環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的適用檢視與優(yōu)化

［摘要］環(huán)境行政公益訴訟中的確認(rèn)違法判決可在履行判決與撤銷(xiāo)判決無(wú)法適用時(shí)成為備位選擇，幫助司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。然而，分析環(huán)境行政公益訴訟中涉及確認(rèn)違法判決的12則判決書(shū)可以發(fā)現(xiàn)，這些判決在適用過(guò)程中存在評(píng)價(jià)對(duì)象不恰當(dāng)、與履行判決并用、法律依據(jù)援引混亂和適用形式化等問(wèn)題。為防止法律邏輯和司法公信力被破壞，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)落實(shí)行政公益訴訟的訴前建議程序，根據(jù)個(gè)案情況提出恰當(dāng)?shù)脑V訟請(qǐng)求。同時(shí)，審判機(jī)關(guān)則應(yīng)在確認(rèn)違法判決運(yùn)作邏輯和特性等基礎(chǔ)理論的支撐下，妥善處理復(fù)合型訴訟請(qǐng)求，著重審查“確認(rèn)利益”，實(shí)現(xiàn)確認(rèn)違法判決的理性運(yùn)用。

［關(guān)鍵詞］環(huán)境行政公益訴訟；指導(dǎo)性案例；確認(rèn)違法判決

［中圖分類(lèi)號(hào)］D915.4［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1672-1071（2024）04-0062-09

一、 問(wèn)題的提出

黨的十八大明確提出了“五位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)同等的戰(zhàn)略高度，保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為我國(guó)國(guó)家建設(shè)的要義之一。為響應(yīng)這一戰(zhàn)略部署，環(huán)境公益訴訟以試點(diǎn)先行、入法推廣的方式快速發(fā)展。然而，環(huán)境行政公益訴訟尚未建立起以客觀訴訟為基礎(chǔ)的特有運(yùn)作規(guī)則，導(dǎo)致審判機(jī)關(guān)在判決類(lèi)型的選取和適用上存在較大問(wèn)題。其中，確認(rèn)違法判決的錯(cuò)用和濫用問(wèn)題較為突出。以最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)案例136號(hào)和137號(hào)為例，兩者均是聚焦環(huán)境資源保護(hù)的行政公益訴訟案件，但在判決適用上卻折射出司法實(shí)踐中對(duì)確認(rèn)違法判決在外部定位與內(nèi)部理解上的偏差。

（一） 兩則指導(dǎo)案例概述

1. 指導(dǎo)案例136號(hào)。2015年5月，白山市衛(wèi)計(jì)局在未實(shí)際核驗(yàn)的情況下給江源區(qū)中醫(yī)院頒發(fā)執(zhí)業(yè)許可證，且疏于監(jiān)管，任由其排放未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療污水，危害了周邊水源和土壤。白山市江源區(qū)人民檢察院對(duì)此發(fā)出檢察建議，但因整改不到位，污染狀況并未得到改善。隨后，檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟，要求確認(rèn)衛(wèi)計(jì)局校驗(yàn)行為違法并責(zé)令其履行監(jiān)管職責(zé)。法院審理后，支持了檢察院上述訴訟請(qǐng)求①。

2. 指導(dǎo)案例137號(hào)。2013年1月，劍川縣護(hù)林人員發(fā)現(xiàn)王壽全受玉鑫公司委托，在未獲林地征占用手續(xù)下擅自開(kāi)挖國(guó)有林區(qū)公路。經(jīng)查實(shí)后，王壽全及玉鑫公司被要求恢復(fù)森林原狀并繳納罰款。直至2016年，劍川縣檢察院發(fā)現(xiàn)森林破壞情況仍未改善，遂向森林公安局發(fā)出檢察建議。收到檢察建議后，森林公安局雖然按要求催告王壽全恢復(fù)森林原狀，但又以其去世為由終止執(zhí)行。由于環(huán)境未得到修復(fù)，劍川縣檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟，要求確認(rèn)公安局未盡職責(zé)的行為違法并責(zé)令其繼續(xù)履職。法院審理后，支持了檢察院上述訴訟請(qǐng)求②。

（二） 由兩則指導(dǎo)案例引發(fā)的思考

通過(guò)對(duì)兩則指導(dǎo)案例進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)兩份判決書(shū)中同時(shí)適用了確認(rèn)違法判決與履行判決。其中，指導(dǎo)案例136號(hào)分別針對(duì)核驗(yàn)行為和監(jiān)管行為作出確認(rèn)違法判決，而指導(dǎo)案例137號(hào)則僅確認(rèn)監(jiān)管失職行為違法，這一差異反映出環(huán)境行政公益訴訟的審判對(duì)象范圍不一。此外，兩則指導(dǎo)案例依據(jù)的法律條款也不盡相同。指導(dǎo)案例136號(hào)同時(shí)選取“撤銷(xiāo)會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害”與“不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容”的條文為法律依據(jù)，指導(dǎo)案例137號(hào)則援引了撤銷(xiāo)判決和“不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容”的規(guī)定，這進(jìn)一步凸顯了司法實(shí)踐在確認(rèn)違法判決外部定位和內(nèi)部區(qū)分上存在模糊地帶。

