(quán)理論中，三事分工是邏輯起點(diǎn)，三職分定是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，三責(zé)分置是核心要素，三權(quán)分立（決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分立）是邏輯結(jié)果[12]27。基于此，本文按照“分工—分職—分責(zé)—賦權(quán)”的內(nèi)在邏輯，構(gòu)建了賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的功能性分權(quán)治理邏輯。

3.1.1 邏輯起點(diǎn):基于組織效能進(jìn)行功能性分工

三事是指決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項(xiàng)事務(wù)，三事分工是功能性分權(quán)的邏輯起點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府是管制型政府，三事均由政府牢牢把控，因而市場(chǎng)活力受到抑制。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，為建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，開(kāi)始由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變[13]?；诖?，有學(xué)者提出服務(wù)型政府[14]的概念，黨的十九大更是提出建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府[15]?！胺殴芊备母锸钦毮芟蚍?wù)型轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，“放管服”改革中的簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)際上就是功能性放權(quán)。決策、執(zhí)行和監(jiān)督三事分工是提高賽事審批效率、科學(xué)管理賽事審批的必然要求。功能性分工能夠有效地將賽事審批決策、執(zhí)行和監(jiān)督等事務(wù)進(jìn)行專業(yè)化分工，避免權(quán)力錯(cuò)配。因此，在實(shí)施賽事審批權(quán)下放的工作中，不能一味地將一攬子事權(quán)全部下放至社會(huì)組織，而應(yīng)根據(jù)組織效能進(jìn)行功能性分工，做到專業(yè)人辦專業(yè)事。

3.1.2 關(guān)鍵環(huán)節(jié):基于組織職能進(jìn)行功能性分職

功能性分職是伴隨著決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項(xiàng)事務(wù)的專業(yè)化分工而進(jìn)行的，是指依據(jù)組織的角色定位賦予相應(yīng)職能，使其在公共事務(wù)活動(dòng)管理過(guò)程中能夠?qū)嵤Q策、執(zhí)行、監(jiān)督職能。在賽事審批權(quán)改革中，“權(quán)力懸空”現(xiàn)象功能性分權(quán)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是對(duì)相關(guān)部門(mén)或組織進(jìn)行分職，將賽事審批的決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能賦予不同的部門(mén)或組織，確保辦賽的相關(guān)部門(mén)與組織擁有各自所需的職能，進(jìn)而提高辦賽效率與管理水平。當(dāng)前體育賽事問(wèn)題頻發(fā)的一個(gè)重要原因就在于政府將所有事權(quán)全部下放基層，而未能賦予相應(yīng)職能。事權(quán)與職權(quán)是兩個(gè)完全不同的概念，下放事權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)精細(xì)化分工，讓專業(yè)人辦專業(yè)事；下放職權(quán)則是為了讓基層組織得到實(shí)實(shí)在在的職權(quán)，從而減少部門(mén)之間的溝通成本，提高辦事效率。因此，功能性分權(quán)治理的關(guān)鍵在于依據(jù)組織職能進(jìn)行功能性分職，為實(shí)際需要職能的基層組織提供便利。

3.1.3 核心要素:基于組織責(zé)任進(jìn)行功能性分責(zé)

