李玉才

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)”①習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2022 年，第66 頁。。2023 年12 月8 日，中共中央政治局召開會(huì)議，研究部署黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)肅查處群眾身邊的“蠅貪蟻腐”，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)監(jiān)督與其他監(jiān)督的貫通協(xié)同，實(shí)現(xiàn)無縫監(jiān)督、合力監(jiān)督，提升監(jiān)督效能。2024 年1 月8 日，習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委第三次全會(huì)上講話強(qiáng)調(diào)，深入推進(jìn)黨的自我革命實(shí)踐，以自我監(jiān)督和人民監(jiān)督相結(jié)合為強(qiáng)大動(dòng)力。鄉(xiāng)村治理是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的治理基礎(chǔ)，需要有效運(yùn)行的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制予以保障。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)村級權(quán)力監(jiān)督，健全村級權(quán)力監(jiān)督制度，積累遵循鄉(xiāng)村規(guī)律的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，探索鄉(xiāng)村善治的監(jiān)督路徑，形成以監(jiān)督下鄉(xiāng)促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)同的有效機(jī)制。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新征程，闡明加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督的法理基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)路徑，特別是優(yōu)化村級權(quán)力監(jiān)督貫通協(xié)同機(jī)制，完善監(jiān)督下鄉(xiāng)的體制機(jī)制，對更好發(fā)揮監(jiān)督在鄉(xiāng)村振興中的保障作用具有理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、文獻(xiàn)綜述及理論框架

（一）從“內(nèi)卷化”到“有效性”：村級權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的演進(jìn)

1.村級權(quán)力監(jiān)督體制面臨控制抑或自治的內(nèi)在張力

在鄉(xiāng)紳自治的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，因鄉(xiāng)紳的地位、道德水平及宗族屬性，鄉(xiāng)村治理主要是鄉(xiāng)紳對族內(nèi)成員的治理及監(jiān)督，而鄉(xiāng)紳本身則是通過自我道德約束和對村規(guī)民約的自覺遵守來行使治理權(quán)。隨著鄉(xiāng)紳角色和權(quán)力來源的變化，村級權(quán)力監(jiān)督成為國家治理鄉(xiāng)村的重要機(jī)制。19 世紀(jì)的封建帝國雖然建立了對鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)治體系，但鄉(xiāng)村對國家控制的回應(yīng)導(dǎo)致效果并不理想①蕭公權(quán)：《中國鄉(xiāng)村：19 世紀(jì)的帝國控制》，張皓、張升譯，北京：九州出版社，2019 年，第603 頁。。起始于20 世紀(jì)上半葉，國家竭力加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，卻造成鄉(xiāng)紳“退位”而“劣紳”掌權(quán)，自此鄉(xiāng)村社會(huì)陷入了基層政權(quán)“內(nèi)卷化”的惡性循環(huán)之中②杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2010年，第189頁。。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨通過政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)、民主下鄉(xiāng)等機(jī)制逐步加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會(huì)的整合與控制③徐勇：《國家化、農(nóng)民性與鄉(xiāng)村整合》，南京：江蘇人民出版社，2019 年，第96 頁。。隨著國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的控制達(dá)到極端并最終瓦解，鄉(xiāng)村治理體制由控制向自治轉(zhuǎn)型。但民主選舉后，村級權(quán)力行使的變化沒有跟上權(quán)力獲取的變化。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革前，基層政權(quán)因制度依賴，對鄉(xiāng)村更多的是汲取性控制而缺乏法理式監(jiān)督④張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019 年，第157 頁。。21 世紀(jì)前，國家建構(gòu)中的鄉(xiāng)村控制、民主轉(zhuǎn)型中的村民自治，始終沒有解決好對村級權(quán)力的有效監(jiān)督問題。

2.村級權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)存在簡約抑或復(fù)雜的選擇困境

關(guān)于村民自治的最初立法，暗含了一種權(quán)力主體自我監(jiān)督的制度安排，這是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)“簡約治理”的延續(xù)。直至2010 年修訂審議《村民委員會(huì)組織法》時(shí)，對于是否以立法形式設(shè)立專門監(jiān)督組織仍然存在一定爭議⑤李飛：《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法釋義》，北京：法律出版社，2010 年，第149 頁。。雖然村民自治制度設(shè)定了民主監(jiān)督的制度程序，但傳統(tǒng)社會(huì)“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”已然發(fā)生本質(zhì)變化，村級權(quán)力僅憑自我監(jiān)督無法確保長效運(yùn)行。為此，國家圍繞村級權(quán)力運(yùn)行逐步構(gòu)建起一個(gè)由多種監(jiān)督類型構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，包括形式各樣的監(jiān)督程序、組織、制度等。學(xué)界對此開展了系統(tǒng)研究，認(rèn)為民主監(jiān)督是村民自治的必要環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容①徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，北京：生活書店出版社有限公司，2018 年，第108 頁。 付明衛(wèi)、葉靜怡：《集體資源、宗族分化與村干部監(jiān)督制度缺失》，《中國農(nóng)村觀察》2017 年第3 期，第13 頁。，具有區(qū)別于國家權(quán)力監(jiān)督的鮮明特征②盧福營：《村社區(qū)公共權(quán)力的監(jiān)督——兼以浙江省的兩個(gè)村為例分析》，《社會(huì)主義研究》2000年第4期，第70頁。，是農(nóng)村基層民主的新生長點(diǎn)③馬寶成：《民主監(jiān)督：農(nóng)村基層民主的新生長點(diǎn)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011 年第6 期，第23 頁。，并對村務(wù)公開④楊嶸均：《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關(guān)系視閾中“村務(wù)公開”的困境及其破解路徑》，《中國行政管理》2007 年第5 期，第108 頁。、村財(cái)管理⑤潘自強(qiáng)：《鄉(xiāng)村典章：農(nóng)村財(cái)務(wù)治理的制度創(chuàng)新——基于浙江省新昌縣的調(diào)查》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2010年第1期，第121頁。、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)⑥黨國英：《試論建立村民監(jiān)督委員會(huì)的重要意義——基于對陜西農(nóng)村建立村民監(jiān)督委員會(huì)制度的調(diào)查》，《毛澤東鄧小平理論研究》2011 年第5 期，第35 頁。等村級民主監(jiān)督程序、組織進(jìn)行了具體研究。雖說監(jiān)督形式不斷推陳出新，卻呈現(xiàn)出“線性疊加”的特點(diǎn)，即監(jiān)督要素缺乏內(nèi)在機(jī)理而簡單排序雜糅運(yùn)行，致使現(xiàn)代村級權(quán)力監(jiān)督的效能并未充分展現(xiàn)⑦蔡林慧、李輝：《由線性疊加到多元耦合：村級公共權(quán)力監(jiān)督模式的嬗變》，《江海學(xué)刊》2011年第1期，第216頁。。可見，在很長一段時(shí)期，村級權(quán)力監(jiān)督的要素由簡約轉(zhuǎn)向復(fù)雜疊加，但監(jiān)督合力與監(jiān)督效能尚未顯著提升。