指導(dǎo)性案例對(duì)全國(guó)法院審判工作具有顯著的導(dǎo)向作用［1］，更在一定程度上推動(dòng)公共政策形成［2］。一旦指導(dǎo)性案例存在對(duì)確認(rèn)違法判決理解和應(yīng)用的不一致的問(wèn)題，無(wú)疑會(huì)影響法律條文的確定性和穩(wěn)定性。因此，為規(guī)范環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的適用，需要從以下三方面漸進(jìn)式地展開(kāi)分析：第一，明晰確認(rèn)違法判決的基本原理，并探討不同類(lèi)型的確認(rèn)違法判決在環(huán)境行政公益訴訟中的適用可能。第二，檢視確認(rèn)違法判決在環(huán)境行政公益訴訟中的實(shí)際應(yīng)用情況，識(shí)別存在的問(wèn)題，并針對(duì)性地剖析問(wèn)題根源。第三，分別從檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的視角出發(fā)，優(yōu)化確認(rèn)違法判決在司法實(shí)踐中的適用。

二、 環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的適用基礎(chǔ)

（一） 確認(rèn)違法判決的基礎(chǔ)理論

確認(rèn)違法判決的運(yùn)作基礎(chǔ)是行政行為合法性與有效性的可分［3］。具言之，對(duì)于一個(gè)行政行為而言，存在兩個(gè)可分的評(píng)價(jià)維度：第一維度是行政行為合法性的評(píng)價(jià)，包括主體合法、權(quán)限合法、程序合法等多方面內(nèi)容，可以得出合法或違法的結(jié)果。第二維度是行政行為效力的評(píng)價(jià)，可以得出行政行為有效或無(wú)效的結(jié)果。在一般情況下，行政行為一經(jīng)成立，除非有重大違法情形，否則默認(rèn)其是有效的。如若想使違法行政行為歸于無(wú)效，行政相對(duì)人需通過(guò)訴諸法院獲得撤銷(xiāo)判決的方式，使行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系盡可能地恢復(fù)到原有狀態(tài)。但是，行政行為的合法性與有效性不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，并非所有違法行為都需歸為無(wú)效。在特殊情形下，法院應(yīng)當(dāng)或者只能通過(guò)合法性層面的評(píng)價(jià)來(lái)回應(yīng)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。

我國(guó)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第74條列明了確認(rèn)違法判決的五種適用情形③。第74條第1款的兩種確認(rèn)違法判決屬于法定的確認(rèn)違法判決，究其根本，這兩種情形是在完成第一維度合法性否定的前提下，權(quán)衡了公益與私益或者公平與效率，主動(dòng)放棄否定行政行為的效力，屬于立法的特別規(guī)定。其中，情況判決是在公共利益和私人利益之間的權(quán)衡，而“程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”的類(lèi)型主要是在行政效率與行政相對(duì)人程序性權(quán)利保障之間進(jìn)行權(quán)衡［4］175，亦可視為公正與效率的權(quán)衡。此時(shí)的確認(rèn)違法判決相較于撤銷(xiāo)判決而言更能實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡，不僅保障了公共利益或國(guó)家利益，也為私人權(quán)益的救濟(jì)奠定了基礎(chǔ)。因此，法律例外允許違法行政行為效力延續(xù)。而《行政訴訟法》第74條第2款則規(guī)定了三種一般的確認(rèn)違法判決。在這三種確認(rèn)違法判決的適用情形中，客觀上只能完成對(duì)行政行為合法性，而無(wú)法完成效力性評(píng)價(jià)。例如，當(dāng)行政行為客觀上不存在時(shí)，行政行為的效力也隨即消失，此時(shí)，在實(shí)質(zhì)上消滅行政行為效力的撤銷(xiāo)判決便無(wú)法繼續(xù)適用。但考慮到當(dāng)事人可能仍然存在值得保護(hù)的利益，確認(rèn)違法判決便可以作為一種替代性的救濟(jì)手段，用以否定行政行為的合法性。因此，這一類(lèi)確認(rèn)違法判決是在撤銷(xiāo)判決、履行判決無(wú)法使用時(shí)的備位選擇［5］。

目前，我國(guó)理論界主流觀點(diǎn)認(rèn)為確認(rèn)違法判決具有宣示性、補(bǔ)充性、不徹底性、基礎(chǔ)性和適用范圍廣泛性等特性［6］234-235。由于行政訴訟本質(zhì)上是對(duì)被訴行政行為合法性的審查，如果不考慮訴訟經(jīng)濟(jì)和救濟(jì)的徹底性，針對(duì)任何一個(gè)違法的被訴行政行為，都有可能作出確認(rèn)違法判決，換言之，確認(rèn)違法判決對(duì)其他救濟(jì)方式有預(yù)決意義［7］，具有基礎(chǔ)性和適用范圍廣泛性。而之所以認(rèn)為確認(rèn)違法判決具有不徹底性和宣示性，是因?yàn)樗鼉H明確一種違法的法律狀態(tài)，不改變已有的行政法律關(guān)系，也不責(zé)令當(dāng)事人履行義務(wù)［8］465。綜上，宣示性、不徹底性、基礎(chǔ)性和適用范圍廣泛性可以被視為兩類(lèi)確認(rèn)違法判決的共通性質(zhì)。

