鄉(xiāng)村振興背景下村規(guī)民約治理效能提升的路徑與挑戰(zhàn)

摘要：村規(guī)民約是基層社會(huì)治理的重要組成部分，具有時(shí)代性、自治性、地域性、規(guī)范性、秩序性和民主性等價(jià)值屬性，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有積極作用。文章在文獻(xiàn)查閱和實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，梳理出我國(guó)村規(guī)民約實(shí)施過程中存在內(nèi)容違法違規(guī)、缺乏地方特色、制定程序不規(guī)范、執(zhí)行落實(shí)可操作性差及監(jiān)督機(jī)制不完善等問題，導(dǎo)致村規(guī)民約在全國(guó)范圍內(nèi)形成務(wù)實(shí)管用的實(shí)例較少；通過描述我國(guó)村規(guī)民約治理效能提升的意蘊(yùn)，探討村規(guī)民約治理效能提升過程中面臨的現(xiàn)實(shí)問題與挑戰(zhàn)，提出明確法治引領(lǐng)與村規(guī)民約協(xié)調(diào)、結(jié)合地方特色制定村規(guī)民約及加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約執(zhí)行的監(jiān)督、激勵(lì)和約束等提升村規(guī)民約治理效能的路徑，旨在為構(gòu)建和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約；鄉(xiāng)村治理體系；治理效能；實(shí)證研究；提升路徑

中圖分類號(hào)：C912.82" " " " " " " " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-820X（2024）04-0292-04

0 引言

村規(guī)民約在我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中扮演著至關(guān)重要的角色，是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效工具，提升村規(guī)民約治理效能是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵。采用法治引領(lǐng)和德治保障相結(jié)合的治理模式，可有效推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村規(guī)民約作為提升鄉(xiāng)村治理效能的關(guān)鍵工具，雖在規(guī)范性提升、民主參與增強(qiáng)和法治化水平提高等方面取得了一定成效［1-2］，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)，包括規(guī)范性不足導(dǎo)致執(zhí)行難度增加、與國(guó)家法律法規(guī)沖突造成執(zhí)法困難、監(jiān)督執(zhí)行力度不足從而影響村規(guī)民約的權(quán)威性和執(zhí)行力［2-3］、民主參與程度不高（缺乏廣泛的社會(huì)認(rèn)同和支持）和可操作性不強(qiáng)使得村規(guī)民約難以在實(shí)際中得到有效執(zhí)行［4］。此外，隨著社會(huì)基礎(chǔ)的消解、人口的流失和人際關(guān)系的復(fù)雜化，村規(guī)民約的社會(huì)根基受到?jīng)_擊，內(nèi)容和規(guī)范性不足、道德引導(dǎo)作用減弱及監(jiān)督機(jī)制不完善等問題也日益凸顯［1］。為解決這些問題，需深化普法教育、提高村民法律意識(shí)、明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和建立有效的監(jiān)督機(jī)制，確保村規(guī)民約能更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化［5］。學(xué)術(shù)界對(duì)村規(guī)民約的研究大致可分為3種類型：一是從歷史學(xué)和民俗學(xué)的角度探討村規(guī)民約的歷史演變及其在不同歷史時(shí)期的治理功能，二是從法學(xué)的角度關(guān)注村規(guī)民約作為民間法的地位，分析其與國(guó)家法間的互動(dòng)與沖突，三是從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和公共管理的視角探討村規(guī)民約在基層治理中的地位和功能。上述3種類型的研究結(jié)果為理解村規(guī)民約的作用提供了豐富的理論支持，但許多研究側(cè)重于理論分析而缺乏實(shí)證研究，使得有關(guān)村規(guī)民約的研究成果在應(yīng)用層面受到局限，導(dǎo)致理論研究與實(shí)踐存在一定的脫節(jié)；對(duì)如何在“三治融合”框架下提升村規(guī)民約的治理效能關(guān)注較少［6］；多關(guān)注單一地區(qū)或案例的分析，研究范圍較局限，未能充分考慮不同地區(qū)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等方面差異對(duì)村規(guī)民約實(shí)施效果的影響。文章通過文獻(xiàn)查閱和實(shí)證研究，梳理我國(guó)法治與村規(guī)民約的協(xié)調(diào)機(jī)制及普法教育和法律服務(wù)在提升村民法律意識(shí)中的作用，結(jié)合地方特色，分析鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能提升過程中面臨的現(xiàn)實(shí)問題，提出村規(guī)民約治理效能提升路徑，為有效推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化及促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施提供理論依據(jù)。

1 村規(guī)民約治理效能提升的意蘊(yùn)

