王秋敏

（甘肅政法大學(xué)公共管理學(xué)院 蘭州 730070）

黨的二十大報告提出：提高公共服務(wù)水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕[1]。2021 年12 月，《國家“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》提出社會發(fā)展與公共服務(wù)的主要指標(biāo)，其中包括幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶和文體服務(wù)保障8 個類別，共22 個指標(biāo)。2022 年10 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進“一件事一次辦”打造政務(wù)服務(wù)升級版的指導(dǎo)意見》，首次提出推進“個人全生命周期”相關(guān)政務(wù)服務(wù)事項“一件事一次辦”。圍繞個人從出生到身后全生命周期，為人民群眾提供新生兒出生、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、扶殘助困、住房保障等集成化辦理服務(wù)，減少群眾辦事跑動次數(shù)，提高公共服務(wù)的可及性[2]。實現(xiàn)公共服務(wù)現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的前提，必然要求建立一個能夠體現(xiàn)現(xiàn)代化的公共服務(wù)體系[3]。當(dāng)前，我國公共服務(wù)發(fā)展面臨著不平衡、不充分的問題，西部地區(qū)的公共服務(wù)水平與東部地區(qū)差距顯著，共同富裕的難度、痛點、著力點仍然在西部。面對經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢和新挑戰(zhàn)，進一步完善西部地區(qū)公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)能力，應(yīng)運用科學(xué)的方法評價西部地區(qū)公共服務(wù)水平，把握西部地區(qū)公共服務(wù)存在的短板弱項，切實提出解決路徑，為推動西部地區(qū)公共服務(wù)長遠發(fā)展，提升公共服務(wù)保障水平，滿足人民群眾美好生活需要邁出堅實步伐。

一、文獻綜述

關(guān)于公共服務(wù)評價指標(biāo)體系、評價內(nèi)容和評價方法，國內(nèi)外學(xué)者尚未形成共識。在評價指標(biāo)體系方面，安體富基于地區(qū)差別視角，構(gòu)建了4 個維度、25 個指標(biāo)的評價體系，運用綜合評價法（Comprehensive Evaluation）對我國公共服務(wù)進行評價[4]。呂丹等基于公共服務(wù)均等化和生態(tài)建設(shè)設(shè)置了基本公共服務(wù)均等化指數(shù)，包括人均住宅面積、人均道路面積等指標(biāo)，并改進熵值法確定指標(biāo)體系的權(quán)重[5]。于勇等采用2 輪專家評分法對初擬的各指標(biāo)進行打分，并根據(jù)指標(biāo)得分的均值和變異系數(shù)的大小進行篩選，確定了基本公共服務(wù)可及性、基本公共衛(wèi)生服務(wù)實施和公共衛(wèi)生服務(wù)結(jié)果3 個一級指標(biāo)、17 個二級指標(biāo)與47 個三級指標(biāo)[6]。劉錦枌等基于佛山市南海區(qū)養(yǎng)老基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點探索養(yǎng)老基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提出了“通用基礎(chǔ)、服務(wù)提供、支撐保障和服務(wù)評價”4 個標(biāo)準(zhǔn)子體系[7]。尤莉莉等以效果為導(dǎo)向，通過現(xiàn)場訪談、德爾菲法和邏輯分析法構(gòu)建了包括項目投入、執(zhí)行和效果3 個一級指標(biāo)、20 個二級指標(biāo)和54 個三級指標(biāo)，對國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)進行評價[8]。