然而，有關(guān)補(bǔ)充性的認(rèn)定則存在討論的空間。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為確認(rèn)違法之訴具有補(bǔ)充性［9］236。雖然我國(guó)沒(méi)有明確劃分訴訟類(lèi)型，但是存在著判決類(lèi)型的劃分。對(duì)法定確認(rèn)違法判決而言，立法者在制定相關(guān)規(guī)則時(shí)，考慮到公共利益與行政效率保障的需要，在本應(yīng)適用撤銷(xiāo)判決的情形下要求審判機(jī)關(guān)以確認(rèn)違法判決的方式實(shí)現(xiàn)利益平衡。這類(lèi)確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性并不明顯，反而應(yīng)優(yōu)先于撤銷(xiāo)判決被適用。但一般確認(rèn)違法判決是撤銷(xiāo)判決、履行判決不能適用或適用沒(méi)有意義時(shí)的備位選擇，只要存在撤銷(xiāo)判決或履行判決適用可能時(shí)，確認(rèn)違法判決就不應(yīng)被適用。這一類(lèi)型的確認(rèn)違法判決帶有明顯的補(bǔ)充性質(zhì)，是為防止司法資源的投入與原告獲得的權(quán)益保護(hù)不成正比而設(shè)置。

不可忽略的是，無(wú)論是何種類(lèi)型的確認(rèn)違法判決，都不可否認(rèn)其獨(dú)立性，即確認(rèn)違法判決不能在其他判決已經(jīng)作出的情況下附帶性適用?？紤]到行政糾紛實(shí)質(zhì)化解的需要，《行政訴訟法》第76條規(guī)定補(bǔ)救判決作為確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性判決，法院在部分情況下可以判令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施或承擔(dān)賠償責(zé)任，此時(shí)，確認(rèn)違法判決是主判決，補(bǔ)救判決是從判決。

（二） 環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的適用可能

1. 法定的確認(rèn)違法判決一般不存在適用可能。其一，行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)，但撤銷(xiāo)會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的類(lèi)型，此種確認(rèn)違法判決通常被稱為“情況判決”。日本是情況判決的發(fā)源地，鹽野宏系統(tǒng)介紹了情況判決的立法沿革與適用規(guī)則，他指出日本的情況判決可以追溯至 1932 年的《行政訴訟法案》第 174 條，產(chǎn)生原因是為防止撤銷(xiāo)判決使行政行為的既成事實(shí)覆沒(méi)造成的公共福利損害［10］379-384。我國(guó)和日本的“情況判決”設(shè)計(jì)初衷是一致的——為防止公共利益、國(guó)家利益受損。具體到環(huán)境行政公益訴訟中，筆者認(rèn)為情況判決一般不存在適用可能。一方面，從制度設(shè)計(jì)初衷出發(fā)，情況判決作為主觀訴訟的產(chǎn)物與環(huán)境行政公益訴訟這一客觀訴訟不兼容。環(huán)境行政公益訴訟目的是恢復(fù)被破壞的環(huán)境利益與公法秩序，沒(méi)有個(gè)人利益的存在空間，利益衡量并無(wú)展開(kāi)基礎(chǔ)。另一方面，即使能在客觀訴訟中適用情況判決，但環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的公共利益往往具有復(fù)雜性和廣泛性，它可能涉及生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、公眾的健康與安全、環(huán)境的可持續(xù)性等多個(gè)方面。這些利益不僅難以量化，而且相互之間可能存在沖突或重疊。在環(huán)境公益訴訟所要保護(hù)的公共利益與撤銷(xiāo)被訴行政行為將對(duì)公共利益造成的損失之間完成理性、客觀的判斷，對(duì)法院來(lái)說(shuō)通常是難以達(dá)成的。

其二，行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的類(lèi)型。由于輕微程序違法不會(huì)實(shí)際影響原告的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即使法院判決撤銷(xiāo)后行政機(jī)關(guān)按照法定程序重新作出行政行為也只會(huì)得到相同的結(jié)果。為防止行政資源和司法資源的浪費(fèi)，我國(guó)立法增設(shè)這一確認(rèn)違法判決類(lèi)型，但是，這一類(lèi)型的確認(rèn)違法判決在環(huán)境行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)審慎適用。一方面，針對(duì)程序輕微違法作出的確認(rèn)違法判決，本質(zhì)上是在行政效率和當(dāng)事人程序性權(quán)利保障之間的權(quán)衡。但在以檢察機(jī)關(guān)為公益起訴人的環(huán)境行政公益訴訟中，并不以檢察機(jī)關(guān)的程序性權(quán)利保障為導(dǎo)向，此類(lèi)確認(rèn)違法判決亦不存在適用可能。另一方面，程序輕微違法一般不會(huì)對(duì)公法秩序和環(huán)境利益造成損害，通過(guò)檢察建議足以高效且充分地修復(fù)被損害的環(huán)境利益，檢察機(jī)關(guān)也就沒(méi)有提起訴訟的必要。

