黨的紀(jì)律與黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系論綱

王建芹

(中國(guó)政法大學(xué)黨規(guī)研究中心,北京 100088)

黨的二十大報(bào)告中首次提出了健全全面從嚴(yán)治黨體系這一重大論斷,標(biāo)志著我們黨管黨治黨更加重視體系化建設(shè),并進(jìn)入到以全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)為核心的新發(fā)展階段。在此基礎(chǔ)上,黨的二十大報(bào)告和黨章修正案都明確了全面加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)并不斷健全黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)容,充分彰顯了紀(jì)律建設(shè)在黨的建設(shè)中的基礎(chǔ)地位和重要作用,表明全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨全面納入制度化、規(guī)范化、程序化軌道,同時(shí)也標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)體系作為全面從嚴(yán)治黨體系中制度建設(shè)的主干和脊梁,邁入一個(gè)高質(zhì)量發(fā)展新階段。

黨內(nèi)法規(guī)是具有明確制定主體、效力位階、規(guī)范形式,體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的專門規(guī)章制度,依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施(1)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條:“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織,中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度?！薄＠碚撋吓c實(shí)踐中,黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中一個(gè)新興的核心概念,與黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩同為黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為準(zhǔn)則,三者在概念使用及內(nèi)涵與外延上互有交集,且各有其習(xí)慣用法以及廣義與狹義的不同解釋,極易在實(shí)際應(yīng)用中產(chǎn)生交叉、重合、互換乃至混亂的現(xiàn)象(2)李林:《論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念》,《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期。。特別是隨著制度治黨、依規(guī)治黨的深入推進(jìn),黨的紀(jì)律(黨紀(jì))作為維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、完成黨的任務(wù)的保證,其內(nèi)涵與外延及其在黨的自我革命制度規(guī)范體系和全面從嚴(yán)治黨體系中的制度定位是什么?黨的規(guī)矩、黨的紀(jì)律與黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系及它們之間的轉(zhuǎn)化機(jī)制是什么?在新時(shí)代黨的建設(shè)總要求下,有必要從理論上予以回應(yīng)。

一、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)與黨的規(guī)矩同為黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為準(zhǔn)則

制度治黨、依規(guī)治黨是全面從嚴(yán)治黨的治本之策,其中“制度”與“規(guī)”構(gòu)成了“治黨”的方式方法和策略舉措,對(duì)“制度”與“規(guī)”的理解和界定,是研究黨的紀(jì)律與黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的起點(diǎn)。

(一)對(duì)“制度”與“規(guī)”的理解和界定

概括來(lái)講,制度治黨中的“制度”外延比較大,即范圍廣泛、形態(tài)豐富(3)④ 宋功德、張文顯:《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》,北京:高等教育出版社,2020年版,第49—50、50頁(yè)。,是指黨的制度規(guī)范體系,基本上等同于習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上對(duì)“黨的規(guī)矩”內(nèi)涵與外延的界定(4)黨的規(guī)矩主要包括四個(gè)方面:第一,黨章是全黨必須遵循的總章程,也是總規(guī)矩;第二,黨的紀(jì)律是剛性約束,政治紀(jì)律更是全黨在政治方向、政治立場(chǎng)、政治言論、政治行為方面必須遵守的剛性約束;第三,國(guó)家法律是黨員、干部必須遵守的規(guī)矩,法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的,全黨必須模范執(zhí)行;第四,黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。參見(jiàn)《習(xí)近平關(guān)于依規(guī)治黨論述摘編》,北京:中央文獻(xiàn)出版社,2022年版,第6頁(yè)。。黨的規(guī)矩包含了黨的紀(jì)律和黨內(nèi)法規(guī),是我們黨在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)實(shí)踐中不斷積累、提煉、總結(jié)、升華出來(lái)的規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)集大成者,因此無(wú)論是黨內(nèi)法規(guī)還是黨的紀(jì)律,在廣義上都屬于黨的規(guī)矩。在此意義上,黨的規(guī)矩作為黨的制度體系中的上位概念,“在黨內(nèi)包括黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律、黨的政策、黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例等,在黨外包括國(guó)家法律法規(guī)、國(guó)家政策、社會(huì)主義道德等”(5)李林:《論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念》,《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期。。特別是,黨的規(guī)矩既包括成文的制度規(guī)范,如黨內(nèi)法規(guī)和黨的紀(jì)律、國(guó)家法律,也包括不成文的黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例等。黨的規(guī)矩經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐的檢驗(yàn),不斷豐富與發(fā)展,是一套行之有效、實(shí)用管用的涉及黨內(nèi)政治生活、組織生活等方方面面的黨內(nèi)規(guī)則,豐富了馬克思主義建黨學(xué)說(shuō),體現(xiàn)了我們黨對(duì)馬克思主義執(zhí)政黨思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等規(guī)律性問(wèn)題的深刻思考。因此,黨的規(guī)矩是黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的集中統(tǒng)領(lǐng),是制度治黨、依規(guī)治黨的總體遵循。

依規(guī)治黨中的“規(guī)”,主要聚焦于狹義上的作為黨內(nèi)高級(jí)制度形態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)。在制度治黨的諸多“制度”中,居于脊梁地位、發(fā)揮中堅(jiān)作用的是黨內(nèi)法規(guī)。制度治黨包括了依規(guī)治黨,核心是依規(guī)治黨(6)① 宋功德、張文顯:《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》,北京:高等教育出版社,2020年版,第49—50、50頁(yè)。,而在依規(guī)治黨的核心要義中,“有規(guī)可依”強(qiáng)調(diào)的是黨內(nèi)法規(guī)的制定問(wèn)題,即完善的黨內(nèi)法規(guī)體系在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨中的制度保障作用。“有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”著力于黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施問(wèn)題,是黨內(nèi)法規(guī)生命力的重要體現(xiàn)。

