□文/蔣 姍

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南·湘潭）

［提要］ 中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程。要想著力推進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕，就必須以健全的社會(huì)保障制度為依托。根據(jù)洛克的政府優(yōu)先理論，從權(quán)責(zé)匹配視角出發(fā)，分析政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶給付方式中的權(quán)責(zé)屬性，發(fā)現(xiàn)政府僅擁有個(gè)人賬戶資金的籌集權(quán)卻承擔(dān)著無(wú)限兜底責(zé)任，存在著權(quán)責(zé)不匹配。為此，提出引入新的主體和重構(gòu)個(gè)人賬戶兩點(diǎn)解決方案，以?xún)?yōu)化個(gè)人賬戶制度，提升制度設(shè)計(jì)的科學(xué)合理性。

引言

社會(huì)保障的基本原則包括公平性、福利性、前置性、普遍性和選擇性，其中公平性是社會(huì)保障最基本的原則。社會(huì)保障既是一種公共產(chǎn)品，又是一種公共資源，社會(huì)保障的目的是滿足全體社會(huì)成員基本生活需要。所以，社會(huì)保障的公平實(shí)施是保障社會(huì)公平的基礎(chǔ)，維護(hù)社會(huì)公平是社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會(huì)保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定器，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更是社會(huì)保障制度的重要組成部分。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合模式，該制度提出之初的設(shè)想是以此種模式兼顧養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性和激勵(lì)性。但回顧個(gè)人賬戶制度的發(fā)展不難看出，由于制度設(shè)計(jì)上存在天然缺陷，導(dǎo)致個(gè)人賬戶長(zhǎng)期“空賬”運(yùn)行，使“統(tǒng)賬結(jié)合”模式發(fā)展至今仍是現(xiàn)收現(xiàn)付制，這是研究該制度存在的問(wèn)題以及探索解決思路的基本立足點(diǎn)。本文擬從政府在個(gè)人賬戶給付方式中的權(quán)利和責(zé)任的層面出發(fā)，從權(quán)責(zé)匹配視角分析如何優(yōu)化“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，以實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收支平衡的目標(biāo)。

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶運(yùn)行困境

2010 年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶不得提前支取，記賬利率不得低于銀行定期存款利率，免征利息稅。個(gè)人死亡的，個(gè)人賬戶可以繼承，此外政府也會(huì)出于兜底責(zé)任的原因給予一定補(bǔ)貼。從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同造成個(gè)人賬戶資金收支失衡的原因有兩項(xiàng)：（1）個(gè)人賬戶終身保障制。當(dāng)前我國(guó)個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金發(fā)放具有終身性質(zhì)，同時(shí)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金又深受預(yù)期壽命的影響。2000 年我國(guó)人口平均預(yù)期壽命是71.4 歲，2020 年上升為77.9 歲，20 年間增長(zhǎng)了6.5 歲，且隨著醫(yī)療水平和人民生活水平的不斷提高，我國(guó)的人口平均預(yù)期壽命會(huì)不斷增長(zhǎng)。按照現(xiàn)行制度，年滿60 歲的人口平均余命長(zhǎng)達(dá)18 年，而我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的計(jì)發(fā)月數(shù)為11.6年。這意味著在平均預(yù)期壽命不斷增長(zhǎng)的背景下，當(dāng)前的計(jì)發(fā)月數(shù)無(wú)法滿足個(gè)人生命周期內(nèi)養(yǎng)老金支付。也就是說(shuō)，隨著我國(guó)人均壽命的增長(zhǎng)，個(gè)人賬戶所負(fù)擔(dān)的支出也隨之增長(zhǎng)，政府的財(cái)政補(bǔ)貼壓力也隨之上漲，這明顯不利于個(gè)人賬戶的可持續(xù)性發(fā)展。（2）個(gè)人賬戶可繼承性。1997 年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定“個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額，每年參考銀行同期存款利率計(jì)算利息，利息及投資收入全部計(jì)入個(gè)人賬戶”。當(dāng)職工或退休人員死亡，個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分可以繼承。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶實(shí)際上是由政府擔(dān)保的定額養(yǎng)老金，當(dāng)個(gè)人提前死亡，個(gè)人賬戶資金就會(huì)以繼承的形式流失。一方面參保者領(lǐng)取完個(gè)人賬戶基金余額后依然存活的概率在人口平均預(yù)期壽命增長(zhǎng)的情況下不斷增大，政府財(cái)政補(bǔ)貼用于長(zhǎng)壽者的養(yǎng)老金支出整體增加。在當(dāng)前計(jì)發(fā)方式下，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金無(wú)法實(shí)現(xiàn)精算平衡，基金缺口不可避免由政府填補(bǔ)。另一方面這樣的制度設(shè)計(jì)使個(gè)人賬戶喪失了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，不利于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)壽者支出和制度可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)。