1.1 增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力和協(xié)同力

村規(guī)民約作為村民自治的具體體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的重要依據(jù)。村規(guī)民約可促進(jìn)村民積極參與民主選舉、決策、管理和監(jiān)督，增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力和協(xié)同力［2］。此外，村規(guī)民約還可促進(jìn)村民間的相互理解和信任，增強(qiáng)村民的團(tuán)結(jié)協(xié)作精神，維護(hù)村莊和諧穩(wěn)定。以浙江省寧波市“民約村治”實(shí)踐為例［3］，該村通過制定和實(shí)施村規(guī)民約，明確村民參與村莊管理的途徑和方法，有效激發(fā)村民參與村莊管理的熱情；村規(guī)民約中規(guī)定村民大會(huì)的召開頻率、村民代表的選舉程序及重大事項(xiàng)的決策機(jī)制，確保村民能依法依規(guī)參與村莊治理；明確村民的權(quán)利和義務(wù)，如保護(hù)環(huán)境和維護(hù)公共設(shè)施，增強(qiáng)村民的責(zé)任感和歸屬感；村黨支部通過組織村民學(xué)習(xí)村規(guī)民約，提高村民的法治意識(shí)和自治意識(shí)；引導(dǎo)村民參與村規(guī)民約的制定和修訂，充分聽取村民的意見和建議，使村規(guī)民約更貼近村民的實(shí)際需求，更具可操作性；引導(dǎo)村民樹立正確的價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則，促進(jìn)鄉(xiāng)村文明建設(shè)，提升鄉(xiāng)村治理軟實(shí)力。

1.2 提升基層治理法治化水平

村規(guī)民約作為基層治理的重要工具，通過明確的行為規(guī)范引導(dǎo)村民依法解決矛盾和糾紛，從而維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，體現(xiàn)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，在提升法治化水平方面扮演著關(guān)鍵角色。在一些農(nóng)村的村規(guī)民約中明確規(guī)定了土地使用、環(huán)境保護(hù)和鄰里關(guān)系等方面的法律義務(wù)和權(quán)利，使得村民在日常生活中能自覺遵守法律規(guī)范，減少法律糾紛發(fā)生。此外，村規(guī)民約還強(qiáng)化法治教育，通過定期的法律知識(shí)講座和普法活動(dòng)，提高村民的法律意識(shí)和法治素養(yǎng)。這些措施可有效推進(jìn)基層治理的法治化進(jìn)程，使得村民在遇到問題時(shí)更傾向于通過法律途徑解決。通過村規(guī)民約的實(shí)施，基層黨組織的法治領(lǐng)導(dǎo)力得到加強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理的法治化水平顯著提升，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

1.3 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化

村規(guī)民約的制定和實(shí)施，既體現(xiàn)村民對(duì)村內(nèi)事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，又滿足村民的日常生活需要，具有很強(qiáng)的操作性和實(shí)效性；激發(fā)村民參與村莊事務(wù)管理的積極性，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平得到提升，村民生活質(zhì)量和幸福感隨之增強(qiáng)，有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

綜上所述，實(shí)施村規(guī)民約不僅可增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力和協(xié)同力，提升基層治理的法治化水平，還可有效推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化；通過提高村民的法律意識(shí)，促進(jìn)村民的自我管理和自我服務(wù)，使得鄉(xiāng)村治理更民主和透明；通過強(qiáng)化村民的責(zé)任感和歸屬感，增進(jìn)村民間的相互理解和信任，為構(gòu)建和諧穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會(huì)注入新的活力，為鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。此外，村規(guī)民約與國(guó)家法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，可確保鄉(xiāng)村治理的合法性和規(guī)范性，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施提供法治保障［6］。由此可見，村規(guī)民約已成為推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要力量。

2 村規(guī)民約治理效能提升過程中面臨的現(xiàn)實(shí)問題

在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快過程中，廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活方式產(chǎn)生了翻天覆地的改變，鄉(xiāng)村治理的社會(huì)環(huán)境也隨著發(fā)生一系列變化。村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中發(fā)揮著積極作用，但在具體執(zhí)行中還存在村規(guī)民約制定不夠規(guī)范、缺乏有效監(jiān)督機(jī)制、執(zhí)行效果不佳及針對(duì)性和實(shí)效性有待提升等問題［7］。