(二)黨的紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則

回顧中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn),黨的紀(jì)律先于黨內(nèi)法規(guī)而產(chǎn)生。第一,黨的紀(jì)律包含兩層含義:一是紀(jì)律性。紀(jì)律性是一個(gè)組織出于內(nèi)在自覺(jué)而生發(fā)的自我約束要求,嚴(yán)明的紀(jì)律性是馬克思主義政黨尤其是中國(guó)共產(chǎn)黨的基本特性和內(nèi)在品質(zhì)。這是由馬克思主義政黨的階級(jí)基礎(chǔ)決定的。馬克思主義認(rèn)為,政黨紀(jì)律與政黨意志密切相關(guān),政黨意志是通過(guò)一定的紀(jì)律組織起來(lái)的,工人階級(jí)政黨為了保持黨的集中統(tǒng)一,就必須絕對(duì)地保持黨的紀(jì)律性。二是黨的紀(jì)律更具體體現(xiàn)為管黨治黨的行為規(guī)范,包括成文或不成文的紀(jì)律規(guī)范,是各級(jí)黨組織和全體黨員在制度、規(guī)矩和規(guī)則層面的他律性標(biāo)準(zhǔn)和要求。黨的紀(jì)律規(guī)范具有黨屬性和法屬性相結(jié)合相統(tǒng)一的制度特征。第二,黨的紀(jì)律是黨的制度的重要組成部分。在黨的百年奮斗史中,嚴(yán)明的紀(jì)律始終是黨在革命、建設(shè)和改革發(fā)展時(shí)期管黨治黨的堅(jiān)強(qiáng)制度保障。隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展,特別是黨的十八大以來(lái),在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)邏輯下,依法治國(guó)、依規(guī)治黨的法治理念要求黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)更加制度化、規(guī)范化、程序化、理性化,黨的主要紀(jì)律規(guī)范借鑒于國(guó)家法的制定原理和立法經(jīng)驗(yàn),形成了自身的制度規(guī)范體系與規(guī)范邏輯,逐步提煉并分化出來(lái)轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī),成為黨要管黨、從嚴(yán)治黨的核心制度規(guī)范。第三,黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范發(fā)展,使黨的制度體系分化出新的空間,即尚未黨內(nèi)法規(guī)化的黨的紀(jì)律。這部分黨的紀(jì)律成為黨內(nèi)法規(guī)的制定來(lái)源、重要補(bǔ)充和解釋依據(jù),確保了黨內(nèi)法規(guī)體系始終保持開(kāi)放與發(fā)展的制度功能特征。第四,黨的自我革命性決定了黨的建設(shè)會(huì)不斷發(fā)展和生成新的黨的紀(jì)律,而一部分黨的紀(jì)律也會(huì)隨著其規(guī)范性增強(qiáng)而轉(zhuǎn)化為新的黨的紀(jì)律性法規(guī)。在這個(gè)意義上,黨的紀(jì)律作為黨的制度體系中黨內(nèi)法規(guī)的制定來(lái)源、重要補(bǔ)充和解釋依據(jù),確保了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)與發(fā)展的與時(shí)俱進(jìn),實(shí)現(xiàn)了黨的制度體系的豐富與發(fā)展。第五,黨的紀(jì)律整體上作為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的保障,發(fā)揮著剛性約束、監(jiān)督實(shí)施、問(wèn)責(zé)與制裁的效能。

(三)黨的紀(jì)律與黨內(nèi)法規(guī)存在著從屬、交叉與并列關(guān)系

在黨的紀(jì)律與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系中,黨內(nèi)法規(guī)與黨的紀(jì)律既存在從屬關(guān)系,亦存在交叉并列關(guān)系。由從屬關(guān)系來(lái)看,首先,黨的紀(jì)律的內(nèi)涵是明確的。《黨章》明確規(guī)定,黨的紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則,是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、完成黨的任務(wù)的保證(7)參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》(中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)部分修改,2022年10月22日通過(guò))第39條。。但黨的紀(jì)律在外延上又有著廣義與狹義之分,以《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看,黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律法規(guī)、黨和國(guó)家政策、社會(huì)主義道德等共同構(gòu)成了黨的紀(jì)律的廣義范疇(8)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第7條:“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī),違反國(guó)家法律法規(guī),違反黨和國(guó)家政策,違反社會(huì)主義道德,危害黨、國(guó)家和人民利益的行為,依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的,都必須受到追究?！?。其中,黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律法規(guī)則可視為黨的紀(jì)律的狹義范疇,狹義上的黨的紀(jì)律也具體作為是否違反黨紀(jì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)(9)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第4條第3款:“對(duì)黨組織和黨員違犯黨紀(jì)的行為,……以黨章、其他黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩,準(zhǔn)確認(rèn)定違紀(jì)性質(zhì)”。。通過(guò)以上分析可見(jiàn),無(wú)論是從廣義上還是狹義上理解或界定黨的紀(jì)律,均表明黨內(nèi)法規(guī)是一個(gè)從屬于黨的紀(jì)律(黨紀(jì))的下位概念。其次,需要指出的是,由于在理論上和實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)與黨的紀(jì)律均存在著習(xí)慣上的用法,并涉及廣義與狹義之分(10)黨內(nèi)法規(guī)的廣義概念通常是指黨內(nèi)所有用以規(guī)范和保障黨的行為的法規(guī)或規(guī)范性文件;狹義概念僅指黨內(nèi)法規(guī)制定條例中規(guī)定的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則七種規(guī)范形式。,進(jìn)而導(dǎo)致黨的紀(jì)律與黨內(nèi)法規(guī)不僅存在從屬關(guān)系,還存在著并列與交叉關(guān)系。就并列關(guān)系而言,主要指尚未黨內(nèi)法規(guī)化的黨的紀(jì)律,如黨內(nèi)規(guī)范性文件中明確的紀(jì)律性要求、領(lǐng)導(dǎo)人重要講話中強(qiáng)調(diào)的紀(jì)律以及一些未明文列入紀(jì)律的黨的規(guī)矩等。這部分黨的紀(jì)律同樣是黨的各級(jí)組織和黨員必須遵守的行為準(zhǔn)則,具有普適性、強(qiáng)制性與規(guī)范性特征,是黨的制度體系的重要組成部分。隨著制度治黨、依規(guī)治黨理論與實(shí)踐的深入發(fā)展,黨的紀(jì)律中的主體部分不斷轉(zhuǎn)化為更具規(guī)范性和法屬性的黨內(nèi)法規(guī)。特別是黨的十八大后,隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作正式制度化,黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)在規(guī)范形式上完成了與黨的紀(jì)律的分離,也使得尚未黨內(nèi)法規(guī)化的黨的紀(jì)律形成了與黨內(nèi)法規(guī)并列的獨(dú)立形態(tài)。就交叉關(guān)系而言,黨的紀(jì)律無(wú)論以何種形式體現(xiàn)(成文形式或不成文形式),均屬于一種約束性的行為規(guī)則,是一種義務(wù)性規(guī)范,而黨內(nèi)法規(guī)不僅包含義務(wù)性規(guī)范,更包含權(quán)利性規(guī)范(如激勵(lì)性規(guī)范和保護(hù)性規(guī)范)以及程序性規(guī)范等,這部分規(guī)范并不屬于黨的紀(jì)律范疇。也就是說(shuō),黨內(nèi)法規(guī)體系中既包括黨的紀(jì)律性法規(guī),還包括非紀(jì)律性法規(guī)。在這個(gè)意義上,黨的紀(jì)律性法規(guī)又是從屬于黨內(nèi)法規(guī)體系的?？梢?jiàn),黨的紀(jì)律與黨內(nèi)法規(guī)互有從屬,成為了兩個(gè)既不完全相同又有相互交集的交叉概念(11)李林:《論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念》,《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期。。