3.新時(shí)代加強(qiáng)村級權(quán)力監(jiān)督必然以治理有效為導(dǎo)向

在村民自治由“價(jià)值-制度”范式向“形式-條件”范式轉(zhuǎn)換后，“有效實(shí)現(xiàn)形式”升級為“治理有效”⑧黃振華：《村民自治研究的范式轉(zhuǎn)換與理論提升》，《理論與改革》2015 年第6 期，第188 頁。。村級權(quán)力監(jiān)督的這一轉(zhuǎn)換升級，是由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及其制度的發(fā)展而推動(dòng)的。憑借分權(quán)制衡、制度規(guī)制、過程監(jiān)督、精英監(jiān)察等特征，鄉(xiāng)村社會(huì)治理中形成了一種新型權(quán)力調(diào)控模式，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了以黨政監(jiān)督為主導(dǎo)、村民監(jiān)督為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的農(nóng)村多元共監(jiān)格局⑨盧福營、高?。骸洞鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的局限與拓展——寫在后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)誕生15 周年之際》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2019 年第7 期，第70 頁。。村級權(quán)力監(jiān)督層域的改革也觸及更為深層的結(jié)構(gòu)性、體制性問題。研究者從鄉(xiāng)村治理場域分析村級權(quán)力監(jiān)督受到諸如“非正式制度”⑩張揚(yáng)金：《農(nóng)村民主監(jiān)督中的非正式制度效應(yīng)探討》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第4 期，第13 頁。、集體產(chǎn)權(quán)不清?、基層治理困境?賀雪峰、鄭曉園：《監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理的難題》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期，第10頁。等因素制約，造成“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、群眾監(jiān)督太弱”的監(jiān)督困局。還有研究者從“鄉(xiāng)政村治”體制剖析村級權(quán)力監(jiān)督的結(jié)構(gòu)體系，認(rèn)為村級權(quán)力監(jiān)督失效的根源是其處于“國家行政體系與社會(huì)自治體系之交界處”?周慶智：《關(guān)于“村官腐敗”的制度分析——一個(gè)社會(huì)自治問題》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015 年第3 期，第20 頁。、“官民銜接層域”?徐勇、呂進(jìn)鵬：《官民銜接層域的小微權(quán)力監(jiān)督研究》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第2 期，第9 頁。等，提出構(gòu)建上級監(jiān)督、專責(zé)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督相結(jié)合的村級權(quán)力監(jiān)督體系?萬銀鋒：《構(gòu)建和完善村干部監(jiān)督體系探析》，《江淮論壇》2022 年第4 期，第79 頁。。當(dāng)前研究者聚焦鄉(xiāng)村紀(jì)檢監(jiān)察改革實(shí)踐，提出諸如“監(jiān)察下鄉(xiāng)”?董石桃：《監(jiān)察下鄉(xiāng)：監(jiān)察職能向基層延伸的國家治理邏輯》，《行政論壇》2021 年第1 期，第39 頁。、“監(jiān)督下鄉(xiāng)”?冷波：《監(jiān)督下鄉(xiāng)：鄉(xiāng)村監(jiān)督體系重塑及其效應(yīng)》，《中國農(nóng)村觀察》2021 年第4 期，第79 頁。等模式，認(rèn)為“監(jiān)督下鄉(xiāng)”是新時(shí)代塑造基層治理最關(guān)鍵的元素①賀雪峰：《監(jiān)督下鄉(xiāng)：中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究》，南昌：江西教育出版社，2021 年，第259 頁。。這些監(jiān)督困境及發(fā)展要求成為新時(shí)代加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督的主攻方向和重點(diǎn)領(lǐng)域。

綜上所述，既有研究成果對村級權(quán)力監(jiān)督進(jìn)行了系統(tǒng)研究，特別是明晰了新時(shí)代村級權(quán)力監(jiān)督的研究方向和研究重點(diǎn)。當(dāng)然，既有研究尚存以下內(nèi)容需要深化：在理論闡釋上，新時(shí)代加強(qiáng)村級權(quán)力監(jiān)督的理論邏輯有待闡發(fā)，需要聚焦新時(shí)代加強(qiáng)村級權(quán)力監(jiān)督的生成機(jī)理與內(nèi)在機(jī)制等理論研究；在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上，新時(shí)代加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督的示范價(jià)值有待提升，需要總結(jié)新時(shí)代創(chuàng)新村級權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，特別是闡述新時(shí)代村級權(quán)力有效監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。為此，本文基于自治、法治與德治相結(jié)合的基本框架，研究以監(jiān)督下鄉(xiāng)促進(jìn)村級權(quán)力各類監(jiān)督貫通協(xié)同的機(jī)理，闡發(fā)新時(shí)代村級權(quán)力有效監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（二）起點(diǎn)、特征與框架：加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督的理論生成

1.村級權(quán)力的來源與內(nèi)涵

對權(quán)力的監(jiān)督源于權(quán)力的授予，即誰授權(quán)誰監(jiān)督，權(quán)力來源構(gòu)成權(quán)力監(jiān)督的起點(diǎn)。村級權(quán)力涉及全國近300 萬名村干部的監(jiān)督和管理，事關(guān)全國近50 萬個(gè)行政村的治理效能，關(guān)乎黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。但與“村干部”的概念指向明確不同，由村干部所掌握和行使的公共權(quán)力尚未有規(guī)范認(rèn)定。這從學(xué)術(shù)界和實(shí)踐中使用的眾多表述可見一斑，除了村級權(quán)力以外，諸如農(nóng)村權(quán)力、村莊權(quán)力、農(nóng)村小微權(quán)力、村級小微權(quán)力、村級公共權(quán)力，等等。村干部是對包括村黨組織成員、村委會(huì)成員以及村集體經(jīng)濟(jì)組織成員等的統(tǒng)稱②由黨政機(jī)關(guān)派駐的“第一書記”等外派駐村干部在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、村級治理中扮演重要角色，雖會(huì)在一定程度上影響村級權(quán)力的運(yùn)行過程和治理成效，但基于其權(quán)責(zé)來源和期限，并不屬于村干部范疇。。不同身份的村干部其權(quán)力來源不同，按性質(zhì)和方向可分為本村村民通過民主選舉等方式授予、黨政機(jī)關(guān)依法授予或委托代行等兩大類，具有行政與自治的雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)③李玉才、唐鳴：《從多元隔離到多元復(fù)合：村干部監(jiān)督體系的優(yōu)化路徑研究》，《社會(huì)主義研究》2017 年第4期，第119 頁。。這些權(quán)力具有合法性、公共性和區(qū)域性等基本特點(diǎn)，其中最具標(biāo)志性的就是區(qū)域性特征，即只適用于村級治理內(nèi)部。本文將在行政村域內(nèi)依法履行公共管理和服務(wù)職責(zé)的強(qiáng)制性力量界定為村級權(quán)力。