二、權(quán)責(zé)匹配視角下政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶給付方式中的權(quán)責(zé)屬性

洛克在《政府論》曾提出人們?cè)谧匀粻顟B(tài)下，不需要得到任何人的許可或是授權(quán)，僅僅按照自身意志選擇處理他們的財(cái)產(chǎn)和人身的方式，這是一種完全平等的狀態(tài)，在這種平等中，不存在任何從屬或者受限方式，沒(méi)有人享有比別人更多的權(quán)利，人人有理由完全平等。但在自然狀態(tài)下，人們僅憑自己無(wú)法抵御生活中的所有風(fēng)險(xiǎn)，因此為創(chuàng)造抵御風(fēng)險(xiǎn)的條件，我們自然會(huì)想要和他人群居并共同生活，這是人類(lèi)最初聯(lián)結(jié)起來(lái)成立政府的原因。在這個(gè)社會(huì)中，每一成員都讓渡了一部分權(quán)力給政府，政府接過(guò)這部分權(quán)力就必須承擔(dān)起盡可能地保護(hù)這個(gè)社會(huì)中所有成員財(cái)產(chǎn)的責(zé)任。比如：在自然社會(huì)中，人們擁有可以保有他的所有物不受他人侵害的權(quán)力，并且可以就他認(rèn)為其他人罪有應(yīng)得的違法行為施以裁判和處罰，必要時(shí)可以處以死刑。而在政治社會(huì)中，這部分權(quán)力被讓渡給政府，每個(gè)個(gè)別成員的一切私人判決都被排除，有關(guān)政府所建立保護(hù)請(qǐng)求的事項(xiàng)都交給政府來(lái)處理，政府由此成為了仲裁者，用明確規(guī)定的法律條文來(lái)公正公平地對(duì)待所有當(dāng)事人。所謂責(zé)任，既包括責(zé)任主體應(yīng)該要履行的職責(zé)和義務(wù)，即積極責(zé)任，也包括責(zé)任主體因未能履行責(zé)任和義務(wù)而承擔(dān)的后果，即消極責(zé)任。為了抵御老年風(fēng)險(xiǎn)，人們也讓渡了部分權(quán)力，使政府負(fù)擔(dān)起保證年老公民的老年生活需求的責(zé)任。

（一）個(gè)人賬戶資金的產(chǎn)權(quán)屬性?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第五條規(guī)定國(guó)家多渠道籌集社會(huì)保險(xiǎn)資金。《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》第二條規(guī)定全國(guó)社會(huì)保障基金由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成。這表明法律認(rèn)可了國(guó)家的籌集權(quán)?！盎I集”的現(xiàn)代漢語(yǔ)用法指的是籌取征集、聚集，換句話說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的資金是由國(guó)家籌集，公民繳費(fèi)而來(lái)。很明顯，個(gè)人賬戶的資金由國(guó)家依法籌集之后，匯聚成個(gè)人賬戶基金，但權(quán)力并沒(méi)有發(fā)生轉(zhuǎn)移，資金所有權(quán)仍歸個(gè)人所有，屬于私有屬性。國(guó)家籌集個(gè)人賬戶資金于公共利益沒(méi)有提升作用，于公民利益也沒(méi)有損害，而是為參加了工作的全體公民退休后基本生活需求起到了保障作用。這是憲法賦予公民在退出就業(yè)崗位后的請(qǐng)求物質(zhì)幫助權(quán)，而物質(zhì)幫助的程度是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。從這個(gè)角度來(lái)看，物質(zhì)幫助權(quán)是有限度的，通常情況下，物質(zhì)幫助權(quán)下限定位于養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，而上限定位于國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。因此，國(guó)家在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中不能也無(wú)法負(fù)擔(dān)無(wú)限責(zé)任。就個(gè)人賬戶而言，國(guó)家對(duì)于公民的老年生活的保障責(zé)任以個(gè)人賬戶基金總額度為上限。這體現(xiàn)了國(guó)家通過(guò)依法強(qiáng)制籌集個(gè)人賬戶資金，對(duì)公民請(qǐng)求物質(zhì)幫助權(quán)的一種回應(yīng)和限定。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶資金全部來(lái)源于個(gè)人的繳費(fèi)，實(shí)際上屬于公民個(gè)人的延期勞動(dòng)報(bào)酬，籌集目的也是為了平滑公民的生命周期消費(fèi)保障其老年生活，公民對(duì)于個(gè)人賬戶資金擁有排他性所有權(quán)。從個(gè)人賬戶資金的來(lái)源和用途來(lái)看，個(gè)人賬戶資金的所有權(quán)都應(yīng)該歸屬參保者個(gè)人，產(chǎn)權(quán)不容置疑。只不過(guò)，由于個(gè)人賬戶資金是參保者在崗期間為日后養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的資金，是國(guó)家強(qiáng)制籌集的，個(gè)人賬戶資金的占有、使用、收益和處分個(gè)人不能隨意支配，必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定進(jìn)行，不能超出法律范圍。