2. 一般確認(rèn)違法判決存在適用可能。一般確認(rèn)違法判決包括不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容、繼續(xù)確認(rèn)違法和履行無(wú)意義這三種類(lèi)型。其中，對(duì)于“不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容”的情形界定，學(xué)界尚存有爭(zhēng)議。有學(xué)者主張不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容針對(duì)的是事實(shí)行為違法的情形［11］1703，有的學(xué)者則明確列舉了四種不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的情形，包括“損害不可恢復(fù)原狀”“信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)”“行政行為已經(jīng)消滅”和“將會(huì)造成重大損失”［12］。筆者認(rèn)為，不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的本質(zhì)，在于行政行為的客觀消滅，即該行為在事實(shí)上已不復(fù)存在，且其法律效果也隨之終止。這一類(lèi)型在環(huán)境行政公益訴訟中存在適用可能。如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，違法行政行為的后果往往具有長(zhǎng)期性和不可逆性，當(dāng)這些違法作為已經(jīng)造成實(shí)質(zhì)性損害，且無(wú)法通過(guò)撤銷(xiāo)行為來(lái)恢復(fù)時(shí)，確認(rèn)違法的判決就存在適用可能。與此情形類(lèi)似，如果被告不履行或拖延履行法定職責(zé)，已經(jīng)對(duì)環(huán)境造成了實(shí)質(zhì)性的損害，且由于各種原因，如時(shí)間流逝、損害不可逆，導(dǎo)致判決行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行其職責(zé)變得沒(méi)有意義或無(wú)法實(shí)現(xiàn)，那么法院也可以選擇適用確認(rèn)違法判決對(duì)其進(jìn)行法律上的約束和警示，防止類(lèi)似情況再次發(fā)生。在行政機(jī)關(guān)雖然自覺(jué)糾正違法行為或改變怠于履職的狀態(tài)，但可以通過(guò)內(nèi)部行政追責(zé)發(fā)揮警示作用時(shí)，法院就可以適用確認(rèn)違法判決，從而為內(nèi)部追責(zé)提供有力的依據(jù)。這一類(lèi)型的確認(rèn)違法判決在《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）中也得到了確認(rèn)④。

三、 環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的實(shí)踐檢視

（一） 實(shí)踐中確認(rèn)違法判決適用問(wèn)題檢視

筆者通過(guò)類(lèi)案檢索的方式收集了十篇環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域涉及確認(rèn)違法的判決文書(shū)，并對(duì)其中的訴訟請(qǐng)求、裁判結(jié)果和裁判依據(jù)逐一進(jìn)行分析（見(jiàn)表），以更加全面、客觀地反映司法審判在運(yùn)用確認(rèn)違法判決時(shí)存在的問(wèn)題：

1. 確認(rèn)違法判決的對(duì)象范圍不恰當(dāng)?！按_認(rèn)的對(duì)象問(wèn)題即法院的行政確認(rèn)判決可以也應(yīng)當(dāng)直接對(duì)什么作出確認(rèn)”［13］91，根據(jù)《行政訴訟法》第6條的規(guī)定，在一般行政訴訟中，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行審理，最終作出的裁判的對(duì)象也是該行政行為。然而，根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定⑤，檢察機(jī)關(guān)起訴的行政行為應(yīng)當(dāng)是在檢察建議提出后的不依法履職的行為。所以，環(huán)境行政公益訴訟中法院也只應(yīng)對(duì)在檢察建議提出后的不依法履職的行為進(jìn)行裁判。但在案6中，確認(rèn)違法判決卻將被告在收到檢察建議前就已經(jīng)存在的未對(duì)行政相對(duì)人依法作出行政處理的行為納入評(píng)價(jià)范圍⑥。指導(dǎo)案例136號(hào)亦是如此，被告違法校驗(yàn)的行為存在于檢察建議發(fā)出前，且與環(huán)境污染之間不存在直接因果關(guān)系，而法院卻在環(huán)境行政公益訴訟中判決確認(rèn)該行政行為違法。此外，絕大多數(shù)的確認(rèn)違法判決還存在評(píng)價(jià)對(duì)象階段不明的問(wèn)題。以案1為例，法院的判決文書(shū)中僅表述為被告未依法履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法，但被告未依法履職的情況貫穿檢察建議提出前期、檢察建議履行期和公益訴訟期，法院究竟是對(duì)哪些階段的未依法履職行為進(jìn)行的評(píng)價(jià)尚不清晰。一旦確認(rèn)違法判決的評(píng)價(jià)對(duì)象范圍無(wú)法得到明確，就有可能給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)錯(cuò)誤的指導(dǎo)和壓力，導(dǎo)致其在實(shí)際履職中過(guò)于謹(jǐn)慎或過(guò)度作為。

2. 確認(rèn)違法判決與履行判決不當(dāng)并用。一方面，一般確認(rèn)違法判決在適用順位上置后。為實(shí)現(xiàn)糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，針對(duì)行政不作為提起的訴訟，審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮適用履行判決，以達(dá)成最佳的訴訟效果。另一方面，確認(rèn)違法判決具有獨(dú)立性。同樣是針對(duì)不作為提起的訴訟，當(dāng)行政機(jī)關(guān)仍有履行職責(zé)的可能性和必要性時(shí)，審判機(jī)關(guān)應(yīng)適用履行判決。此時(shí)，履行判決內(nèi)含違法性維度的判斷，無(wú)需再通過(guò)確認(rèn)違法判決進(jìn)行評(píng)價(jià)。只有在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)自覺(jué)履行相應(yīng)職責(zé)，或者履行職責(zé)沒(méi)有意義時(shí)，審判機(jī)關(guān)才會(huì)選擇適用確認(rèn)違法判決。綜上所述，審判機(jī)關(guān)在審理行政不作為的案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮能否適用履行判決，倘若不存在履行判決的適用空間，在當(dāng)事人具備確認(rèn)利益的情形下，可以對(duì)遲延履職或怠于履職作出獨(dú)立的確認(rèn)違法判決。而在上述案件中，有6則案件同時(shí)作出了“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”的判決，這種做法實(shí)則違反了法律規(guī)定，造成司法評(píng)價(jià)的重復(fù)。