2.村級權(quán)力監(jiān)督的屬性特征

與西方分權(quán)制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，中國特色權(quán)力監(jiān)督是建立在決策、執(zhí)行與監(jiān)督的功能性分權(quán)基礎(chǔ)之上的④陳國權(quán)、皇甫鑫：《功能性分權(quán)：中國的探索》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2021 年，第58 頁。，是一條在黨的領(lǐng)導(dǎo)下“監(jiān)督-制約”均衡發(fā)展的現(xiàn)代權(quán)力治理之路。自國家監(jiān)察體制改革伊始，村級權(quán)力就被納入監(jiān)察范圍，以實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋。村級權(quán)力監(jiān)督構(gòu)成公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督基礎(chǔ)。創(chuàng)新和加強(qiáng)村級權(quán)力監(jiān)督，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國相統(tǒng)一的根本原則。當(dāng)然與傳統(tǒng)時(shí)域、國家層域、城市場域相比，現(xiàn)代村級權(quán)力監(jiān)督具有獨(dú)特屬性：其一，在監(jiān)督實(shí)體方面，具有廣泛的群眾性和直接的參與性等民主特點(diǎn)；其二，在監(jiān)督規(guī)范方面，具有合法性與合理性的雙重要求；其三，在監(jiān)督機(jī)制方面，具有自治、法治與德治等不同治理機(jī)制的內(nèi)在張力。本文將村級權(quán)力監(jiān)督界定為本村居民和黨政職責(zé)部門為保證村級權(quán)力合法合理運(yùn)行，通過自治、法治和德治機(jī)制，對村級權(quán)力及其主體的檢查、評議、督促與懲戒等治理活動(dòng)和過程，按權(quán)力來源和監(jiān)督方向可劃分為黨政系統(tǒng)的外部監(jiān)督、自治系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，即來自黨政系統(tǒng)和自治系統(tǒng)的雙軌監(jiān)督治理體系。

3.村級權(quán)力監(jiān)督的基本框架

自治、法治與德治相結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系奠定了村級權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的基本框架。民主治理機(jī)制以自治為核心、以本村村民為主體、以民主監(jiān)督為主要形式，具體包括民主評議、村務(wù)公開、民主理財(cái)、監(jiān)督組織等，構(gòu)成村級權(quán)力監(jiān)督的基本機(jī)制。我國村民自治近四十年的實(shí)踐表明，民主監(jiān)督的價(jià)值和局限并存，需要繼續(xù)堅(jiān)持和發(fā)展。國家治理機(jī)制則以法治為核心，以基層政權(quán)的職責(zé)部門為主體，以紀(jì)檢監(jiān)察為主要形式，具體包括黨內(nèi)監(jiān)督、檢查監(jiān)督、救濟(jì)監(jiān)督等等，組成村級權(quán)力監(jiān)督的主要機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察的運(yùn)行以明確的職責(zé)權(quán)限和法治程序?yàn)榛A(chǔ)，具有行政性、強(qiáng)制性和有限性等主要特點(diǎn)。而社會(huì)治理機(jī)制是以德治為核心，通過道德自律的自我約束來實(shí)現(xiàn)，具有內(nèi)化于心以及低成本優(yōu)勢，履行對監(jiān)督主體與客體雙重約束功能，形成村級權(quán)力監(jiān)督的重要機(jī)制。道德自律的自我約束需要傳統(tǒng)道德的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換以及長期培育，且自我監(jiān)督的長效實(shí)現(xiàn)需以內(nèi)外雙重制約作為前提條件，內(nèi)部監(jiān)督更需從嚴(yán)，外部監(jiān)督則需常態(tài)化。不同類型的監(jiān)督機(jī)制能否有效運(yùn)行、能否形成監(jiān)督合力，關(guān)鍵在于能否上下貫通、彼此協(xié)同。新時(shí)代深化鄉(xiāng)村紀(jì)檢監(jiān)察改革推動(dòng)監(jiān)督下鄉(xiāng)，正是為了以不同監(jiān)督貫通協(xié)同實(shí)現(xiàn)村級權(quán)力有效監(jiān)督。

二、有效監(jiān)督：新時(shí)代村級權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新探索

黨的十八大以來，隨著農(nóng)村地區(qū)資金、資源、資產(chǎn)等迅速增多，村級權(quán)力監(jiān)督的有效性愈加重要，成為精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的保障機(jī)制。2019 年3 月8 日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會(huì)議河南代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要夯實(shí)鄉(xiāng)村治理這個(gè)根基，加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督①中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019 年，第137 頁。。建立健全村級權(quán)力有效監(jiān)督機(jī)制，須具有黨的領(lǐng)導(dǎo)、制約協(xié)調(diào)、信息公開、過程監(jiān)督和制度規(guī)范等核心要素，通過定位監(jiān)督主體、識別監(jiān)督對象、明確監(jiān)督內(nèi)容、落實(shí)監(jiān)督責(zé)任保障村級權(quán)力有序運(yùn)行。

（一）新時(shí)代加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督的實(shí)踐要求

1.推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的應(yīng)有之義

黨的十八大以來，黨中央作出全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署，堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，嚴(yán)懲腐敗，五年內(nèi)共查處村黨組織書記、村委會(huì)主任27.8 萬人，積累了全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要經(jīng)驗(yàn)。其一，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相統(tǒng)一，強(qiáng)化全鏈條監(jiān)督。以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)群眾監(jiān)督，發(fā)揮巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督的重要作用，推動(dòng)“監(jiān)督下鄉(xiāng)”。其二，堅(jiān)持專項(xiàng)監(jiān)督與日常監(jiān)督相統(tǒng)一，促進(jìn)全領(lǐng)域監(jiān)督。開展扶貧領(lǐng)域、民生領(lǐng)域等專項(xiàng)巡視監(jiān)督，保障精準(zhǔn)監(jiān)督。同時(shí)加強(qiáng)日常監(jiān)督，推動(dòng)監(jiān)督具體化、常態(tài)化、制度化。其三，堅(jiān)持懲治、預(yù)防與教育相統(tǒng)一，推進(jìn)全過程監(jiān)督。圍繞基層公共權(quán)力運(yùn)行，完善基層權(quán)力監(jiān)督制度，加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政教育。這些行之有效的舉措和經(jīng)驗(yàn)，有利于推動(dòng)新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新村級權(quán)力有效監(jiān)督。