（二）政府在個(gè)人賬戶資金籌集和發(fā)放中的權(quán)責(zé)不對(duì)等。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種為年老公民退出勞動(dòng)力市場(chǎng)后提供一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)安排，必然要求責(zé)任主體采取某種供給機(jī)制以滿足公民退休后的正常消費(fèi)。很明顯，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶中，政府并不能構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的責(zé)任主體，因?yàn)檎⒉荒塥?dú)立提供所有的養(yǎng)老資源，其所擁有的養(yǎng)老資源都來(lái)自于職工所繳納的個(gè)人賬戶資金。政府能夠成為個(gè)人賬戶制度的一方責(zé)任主體，是因?yàn)檎槿肟梢詫?shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。也就是說(shuō)，個(gè)人賬戶責(zé)任內(nèi)部由政府責(zé)任與個(gè)人責(zé)任共同構(gòu)成，且存在著此消彼長(zhǎng)的替代關(guān)系。如前所述，我們雖然希望政府以足夠小的權(quán)力就可以承擔(dān)足夠大的職責(zé)與義務(wù)，但在實(shí)際行政環(huán)境中，這并不是好的選擇。個(gè)人責(zé)任與政府責(zé)任的替代關(guān)系會(huì)產(chǎn)生一系列制度效應(yīng)和外溢效應(yīng)，這些將直接影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。換句話說(shuō)，政府責(zé)任的擴(kuò)張和個(gè)人責(zé)任的萎縮并不意味著改善了社會(huì)的總體福利，反而會(huì)因?yàn)檎趥€(gè)人賬戶資金籌集和發(fā)放中的權(quán)責(zé)不對(duì)等而導(dǎo)致效率低下、收支失衡。僅從2021 年度的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況來(lái)看，總收入60，455 億元，總支出56，481 億元，雖然收入總額大于支出總額，但支出相較上年增長(zhǎng)10.09%，支出幅度大幅攀升，且去除政府財(cái)政補(bǔ)貼后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已常年入不敷出。

權(quán)責(zé)匹配原則對(duì)于政府履行養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任有兩方面的意義。首先，權(quán)責(zé)匹配為養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任實(shí)現(xiàn)提供了必要條件，政府通過(guò)制定并執(zhí)行符合民意的法律政策來(lái)保障公民的老年生活水平，這在客觀上要求政府掌握相應(yīng)的公共權(quán)力，而權(quán)責(zé)匹配原則正是要求根據(jù)政府所應(yīng)履行的職責(zé)和義務(wù)來(lái)賦予其相應(yīng)的權(quán)力。如果說(shuō)掌握權(quán)力是履行職責(zé)和義務(wù)的必要條件，那么權(quán)責(zé)匹配原則就是要為政府履行養(yǎng)老責(zé)任提供這樣的條件。其次，權(quán)責(zé)匹配原則通過(guò)規(guī)定權(quán)力運(yùn)行的目的來(lái)保障職責(zé)和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，僅僅讓渡權(quán)力給政府只是使政府具備了履行養(yǎng)老責(zé)任的條件，關(guān)鍵問(wèn)題是賦予政府的權(quán)力是否與政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任相匹配，理想狀態(tài)下，我們當(dāng)然希望政府掌握盡可能少的權(quán)力而承擔(dān)盡可能大的責(zé)任也就是權(quán)小而責(zé)大，但在實(shí)際政治生活中卻并不可行。在我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶給付方式中政府的權(quán)責(zé)就存在不對(duì)等的現(xiàn)象，政府擁有個(gè)人賬戶資金的籌集權(quán)卻對(duì)資金方法發(fā)放無(wú)限責(zé)任，這顯然是權(quán)力小而責(zé)任大。雖然在理想行政生活中，這一情況很吸引人，但近年來(lái)個(gè)人賬戶的運(yùn)行情況已經(jīng)明顯表明政府因權(quán)力過(guò)小而難有作為無(wú)法負(fù)擔(dān)起這一責(zé)任。