在公共服務(wù)評價內(nèi)容方面，E.S.Savas 提出公私部門競爭提高公共服務(wù)水平，政府應(yīng)當(dāng)將部分公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給第三部門或私營部門[9]。Weber J等對公共服務(wù)可及性進行評價，將交通擁擠、服務(wù)的開放時間等要素納入可及性的范圍，基于個人行為完善了公共服務(wù)可及性的概念，進一步豐富了公共服務(wù)的評價標(biāo)準(zhǔn)[10]。國內(nèi)學(xué)者還從微觀層面對農(nóng)村公共服務(wù)、公共文化服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等多方面進行評價。柳勁松基于31 個省區(qū)市農(nóng)村地區(qū)的數(shù)據(jù)，對農(nóng)村基本公共服務(wù)能力進行地區(qū)差異評價，結(jié)果表明大多數(shù)省區(qū)市的農(nóng)村地區(qū)，其基本公共服務(wù)能力差距較大，財力的非均等化仍然是最大障礙[11]。劉大偉等基于新時代滿足人民美好精神文化生活的需要，提出公共文化服務(wù)績效評價的多維結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向，提出評價主體轉(zhuǎn)變、評價指標(biāo)轉(zhuǎn)變和評價重心轉(zhuǎn)變[12]。睢黨臣等改進Servqual 模型，構(gòu)建了有形性、可靠性、響應(yīng)性、保證性、移情性和透明性6 大維度評價農(nóng)村公共服務(wù)水平，結(jié)果表明，農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量較低且農(nóng)民對公共服務(wù)的期望與感知間存在差距[13]。段巍等在研究中國式城鎮(zhèn)化時提出西部和東部地區(qū)在2010 年后呈現(xiàn)出公共服務(wù)主導(dǎo)的特征，地方政府間公共服務(wù)支出效率均等化是改善居民福利、提升GDP 水平的有效手段[14]。

在公共服務(wù)評價方法方面，Tsou 等將12 個單項基本公共服務(wù)構(gòu)成的“綜合公平指數(shù)”與Moran’s I 指數(shù)結(jié)合進行空間自相關(guān)分析[15]。Simon Griffiths提出應(yīng)從公共服務(wù)的供給機制、供給方式、公平性以及績效來評價公共服務(wù)水平[16]。王新民等基于層次分析法確定的指標(biāo)權(quán)重, 并運用灰色關(guān)聯(lián)綜合評價模型對我國基本公共服務(wù)均等化水平進行實證分析[17]。楊林等運用DEA 和Tobit 兩步法比較地方公共文化服務(wù)財政支出效率，并構(gòu)建了多元線性回歸模型，綜合分析了地方財政公共文化服務(wù)支出效率的影響因素[18]。朱艷鑫等運用DEA 模型（數(shù)據(jù)資料包絡(luò)分析），對31 個省區(qū)市文化事業(yè)的投入產(chǎn)出效率及純技術(shù)效率和規(guī)模效率進行測評，并提出針對全國、西部基層和東部地區(qū)提升公共文化服務(wù)的路徑[19]。楊黎婧基于三維機制的整合性框架，提出了公眾參與政府績效評價的悖論、困境與出路，提出應(yīng)充分考慮公共行政實踐的多樣性和復(fù)雜性，將人民滿意與政府本位價值相結(jié)合，優(yōu)化政府效能評價[20]。馬慧強等基于SEM 和IPA模型，以平遙古城為案例對旅游公共服務(wù)游客滿意度進行測評, 通過SEM 模型將游客滿意度評價模型進行擬合，IPA 模型測度各項指標(biāo)的權(quán)重與滿意度[21]。

縱觀國內(nèi)外學(xué)者的研究，公共服務(wù)評價指標(biāo)體系較為完善，指標(biāo)內(nèi)容較為豐富但缺少基于幼年、成年和老年等個人生命全周期的指標(biāo)體系評價。評價內(nèi)容集中于基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共文化服務(wù)、公共體育服務(wù)等層面。評價方法多樣，包括層次分析法、DEA 等方法，但運用TOPSIS 熵權(quán)法綜合評價公共服務(wù)水平的較少。綜上所述，本文基于個人全生命周期理論，運用TOPSIS 熵權(quán)法對公共服務(wù)水平進行動態(tài)綜合評價。