2.實(shí)施村黨組織書記“一肩挑”的配套機(jī)制

大力推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任、村集體經(jīng)濟(jì)組織以及合作組織等負(fù)責(zé)人，推進(jìn)村“兩委”成員交叉任職，是強(qiáng)化村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)斗堡壘作用的關(guān)鍵舉措。在2022 年完成的全國村“兩委”換屆工作中，49.1 萬個(gè)村班子中村黨組織書記、村民委員會(huì)主任“一肩挑”比例高達(dá)95.6%①《全國村“兩委”集中換屆完成——49.1萬個(gè)村發(fā)力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興》，《人民日報(bào)》2022年5月23日，01版。。村黨組織書記“一肩挑”以及村“兩委”成員交叉任職，必然會(huì)改變村級權(quán)力結(jié)構(gòu)，雖然可以從根本上解決村級權(quán)力內(nèi)部矛盾，但也會(huì)引發(fā)村級權(quán)力的集中問題②董江愛、郝麗倩：《新時(shí)代實(shí)施村黨組織書記“一肩挑”的困境及出路》，《社會(huì)主義研究》2021年第2期，第130頁。。權(quán)力的集中意味著權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。集中的權(quán)力更需要權(quán)力的有效監(jiān)督。在最近一次全國村“兩委”換屆工作中，中央組織部、民政部專門要求“同步做好村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員推選工作”。加強(qiáng)村級權(quán)力特別是村級黨政“一把手”的有效監(jiān)督，是充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)村級治理優(yōu)勢的重要保障。

3.開啟全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新征程的基本要求

脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，黨的“三農(nóng)”工作重心發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)移，開啟全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新征程。加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興考核監(jiān)督和激勵(lì)約束、統(tǒng)籌規(guī)范面向基層的督查檢查、整治形式主義為基層減負(fù)等，都對村級權(quán)力監(jiān)督提出了更高的目標(biāo)要求。不僅要充分發(fā)揮村級權(quán)力及其主體的自主性，更要有效防治村級權(quán)力及其主體的任性。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系中村級權(quán)力的有效監(jiān)督須堅(jiān)持以法治化為前提條件、民主化為內(nèi)在要求、制度化為重要保障、信息化為技術(shù)支撐的監(jiān)督治理現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)村級權(quán)力自主性的最優(yōu)化。村級權(quán)力監(jiān)督的有效性是以監(jiān)督效果、監(jiān)督效率和監(jiān)督效應(yīng)等方面的積極成果作為評價(jià)指標(biāo)，其中效果是指達(dá)到監(jiān)督目標(biāo)的程度，效率主要指監(jiān)督成本與監(jiān)督收益的關(guān)系，效應(yīng)則是指監(jiān)督對鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生的影響③沈費(fèi)偉、盧福營：《鄉(xiāng)村振興背景下村務(wù)監(jiān)督有效性研究——基于浙江省武義縣村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的調(diào)查分析》，《治理研究》2020 年第5 期，第82 頁。。加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督，保障了脫貧攻堅(jiān)如期實(shí)現(xiàn)，未來更要保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施。

（二）新時(shí)代加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督的實(shí)踐探索

權(quán)力監(jiān)督的貫通協(xié)同是對監(jiān)督過程中各類要素之間互動(dòng)、貫通、對接和協(xié)調(diào)的一種監(jiān)督形態(tài)的概括。一個(gè)具有系統(tǒng)性、整體性特征的現(xiàn)代權(quán)力監(jiān)督體系得以運(yùn)行的關(guān)鍵在于上下貫通、彼此協(xié)同。實(shí)踐中，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)同已成為各領(lǐng)域、各層級加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的重點(diǎn)。黨的十八大以來，農(nóng)村基層以“監(jiān)督下鄉(xiāng)”深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，從監(jiān)督主體、監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督機(jī)制三個(gè)層面解決村級權(quán)力監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)性困境，重塑村級權(quán)力監(jiān)督體系，形成了“主體聯(lián)動(dòng)、內(nèi)容覆蓋、機(jī)制融合”的村級權(quán)力監(jiān)督貫通協(xié)同機(jī)制。

1.誰來監(jiān)督：村級權(quán)力監(jiān)督的主體聯(lián)動(dòng)

（1）多元主體：村級權(quán)力監(jiān)督的立體結(jié)構(gòu)。有效監(jiān)督的前提是明確監(jiān)督主體。從監(jiān)督層級來看，具有村級權(quán)力監(jiān)督權(quán)責(zé)的主體可分為村級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級、縣級及以上。村一層級的監(jiān)督主體包括本村居民、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)、村黨組織特別是村紀(jì)檢監(jiān)察員，以及相互監(jiān)督的黨員村干部，這些構(gòu)成橫向監(jiān)督主體?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，村民有權(quán)依法對村委會(huì)成員進(jìn)行罷免、評議、質(zhì)問和舉報(bào)，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)民主理財(cái)、監(jiān)督村務(wù)公開、主持民主評議等?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，村黨組織履行對黨員、村組干部及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的監(jiān)督職責(zé)，并一般設(shè)立紀(jì)檢委員1 名。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層級的監(jiān)督主體是指農(nóng)村基層政權(quán)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及各職能機(jī)構(gòu)?？h一層級及以上的監(jiān)督主體主要包括縣紀(jì)委監(jiān)委、組織部門、農(nóng)業(yè)部門、民政部門、財(cái)政部門等相關(guān)職能機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上主體對村級權(quán)力的監(jiān)督是其作為黨政機(jī)關(guān)依法履行行政管理職責(zé)的一部分，屬于縱向監(jiān)督主體。圍繞村級權(quán)力及其主體，農(nóng)村基層形成了橫向、縱向立體式多元監(jiān)督主體結(jié)構(gòu)。監(jiān)督主體結(jié)構(gòu)的多元化易發(fā)生有效與無效的監(jiān)督悖論，這取決于監(jiān)督主體之間的互動(dòng)性。

（2）全員監(jiān)督：村級權(quán)力監(jiān)督的三級聯(lián)動(dòng)。單項(xiàng)監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)及效能是有限的，有效監(jiān)督更需要監(jiān)督主體的互動(dòng)合作。特別是國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察對象擴(kuò)大、包括群眾自治組織管理人員等六大類，導(dǎo)致監(jiān)察對象人數(shù)激增。以安徽省為例，改革前監(jiān)察對象為27.9 萬人，改革后監(jiān)察對象達(dá)到68.5 萬人。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職紀(jì)檢干部一般僅有二三人。為破解村級權(quán)力“誰來監(jiān)督”難題，安徽在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在全省范圍內(nèi)推進(jìn)基層紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，建立健全“紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)+村級紀(jì)檢委員”的縣—鄉(xiāng)—村三級聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。縣紀(jì)委監(jiān)委設(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)，指導(dǎo)和督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及村級紀(jì)檢委員的監(jiān)督工作。同時(shí)，縣紀(jì)委監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委合署辦公，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的履職能力。安徽在全省各村選配村級紀(jì)檢委員，履行監(jiān)督員、信息員和宣傳員等職責(zé)，并建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的經(jīng)常性聯(lián)系制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽全省共設(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)等387 個(gè)，各縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室1 307個(gè)，全省村（社區(qū)）選配紀(jì)檢委員17 945 名，基本實(shí)現(xiàn)基層紀(jì)檢監(jiān)察全覆蓋①安徽省紀(jì)委監(jiān)委：《安徽：推進(jìn)縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng) 織密基層監(jiān)督網(wǎng)》，2020 年10 月18 日，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202009/t20200917_225726.html。。黨的十八大以來，全國各地以基層紀(jì)檢監(jiān)察體制改革為突破口，通過紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)建立縣—鄉(xiāng)—村三級主體聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，特別是加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察組織和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的有效銜接，通過監(jiān)督下鄉(xiāng)，破解“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、群眾監(jiān)督太弱”的基層監(jiān)督困局，以全員監(jiān)督加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督。