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶優(yōu)化路徑

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，重構(gòu)個(gè)人賬戶?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”制度提出之初，是希望能夠充分發(fā)揮統(tǒng)籌賬戶的再分配功能和個(gè)人賬戶的激勵(lì)作用，使得“統(tǒng)賬結(jié)合”制度既有社會(huì)保險(xiǎn)互助共濟(jì)、分散養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的作用，又能有激勵(lì)個(gè)人參保、強(qiáng)化個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)意識(shí)的作用。但在制度運(yùn)行中已然偏離設(shè)計(jì)初衷，不僅導(dǎo)致個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空賬運(yùn)行，使得參保人對(duì)個(gè)人賬戶喪失信心，而且混淆了個(gè)人責(zé)任和政府責(zé)任，過(guò)分?jǐn)U大了政府責(zé)任，既加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也損害了個(gè)人賬戶的可持續(xù)性。想要重新劃分個(gè)人賬戶中的政府責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，必須從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)重新建構(gòu)個(gè)人賬戶，將個(gè)人賬戶基金從城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中漸進(jìn)式地分離出來(lái)?？梢苑譃槿缦聨讉€(gè)步驟：首先，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)對(duì)個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶實(shí)行“分賬管理”。很明顯，不償還完“隱形債務(wù)”個(gè)人賬戶就無(wú)從做實(shí)，更無(wú)法從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中分離出來(lái)。因此，可以先考慮將統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶分賬管理，統(tǒng)籌賬戶資金支付缺口可以由向個(gè)人賬戶進(jìn)行有償借支來(lái)償還，將隱形債務(wù)顯性化，并建立個(gè)人賬戶名義積累額的統(tǒng)計(jì)測(cè)量指標(biāo)，用以掌握隱形債務(wù)增長(zhǎng)情況，為后續(xù)做實(shí)個(gè)人賬戶做準(zhǔn)備。其次，從全國(guó)統(tǒng)籌層次解決隱形債務(wù)問(wèn)題，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，這是個(gè)人賬戶改革的關(guān)鍵所在。我國(guó)曾有過(guò)有一些做實(shí)個(gè)人賬戶的嘗試，但效果不佳，究其原因，還是基金缺口過(guò)大，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼難以填滿。所以，應(yīng)當(dāng)將做實(shí)個(gè)人賬戶提升至全國(guó)統(tǒng)籌層次，劃轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的、基金尚有余額的個(gè)人賬戶資金進(jìn)入做實(shí)個(gè)人賬戶困難的地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，中央視情況壓縮部分財(cái)政支出增量予以調(diào)劑來(lái)補(bǔ)充基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。最后，引入第三方機(jī)構(gòu)作為個(gè)人賬戶又一責(zé)任主體，重新劃分各主體責(zé)任。將個(gè)人賬戶從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中分離出來(lái)，從“新人”賬戶開(kāi)始劃分出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)交由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，政府在“新人”賬戶基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中主要起到監(jiān)督責(zé)任，確保各責(zé)任主體的責(zé)任落實(shí)。對(duì)于前人未能做實(shí)的個(gè)人賬戶，繼續(xù)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等多種渠道予以補(bǔ)足。

（二）引入新的主體，各方協(xié)同推進(jìn)。政府本身的缺陷已然決定了無(wú)法靠自身力量實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡并實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在養(yǎng)老保障制度運(yùn)行中引入新的機(jī)制，以彌合政府存在的固有缺陷，這要求克服政府與私營(yíng)部門(mén)之間的碎片化，進(jìn)行統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)，不斷向著充分合作的方向發(fā)展。在推進(jìn)政府、個(gè)人、社會(huì)等多元治理主體協(xié)同合作中，強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督作用。要盡快出臺(tái)明確養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)，為維護(hù)個(gè)人賬戶產(chǎn)權(quán)提供依據(jù)，營(yíng)造個(gè)人賬戶產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)的良好社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)個(gè)人賬戶產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展。養(yǎng)老保障制度完善與勞動(dòng)者利益密切相關(guān)，在個(gè)人賬戶的改革過(guò)程中，要將維護(hù)勞動(dòng)者利益放在首要地位，體現(xiàn)他們的主體地位，保障他們參與決策權(quán)，建立暢通的利益溝通機(jī)制，減少養(yǎng)老保險(xiǎn)制度個(gè)人賬戶改革中的碎片化問(wèn)題。做到政府、社會(huì)和個(gè)人形成合力，共同推進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度個(gè)人賬戶改革。