2.1 村規(guī)民約制定規(guī)范性不足

村規(guī)民約制定的規(guī)范性不足體現(xiàn)在3個(gè)方面。首先，農(nóng)村地區(qū)的宗族觀念對(duì)村規(guī)民約制定產(chǎn)生一定的影響。在一些地區(qū)，宗族勢(shì)力的存在使得村規(guī)民約制定過程中部分村民可能更傾向于維護(hù)宗族利益而非集體利益，導(dǎo)致村規(guī)民約難以反映全體村民的共同意愿。其次，村民代表會(huì)議、村民代表大會(huì)及村民委員會(huì)在村規(guī)民約制定過程中的角色定位不明確，職責(zé)分配不清晰，影響村規(guī)民約的執(zhí)行力。最后，一些村規(guī)民約在制定時(shí)未充分考慮村民的實(shí)際需求和村莊的具體情況，導(dǎo)致條款過于籠統(tǒng)，難以在實(shí)際操作中執(zhí)行；在某些情況下，村規(guī)民約的制定甚至未經(jīng)必要的民主程序，缺乏廣泛的民意基礎(chǔ)，從而影響其在村民心中的認(rèn)同感，削弱了村規(guī)民約的約束力。

2.2 法律沖突與執(zhí)行監(jiān)督不力

村規(guī)民約與國(guó)家法律法規(guī)沖突問題突出。一些村規(guī)民約在制定時(shí)違背國(guó)家法律規(guī)定，造成法律執(zhí)行困難。此外，監(jiān)督執(zhí)行力度不足也是實(shí)施村規(guī)民約過程中遇到的一個(gè)重要問題，如對(duì)多元化的村規(guī)民約執(zhí)行主體缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)行不力；一些村莊未成立村民委員會(huì)或監(jiān)督機(jī)構(gòu)，或監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能不健全，無法形成有效的監(jiān)督力量。這不僅影響村規(guī)民約的執(zhí)行效果，還容易導(dǎo)致村規(guī)民約被個(gè)別人操控而失去權(quán)威性。

2.3 民主參與不足

在村規(guī)民約制定過程中，民主參與不足是一個(gè)普遍且亟需解決的問題。民主參與不足主要表現(xiàn)在制定村規(guī)民約時(shí)通常未能充分吸納村民的意見和建議，導(dǎo)致其缺乏廣泛的社會(huì)認(rèn)同和支持，如一些村莊在制定村規(guī)民約時(shí)，可能僅由村委會(huì)或少數(shù)村民代表決定，而未廣泛征集村民意見，不僅忽視村民的主體地位，還削弱村規(guī)民約的民主性和權(quán)威性；村民代表大會(huì)的召開在一些地方流于形式，未能實(shí)質(zhì)性反映民主決策的原則，如在實(shí)際操作中，村民代表大會(huì)可能缺乏充分討論，或決策過程不夠透明，導(dǎo)致村民的參與感和滿意度降低，影響村規(guī)民約的質(zhì)量和有效性，可能引發(fā)村民的不滿和抵觸情緒。

2.4 可操作性不強(qiáng)

村規(guī)民約的可操作性不強(qiáng)，通常源于其制定過程中調(diào)查研究不充分和民主參與不廣泛。在一些村莊，村規(guī)民約的制定可能僅反映少數(shù)村民的意愿，未能全面了解廣大村民的實(shí)際需求和村莊的具體情況，導(dǎo)致村規(guī)民約難以在實(shí)際中得到有效執(zhí)行。有的村規(guī)民約可能過于理想化或過于模糊，忽視村民的生活習(xí)慣和文化傳統(tǒng)，甚至與村民的日常生活相沖突，缺乏具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和程序。此外，由于缺乏有效的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，一些村規(guī)民約難以轉(zhuǎn)化為實(shí)際操作條款。

3 提升村規(guī)民約治理效能的路徑

3.1 明確法治引領(lǐng)與村規(guī)民約協(xié)調(diào)

村規(guī)民約的規(guī)范性和權(quán)威性體現(xiàn)在其與國(guó)家法律法規(guī)的一致性和協(xié)調(diào)性，因此，村規(guī)民約的制定必須嚴(yán)格遵守國(guó)家法律框架，明確法治引領(lǐng)。通過組織法律知識(shí)講座、模擬法庭活動(dòng)和法律咨詢服務(wù)，可增強(qiáng)村民的法治意識(shí)，使其理解并尊重法律權(quán)威。浙江省寧波市的“民約村治”實(shí)踐案例［3］體現(xiàn)了村莊通過定期的法律知識(shí)普及活動(dòng)，不僅可提高村民對(duì)法律的認(rèn)識(shí)，還可促進(jìn)村規(guī)民約的自我執(zhí)行；村民通過村規(guī)民約的參與式制定過程，確保村規(guī)民約真正反映村民意愿，從而提升其可接受性和執(zhí)行力。而浙江省舟山市定海區(qū)金塘鎮(zhèn)和建村的村規(guī)民約［8］內(nèi)容豐富全面，但結(jié)構(gòu)層次不分明，意味著其在制定時(shí)村民參與度不高，后續(xù)需進(jìn)一步強(qiáng)化法治引領(lǐng)，確保內(nèi)容的合法性和可操作性，體現(xiàn)法治教育對(duì)提升村規(guī)民約治理效能的重要作用。在農(nóng)村開展法律咨詢服務(wù)或外聘法律顧問提供法律咨詢，可保障村規(guī)民約制定與修訂過程中有效規(guī)避部分條款與國(guó)家法律相抵觸，保證村規(guī)民約合法并成為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有力工具［9-10］。