責(zé)任與職能是一對(duì)辯證統(tǒng)一的概念，有什么樣的職能就有什么樣的責(zé)任，責(zé)任劃定的準(zhǔn)則即職能[16]4。明確的組織責(zé)任是有效組織的另一個(gè)基本特征[6]49。功能性分權(quán)既強(qiáng)調(diào)權(quán)力的相互協(xié)調(diào)，也強(qiáng)調(diào)權(quán)力的相互制約[17]，這種制約機(jī)制來(lái)源于功能性分責(zé)，即三責(zé)分置。權(quán)力的下放之所以出現(xiàn)“懸空”，一個(gè)重要因素就是權(quán)責(zé)之間的錯(cuò)配。在簡(jiǎn)政放權(quán)理念中，放的既有權(quán)力也有責(zé)任。然而，在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)兩種極端趨勢(shì):1）權(quán)力與責(zé)任全部打包下放，即將基層組織不需要的權(quán)力以及無(wú)法承擔(dān)的責(zé)任全部下放；2）給責(zé)不放權(quán)，即將責(zé)任下放至基層組織，但保留權(quán)力，使得基層組織缺乏相應(yīng)職能。基于此，賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的功能性分權(quán)治理的核心要素就是基于組織的責(zé)任進(jìn)行功能性分責(zé)，確保在審批權(quán)下放的同時(shí)，基層組織能夠依據(jù)自身職能定位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，避免出現(xiàn)放權(quán)后責(zé)任全包的不良局面。

3.1.4 邏輯結(jié)果:基于組織目標(biāo)進(jìn)行功能性賦權(quán)

功能性賦權(quán)是功能性分權(quán)體系的邏輯結(jié)果。就賽事審批權(quán)改革而言，其“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的功能性分權(quán)治理的最終結(jié)果就是實(shí)現(xiàn)賽事審批決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的組織分化。從目標(biāo)導(dǎo)向看，功能性分工解決的是賽事審批決策、執(zhí)行與和監(jiān)督三項(xiàng)事務(wù)的專業(yè)化分工問(wèn)題；功能性分職解決的是基層體育組織賽事審批決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項(xiàng)職能缺失的問(wèn)題；功能性分責(zé)解決的則是賽事審批決策、執(zhí)行與監(jiān)督三項(xiàng)職能的權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題。事實(shí)上，功能性分工、分職以及分責(zé)都是為最后的功能性賦權(quán)而服務(wù)的。換言之，賽事審批事務(wù)的分工、職能的設(shè)定、責(zé)任的履行最終都需落實(shí)到賽事審批權(quán)力的賦予上[16]5。通過(guò)專業(yè)化分工以及職責(zé)的分配，將賽事審批按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的形式賦予基層體育組織，從而真正實(shí)現(xiàn)其實(shí)體化運(yùn)營(yíng)。

3.2 賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的功能性分權(quán)治理路徑

3.2.1 制定賽事審批放權(quán)細(xì)則，明確權(quán)力主體職責(zé)

3.2.1.1 明確賽事審批權(quán)下放后的部門(mén)具體分工

在賽事審批權(quán)下放后，基層體育組織由于其職能的有限性，無(wú)法承擔(dān)賽事審批全部職責(zé)。因而在賽事審批過(guò)程中還涉及一系列相關(guān)事權(quán)的具體分工問(wèn)題，這些事權(quán)覆蓋多個(gè)職能部門(mén)，如醫(yī)療、安保、交通、通信等。由此，應(yīng)將賽事審批等系列事權(quán)依據(jù)組織的功能進(jìn)行具體化分工，協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)賽事審批，市場(chǎng)與社會(huì)組織主要負(fù)責(zé)賽事籌辦，各行政職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)協(xié)助辦賽。此外，由于基層組織缺乏行政功能，應(yīng)將賽事進(jìn)行等級(jí)劃分，針對(duì)不同級(jí)別的賽事制定詳細(xì)的醫(yī)療、安保、交通等人員數(shù)量配置細(xì)則，確保各行政職能部門(mén)在細(xì)則指導(dǎo)下協(xié)助辦賽，從而確保賽事審批的行為主體各司其職、協(xié)同合作。

3.2.1.2 明確賽事審批權(quán)下放后的部門(mén)具體職責(zé)