二、黨的紀(jì)律建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)相向而行

“紀(jì)律立黨”是我們黨在成立初期就明確樹(shù)立的思想信念。黨的第一個(gè)綱領(lǐng)和第一部黨章均著重強(qiáng)調(diào)了黨的紀(jì)律性,并明確了一系列紀(jì)律規(guī)范和紀(jì)律性要求,成為百年大黨始終堅(jiān)持紀(jì)律嚴(yán)明紅色基因的精神傳承。黨的五大首次提出“政治紀(jì)律”概念,標(biāo)志著黨在發(fā)展成長(zhǎng)過(guò)程中更加深刻地認(rèn)識(shí)到了政治紀(jì)律和政治規(guī)矩在黨的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中的核心地位,隨后發(fā)展而成的“個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央” 作為黨的紀(jì)律的核心內(nèi)容,更是成為黨內(nèi)政治生活的根本準(zhǔn)則。新中國(guó)成立以來(lái),繼續(xù)加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的紀(jì)律建設(shè)成為執(zhí)政黨積極探索如何跳出第一個(gè)歷史周期率的不懈政治追求,其中嚴(yán)守政治紀(jì)律、確保黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一,狠抓廉潔紀(jì)律、抵御貪污腐化以及不斷加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,成為新型執(zhí)政黨保持政治自覺(jué)和政治清醒、加強(qiáng)自身建設(shè)的重要保障。改革開(kāi)放以來(lái),對(duì)“文化大革命”慘痛歷史教訓(xùn)的深刻反思,更加促使我們黨不斷加深對(duì)黨的紀(jì)律的認(rèn)識(shí)。十一屆三中全會(huì)鮮明提出的“健全黨規(guī)黨法,嚴(yán)肅黨紀(jì)”的要求,是黨的紀(jì)律建設(shè)重新回歸到黨的政治建設(shè)新高度的重要標(biāo)志。十四大黨章首次將“從嚴(yán)治黨”正式寫入黨章總綱,黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針”,表明嚴(yán)明黨紀(jì)、從嚴(yán)治黨已成為全黨的思想共識(shí)。

黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央以堅(jiān)定的決心和堅(jiān)強(qiáng)的定力推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨,鮮明提出了“將紀(jì)律挺在前面”的重要論斷。習(xí)近平明確指出:“我們這么大一個(gè)政黨,靠什么來(lái)管好自己的隊(duì)伍?靠什么來(lái)戰(zhàn)勝風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)?除了正確理論和路線方針政策外,必須靠嚴(yán)明規(guī)范和紀(jì)律。”(12)《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)論叢》第2輯,北京:中央文獻(xiàn)出版社,2020年版,第34頁(yè)。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步將“紀(jì)律建設(shè)”納入黨的建設(shè)總體布局之中。黨的二十大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè),將嚴(yán)明紀(jì)律規(guī)矩作為關(guān)系執(zhí)政黨生死存亡的黨風(fēng)問(wèn)題的關(guān)鍵所在,首次提出的“健全全面從嚴(yán)治黨體系”這一重大論斷,作為加強(qiáng)新時(shí)代黨的建設(shè)的重大舉措,向全黨和全社會(huì)傳遞出百年大黨在自我革命中不斷煥發(fā)勃勃生機(jī)的堅(jiān)強(qiáng)決心。