二、研究設(shè)計

（一）指標(biāo)構(gòu)建

生命周期理論由卡曼于1966 年首先提出。個人全生命周期是指個人在一生中經(jīng)歷的各個階段，包括嬰兒期、幼兒期、學(xué)齡期、青少年期、成年期、中年期和老年期。這一理論起源于社會學(xué)領(lǐng)域，旨在探討個人在不同階段的生活需求和發(fā)展任務(wù)，以及社會對個人的支持和幫助，將其引入到公共服務(wù)領(lǐng)域可以更好地衡量公共服務(wù)水平。以時間為軸，將個人生命劃分為不同的階段，在個人的不同階段有不同的發(fā)展任務(wù)和生活需求，同時社會對個人的支持和幫助在不同階段也有不同的形式和側(cè)重。主要包括：第一階段為幼有所育，針對嬰幼兒期的服務(wù)，包括嬰幼兒照護、早期教育等，以滿足嬰幼兒的生理和心理需求；第二階段為學(xué)有所教，主要針對學(xué)齡期的服務(wù)，包括義務(wù)教育、職業(yè)教育等，以滿足學(xué)生的學(xué)習(xí)需求和發(fā)展任務(wù)；第三階段為勞有所保，針對成年期的服務(wù)，包括就業(yè)保障、醫(yī)療保障等，以保障成年人的生活和健康；第四階段為住有所居，針對所有年齡段的服務(wù)，包括住房保障、城市規(guī)劃等，以提供良好的居住環(huán)境；第五階段為居有所樂，主要針對所有年齡段的服務(wù)，包括文體服務(wù)、文化休閑等，以滿足人們的文化和娛樂需求；第六階段為病有所醫(yī)，針對所有年齡段的服務(wù)，包括醫(yī)療保健、疾病預(yù)防等，以保障人們的健康；第七階段為弱有所扶，針對弱勢群體的服務(wù)，包括殘疾人、失業(yè)人員等，以提供特殊的支持和幫助；第八階段為老有所養(yǎng)，針對老年人的服務(wù)，包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療護理等，以保障老年人的生活和健康。如圖1 所示。

圖1 研究理論圖

本文基于指標(biāo)體系構(gòu)建的科學(xué)性原則、系統(tǒng)性原則和可操作性原則，參照《國家“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》提出的社會發(fā)展與公共服務(wù)基本目標(biāo)，構(gòu)建了西部12 省區(qū)市公共服務(wù)水平評價指標(biāo)體系，從個人全生命周期將公共服務(wù)劃分為幼有所育、學(xué)有所教、勞有所保、住有所居、居有所樂、病有所醫(yī)、弱有所扶、老有所養(yǎng)8 個維度22 個指標(biāo)。如表1 所示。

表1 公共服務(wù)水平綜合評價體系

（二）評價方法

本文運用TOPSIS 熵權(quán)法評價公共服務(wù)水平。TOPSIS 熵權(quán)法是一種綜合評價方法，通過綜合考慮屬性之間的相互關(guān)系和引入熵權(quán)法來確定屬性權(quán)重，能夠提供相對客觀、全面的評估和排序結(jié)果。TOPSIS 熵權(quán)法更加強調(diào)對數(shù)據(jù)的分析和量化，可以根據(jù)實際情況進行靈活調(diào)整和應(yīng)用，具體步驟如下：

1. 將各評價指標(biāo)進行歸一化處理。其中xij表示i中的第j個評價指標(biāo)的取值，x*ij表示i中第j個評價指標(biāo)的歸一化值：

2. 計算評價指標(biāo)的權(quán)重，其中，wj表示第j個評價指標(biāo)的權(quán)重，n表示評價指標(biāo)的數(shù)量：

3. 計算理想解和負理想解，其中，A+表示理想解，A-表示負理想解，wj表示第j個指標(biāo)的權(quán)重，x*ij表示i中第j個評價指標(biāo)的歸一化值。