分職能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力的精細(xì)化配置，提高工作效率；分責(zé)可以明確各行為主體應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任，增強(qiáng)其擔(dān)當(dāng)意識(shí)。由于賽事舉辦需要交通、醫(yī)療、安保、通信等部門(mén)的協(xié)同參與，因而國(guó)家體育總局應(yīng)對(duì)賽事審批權(quán)下放后各部門(mén)職能與責(zé)任進(jìn)行具體配置，并以制度的形式將各部門(mén)所具有的職能以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任呈現(xiàn)出來(lái)，落實(shí)誰(shuí)出事誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保各部門(mén)有權(quán)可用、有責(zé)必究。

3.2.1.3 明確賽事審批權(quán)下放的具體程序 權(quán)力交接程序的缺失是賽事審批“權(quán)力懸空”的一個(gè)重要體現(xiàn)。放權(quán)太快、交接程序缺失使得基層體育組織應(yīng)接不暇，同時(shí)由于業(yè)務(wù)能力不足，最終導(dǎo)致無(wú)法較好地承接賽事審批權(quán)。基于此，應(yīng)細(xì)化賽事審批權(quán)下放的具體程序，明確“權(quán)力下放—權(quán)力交接—權(quán)力承接”[3]31的賽事審批權(quán)下放流程，加強(qiáng)3 個(gè)階段的主體業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，增設(shè)接權(quán)主體承接權(quán)力的緩沖期，確保賽事審批權(quán)放得下、接得住。

3.2.2 依據(jù)賽事需要分配事權(quán)，促進(jìn)權(quán)責(zé)供需匹配

3.2.2.1 明確賽事審批由基層體育組織決策 就賽事審批這一本體而言，國(guó)家體育總局無(wú)疑已將權(quán)力下放至基層體育組織，由此，在群眾性、商業(yè)性體育賽事審批過(guò)程中，決策權(quán)應(yīng)由基層體育組織充分行使。地方政府等行政職能部門(mén)不可過(guò)度干預(yù)賽事審批，確保賽事審批權(quán)真正下放到位。當(dāng)然，由于功能性分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)決策權(quán)還包含另一層次的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，因而在賽事審批決策內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督必然還有相應(yīng)組織與部門(mén)的參與。

3.2.2.2 強(qiáng)調(diào)賽事舉辦由體育組織及各行政職能部門(mén)共同執(zhí)行 賽事審批權(quán)下放后，盡管賽事審批程序得以簡(jiǎn)化，市場(chǎng)辦賽活力得到有效激發(fā)，但基層體育組織辦賽面臨的障礙反而有增無(wú)減。根本原因在于當(dāng)前只關(guān)注賽事審批權(quán)下放，忽略了賽事審批后辦賽執(zhí)行權(quán)的分工配置，導(dǎo)致基層體育組織無(wú)法調(diào)動(dòng)相關(guān)職能部門(mén)參與辦賽。基于此，必須強(qiáng)調(diào)賽事舉辦的執(zhí)行權(quán)由體育組織以及各相關(guān)行政職能部門(mén)共同承擔(dān)，將賽事舉辦按照主體職能進(jìn)行條塊化分割，每一模塊均由相應(yīng)的職能部門(mén)負(fù)責(zé)，確保賽事舉辦的精細(xì)化分工，從而強(qiáng)化相關(guān)行政職能部門(mén)的責(zé)任意識(shí)。

3.2.2.3 明確賽事審批與舉辦由各行政職能部門(mén)、社會(huì)組織、市場(chǎng)等主體共同監(jiān)督 只有明確賽事審批后相關(guān)事務(wù)監(jiān)督權(quán)的行使主體，才能增強(qiáng)相關(guān)組織與部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任意識(shí)，更好地促進(jìn)賽事的開(kāi)展。賽事審批權(quán)下放后，政府更多地扮演監(jiān)督者角色，而當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)多元主體參與，賽事審批與舉辦的監(jiān)督權(quán)應(yīng)由各行政職能部門(mén)、社會(huì)組織、市場(chǎng)等主體共同承擔(dān)，也只有這樣才能促進(jìn)權(quán)責(zé)的供需匹配，規(guī)避賽事審批的“權(quán)力懸空”。