黨的紀(jì)律建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一種相向而行的關(guān)系。民主革命時(shí)期,黨在艱難的斗爭(zhēng)環(huán)境下不斷完善自身制度建設(shè),其間所制定的制度規(guī)范多以紀(jì)律性的黨的文件形式出現(xiàn),一些重要的文件內(nèi)容上雖具備黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì),但尚不具有很強(qiáng)的法的屬性。如著名的《古田會(huì)議決議》確立了黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的基本原則,是中國(guó)共產(chǎn)黨和紅軍建設(shè)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn),內(nèi)容上明顯具有了黨內(nèi)法規(guī)特征。又如關(guān)于黨委制的完善以及請(qǐng)示報(bào)告制度的建立,均是以黨的文件形式形成的規(guī)范,性質(zhì)上均屬于黨內(nèi)法規(guī)。由于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的時(shí)代局限和認(rèn)識(shí)局限,無(wú)論是黨的紀(jì)律還是黨內(nèi)法規(guī),很難進(jìn)行嚴(yán)格意義上的區(qū)分,普遍通過(guò)黨的文件形式頒布施行,這適應(yīng)于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代注重效率性和靈活性等方面的要求,但在規(guī)范性、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性等方面并不成熟(13)郭文亮、洪汛:《中國(guó)共產(chǎn)黨黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)梳理》,《人民論壇》2014年第35期。。這一時(shí)期黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人逐漸認(rèn)識(shí)到“黨的法規(guī)”與“黨的紀(jì)律”之間的區(qū)別。1938年9月,劉少奇同志在政治局會(huì)議上代表中共北方局作抗戰(zhàn)以來(lái)的工作報(bào)告,最早提出了“黨規(guī)”的概念(14)《劉少奇?zhèn)鳌?上),北京:中央文獻(xiàn)出版社,2011年版,第309頁(yè)。。這是“黨規(guī)”概念第一次在中央層面的報(bào)告中出現(xiàn)。同年10月,毛澤東同志在擴(kuò)大的黨的六屆六中全會(huì)報(bào)告中首次明確提出了“黨內(nèi)法規(guī)”概念(15)《毛澤東選集》第2卷,北京:人民出版社,1991年版,第528頁(yè)。。雖然毛澤東同志提到的黨內(nèi)法規(guī)與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)概念在規(guī)范形式和規(guī)范程度上不同,但至少表明,黨的領(lǐng)導(dǎo)集體開(kāi)始有意識(shí)地以法治的思維看待黨的制度性規(guī)范,將黨內(nèi)法規(guī)視為更具規(guī)范性的黨的紀(jì)律。其間所制定的一系列黨的文件,如《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》《中央巡視條例》《關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》等,都已具備明顯的黨內(nèi)法規(guī)特征。

新中國(guó)成立后,由于中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)內(nèi)政治地位的變化,黨的紀(jì)律與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)著重于與國(guó)家建設(shè)相匹配,著力于解決黨執(zhí)政、黨與國(guó)家、黨與政府的關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái),十一屆三中全會(huì)明確提出了“健全黨規(guī)黨法,嚴(yán)肅黨紀(jì)”的重要方針,為黨的紀(jì)律建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)的恢復(fù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)?！蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》等以準(zhǔn)則、規(guī)定和條例命名的黨的規(guī)章陸續(xù)頒布。1990年,《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布施行,更是成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)史上一個(gè)重要里程碑,標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作正式制度化。1992年,十四大黨章正式明確了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念和地位。2012年,《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》的出臺(tái),標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)具備了獨(dú)立于黨的紀(jì)律的法理基礎(chǔ)。

從黨的制度規(guī)范體系的發(fā)展邏輯中可以看出,“黨內(nèi)法規(guī)”“黨的紀(jì)律”與“黨規(guī)”“黨紀(jì)”等概念的適用,前期并無(wú)實(shí)質(zhì)意義上的區(qū)別,兩者均從屬于黨的規(guī)矩,從屬于黨的制度規(guī)范表達(dá)體系。黨內(nèi)法規(guī)與黨的紀(jì)律都屬于黨的意志,但在規(guī)范表達(dá)上又有所區(qū)別。例如,黨為了保證任務(wù)的實(shí)現(xiàn)要求各級(jí)黨組織和黨員必須遵守的行為準(zhǔn)則,既是紀(jì)律也是黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容,但是關(guān)于體制機(jī)制、黨員權(quán)利以及程序性規(guī)范等,大都不由黨的紀(jì)律所規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)主要包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定等七種規(guī)范形式。黨的紀(jì)律則更加豐富多樣,不僅有成文的,也有不成文的。已由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范的,歸屬于黨內(nèi)法規(guī);尚未納入黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的黨的紀(jì)律主要體現(xiàn)在黨的決議、決定、意見(jiàn)、通知等成文形式的黨的規(guī)范性文件中。此外,黨的領(lǐng)導(dǎo)同志重要講話中強(qiáng)調(diào)的紀(jì)律性要求以及黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的已規(guī)范化的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例,也成為黨的紀(jì)律的重要組成部分。

以上表明,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與黨的紀(jì)律建設(shè)是一種相向而行的關(guān)系。首先,對(duì)黨的紀(jì)律建設(shè)的認(rèn)識(shí)更加成熟,形成了包括政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律等六項(xiàng)紀(jì)律在內(nèi)的黨的紀(jì)律體系,并強(qiáng)調(diào)六項(xiàng)紀(jì)律中政治紀(jì)律是管總的,將政治紀(jì)律擺在了全面從嚴(yán)治黨的核心地位;其次,不斷“將從嚴(yán)治黨實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為紀(jì)律條文,固化成法規(guī)制度,有利于更好地把握管黨治黨規(guī)律,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)紀(jì)律法規(guī)建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)”(16)白廣磊:《堅(jiān)決把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面》,《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2016年第5期。;最后,黨內(nèi)法規(guī)與黨的紀(jì)律同時(shí)作為黨的各級(jí)組織和黨員必須遵守的行為準(zhǔn)則,兩者之間形成了既有交叉亦有并列,既不完全相同又有相互交集的規(guī)范概念。