3. 確認(rèn)違法判決法律依據(jù)援引混亂。通過(guò)對(duì)上述判決書(shū)中引用的法律條文進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)在確認(rèn)違法判決的法律依據(jù)選取上存在三處問(wèn)題。其一，案6中缺少對(duì)《行政訴訟法》第74條的引用，只依據(jù)《若干解釋》第25條的相關(guān)規(guī)定就作出了確認(rèn)違法判決。在通常情況下，《行政訴訟法》作為行政訴訟領(lǐng)域的基本法律，應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟案件裁判的首要和主要法律依據(jù)。而案6中法院忽視了基本法律的援引，不利于保障法律適用的統(tǒng)一性和權(quán)威性。其二，指導(dǎo)案例136號(hào)中同時(shí)援引了《行政訴訟法》第74條中兩項(xiàng)適用情形和適用結(jié)果相沖突的條款為依據(jù)。在適用情形上，《行政訴訟法》第74條第1款第1項(xiàng)適用于行政行為可撤銷(xiāo)但不宜撤銷(xiāo)的情形，而第2款第1項(xiàng)則適用于行政行為因客觀原因已不存在撤銷(xiāo)可能的情形。在適用結(jié)果上，在因第74條第1款而被判決違法的行政行為基礎(chǔ)上作出的新行政行為， 具有權(quán)利來(lái)源的合法性，而根據(jù)第74條第2款被判決違法的行政行為衍生出來(lái)的行政行為， 不具有合法性基礎(chǔ)［14］。這一做法會(huì)導(dǎo)致判決結(jié)果的不穩(wěn)定，影響公眾對(duì)司法的信任。其三，案7中在附帶作出補(bǔ)救判決時(shí)，不當(dāng)引用了履行判決的條款。法院在作出補(bǔ)救判決時(shí)，同時(shí)援引了《行政訴訟法》第72條和第76條的規(guī)定⑦。但實(shí)際上，前者是履行判決的法律依據(jù)，后者才是補(bǔ)救判決所應(yīng)援引的條文，法官?zèng)]有明確認(rèn)識(shí)到二者在適用情形和適用條件上的區(qū)別，錯(cuò)誤地將采取補(bǔ)救措施視為履行職責(zé)的方式之一，造成了司法裁判邏輯的混亂。

4. 確認(rèn)違法判決適用的形式化傾向。確認(rèn)違法判決是為了彌補(bǔ)撤銷(xiāo)判決、履行判決等判決形式在某些情況下不足的替代性判決，能起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用。但是，在對(duì)上述司法判決分析后可以發(fā)現(xiàn)，其中大多數(shù)的確認(rèn)違法判決僅是簡(jiǎn)單回應(yīng)檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，并不能發(fā)揮該判決應(yīng)有的功能。這也是有的學(xué)者質(zhì)疑確認(rèn)違法判決只是為了形式上結(jié)案，而并無(wú)實(shí)質(zhì)價(jià)值的原因所在［15］。在案8中，被告已及時(shí)履行職責(zé)，恢復(fù)了林地的原狀，法院雖然認(rèn)為行政公益訴訟的目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但堅(jiān)持依據(jù)繼續(xù)確認(rèn)違法的條文判決確認(rèn)違法，也并未闡明作出該確認(rèn)違法判決的原因和預(yù)期功能⑧。而在案9中，檢察機(jī)關(guān)僅提出責(zé)令履職的訴訟請(qǐng)求，法院卻在認(rèn)可被告已經(jīng)履行監(jiān)管職責(zé)且恢復(fù)了林地環(huán)境的情形下以確認(rèn)違法判決的方式作出裁判，沒(méi)有選擇駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，以確保行政機(jī)關(guān)勝訴⑨。

（二） 確認(rèn)違法判決適用不當(dāng)?shù)某梢蛱骄?/p>

1. 檢察機(jī)關(guān)的訴訟傾向影響法院判決的作出。一方面，作為公益訴訟的主要推動(dòng)者，檢察機(jī)關(guān)的訴訟傾向?qū)Υ_認(rèn)違法判決的適用有著不容忽視的影響。公益訴訟已逐漸成為檢察機(jī)關(guān)工作的重要組成部分，為了防止自身權(quán)力被削弱，檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)對(duì)某些本可以通過(guò)其他途徑解決的案件提起行政公益訴訟，以彰顯其權(quán)力的穩(wěn)固和權(quán)威［16］。而為確保環(huán)境公益案件在訴訟中取得勝訴，從而滿足公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)的期待，檢察機(jī)關(guān)傾向于提出確認(rèn)行政行為違法的請(qǐng)求。如在表1中提及的12件案例中，僅有案8中的檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有提出確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。其背后原因可能在于，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的案件中，行政機(jī)關(guān)或多或少地存在違法情況，確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求相較于其他訴訟請(qǐng)求而言更容易得到支持。