4. 計算備選方案與理想解和負理想解之間的距離，其中Di+表示i 與理想解之間的距離，Di-表示與負理想解之間的距離：

5. 計算相對接近度：

三、評價結(jié)果分析

（一）總體趨勢

采用TOPSIS 熵權(quán)法計算2012—2021 年西部地區(qū)公共服務(wù)水平綜合指數(shù)（見表2），該方法假定隨機變量X 的核密度函數(shù)為：

表2 西部12 省區(qū)市公共服務(wù)水平綜合指數(shù)（2012—2021）

xi為獨立同分布觀測值，為平均值，K 為核密度，h為帶寬，帶寬值設(shè)置較小以保證較高精確度。核密度函數(shù)多用于加權(quán)或平滑轉(zhuǎn)換，本文采用高斯核密度進行估計分析，核密度圖顯示，我國西部12 省份整體公共服務(wù)最低水平從2012 年0.14 到2021 年0.17，呈顯著上升態(tài)勢。在2012—2021 年內(nèi)，核密度曲線寬度在增加，說明公共服務(wù)水平差距在擴大。核密度曲線高度下降，區(qū)域內(nèi)各省區(qū)市間公共服務(wù)發(fā)展較分散。核密度曲線從2017 年起呈現(xiàn)由單峰走向多峰的情況，表明大部分省區(qū)市處于穩(wěn)步發(fā)展?fàn)顟B(tài)，公共服務(wù)水平呈現(xiàn)多極化趨勢。

（二）區(qū)域發(fā)展差異

在2012—2021 年樣本考察期內(nèi)，公共服務(wù)綜合水平均值由高低次序排列分別為四川0.4845、重慶0.3818、廣西0.3247、陜西0.2854 和云南0.2750，這5 個省區(qū)市的公共服務(wù)綜合指數(shù)都在0.25 以上。公共服務(wù)綜合水平較低的3 個省區(qū)為西藏0.1396、青海0.1568、寧夏0.1753，均低于0.2。甘肅、新疆、內(nèi)蒙古和貴州的公共服務(wù)綜合指數(shù)介于0.2～0.25 之間，實現(xiàn)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效還有很大的發(fā)展空間。從區(qū)域分布來看，西南地區(qū)的平均值1.8287 高于西北地區(qū)的平均值1.2897。我國公共服務(wù)自西南至西北的發(fā)展壓力逐漸增大。在2012—2021 年間，西南地區(qū)各年份公共服務(wù)水平均高于西北地區(qū)0.3 以上，且兩大地區(qū)公共服務(wù)水平動態(tài)演變趨勢與各地公共服務(wù)發(fā)展水平基本走勢相吻合。隨著年份遞增，除2016 年差距小幅減小外，總體上西南地區(qū)與西北地區(qū)的公共服務(wù)水平差距不斷增大。從省際內(nèi)部來看，西南地區(qū)省際差距較為突出，西南地區(qū)公共服務(wù)水平最高的為四川（0.4845），最低的為西藏（0.1396），兩者差距為0.3445。西北地區(qū)公共服務(wù)水平最高的為陜西（0.2854），最低的為青海省，兩者相差0.1286。

（三）發(fā)展類型差異

對西部地區(qū)12 省區(qū)市公共服務(wù)水平綜合指數(shù)進行排序，并計算期間的最大序差和方差（見表3）。按照田時中等對公共服務(wù)區(qū)域類型的劃分以及最大序差和方差的計算結(jié)果將12 省區(qū)市的公共服務(wù)水平分為平緩型區(qū)域、波動型區(qū)域、跳躍型區(qū)域[22]。其中，將R≤1 且S2≤0.3 的區(qū)域劃分為平緩型區(qū)域，1＜R≤4 且0.3＜S2≤3 的區(qū)域劃分為波動型區(qū)域，R＞4 且S2＞3 的區(qū)域劃分為跳躍型區(qū)域（見表4），其中R 為最大序差，S2為方差。