三、黨的紀(jì)律是黨內(nèi)法規(guī)的制定來(lái)源、重要補(bǔ)充、解釋依據(jù)及實(shí)施保障

(一)黨的紀(jì)律是黨內(nèi)法規(guī)的制定來(lái)源和重要補(bǔ)充

黨的紀(jì)律是黨內(nèi)法規(guī)的重要制定來(lái)源。黨內(nèi)法規(guī)的制定是指具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體開(kāi)展的黨內(nèi)法規(guī)制定、修改、解釋、備案、清理等活動(dòng)(17)宋功德、張文顯:《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》,北京:高等教育出版社,2020年版,第270頁(yè)。?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中涉及到黨組織和黨員的監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、保障等內(nèi)容,均涉及黨的紀(jì)律性規(guī)范,由黨的紀(jì)律轉(zhuǎn)化而來(lái)。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善,一些承載黨的紀(jì)律的規(guī)范性文件、領(lǐng)導(dǎo)人講話及優(yōu)良傳統(tǒng)和工作習(xí)慣轉(zhuǎn)化為更具規(guī)范性的黨內(nèi)法規(guī),是一個(gè)必然的趨勢(shì)和要求。

黨的紀(jì)律同時(shí)是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要補(bǔ)充。黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨中的地位和作用、在依法治國(guó)及中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的地位和作用,不是孤立存在的,其與黨的規(guī)矩、黨的紀(jì)律等其他黨內(nèi)規(guī)范,共同構(gòu)成了管黨治黨的制度依據(jù)。盡管相當(dāng)一部分黨的規(guī)矩、黨的紀(jì)律并未以黨內(nèi)法規(guī)形式出現(xiàn),而是以慣例、習(xí)慣、傳統(tǒng)、規(guī)范性文件等作為載體,但其在黨的意志表達(dá)、維護(hù)黨的先進(jìn)性和純潔性方面的作用同等重要。誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記所言:“黨內(nèi)規(guī)矩有的有明文規(guī)定,有的沒(méi)有,但作為一個(gè)黨的干部特別是高級(jí)干部應(yīng)該懂的。不懂的話,那就不具備當(dāng)干部特別是高級(jí)干部的覺(jué)悟和水平?！?18)《習(xí)近平著作選讀》第1卷,北京:人民出版社,2023年版,第348頁(yè)。在黨內(nèi)治理活動(dòng)中,一些沒(méi)有通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件等形式明文規(guī)定的黨的規(guī)矩,在管黨治黨過(guò)程中同樣發(fā)揮著實(shí)際上的紀(jì)律約束力(19)段磊:《黨內(nèi)法規(guī)淵源論》,《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。。

現(xiàn)行黨的制度規(guī)范體系中,黨的規(guī)矩、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)都是黨的各級(jí)組織和黨員必須遵守的行為準(zhǔn)則,而在規(guī)范形式上,黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件則長(zhǎng)期并存于黨的文件體系中。特別是黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)在制定主體、發(fā)布形式、效力層級(jí)、調(diào)整事項(xiàng)等方面具有較多重合,工作實(shí)踐中,黨內(nèi)規(guī)范性文件中的某些規(guī)定時(shí)常會(huì)涉及本需要由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整規(guī)范的事項(xiàng),形成了事實(shí)上的“文件造規(guī)”現(xiàn)象(20)孟濤:《黨內(nèi)法規(guī)體系的形成與完善》,《法學(xué)研究》 2021年第6期。。在我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)中,部分重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件之地位和作用并不必然低于黨內(nèi)法規(guī),尤其是黨的主張類規(guī)范性文件,如《中共中央關(guān)于……的決定》等重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件,其地位、作用和意義自不待言,其中即可能包含特定的紀(jì)律性要求。這不僅表明黨內(nèi)法規(guī)的地位和作用不是孤立存在的,同時(shí)也表明黨內(nèi)法規(guī)與黨的紀(jì)律之間存在著相互補(bǔ)充與轉(zhuǎn)化的機(jī)制與功能。因此,不斷完善黨的紀(jì)律等其他類型黨內(nèi)規(guī)范向黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化機(jī)制,是健全全面從嚴(yán)治黨體系的必然要求。

(二)黨的紀(jì)律是現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋的重要依據(jù)