2. 對(duì)環(huán)境行政公益訴訟認(rèn)知存在偏差。一是對(duì)環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的忽視。行政公益訴訟的正式提起需要以檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議為前提，以督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正錯(cuò)誤，只有當(dāng)檢察建議無(wú)法糾正違法行政行為時(shí)，才需要進(jìn)入訴訟階段。一旦認(rèn)知存在偏差，就會(huì)不當(dāng)擴(kuò)大行政公益訴訟的審理范圍和判決對(duì)象范圍。二是對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的謙抑性認(rèn)知不充分。環(huán)境行政公益訴訟本質(zhì)上是在幫助有關(guān)環(huán)境立法規(guī)則的落實(shí)，是環(huán)境法的司法實(shí)施方式［17］。但從整體上看，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)的行政實(shí)施為主導(dǎo)，司法只能起到“最后一道防線”的作用，不能無(wú)限制地介入行政管理領(lǐng)域。

3. 對(duì)確認(rèn)違法判決規(guī)范構(gòu)造存在認(rèn)知偏差。其一，法院沒(méi)有認(rèn)識(shí)到確認(rèn)違法判決是獨(dú)立的判決類(lèi)型。對(duì)于某一特定的行政行為或不作為，確認(rèn)違法判決與撤銷(xiāo)判決、履行判決等判決之間是相互獨(dú)立的選擇關(guān)系。然而，司法實(shí)踐中卻忽視確認(rèn)違法判決的獨(dú)立性，錯(cuò)誤地將其當(dāng)作撤銷(xiāo)判決或履行判決的從屬性判決，導(dǎo)致多個(gè)獨(dú)立判決的混同適用。其二，法院在司法實(shí)踐中未能充分區(qū)分不同確認(rèn)違法判決類(lèi)型間的差異。實(shí)際上，分設(shè)在法律條文不同款項(xiàng)中的確認(rèn)違法判決有特定的適用前提、適用范圍和運(yùn)作邏輯，不可混淆。若法院未能深刻認(rèn)識(shí)到這些判決類(lèi)型在原理上的差異，僅根據(jù)字面意思進(jìn)行理解，就可能導(dǎo)致法律依據(jù)適用不準(zhǔn)確，甚至產(chǎn)生司法錯(cuò)誤。

4. 對(duì)“確認(rèn)利益”審查的缺失。一方面，《若干解釋》第24條的規(guī)定限縮了法院的裁判空間。該條規(guī)定原意是為檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)時(shí)撤回或變更訴訟請(qǐng)求提供參考。然而，這一規(guī)定中卻使用“應(yīng)當(dāng)”的表述，不僅限縮了法院的裁判空間，更讓法院錯(cuò)誤地認(rèn)為只要在繼續(xù)確認(rèn)違法的情形中，檢察機(jī)關(guān)在變更訴訟請(qǐng)求后重新提出了確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求，就必須加以支持。另一方面，法院局限于形式性審查，忽略實(shí)質(zhì)性的“確認(rèn)利益”判斷。參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是確認(rèn)已執(zhí)行而無(wú)恢復(fù)原狀可能之行政處分違法，或是確認(rèn)已消滅之行政處分違法，均需要原告有即受確認(rèn)判決之法律上利益。只有在當(dāng)事人具備“確認(rèn)利益”的前提下，法院才有必要以司法方式介入，繼而通過(guò)動(dòng)用司法資源——確認(rèn)違法判決——來(lái)對(duì)相關(guān)權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)。但在實(shí)踐中，法院往往只考慮行政機(jī)關(guān)是否存在相應(yīng)職責(zé)，以及是否違反了法定職責(zé)這兩方面內(nèi)容，忽略了對(duì)“確認(rèn)利益”的判斷，將確認(rèn)違法判決視為單純的形式判決。

四、 環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的優(yōu)化路徑

（一） 檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分并有效利用檢察建議

行政公益訴訟區(qū)別于一般行政訴訟的標(biāo)志之一，在于其增設(shè)了檢察機(jī)關(guān)的訴前建議環(huán)節(jié)，以促使行政機(jī)關(guān)高效、及時(shí)履職，完成行政公益訴訟案件的分流。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75條的規(guī)定，檢察建議需要包括建議的內(nèi)容、整改期限和其他需要說(shuō)明的事項(xiàng)等，這意味著檢察建議應(yīng)適當(dāng)具體化。當(dāng)然，考慮到檢察資源的有限性，同時(shí)也為行政機(jī)關(guān)的自我糾正創(chuàng)造空間［18］，檢察建議并不需要事無(wú)巨細(xì)。具體而言，檢察建議應(yīng)當(dāng)滿足以下要求：一是重點(diǎn)突出，檢察建議應(yīng)當(dāng)針對(duì)行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中存在的違法行為或者不作為，以及對(duì)公共利益造成的重大影響進(jìn)行說(shuō)明，避免過(guò)于瑣碎或無(wú)關(guān)緊要的事項(xiàng)。二是明確具體，檢察建議可以提供相對(duì)明確的整改方向，使行政機(jī)關(guān)能夠了解到問(wèn)題的性質(zhì)和需要采取的整改措施。三是合法合理，檢察機(jī)關(guān)需要通過(guò)提出兼具合法性與合理性的檢察建議去維護(hù)其權(quán)威性［19］。因此，檢察建議必須基于法律法規(guī)和司法實(shí)踐，確保建議的可行性。四是適度合理，在提出檢察建議時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮到行政機(jī)關(guān)的自我糾正能力和空間，避免過(guò)度干預(yù)或強(qiáng)制要求。