2.監(jiān)督什么：村級權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容覆蓋

（1）職責(zé)權(quán)限：村級權(quán)力監(jiān)督的主要內(nèi)容。有效監(jiān)督的重點(diǎn)是明確監(jiān)督內(nèi)容。公共權(quán)力的職責(zé)權(quán)限構(gòu)成權(quán)力監(jiān)督的主要內(nèi)容。村級權(quán)力雖然處于公共權(quán)力體系的最底層，但對其監(jiān)督的內(nèi)容并不簡單而是復(fù)雜。這是由村級權(quán)力來源的多元化和在鄉(xiāng)村振興中的重要性所決定的。村級權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容不僅包括村民自治范疇的民主監(jiān)督內(nèi)容，也包括村黨組織建設(shè)的黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)容，還包括鄉(xiāng)村振興中的考評監(jiān)督內(nèi)容。權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容與監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。村一級監(jiān)督主體有權(quán)監(jiān)督村務(wù)、財(cái)務(wù)、黨務(wù)以及村干部履職盡責(zé)等情況。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及以上監(jiān)督主體負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政務(wù)落實(shí)執(zhí)行、黨風(fēng)廉政建設(shè)以及調(diào)查懲治違法違紀(jì)違規(guī)行為等?？梢姡寮墮?quán)力監(jiān)督內(nèi)容包括涉及村級治理和公共利益的黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)及其他管理服務(wù)內(nèi)容。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中，村級權(quán)力主體被賦予的職責(zé)使命，會(huì)進(jìn)一步增加村級權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容。這些監(jiān)督內(nèi)容本質(zhì)上就是村級權(quán)力的運(yùn)行過程，即只要是村級權(quán)力涉及的事項(xiàng)就是監(jiān)督內(nèi)容。

（2）全面監(jiān)督：村級權(quán)力監(jiān)督的權(quán)力清單。權(quán)力監(jiān)督是對權(quán)力職責(zé)及其運(yùn)行的監(jiān)督過程。發(fā)端于浙江寧海并在全國普遍推行的村級權(quán)力清單制度，涵蓋村級權(quán)力涉及的所有事務(wù)和辦理流程，明確了村級權(quán)力監(jiān)督的全部內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對村級權(quán)力運(yùn)行的全面監(jiān)督。浙江寧海創(chuàng)設(shè)村級權(quán)力清單制度，最初是為解決村干部濫用權(quán)力、村級腐敗多發(fā)等問題，通過規(guī)范村級權(quán)力運(yùn)行，明確村級權(quán)力運(yùn)行邊界，將村級權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。自2014 年開始探索，后經(jīng)多次修改完善，寧海村級權(quán)力清單制度包括村級的重大決策，財(cái)務(wù)管理，陽光村務(wù)，村集體資源和資產(chǎn)處置、采購，工作人員任用，用章管理，宅基地申請，救助救災(zāi)款申請以及其他便民服務(wù)等11大項(xiàng)、36 條②中央農(nóng)辦 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《全國鄉(xiāng)村治理典型案例》，2019 年6 月4 日，https://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201906/P020190827518569435956.pdf。。2018 年，浙江在總結(jié)“寧海經(jīng)驗(yàn)”基礎(chǔ)上，在全省推行村級權(quán)力清單制度，主要采取村級決策類事項(xiàng)、村級管理類事項(xiàng)和村級服務(wù)類事項(xiàng)等3 大類、14項(xiàng)、40 條的模式。2020 年起，寧夏、陜西等地出臺(tái)村級權(quán)力清單制度的實(shí)施意見，為鄉(xiāng)村振興提供重要制度保障。村級權(quán)力清單理清村級權(quán)力職責(zé)權(quán)限、運(yùn)行邊界、行使流程等，為加強(qiáng)村級權(quán)力監(jiān)督提供了依據(jù)和內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了對村級權(quán)力的全面監(jiān)督，成為監(jiān)督下鄉(xiāng)的一項(xiàng)重要制度。

3.如何監(jiān)督：村級權(quán)力監(jiān)督的機(jī)制融合

（1）貫通協(xié)同：村級權(quán)力監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)路徑。有效監(jiān)督的關(guān)鍵是明確監(jiān)督機(jī)制。黨的十九大提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的基本要求。村級權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)在邏輯和治理要求，其特殊性集中體現(xiàn)在自治、法治、德治的有機(jī)結(jié)合上。自治、法治、德治在村級權(quán)力監(jiān)督中的適用，具體體現(xiàn)為民主監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察和道德自律等三類監(jiān)督形式。推動(dòng)監(jiān)督下鄉(xiāng)，加強(qiáng)村級權(quán)力監(jiān)督的主體聯(lián)動(dòng)、內(nèi)容覆蓋，必然要求以機(jī)制融合作為實(shí)現(xiàn)路徑。機(jī)制融合就是各類監(jiān)督機(jī)制的貫通協(xié)同，保障監(jiān)督體系的有效運(yùn)行。民主治理機(jī)制、國家治理機(jī)制與社會(huì)治理機(jī)制彼此并非孤立、排斥關(guān)系而是一種集成關(guān)系，且需要統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)。民主治理機(jī)制在受到強(qiáng)力抵御或非法阻撓時(shí)，需要國家治理機(jī)制的及時(shí)介入；而國家治理機(jī)制不可能時(shí)時(shí)監(jiān)督、事事監(jiān)督、處處監(jiān)督，日常監(jiān)督過程更多地依靠民主治理機(jī)制和社會(huì)治理機(jī)制；同時(shí)，社會(huì)治理機(jī)制又缺乏強(qiáng)制性和約束力，其治理效能受個(gè)人道德水平的限制和制約。三類監(jiān)督形式相互區(qū)別、互有交集、彼此補(bǔ)充，共同構(gòu)成了村級權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。推動(dòng)監(jiān)督下鄉(xiāng)，關(guān)鍵在于突破不同監(jiān)督機(jī)制的隔離，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制的貫通與協(xié)同。