黨內(nèi)法規(guī)解釋外在表現(xiàn)為對(duì)黨內(nèi)法規(guī)條文含義進(jìn)行闡述說(shuō)明,因而也可以被視為廣義的黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)(21)⑥ 宋功德、張文顯:《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》,北京:高等教育出版社,2020年版,第297、298頁(yè)。。黨內(nèi)法規(guī)解釋是黨內(nèi)法規(guī)效力的延伸和擴(kuò)展,目的在于提高黨內(nèi)法規(guī)的適應(yīng)性(22)王建芹、馬尚:《重新認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)解釋的功能及其限度》,《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第2期。。如同法律解釋是對(duì)某些法律規(guī)定的原則含義作出的說(shuō)明和闡述一樣,黨內(nèi)法規(guī)中的一些規(guī)定更是高度概括的,條文表述通常比較原則和抽象,這就需要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)解釋活動(dòng)對(duì)條文中的模糊含義進(jìn)行具體的說(shuō)明和詳細(xì)的闡釋(23)④ 宋功德、張文顯:《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》,北京:高等教育出版社,2020年版,第297、298頁(yè)。。特別是,黨內(nèi)法規(guī)相對(duì)于法律條文的語(yǔ)言特征中,包含著大量的政治性、道德性表述以及修飾性詞語(yǔ),“黨規(guī)的一個(gè)鮮明特色就是其政治性,突出強(qiáng)調(diào)的是政治正確而非涵義準(zhǔn)確”(24)宋功德:《黨規(guī)之治》,北京:法律出版社,2015年版,第 260頁(yè)。。這就要求在黨內(nèi)法規(guī)的具體實(shí)施以及工作實(shí)踐中,必須要通過(guò)法規(guī)解釋來(lái)強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的適用性,增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可操作性和可執(zhí)行性(25)王建芹、馬尚:《黨內(nèi)法規(guī)解釋功能的若干基礎(chǔ)性問(wèn)題研究》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第11期。。其中,涉及到黨規(guī)條文比較原則抽象或在黨內(nèi)法規(guī)中未作出明文規(guī)定的情況,黨的紀(jì)律作為長(zhǎng)期存在且廣泛遵守的“習(xí)慣法”,就成為黨內(nèi)法規(guī)解釋的重要依據(jù)之一。以《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》為例,其明確規(guī)定了請(qǐng)示報(bào)告的內(nèi)容,但其中涉及黨組織“其他應(yīng)當(dāng)請(qǐng)示的重大事項(xiàng)”“其他應(yīng)當(dāng)報(bào)告的重大事項(xiàng)”“其他應(yīng)當(dāng)報(bào)備的重大事項(xiàng)”和黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部“其他應(yīng)當(dāng)向黨組織報(bào)告的事項(xiàng)”“其他應(yīng)當(dāng)向黨組織請(qǐng)示的事項(xiàng)”“其他應(yīng)當(dāng)向黨組織報(bào)告的事項(xiàng)”等兜底性條款時(shí),在具體的工作實(shí)踐中通常需要根據(jù)黨的紀(jì)律要求進(jìn)行解釋衡量。

(三)黨的紀(jì)律是黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施保障

黨的紀(jì)律整體上作為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的保障,發(fā)揮著剛性約束、監(jiān)督實(shí)施、問(wèn)責(zé)與制裁的效能。黨內(nèi)法規(guī)這一核心概念的提出,著重于強(qiáng)化黨的制度規(guī)范中的“法”屬性特征,但其與國(guó)家法依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施不同的是,黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施保障依靠于黨的紀(jì)律。紀(jì)律嚴(yán)明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì),在堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨的過(guò)程中,只有將完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系與嚴(yán)明的黨的紀(jì)律有機(jī)結(jié)合,管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨才能真正落地。需要指出的是,黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施雖然依靠黨的紀(jì)律予以保障,但這種保障更多體現(xiàn)為一種終極意義上的保障。也就是說(shuō),黨的紀(jì)律既不是保證黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的唯一力量,也并不表明黨內(nèi)法規(guī)的每一個(gè)實(shí)施過(guò)程,每一部黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施都要借助黨的紀(jì)律。在這個(gè)意義上,黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過(guò)程中黨的紀(jì)律常常是備而不用,也即“無(wú)所在,無(wú)所不在”。實(shí)踐中,黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施應(yīng)當(dāng)首先建立在黨組織和黨員的自覺(jué)性上面,更主要依靠于黨組織和黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的自覺(jué)遵守,而不是只靠命令和強(qiáng)制(26)宋功德、張文顯:《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》,北京:高等教育出版社,2020年版,第330頁(yè)。。

四、黨的紀(jì)律向黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化的機(jī)制及原則

(一)黨的紀(jì)律向黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化機(jī)制

黨的紀(jì)律轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī),主要包括黨內(nèi)法規(guī)制定主體的制定、認(rèn)可活動(dòng)或作為黨內(nèi)法規(guī)解釋的依據(jù)。其一,黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)規(guī)范性文件是一個(gè)比較寬泛的概念,與黨內(nèi)法規(guī)相比,除了在名稱和表述方式上相互區(qū)別以外(27)黨內(nèi)法規(guī)具有明確的效力位階,包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等七類,黨內(nèi)規(guī)范性文件則一般使用決議、決定、意見(jiàn)、通知等名稱。黨內(nèi)法規(guī)一般采用條款式表述,黨內(nèi)規(guī)范性文件則一般采用段落式表述。,同樣在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用并具有普遍約束力,具備權(quán)威性與規(guī)范性。但黨內(nèi)規(guī)范性文件在性質(zhì)上依然屬于黨的文件體系,其法屬性及其規(guī)范程度低于黨內(nèi)法規(guī)。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分,其制定愈加借鑒于國(guó)家法的規(guī)范原理,故而成為黨的制度體系中最具法屬性的概念。隨著依規(guī)治黨的法治化要求愈益提高,部分黨內(nèi)規(guī)范性文件向更具規(guī)范性的黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化是必然要求。其二,黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例作為黨的規(guī)矩的重要內(nèi)容,其中一些未明文列入紀(jì)律的規(guī)矩作為不成文的黨的紀(jì)律,是黨的組織和黨員自我約束的紀(jì)律,而其中一部分黨的紀(jì)律則會(huì)隨著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)逐步規(guī)范化,成為黨內(nèi)法規(guī)的組成部分。如《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”》及其《實(shí)施細(xì)則》中的許多具體規(guī)定,即屬于黨的紀(jì)律的黨內(nèi)法規(guī)化。其三,通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)解釋轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)因其抽象性和概括性,很難就現(xiàn)實(shí)中黨內(nèi)生活的方方面面進(jìn)行窮盡式列舉,因此在面對(duì)某些復(fù)雜情況時(shí),必須由黨內(nèi)法規(guī)解釋來(lái)承擔(dān)其適用功能。黨的紀(jì)律作為黨內(nèi)法規(guī)的重要解釋依據(jù)之一,事實(shí)上發(fā)揮了黨內(nèi)法規(guī)的制定功能。