在檢察建議履行期滿后，檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)完成對(duì)行政機(jī)關(guān)履職情況的評(píng)估，可以嘗試從行政機(jī)關(guān)措施采取情況、破壞環(huán)境行為的制止情況、生態(tài)環(huán)境實(shí)際恢復(fù)情況、行政機(jī)關(guān)有無(wú)法定理由拒絕履行職責(zé)等方面綜合判斷，并以公共利益和客觀法秩序恢復(fù)與否為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果實(shí)現(xiàn)了公益保護(hù)的目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)就無(wú)需通過(guò)提起訴訟的形式進(jìn)行監(jiān)督，避免訴前程序空轉(zhuǎn)。如果行政機(jī)關(guān)仍未糾正錯(cuò)誤，致使公共利益持續(xù)受損時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有必要提起訴訟，以最為嚴(yán)厲的方式介入監(jiān)督。

一旦案件進(jìn)入訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循《行政訴訟法》的法律邏輯，提出合理、合法的訴訟請(qǐng)求。例如，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡量避免單獨(dú)提出確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求，這是因?yàn)榄h(huán)境行政公益訴訟的根本目的在于維護(hù)環(huán)境利益，而非僅追求對(duì)被告行政行為的違法評(píng)價(jià)［20］。在環(huán)境有修復(fù)可能時(shí)，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)請(qǐng)求法院責(zé)令其履行職責(zé)；在環(huán)境修復(fù)不能實(shí)現(xiàn)或行政機(jī)關(guān)已經(jīng)及時(shí)糾正錯(cuò)誤時(shí)，要確保確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求有司法裁判介入的必要，包括預(yù)測(cè)案件能形成較大影響力，或能夠?qū)ζ渌姓C(jī)關(guān)產(chǎn)生警示作用［21］。

（二） 審判機(jī)關(guān)應(yīng)合理并規(guī)范作出確認(rèn)違法判決

1. 妥善處理復(fù)合型訴訟請(qǐng)求。在環(huán)境行政公益訴訟中，不同類(lèi)型確認(rèn)違法判決適用可能的分析已在上文中詳細(xì)展開(kāi)，此處不再贅述。在假設(shè)確認(rèn)違法判決存在適用可能的前提下，面臨檢察機(jī)關(guān)提起復(fù)合型訴訟請(qǐng)求的情形時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮司法能動(dòng)性，根據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行妥善處理。

（1） 針對(duì)多個(gè)行政行為或不作為，檢察機(jī)關(guān)在同一訴訟中分別提起“確認(rèn)違法+繼續(xù)履行”的訴訟請(qǐng)求。此時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)先行審查多個(gè)行政行為或不作為是否屬于行政公益訴訟審理對(duì)象，即是否屬于檢察建議提起后至訴訟進(jìn)行中行政機(jī)關(guān)的行政行為，以確保檢察建議與訴訟程序功能的高效實(shí)現(xiàn)。在多個(gè)行政行為均屬于案件審理范圍時(shí)，法院可依《行政訴訟法》第72條和第74條，分別對(duì)不同的行政行為或不作為作出確認(rèn)違法判決和履職判決。對(duì)超出案件審理范圍的行政行為，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)闡明，如果檢察機(jī)關(guān)不變更訴訟請(qǐng)求的，應(yīng)當(dāng)對(duì)該部分請(qǐng)求進(jìn)行駁回［22］。當(dāng)然，這并不意味著檢察建議發(fā)出前的行政行為或不作為完全不能進(jìn)入訴訟程序，當(dāng)與案件審理緊密相關(guān)時(shí)，它們可以作為事實(shí)依據(jù)、證據(jù)材料等被有效利用。

（2） 針對(duì)同一行政行為或行政不作為，檢察機(jī)關(guān)提起“確認(rèn)違法+繼續(xù)履行”的訴訟請(qǐng)求。通過(guò)上文的論述，確認(rèn)違法判決具有獨(dú)立性，不應(yīng)當(dāng)與履職判決同時(shí)出現(xiàn)。當(dāng)有繼續(xù)履行職責(zé)的可能時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用履行判決，無(wú)需附加確認(rèn)違法判決，因?yàn)椤芭袥Q行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)本身已包含了對(duì)其不履行職責(zé)行為的否定性評(píng)價(jià)”⑩。此時(shí)，法院在判決理由部分完成對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履職的違法性判斷即可。

（3） 針對(duì)同一行政行為或行政不作為，檢察機(jī)關(guān)提起“確認(rèn)違法”或者“確認(rèn)違法+采取補(bǔ)救措施”的訴訟請(qǐng)求。如果檢察機(jī)關(guān)確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求得到支持，法院可以視情況同時(shí)判決責(zé)令被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，即補(bǔ)救判決需要依附于確認(rèn)違法判決。需要注意的是，采取補(bǔ)救措施不能與判決履行職責(zé)混淆。履行判決是在行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)且履行有意義的情形下適用的，而補(bǔ)救判決則是在履行沒(méi)有必要時(shí)，要求行政機(jī)關(guān)采取的彌補(bǔ)性行為，旨在彌補(bǔ)因違法行政行為或不作為帶來(lái)的危害后果。