3.2 結(jié)合地方特色制定村規(guī)民約

在國(guó)家法律框架下，鼓勵(lì)各地方結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村民生活習(xí)慣制定具有地方特色的村規(guī)民約，是提升鄉(xiāng)村治理效能的重要途徑，當(dāng)村規(guī)民約與村民的實(shí)際需求緊密結(jié)合時(shí)，其在鄉(xiāng)村治理中的作用將更顯著［11］。如針對(duì)農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村，村規(guī)民約可圍繞農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等方面來制定［12］；通過深入調(diào)研和廣泛的民意征集，可確保村規(guī)民約內(nèi)容既實(shí)用又具有針對(duì)性，從而更易得到村民的認(rèn)同和遵守［13］；通過定期組織召開村民大會(huì)，公開討論村規(guī)民約的執(zhí)行情況和修訂意見，村民的參與感和歸屬感得到加強(qiáng)，村規(guī)民約的執(zhí)行力也隨之提高［14］。貴州省湄潭縣永興鎮(zhèn)茅壩村的村規(guī)民約以民歌形式經(jīng)久傳唱，深入人心，展示了村規(guī)民約在形式上的創(chuàng)新和文化傳承作用［15］；浙江省寧波市的“民約村治”是依托當(dāng)?shù)刎S富的農(nóng)業(yè)資源，制定出一套旨在保護(hù)農(nóng)田土壤及規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)的村規(guī)民約，能提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展［3］。

3.3 加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約執(zhí)行的監(jiān)督、激勵(lì)和約束

建立健全的監(jiān)督機(jī)制是提升村規(guī)民約執(zhí)行力的關(guān)鍵。為此，需構(gòu)建一個(gè)多元化的監(jiān)督體系，包括村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)［16］。這些機(jī)構(gòu)共同作用，可確保村規(guī)民約得到有效執(zhí)行。其中，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的引入，可為村規(guī)民約執(zhí)行提供客觀的評(píng)價(jià)和反饋；通過定期的評(píng)估報(bào)告，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的問題和不足，為改進(jìn)提供依據(jù)。明確激勵(lì)與約束機(jī)制，通過獎(jiǎng)勵(lì)遵守規(guī)則的村民和對(duì)違反規(guī)則的行為進(jìn)行適當(dāng)懲戒，可增強(qiáng)村民遵守村規(guī)民約的內(nèi)在動(dòng)力［17］。在具體實(shí)踐中，浙江省寧波市“民約村治”設(shè)立優(yōu)秀村民獎(jiǎng)項(xiàng)，通過公開透明評(píng)選、表彰積極遵守村規(guī)民約并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮模范帶頭作用的村民，提高村規(guī)民約的認(rèn)可度和執(zhí)行力度［3］。此外，村規(guī)民約的執(zhí)行監(jiān)督還應(yīng)結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)，如利用移動(dòng)應(yīng)用程序或在線平臺(tái)，讓村民實(shí)時(shí)了解村規(guī)民約的執(zhí)行情況，并提供反饋，進(jìn)一步提高監(jiān)督的效率和透明度，促進(jìn)村規(guī)民約在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮更大作用。

4 結(jié)語

村規(guī)民約通過法治與德治結(jié)合，不僅能增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的法治化和民主化水平，還可促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定和諧。面對(duì)村規(guī)民約制定和執(zhí)行中遇到的挑戰(zhàn)，應(yīng)規(guī)范制定程序、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行和增進(jìn)民主參與等措施，以提升村規(guī)民約的治理效能，確保其更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。未來工作中，學(xué)者和實(shí)踐者應(yīng)進(jìn)一步探索村規(guī)民約與鄉(xiāng)村發(fā)展各方面的關(guān)聯(lián)性，以及如何通過創(chuàng)新機(jī)制激發(fā)村民的參與熱情，提高村規(guī)民約的適應(yīng)性和靈活性，深入挖掘村規(guī)民約的多維作用，包括在促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承和環(huán)境保護(hù)等方面的潛在價(jià)值，以更有效地促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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