需要指出的是,黨的規(guī)矩、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)三個(gè)概念體系同時(shí)作為黨的各級(jí)組織和黨員必須遵守的行為準(zhǔn)則,各有其制度定位。守紀(jì)律是底線,講規(guī)矩靠自覺(jué)。依靠紀(jì)律和不成文的規(guī)矩來(lái)管黨治黨,是對(duì)中國(guó)社會(huì)治理歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻汲取和對(duì)黨的建設(shè)規(guī)律的科學(xué)總結(jié),體現(xiàn)了依規(guī)治黨與以德治黨的結(jié)合(28)王希鵬、李雪勤:《新時(shí)代黨的紀(jì)律建設(shè)》,北京:黨建讀物出版社,2021年版,第37—38頁(yè)。,同時(shí)也表明,一部分黨的規(guī)矩、黨的紀(jì)律作為黨的制度體系重要組成部分,是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要補(bǔ)充。這部分黨的規(guī)矩、黨的紀(jì)律在一定時(shí)期并不需要以黨內(nèi)法規(guī)的形式予以規(guī)范,而是繼續(xù)發(fā)揮其針對(duì)性、適時(shí)性、靈活性等制度功能。

(二)黨的紀(jì)律轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的原則

首先,符合長(zhǎng)效性、全局性及法治化要求。長(zhǎng)效性反映黨的紀(jì)律具備長(zhǎng)期實(shí)踐基礎(chǔ),已在黨建實(shí)踐中形成共識(shí),具備理論和實(shí)踐上的先進(jìn)性;全局性著眼于管黨治黨及治國(guó)理政的宏觀全局,并且其適用范圍具有普適性;法治化主要指黨的紀(jì)律符合黨內(nèi)規(guī)范的公共性和公正性標(biāo)準(zhǔn)。

其次,滿足實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序正當(dāng)原則。即由黨的中央組織,中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委按照黨內(nèi)法規(guī)制定程序加以制定和認(rèn)可,并根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》進(jìn)行審查備案,同時(shí)以此對(duì)低于其效力位階的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件中相沖突、相矛盾的內(nèi)容進(jìn)行修正,以維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

最后,黨的紀(jì)律通過(guò)解釋轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)時(shí),一方面必須符合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等的相關(guān)規(guī)定,由有權(quán)主體按照規(guī)定程序進(jìn)行解釋;另一方面作為化解黨內(nèi)法規(guī)穩(wěn)定性和實(shí)踐變動(dòng)性之間矛盾的重要方式,黨內(nèi)法規(guī)解釋多涉及黨的紀(jì)律規(guī)定與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定之間的銜接與協(xié)調(diào)。例如,對(duì)一些重要的典型性違紀(jì)案例如何具體應(yīng)用現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的解釋;中央提出新的重要精神在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中沒(méi)有直接規(guī)定的,需要由相關(guān)部門作出的紀(jì)律性解釋;不同黨內(nèi)法規(guī)之間的紀(jì)律要求可能相互沖突,為使彼此更好銜接而作出的解釋等。其中主要涉及紀(jì)律處分方面的相關(guān)規(guī)定,只能由擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行解釋。

上述三個(gè)原則中,第一個(gè)原則是黨的紀(jì)律向黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn);第二個(gè)原則提供黨的紀(jì)律轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)程序;第三個(gè)原則有針對(duì)性地解決現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范不足的制度性問(wèn)題,確保黨的紀(jì)律更加有效地嵌入黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范體系之中。

五、深刻把握新時(shí)代黨的紀(jì)律建設(shè)新要求

(一)更加突出紀(jì)律建設(shè)的政治性

政治紀(jì)律是黨的紀(jì)律政治性的集中體現(xiàn),堅(jiān)定擁護(hù)“兩個(gè)確立”、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”是黨的政治紀(jì)律的核心內(nèi)容。突出新時(shí)代黨的紀(jì)律建設(shè)的政治性,關(guān)鍵在于嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩,嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活,以提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力作為政治紀(jì)律建設(shè)的著力點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記在主持十九屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出,在全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐中,我們深刻認(rèn)識(shí)到,黨內(nèi)存在的很多問(wèn)題都同政治問(wèn)題相關(guān)聯(lián),都是因?yàn)辄h的政治建設(shè)沒(méi)有抓緊、沒(méi)有抓實(shí)(29)習(xí)近平:《增強(qiáng)推進(jìn)黨的政治建設(shè)的自覺(jué)性和堅(jiān)定性》,《求是》2019年第14期。。黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)政治紀(jì)律的重要性和關(guān)鍵性,指出政治紀(jì)律是維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的根本保證。因此,新時(shí)代加強(qiáng)黨的政治紀(jì)律建設(shè),必須緊緊圍繞政治“三力”,立足于保證黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行,始終將政治紀(jì)律建設(shè)放在執(zhí)政黨建設(shè)的突出位置,把“兩個(gè)維護(hù)”作為最根本的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩,做到知責(zé)于心、擔(dān)責(zé)于身、履責(zé)于行。

(二)更加突出紀(jì)律建設(shè)的時(shí)代性

與時(shí)俱進(jìn)是我們黨作為馬克思主義政黨的理論品格。黨的紀(jì)律建設(shè)與時(shí)俱進(jìn),就是要始終緊緊圍繞黨的歷史使命和中心任務(wù)加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè),著力增強(qiáng)制度的科學(xué)性、合理性、權(quán)威性,在全面從嚴(yán)治黨嚴(yán)的主基調(diào)下,無(wú)論是黨的各項(xiàng)紀(jì)律規(guī)定還是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過(guò)程中的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)辦法及其配套機(jī)制建設(shè),都要隨著黨情、國(guó)情和世情新的變化不斷進(jìn)行完善,把全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理黨員隊(duì)伍體現(xiàn)到黨的紀(jì)律上,使之成為全體黨員的行為紅線。新時(shí)代黨的紀(jì)律建設(shè)必須緊緊圍繞“全面”和“從嚴(yán)”這一管黨治黨政治責(zé)任的內(nèi)涵和要求,黨的建設(shè)各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)均要以真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長(zhǎng)管長(zhǎng)嚴(yán)的態(tài)度和立場(chǎng)擔(dān)職履責(zé),責(zé)任的覆蓋面更廣,履責(zé)盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)更高。黨的紀(jì)律建設(shè)要緊緊圍繞全面從嚴(yán)治黨這一時(shí)代主題,從為中國(guó)式現(xiàn)代化保駕護(hù)航這一角度落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任。