2. 確保案件具備“確認(rèn)利益”。在確認(rèn)違法判決的適用要件中，確認(rèn)利益是最為特殊的要件。在李汴菊訴開(kāi)封市鼓樓區(qū)人民政府征收補(bǔ)償決定案中，最高人民法院明確要求繼續(xù)確認(rèn)之訴必須具備確認(rèn)利益B11，這是因?yàn)樾姓袨榈慕K結(jié)不等于其效果完全消失，違法性可能持續(xù)影響行政相對(duì)人，應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人提供司法救濟(jì)途徑。換言之，如果行政行為終結(jié)，效力和效果均消失，行政相對(duì)人就不具有確認(rèn)利益，自然無(wú)法獲得確認(rèn)違法判決。筆者認(rèn)為，這種對(duì)確認(rèn)利益的要求實(shí)際上屬于“訴的利益”的范疇，是對(duì)法院介入救濟(jì)的必要性、實(shí)效性的審查。因此，應(yīng)當(dāng)將確認(rèn)利益的判斷擴(kuò)大到所有一般確認(rèn)違法判決類(lèi)型中，以防止司法資源的浪費(fèi)和確認(rèn)違法判決的濫用。

有關(guān)確認(rèn)利益的范圍，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的觀點(diǎn)普遍認(rèn)為其包括防止重復(fù)發(fā)生之危險(xiǎn)、恢復(fù)名譽(yù)之利益及先決問(wèn)題之厘清的必要這三種類(lèi)型［9］234-236。由于環(huán)境行政公益訴訟不涉及個(gè)人名譽(yù)，其中的“確認(rèn)利益”主要聚焦于兩個(gè)方面：一是預(yù)防類(lèi)似危險(xiǎn)的再次發(fā)生，二是為其他相關(guān)案件的解決奠定基礎(chǔ)或提供參考。例如，行政機(jī)關(guān)怠于履職致使環(huán)境破壞嚴(yán)重，經(jīng)評(píng)估后發(fā)現(xiàn)損害具有不可逆性，這時(shí)判決撤銷(xiāo)或履行都無(wú)法實(shí)現(xiàn)修復(fù)的目標(biāo)，但由于案件影響大，需要警示其他行政機(jī)關(guān)依法履職時(shí)，就應(yīng)當(dāng)適用確認(rèn)違法判決。又或是環(huán)境行政公益訴訟與民事公益訴訟相關(guān)聯(lián)，民事訴訟因?qū)徖矸秶南拗茻o(wú)法評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)的行為，而該行為的合法性判斷又是先決問(wèn)題時(shí)，行政公益訴訟就有必要作出確認(rèn)違法判決。

五、 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐與探索，我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度在《行政訴訟法》和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等法律文件的指導(dǎo)下，已初步構(gòu)筑起訴訟規(guī)則體系，并在監(jiān)督環(huán)境行政違法行為、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等領(lǐng)域取得了顯著成效。盡管如此，環(huán)境行政公益訴訟在規(guī)則構(gòu)建和司法實(shí)踐等方面仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。例如，本文著重分析的確認(rèn)違法判決，它在維護(hù)公共利益、促進(jìn)法治政府建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的作用，但是在司法實(shí)踐中卻存在適用不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。為此，在規(guī)則構(gòu)建層面，應(yīng)當(dāng)在遵循行政訴訟基本原理的前提下，結(jié)合行政公益訴訟制度的目的，細(xì)化確認(rèn)違法判決的適用條件和標(biāo)準(zhǔn)。在司法實(shí)踐層面，檢察機(jī)關(guān)需要重視訴前程序，避免將確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求當(dāng)作勝訴的“保底策略”，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合環(huán)境公益恢復(fù)情況等因素提出恰當(dāng)?shù)脑V訟請(qǐng)求。同時(shí)，審判機(jī)關(guān)應(yīng)妥善處理涉及確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求，嚴(yán)格審核特殊的訴訟要件——確認(rèn)利益，以期實(shí)現(xiàn)確認(rèn)違法判決的規(guī)范適用。

注釋：

①參見(jiàn)吉林省白山市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)，（2016）吉06行初4號(hào)。

②參見(jiàn)云南省劍川縣人民法院行政判決書(shū)，（2017）云2931行初1號(hào)。

③《行政訴訟法》第74條：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷(xiāo)行政行為：（一） 行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)，但撤銷(xiāo)會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的；（二） 行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的。行政行為有下列情形之一，不需要撤銷(xiāo)或者判決履行的，人民法院判決確認(rèn)違法：（一） 行政行為違法，但不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的；（二） 被告改變?cè)`法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的；（三） 被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒(méi)有意義的?！?/p>

④《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第24條：“在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法?！?/p>

⑤《行政訴訟法》第25條第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/p>

⑥參見(jiàn)海南省第一中級(jí)人民法院行政判決書(shū)，（2019）瓊96行初274號(hào)。

⑦參見(jiàn)貴州省黔西縣人民法院行政判決書(shū)，（2020）黔0522行初16號(hào)。

⑧參見(jiàn)湖北省廣水市人民法院行政判決書(shū)，（2020）鄂1381行初14號(hào)。

⑨參見(jiàn)南昌市鐵路運(yùn)輸法院行政判決書(shū)，（2020）贛7101行初587號(hào)。

⑩參見(jiàn)?？谑泻Ｊ路ㄔ盒姓袥Q書(shū)，（2019）瓊72行初20號(hào)。

B11參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū)，（2017）最高法行申2290號(hào)。

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（責(zé)任編輯：杜行）

（校對(duì)：木子）