表3 西部12 省區(qū)市公共服務(wù)水平綜合排名

表4西部12 省區(qū)市公共服務(wù)發(fā)展類型

平緩型區(qū)域（R≤1，S2≤0.3）在我國西部地區(qū)分布較為均勻，西北地區(qū)為青海和寧夏，西南地區(qū)為重慶、四川和廣西3 省區(qū)市。其中，四川和重慶的公共服務(wù)水平一直為西部地區(qū)第一和第二，是發(fā)展最為平緩的。廣西、陜西的公共服務(wù)水平一直在3—5 名內(nèi)波動，云南后來居上，自2019 年穩(wěn)定在第4。寧夏、青海和西藏排名較低，在10—12 名之間波動。波動型區(qū)域（1＜R≤4，0.3＜S2≤3）覆蓋到西部地區(qū)6 省區(qū)市，覆蓋范圍較廣，主要集中在西北地區(qū)，包括西北地區(qū)的陜西、甘肅、新疆和內(nèi)蒙古，西南地區(qū)的貴州和云南，在這些省區(qū)市中，最大序差介于1 到4 之間，方差介于0.3～3 之間，波動雖大于平緩型區(qū)域，但總體來說相對穩(wěn)定。跳躍型區(qū)域（R＞4，S2＞3）覆蓋范圍最少，在12 省區(qū)市中只有西藏，跳躍型區(qū)域最大序差高于4，方差大于3。西藏在2015 年曾位于第5 名，但其他年份的排名一直靠后，排名波動幅度和變化范圍較大。總體來看，在平緩型區(qū)域和波動型區(qū)域中，西南地區(qū)的公共服務(wù)水平高于西北地區(qū)的公共服務(wù)水平。

四、結(jié)論及展望

本文基于個人全生命周期理論，運用TOPSIS熵權(quán)法對西部地區(qū)12 省區(qū)市的公共服務(wù)水平進行動態(tài)綜合評價。結(jié)果表明，在總體趨勢層面，西部地區(qū)12 省區(qū)市整體公共服務(wù)最低水平呈顯著上升態(tài)勢，但在2012—2021 年公共服務(wù)水平差距在擴大且區(qū)域內(nèi)各省區(qū)市間公共服務(wù)發(fā)展較分散。大部分省區(qū)市處于穩(wěn)步發(fā)展?fàn)顟B(tài)，但公共服務(wù)水平呈現(xiàn)多極化趨勢。在區(qū)域差異層面，公共服務(wù)綜合水平由高低次序排列分別為四川、重慶、廣西、陜西和云南，西藏、青海和寧夏公共服務(wù)綜合水平較低，西南地區(qū)的公共服務(wù)水平高于西北地區(qū)的公共服務(wù)水平，我國公共服務(wù)自“西南—西北”的發(fā)展壓力逐漸增大，實現(xiàn)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效還有很大的發(fā)展空間。在發(fā)展類型差異層面，根據(jù)最大序差與方差分類，青海、寧夏、重慶、四川和廣西屬于平緩型區(qū)域，陜西、甘肅、新疆、內(nèi)蒙古、貴州和云南屬于波動型區(qū)域中，西藏屬于跳躍型區(qū)域，平緩型區(qū)域和波動型區(qū)域在西部12 省區(qū)市中分布最廣?；谏鲜鼋Y(jié)論，本文剖析原因并提出展望：