(三)更加突出紀(jì)律約束的針對(duì)性

全面從嚴(yán)治黨,重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督,尤其是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”,以突出紀(jì)律約束的針對(duì)性。第一,黨的十八大以來(lái),黨內(nèi)已形成并完善了一系列有針對(duì)性的制度,特別是強(qiáng)化了本級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部正風(fēng)反腐的政治責(zé)任。但相對(duì)而言,這種政治責(zé)任更加側(cè)重于共性的原則性規(guī)定,而對(duì)于不同層級(jí)、不同領(lǐng)域黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尚未形成更加細(xì)致的制度性規(guī)范,有必要通過(guò)繼續(xù)完善黨組織權(quán)責(zé)清單等方式進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任。第二,在組織責(zé)任中,要進(jìn)一步保障民主集中制這一黨的根本組織原則落實(shí)到位,對(duì)違反干部選拔任用規(guī)定的行為作出細(xì)化規(guī)定,為實(shí)現(xiàn)選人用人風(fēng)清氣正提供有力保障(30)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室:《準(zhǔn)確把握黨的紀(jì)律建設(shè)的政治性時(shí)代性針對(duì)性》,《求是》2018年第20期。。第三,持續(xù)整治群眾身邊的腐敗和不正之風(fēng),通過(guò)突出問(wèn)題導(dǎo)向,解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,特別是民生領(lǐng)域各種形式的“微腐敗”以及不作為、假作為、亂作為等新型腐敗。第四,在工作紀(jì)律中,重點(diǎn)懲治官僚主義和形式主義。第五,及時(shí)把管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐中的最新經(jīng)驗(yàn)總結(jié)升華提煉出來(lái),轉(zhuǎn)化為紀(jì)律性規(guī)定,進(jìn)一步完善黨紀(jì)規(guī)范。

(四)更加突出紀(jì)律執(zhí)行的嚴(yán)肅性

紀(jì)律的權(quán)威性建立在紀(jì)律執(zhí)行的嚴(yán)肅性基礎(chǔ)之上。突出紀(jì)律執(zhí)行的嚴(yán)肅性,重點(diǎn)在于堅(jiān)持黨的紀(jì)律面前人人平等,特別強(qiáng)調(diào)居于領(lǐng)導(dǎo)地位的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更要帶頭遵守黨的紀(jì)律。同時(shí),任何一名黨員都要對(duì)黨的紀(jì)律心存敬畏,始終保持高度的紀(jì)律觀念和紀(jì)律意識(shí),樹(shù)立紀(jì)律自覺(jué)。黨的十八大以來(lái), 我們黨的紀(jì)律執(zhí)行既突出了“執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必究”的零容忍態(tài)度,也堅(jiān)持了“懲前毖后、治病救人”的一貫方針,通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)“抓早抓小、防微杜漸”的工作方法,在運(yùn)用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的基礎(chǔ)上,黨的紀(jì)律執(zhí)行嚴(yán)肅性明顯提高。新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨持續(xù)深入推進(jìn),黨的紀(jì)律執(zhí)行必須繼續(xù)堅(jiān)持嚴(yán)字當(dāng)頭、一嚴(yán)到底,鍥而不舍落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神,不斷把作風(fēng)建設(shè)引向深入。

(五)更加突出紀(jì)律監(jiān)督的日常性

二十大黨章修正案在“黨的紀(jì)律”一章中增加了“責(zé)令檢查、誡勉”兩種處理方式,進(jìn)一步豐富了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的執(zhí)紀(jì)選擇,體現(xiàn)了黨中央從嚴(yán)管黨治黨、強(qiáng)化日常管理監(jiān)督的要求。全面從嚴(yán)治黨,要把管和治更多體現(xiàn)在日常,讓黨內(nèi)政治生活嚴(yán)肅起來(lái)。在黨內(nèi)政治生活和組織生活中,只有讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài),防止小過(guò)錯(cuò)演變成大問(wèn)題,才能真正防微杜漸,筑牢反腐倡廉第一道關(guān)口。

黨的紀(jì)律以“懲前毖后、治病救人”為方針,豐富“四種形態(tài)”特別是“第一種形態(tài)”的執(zhí)紀(jì)選擇,就是要讓黨員干部更加真切地感受到嚴(yán)管就是厚愛(ài)、治病為了救人。習(xí)近平總書(shū)記指出:“這些年查處的典型腐敗案例,都有一個(gè)量變到質(zhì)變、小節(jié)到大錯(cuò)的過(guò)程。如果在剛發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)組織就及時(shí)拉一把,一些干部也不至于在錯(cuò)誤的道路上越滑越遠(yuǎn)。”(31)《習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督重要論述摘錄(2013年1月—2018年7月)》,《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》 2018年第18期。因此,充分利用“第一種形態(tài)”,強(qiáng)化日常管理監(jiān)督,按照規(guī)定進(jìn)行批評(píng)教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉等,有助于幫助違紀(jì)的黨員干部糾錯(cuò)改過(guò),也是各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任,主動(dòng)、嚴(yán)肅、具體地履行日常監(jiān)督管理職責(zé)的重要方面。