（2）全程監(jiān)督：村級權(quán)力監(jiān)督的技術(shù)平臺(tái)。鄉(xiāng)村振興和共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。村級權(quán)力監(jiān)督的重中之重顯然是農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源。根據(jù)全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)，截至2019 年底，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)高達(dá)6.5萬億元，農(nóng)村集體土地資源65.5 億畝，農(nóng)村集體所屬全資企業(yè)資產(chǎn)總額1.1 萬億元①《全國農(nóng)村集體家底基本摸清——農(nóng)村集體土地總面積65.5 億畝，賬面資產(chǎn)6.5 萬億元》，《人民日報(bào)》2020年07 月13 日，01 版。。改革開放特別是黨的十八大以來，中央和地方財(cái)政加大對農(nóng)村扶貧、脫貧攻堅(jiān)的投入規(guī)模，留下了高達(dá)3.2 萬億元的扶貧資產(chǎn)②魏后凱：《全面加強(qiáng)扶貧資產(chǎn)的管理和監(jiān)督》，《中國發(fā)展觀察》2020 年第23 期，第24 頁。。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目資金資產(chǎn)管理和監(jiān)督。脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，加強(qiáng)對農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的監(jiān)管，成為村級權(quán)力監(jiān)督的重中之重?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為村級權(quán)力監(jiān)督的貫通協(xié)同創(chuàng)造了條件和平臺(tái)。2017年以來，為加強(qiáng)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的監(jiān)管，江蘇省紀(jì)委監(jiān)委牽頭推動(dòng)建立健全農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺(tái)。農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺(tái)以信息化為手段，將“三資”情況、黨務(wù)村務(wù)、財(cái)務(wù)公開、民主監(jiān)督等內(nèi)容呈現(xiàn)于網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對村級預(yù)算、財(cái)務(wù)收支、產(chǎn)權(quán)交易等情況的預(yù)警提醒、及時(shí)反饋和全程監(jiān)管。同時(shí)，為便于村民了解村務(wù)財(cái)務(wù)信息，江蘇各地開發(fā)“E 陽光”手機(jī)APP 和微信公眾號，與村務(wù)公開欄雙向發(fā)力，實(shí)現(xiàn)“線上+線下”雙公開。目前，江蘇已建立起以資金管理為核心、資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)、村務(wù)卡使用為手段、信息化平臺(tái)為載體、村務(wù)監(jiān)督為保障的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管體系。以技術(shù)賦能、信息共享、公開透明為特點(diǎn)和優(yōu)勢的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺(tái)成為全國各地普遍推行的重要載體，為推動(dòng)監(jiān)督下鄉(xiāng)提供了技術(shù)平臺(tái)。

三、監(jiān)督下鄉(xiāng)：新時(shí)代村級權(quán)力有效監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制的貫通協(xié)同決定了監(jiān)督體系的有效運(yùn)行。實(shí)踐中存在的監(jiān)督懸浮、空轉(zhuǎn)、虛置等低效、失效現(xiàn)象，重要原因在于各類監(jiān)督機(jī)制的隔離，造成監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)性困境?，F(xiàn)代村級權(quán)力監(jiān)督體系運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力正是不同監(jiān)督機(jī)制的貫通、協(xié)同以至融合，特別是其民主治理機(jī)制、國家治理機(jī)制與社會(huì)治理機(jī)制之間的協(xié)同互動(dòng)、有效銜接。黨的十八大以來，農(nóng)村基層以監(jiān)督下鄉(xiāng)加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)機(jī)制的動(dòng)力來自黨建引領(lǐng)、牽引在于提級監(jiān)督、關(guān)鍵在于加強(qiáng)貫通協(xié)同。

（一）黨建引領(lǐng)監(jiān)督下鄉(xiāng)：村級權(quán)力有效監(jiān)督機(jī)制的動(dòng)力

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨管農(nóng)村工作是我們的傳統(tǒng)。這個(gè)傳統(tǒng)不能丟?！雹佟妒舜笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014 年，第685 頁。農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。中國共產(chǎn)黨處于權(quán)力監(jiān)督體系的核心地位，具備破解村級權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)困境的法理基礎(chǔ)，能夠通過黨的建設(shè)、制度整合、村民參與等機(jī)制，構(gòu)建上下貫通、彼此協(xié)同的現(xiàn)代村級權(quán)力監(jiān)督體系。農(nóng)村基層黨組織建設(shè)本身就包括農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的內(nèi)容，特別是在協(xié)調(diào)村級權(quán)力監(jiān)督機(jī)制方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢和獨(dú)一無二的功能。不管是基層紀(jì)檢監(jiān)察改革，還是村級權(quán)力清單制度，包括農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管體系等，創(chuàng)新村級權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制的核心都是黨的領(lǐng)導(dǎo)以及黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)。促進(jìn)村級權(quán)力監(jiān)督中的民主治理機(jī)制、國家治理機(jī)制與社會(huì)治理機(jī)制的貫通協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)核心，只能也只有農(nóng)村基層黨組織。農(nóng)村基層黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)核心，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能的治理優(yōu)勢，以統(tǒng)籌規(guī)范面向農(nóng)村基層的督查檢查考核，抓住村黨組織書記“一把手”關(guān)鍵少數(shù)，增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威性和專業(yè)性，統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)村級權(quán)力監(jiān)督體系，引領(lǐng)村級權(quán)力監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)對村級權(quán)力運(yùn)行的全程監(jiān)督。

（二）提級監(jiān)督推動(dòng)監(jiān)督下鄉(xiāng)：村級權(quán)力有效監(jiān)督機(jī)制的牽引

在國家監(jiān)察體制改革進(jìn)程中，全國各地都在推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察向基層延伸，不僅規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員設(shè)置和職責(zé)權(quán)限，而且在村“兩委”換屆選舉中配齊村紀(jì)檢委員，通過縣—鄉(xiāng)—村三級聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的立體式監(jiān)督體系。縣—鄉(xiāng)—村三級聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制本質(zhì)上是一種“提級監(jiān)督”，即當(dāng)下級或同級監(jiān)督不了的時(shí)候，通過主體聯(lián)動(dòng)讓上級來監(jiān)督，力圖解決“想不想、敢不敢、能不能”監(jiān)督的問題?！疤峒壉O(jiān)督”并非將監(jiān)督權(quán)限上移，其本質(zhì)不在“上”而是“下”，通過連通“自上而下”與“自下而上”雙向協(xié)同監(jiān)督，保障實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的法定監(jiān)督權(quán)，調(diào)適村級權(quán)力監(jiān)督中的內(nèi)外隔離式結(jié)構(gòu)關(guān)系。主體聯(lián)動(dòng)并非簡單地在基層紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)加強(qiáng)互動(dòng)，最重要的是村民參與。因此，國家相關(guān)政策文件要求強(qiáng)化基層紀(jì)檢監(jiān)察組織與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的溝通協(xié)作、有效銜接。很多地方普遍采取村紀(jì)檢委員通過法定程序兼任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任等職務(wù)的方式，發(fā)揮信息溝通的樞紐作用。提級監(jiān)督在加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督方面成為一種牽引，推動(dòng)了監(jiān)督下鄉(xiāng)的落地。