（一）從總體趨勢來看，經(jīng)濟發(fā)展水平是影響公共服務(wù)水平的重要因素，政府投入不足是重要原因，供給機制不完善是短板弱項。西部地區(qū)經(jīng)濟相對落后，公共服務(wù)水平也相對較低。近年來，西部地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，政府投入也逐步加大，這為公共服務(wù)的發(fā)展提供了有力支持，從而導(dǎo)致公共服務(wù)水平呈現(xiàn)上升趨勢。然而，我國西部地區(qū)公共服務(wù)供給不均、地區(qū)差距明顯等問題一直存在，區(qū)域內(nèi)各省區(qū)市發(fā)展較分散，水平差距依然存在，并且差距在擴大，原因有三：一是區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡。西部地區(qū)地勢與交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件較為復(fù)雜，建設(shè)難度較大。加之歷史遺留問題和發(fā)展階段不同，導(dǎo)致地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平存在較大差異，進一步影響了公共服務(wù)的提供和發(fā)展。二是財政投入不足。財政資金在公共服務(wù)領(lǐng)域中起到重要的支持作用，而財政投入不足則限制了公共服務(wù)的提供和發(fā)展。一些相對貧困的省區(qū)，由于財力不足，難以在公共服務(wù)領(lǐng)域中有效投入，導(dǎo)致公共服務(wù)水平不高。三是公共服務(wù)供給機制不完善。區(qū)域內(nèi)各省份公共服務(wù)供給機制不同，服務(wù)質(zhì)量和范圍各異，且供給結(jié)構(gòu)不合理。在服務(wù)方式、服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容等方面，缺乏有效的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致公共服務(wù)水平差距加大。

（二）從區(qū)域發(fā)展與發(fā)展類型差異來看，西南地區(qū)相較于西北地區(qū)公共服務(wù)水平相對較高，這得益于地理位置、文化傳統(tǒng)、政策傾斜和規(guī)劃指引等多方面的因素。一是地理位置和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，西南地區(qū)具有重要的地理位置優(yōu)勢，處于中國內(nèi)陸腹地，是中國與東南亞、南亞地區(qū)的重要交通樞紐，交通便利程度高于西北地區(qū)。同時，隨著西南地區(qū)經(jīng)濟實力的增強，政府投入也相對較高，為公共服務(wù)提供了強有力的財力支撐。二是文化傳統(tǒng)的差異，西南地區(qū)的多數(shù)省份在歷史上就享有比較優(yōu)越的貿(mào)易與交通條件。所以，這些地區(qū)的社會文化和利益紐帶相對緊密，政府與社會之間的合作比較順暢，社會公共服務(wù)水平相對較高。相比之下，部分西北地區(qū)多屬于內(nèi)陸地區(qū)，自然與社會經(jīng)濟條件上相對不利，制約了公共服務(wù)水平的提升。三是政策傾斜與規(guī)劃指引，近年來，政府加大了西南地區(qū)的政策傾斜力度，推進了西南地區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化建設(shè)，使得西南地區(qū)公共服務(wù)水平得到了進一步的提升。在規(guī)劃指引上，國家明確提出西部大開發(fā)并提高公共服務(wù)水平的目標(biāo)，但不同地區(qū)規(guī)劃和政策的具體落實情況和政策協(xié)同程度存在較大差異，導(dǎo)致了公共服務(wù)水平在不同地區(qū)的差異。

因此，應(yīng)適當(dāng)增加政策支持力度，鼓勵各主體參與公共服務(wù)建設(shè)，創(chuàng)新優(yōu)化公共服務(wù)供給模式。一是政府應(yīng)建立西部地區(qū)專項補助基金，對西部地區(qū)的公共教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文體機構(gòu)建設(shè)等進行資金補貼，逐步加大財政、技術(shù)等要素的投入力度。二是政府應(yīng)鼓勵企業(yè)、社會等主體進入西部地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域，實行支持優(yōu)惠稅收政策和解決“融資難、融資貴”的政策，利用公共服務(wù)體系建設(shè)的機遇，實現(xiàn)公共服務(wù)與西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，提高公共服務(wù)與區(qū)域經(jīng)濟的互動效應(yīng)。三是改變傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給方式，推進“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”模式與公共資源整合與共享，打破“信息壁壘”，建立“公共服務(wù)平臺”，形成政府部門左右協(xié)同、上下聯(lián)動、內(nèi)外合作機制，實現(xiàn)跨部門跨層級公共服務(wù)信息交流共享，建立“數(shù)據(jù)共享、信息共享、資源共享”的新型公共服務(wù)管理模式，提高公共資源的利用效率和運作效益，提升公共服務(wù)水平。