3.2.3 加強(qiáng)三權(quán)橫向嵌套配置，建立權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

3.2.3.1 加強(qiáng)賽事審批決策權(quán)橫向嵌套配置 國(guó)家體育總局將群眾性、商業(yè)性賽事審批權(quán)下放至各基層體育組織后，賽事審批的決策環(huán)節(jié)由體育組織掌握。從傳統(tǒng)觀點(diǎn)看，應(yīng)加強(qiáng)賽事審批的監(jiān)督[18]。筆者認(rèn)為，這種監(jiān)督邏輯是一種外在秩序的構(gòu)建，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題?；诖耍瑧?yīng)在賽事審批決策內(nèi)部再建構(gòu)一套完善的集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體的權(quán)力體系，各級(jí)體育部門(mén)充當(dāng)決策者，基層體育組織扮演執(zhí)行者，市場(chǎng)扮演監(jiān)督者，使賽事審批決策在完整、科學(xué)的內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系中完成。

3.2.3.2 加強(qiáng)賽事審批執(zhí)行權(quán)橫向嵌套配置 賽事審批執(zhí)行權(quán)與決策權(quán)有不同的權(quán)力行使過(guò)程，決策權(quán)體現(xiàn)在規(guī)則、設(shè)計(jì)等宏觀構(gòu)架層面，執(zhí)行權(quán)體現(xiàn)在具體審批行為的執(zhí)行操作中。盡管依據(jù)賽事審批放權(quán)細(xì)則可以做到?jīng)Q策有規(guī)可依，但在執(zhí)行層面仍會(huì)因各種因素的干擾而出現(xiàn)偏差。因而在賽事審批執(zhí)行權(quán)內(nèi)部同樣需要建構(gòu)一套完善的權(quán)力監(jiān)督體系，確保賽事審批在執(zhí)行過(guò)程中同樣存在決策、執(zhí)行以及監(jiān)督行為，從而強(qiáng)化權(quán)力的相互制約，保障賽事審批的公平、公正與科學(xué)[19]。在賽事審批執(zhí)行權(quán)的橫向權(quán)力體系構(gòu)架中，基層體育組織扮演決策者，各職能部門(mén)擔(dān)當(dāng)執(zhí)行者，政府、社會(huì)組織則充當(dāng)監(jiān)督者。

3.2.3.3 加強(qiáng)賽事審批監(jiān)督權(quán)橫向嵌套配置 監(jiān)督權(quán)中有決策、執(zhí)行與監(jiān)督是功能性分權(quán)體系的特殊之處。在傳統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)使用中，監(jiān)督主體往往由第三方機(jī)構(gòu)或組織擔(dān)任，其本身的合法性缺乏有效監(jiān)管，在賽事審批的監(jiān)督過(guò)程中難免出現(xiàn)辦賽主體與第三方組織暗箱操作等問(wèn)題。因此，依據(jù)功能性分權(quán)理論，在賽事審批監(jiān)督權(quán)內(nèi)部同樣需要建立一套完善的權(quán)力監(jiān)督體系，決策者由各行政職能部門(mén)承擔(dān)，執(zhí)行者由第三方充當(dāng)，監(jiān)督者則由政府和市場(chǎng)共同擔(dān)任。只有實(shí)現(xiàn)賽事審批監(jiān)督中有監(jiān)督，才能最終保障第三方組織的監(jiān)督效果。