（三）貫通協(xié)同實(shí)現(xiàn)監(jiān)督下鄉(xiāng)：村級權(quán)力有效監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵

黨的十八大以來，農(nóng)村基層創(chuàng)新村級權(quán)力有效監(jiān)督，構(gòu)建起“1+3+1+N”的村級權(quán)力監(jiān)督框架，即以黨建引領(lǐng)村級監(jiān)督為核心，以民主治理機(jī)制、國家治理機(jī)制和社會(huì)治理機(jī)制為基本框架，以農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管為重點(diǎn)，不斷創(chuàng)新完善各級各類監(jiān)督形式，探索回答“有效監(jiān)督”的發(fā)展問題，以黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)引領(lǐng)村級權(quán)力監(jiān)督全局，一體推進(jìn)健全不敢腐、不能腐、不想腐的村級權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制。民主治理機(jī)制的民主監(jiān)督重點(diǎn)解決“不能腐”的問題，國家治理機(jī)制的紀(jì)檢監(jiān)察重點(diǎn)解決“不敢腐”的問題，社會(huì)治理機(jī)制的道德自律重點(diǎn)解決“不想腐”的問題，三者協(xié)同發(fā)力、相輔相成、融合一體。村級權(quán)力監(jiān)督的重點(diǎn)是農(nóng)村集體“三資”，難點(diǎn)也是農(nóng)村集體“三資”，需要不斷創(chuàng)新監(jiān)督形式，建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的群眾監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、上級部門監(jiān)督和會(huì)計(jì)核算監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等全程實(shí)時(shí)、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系，以監(jiān)督下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)村級權(quán)力有效監(jiān)督。

四、貫通協(xié)同：新時(shí)代村級權(quán)力有效監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化

堅(jiān)持推動(dòng)各類監(jiān)督貫通協(xié)同，完善監(jiān)督下鄉(xiāng)體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村級權(quán)力有效監(jiān)督，需要立足鄉(xiāng)村振興的新征程，深化村級權(quán)力監(jiān)督的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴(kuò)大村級權(quán)力監(jiān)督改革的有效供給，聚焦“政治、法治、自治、德治、智治”五個(gè)層面的監(jiān)督過程，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)，健全自治制度，激活社會(huì)資本，開發(fā)智慧系統(tǒng)，建立健全監(jiān)督下鄉(xiāng)的政策體系，規(guī)避監(jiān)督下鄉(xiāng)帶來的基層超負(fù)現(xiàn)象①呂德文：《監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層超負(fù)：基層治理合規(guī)化及其意外后果》，《公共管理與政策評論》2022年第1期，第34頁。。通過“五維一體、協(xié)同監(jiān)督”的優(yōu)化路徑，構(gòu)建起權(quán)威高效、多元復(fù)合、全面覆蓋的現(xiàn)代村級權(quán)力監(jiān)督體系，以監(jiān)督下鄉(xiāng)保障鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展。

（一）強(qiáng)化政治監(jiān)督，統(tǒng)領(lǐng)村級權(quán)力監(jiān)督體系

政治監(jiān)督處于黨和國家監(jiān)督體系的統(tǒng)領(lǐng)地位，當(dāng)然也統(tǒng)領(lǐng)村級權(quán)力監(jiān)督體系，是推動(dòng)監(jiān)督下鄉(xiāng)的核心內(nèi)容。這是政治監(jiān)督具體化常態(tài)化的一種體現(xiàn)，也是全面從嚴(yán)治黨向農(nóng)村基層延伸的必然要求。政治監(jiān)督不同于其他監(jiān)督形式，具有特定的內(nèi)涵范圍，在村級權(quán)力監(jiān)督中更要聚焦。首先，聚焦政治監(jiān)督的主體責(zé)任，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委等上級黨組織承擔(dān)政治監(jiān)督的主體責(zé)任，縣紀(jì)委監(jiān)委及鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是政治監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)。其次，聚焦政治監(jiān)督的重點(diǎn)對象，將村級權(quán)力的所有主體納入政治監(jiān)督范圍，特別是重點(diǎn)監(jiān)督村黨組織書記“一把手”。再次，聚焦政治監(jiān)督的重要內(nèi)容，主要監(jiān)督黨的路線方針政策、重大決策部署、黨章黨規(guī)黨紀(jì)和憲法法律法規(guī)等落實(shí)情況，如鄉(xiāng)村振興、基層黨建等重點(diǎn)工作。最后，聚焦政治監(jiān)督的方式方法，綜合運(yùn)用政治巡視巡察、派駐監(jiān)督和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”等方式，以政治監(jiān)督統(tǒng)領(lǐng)其他監(jiān)督方法，根本上確保每個(gè)村黨組織成為宣傳貫徹黨的主張和決定的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。

（二）加強(qiáng)法治監(jiān)督，保障村級權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

法治監(jiān)督是推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要途徑，是推動(dòng)監(jiān)督下鄉(xiāng)的保障機(jī)制，其核心是運(yùn)用法治監(jiān)督制約村級權(quán)力，保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。首先，修訂頒布法律法規(guī)，保障村級權(quán)力依法運(yùn)行?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》已于2021 年6 月1 日起實(shí)施，其中規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在健全村務(wù)公開制度、農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管和鄉(xiāng)村振興監(jiān)督檢查等方面的職責(zé)。為此，應(yīng)適時(shí)修訂《村民委員會(huì)組織法》，制定頒布《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，出臺(tái)實(shí)施村級權(quán)力監(jiān)督的法律法規(guī)和指導(dǎo)意見。其次，堅(jiān)持依規(guī)依紀(jì)依法監(jiān)督村級權(quán)力。村級權(quán)力監(jiān)督的所有環(huán)節(jié)必須限定在黨紀(jì)國法的規(guī)定之內(nèi)。這是對監(jiān)督者與被監(jiān)督者的雙向要求，雙方都不得任意與任性，而要遵循準(zhǔn)則、嚴(yán)守底線。最后，堅(jiān)決懲治村級權(quán)力腐敗和不正之風(fēng)。對于農(nóng)村居民身邊的腐敗問題、不正之風(fēng)以及失職瀆職等行為，堅(jiān)持“零容忍”態(tài)度，依法查處、決不姑息，凈化鄉(xiāng)村政治生態(tài)。

（三）完善民主監(jiān)督，夯實(shí)村級權(quán)力監(jiān)督基礎(chǔ)

民主監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要方式，是推動(dòng)監(jiān)督下鄉(xiāng)與群眾自治的承接點(diǎn)，是基層群眾進(jìn)行自我監(jiān)督的民主權(quán)利。民主監(jiān)督呈現(xiàn)的就是權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督制約過程，涉及多重的民主制度安排。首先，完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度，包括村黨組織“三重一大”事項(xiàng)集體決策制度、日常監(jiān)督管理制度等。其次，完善基層群眾自治制度，包括村“兩委”成員資格聯(lián)審制度、黨務(wù)村務(wù)財(cái)務(wù)公開制度、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度、村級權(quán)力清單制度等。再次，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，在全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，重點(diǎn)明晰集體資產(chǎn)所有權(quán)，加強(qiáng)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。最后，完善鄉(xiāng)村振興考核評價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、容錯(cuò)糾錯(cuò)制度，將各項(xiàng)督促檢查、考核督導(dǎo)等納入綜合性考評體系，特別是適時(shí)引入村民群眾的評議指標(biāo)，考評結(jié)果作為獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)的重要依據(jù)，推進(jìn)基層減負(fù)增效常態(tài)化、制度化，建立村干部容錯(cuò)糾錯(cuò)制度。

（四）重視道德監(jiān)督，激活鄉(xiāng)村文化監(jiān)督功能

道德監(jiān)督是通過教育、輿論、文化等中介活動(dòng)，提升個(gè)人的思想信念和道德修養(yǎng)，以達(dá)到自我約束的一種內(nèi)向監(jiān)督形式，是權(quán)力監(jiān)督體系中外向監(jiān)督形式的重要補(bǔ)充。道德監(jiān)督是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的傳統(tǒng)和優(yōu)勢，在推動(dòng)監(jiān)督下鄉(xiāng)過程中具有重要社會(huì)功能。首先，重視黨的思想和作風(fēng)建設(shè)，扎實(shí)開展主題教育系列活動(dòng)，加強(qiáng)黨性和道德教育，倡導(dǎo)共產(chǎn)黨人的政績觀、權(quán)力觀和人民觀，不忘初心，牢記使命。其次，重視鄉(xiāng)村文化建設(shè)，培育勤廉愛民的家風(fēng)、民風(fēng)、鄉(xiāng)風(fēng)，促進(jìn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化中道德規(guī)范的現(xiàn)代轉(zhuǎn)化，營造文明和諧的鄉(xiāng)風(fēng)文化氛圍。再次，重視鄉(xiāng)村社會(huì)資本建設(shè)，吸納新鄉(xiāng)賢參與村級治理，發(fā)揮其在村級權(quán)力監(jiān)督中的特殊作用，同時(shí)將監(jiān)督內(nèi)容納入村規(guī)民約之中。最后，重視村干部職業(yè)道德建設(shè)，拓展村干部職業(yè)素養(yǎng)等培訓(xùn)內(nèi)容，健全村干部職業(yè)道德和倫理規(guī)范，增強(qiáng)村干部在鄉(xiāng)村振興中的責(zé)任意識。

（五）將大數(shù)據(jù)監(jiān)督嵌入村級權(quán)力監(jiān)督全過程

大數(shù)據(jù)監(jiān)督是現(xiàn)代信息技術(shù)適用于監(jiān)督過程的技術(shù)形式，具有數(shù)據(jù)集成、動(dòng)態(tài)預(yù)警、全程回溯、公開透明等治理優(yōu)勢，成為推動(dòng)監(jiān)督下鄉(xiāng)的重要載體。如何有效監(jiān)督處于最基層的公共權(quán)力及其主體，真正打通基層監(jiān)督“最后一公里”，將大數(shù)據(jù)監(jiān)督嵌入村級權(quán)力監(jiān)督全過程成為可行之策。首先，建立由省統(tǒng)籌規(guī)劃、以市為建設(shè)單位、涵蓋縣鄉(xiāng)村的一體化大數(shù)據(jù)監(jiān)督系統(tǒng)，進(jìn)一步拓展為省市縣鄉(xiāng)村五級聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。其次，建立包括民政、財(cái)務(wù)、審計(jì)、組織等相關(guān)職能部門的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，研發(fā)村級治理數(shù)據(jù)對比監(jiān)督模型，提升監(jiān)督的精準(zhǔn)性和規(guī)范性。再次，健全“數(shù)據(jù)對比、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、線索排查、調(diào)查處理、整改落實(shí)”的完整監(jiān)督鏈條，實(shí)現(xiàn)對村級權(quán)力運(yùn)行的記錄、追溯和預(yù)警。最后，健全“大數(shù)據(jù)+”立體化、可視化的監(jiān)督模式，采取“線上+線下”的監(jiān)督方法，推動(dòng)村級權(quán)力監(jiān)督提質(zhì)增效，以智慧監(jiān)督保障鄉(xiāng)村振興。

五、結(jié)語

新時(shí)代，加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督是健全全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的保障機(jī)制，我們需要探索出以監(jiān)督下鄉(xiāng)促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)同的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建黨和國家基層監(jiān)督體系，通過主體聯(lián)動(dòng)的“全員監(jiān)督”破解村級權(quán)力“誰來監(jiān)督”問題，以內(nèi)容覆蓋的“全面監(jiān)督”破解村級權(quán)力“監(jiān)督什么”問題，以機(jī)制融合的“全程監(jiān)督”破解村級權(quán)力“如何監(jiān)督”的問題，具有完整的制度程序和參與實(shí)踐，逐步構(gòu)建起上下貫通、彼此協(xié)同的村級權(quán)力有效監(jiān)督體系，監(jiān)督下鄉(xiāng)成為這一體系能夠運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。開啟全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新征程，要堅(jiān)持和發(fā)展以監(jiān)督下鄉(xiāng)促進(jìn)村級權(quán)力監(jiān)督協(xié)同貫通的核心要義，正確處理鄉(xiāng)村治理中的重要關(guān)系，調(diào)適均衡發(fā)展的農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)，明確村級權(quán)力監(jiān)督的自主性，提高村級權(quán)力監(jiān)督的治理能力；堅(jiān)持和發(fā)展以監(jiān)督下鄉(xiāng)優(yōu)化村級權(quán)力監(jiān)督貫通協(xié)同的基本要求，特別是按照“主體聯(lián)動(dòng)、內(nèi)容覆蓋、機(jī)制融合”的發(fā)展方向，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威、科學(xué)、高效的村級權(quán)力監(jiān)督體系；堅(jiān)持和發(fā)展以監(jiān)督下鄉(xiāng)完善村級權(quán)力監(jiān)督貫通協(xié)同的具體策略，在監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合和監(jiān)督條件的規(guī)范性保障原則基礎(chǔ)上，構(gòu)建“監(jiān)督-制約”均衡發(fā)展的黨建引領(lǐng)村級權(quán)力有效監(jiān)督機(jī)制。