3.2.4 強(qiáng)調(diào)賽事審批過(guò)程分權(quán)，細(xì)化權(quán)力承接程序

3.2.4.1 確立宏觀層面的過(guò)程性分權(quán)邏輯 決策權(quán)主要體現(xiàn)在賽事審批環(huán)節(jié)，權(quán)力主體是各基層體育組織；執(zhí)行權(quán)主要體現(xiàn)在賽事舉辦環(huán)節(jié)，權(quán)力主體是各基層體育組織、各行政職能部門(mén)以及各參賽主體；監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在賽事監(jiān)督環(huán)節(jié)，權(quán)力主體主要是政府及其下屬的各行政職能部門(mén)、市場(chǎng)、第三方組織等。只有以過(guò)程性分權(quán)的邏輯將賽事審批分成決策、執(zhí)行和監(jiān)督3 個(gè)環(huán)節(jié)，并明確各環(huán)節(jié)的相關(guān)權(quán)力主體，才能實(shí)現(xiàn)賽事審批權(quán)力的精細(xì)化下放，從根本上推動(dòng)權(quán)力歸位。

3.2.4.2 加強(qiáng)賽事審批后舉辦環(huán)節(jié)的過(guò)程性分權(quán)

賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象最突出的表現(xiàn)就是辦賽過(guò)程的艱難。在賽事審批權(quán)下放前，各大賽事均由政府職能部門(mén)管控操辦，在辦賽過(guò)程中各職能部門(mén)的調(diào)動(dòng)較為輕松，部門(mén)之間的溝通也較為順暢。審批權(quán)下放后，一刀切式的放權(quán)邏輯使得政府等行政職能部門(mén)全部退出辦賽過(guò)程，導(dǎo)致基層體育組織辦賽無(wú)法使相關(guān)行政職能部門(mén)參與，進(jìn)而誘發(fā)系列賽事問(wèn)題。基于此，必須強(qiáng)化賽事舉辦環(huán)節(jié)的過(guò)程性分權(quán)，將賽事舉辦執(zhí)行權(quán)進(jìn)一步細(xì)化，明確各職能部門(mén)的權(quán)責(zé)歸屬，最終形成基層體育組織負(fù)責(zé)賽事審批、各行政職能部門(mén)共同辦賽的良好局面。

3.2.4.3 細(xì)化賽事審批權(quán)下放的承接程序 權(quán)力承接是賽事審批權(quán)下放程序的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，承接不當(dāng)將直接造成“權(quán)力懸空”。上級(jí)部門(mén)應(yīng)與接權(quán)主體進(jìn)行詳細(xì)的業(yè)務(wù)交接，在接權(quán)主體掌握審批業(yè)務(wù)后先進(jìn)行一段時(shí)間的實(shí)習(xí)操作，針對(duì)操作中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)予以培訓(xùn)與指導(dǎo)，確保接權(quán)主體業(yè)務(wù)嫻熟，從而實(shí)現(xiàn)上級(jí)部門(mén)下放的賽事審批權(quán)在基層得到妥善承接。此外，賽事審批權(quán)由基層體育組織承接后，上級(jí)部門(mén)應(yīng)及時(shí)配備專業(yè)人員給予技術(shù)支持，直到基層體育組織將賽事審批權(quán)接穩(wěn)后再選擇動(dòng)態(tài)性退出。

4 結(jié)語(yǔ)

賽事審批權(quán)改革是體育領(lǐng)域落實(shí)“放管服”改革政策的一項(xiàng)重要舉措，然而賽事審批權(quán)改革中存在權(quán)力錯(cuò)配與權(quán)力缺位等“權(quán)力懸空”現(xiàn)象。功能性分權(quán)強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力過(guò)程的分權(quán)，為賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的治理提供了可能?；诖?，本文分析了賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象功能性分權(quán)治理的運(yùn)行機(jī)制，并從邏輯起點(diǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心要素、邏輯結(jié)果4 個(gè)層面探討了賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的功能性分權(quán)治理邏輯，提出了其功能性分權(quán)治理的實(shí)現(xiàn)路徑，為賽事審批權(quán)改革中“權(quán)力懸空”現(xiàn)象的治理拓展了新的理論視角，對(duì)于科學(xué)推動(dòng)體育“放管服”改革具有一定的理論指導(dǎo)意義。