劉慶

摘?要：積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市城中村改造是黨中央重要工作部署，從城中村改造項(xiàng)目資金需求出發(fā)，以商業(yè)銀行視角分析信貸資金支持過程中存在的政策困境和解決方案。研究發(fā)現(xiàn)，城中村改造實(shí)施主體包括政府、市場(chǎng)與混合主導(dǎo)三種類型，改造模式分為拆除新建與整治提升兩種方法，安置模式涵蓋貨幣化、實(shí)物與房票等方式。并進(jìn)一步結(jié)合西安市政策和市場(chǎng)實(shí)際，提出協(xié)議出讓土地等支持思路，并基于組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同配合等6方面提出保障措施，以期推動(dòng)城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城中村改造；信貸支持；保障措施

中圖分類號(hào)：F2?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.10.010

1?政策背景

黨的二十大報(bào)告指出，“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市城中村改造是改善基本居住條件、筑牢民生安全底線重要舉措，也是有效擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展重要途徑。2023年7月21日，國(guó)務(wù)院審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，提出充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，加大對(duì)城中村改造的政策支持，積極創(chuàng)新改造模式，鼓勵(lì)和支持民間資本參與。8月18日，人民銀行、金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合召開金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)和防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)電視會(huì)議提出積極推動(dòng)城中村改造，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。住建部先后頒布《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》（建辦科函〔2021〕443號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第一批）的通知》（建辦科函〔2022〕393號(hào)）、《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30號(hào)）等政策文件，鼓勵(lì)地方政府積極探索城市更新模式，挖掘城市更新潛力，提升城市更新效率。西安市作為首批城市更新試點(diǎn)，截至2023年6月8日，西安市共有城棚改項(xiàng)目368個(gè)，涉及群眾26.7萬戶、86.8萬人，已回遷項(xiàng)目269個(gè)，涉及群眾17.5萬戶、56.4萬人。

2?城中村改造的常見模式分析

2.1?實(shí)施主體

2.1.1?政府主導(dǎo)模式

本模式下的改造主要體現(xiàn)在“留”和“改”方面，屬于城中村改造中較為簡(jiǎn)單的模式，適用于城中村整體運(yùn)行規(guī)范、正常，可滿足未來一段時(shí)期內(nèi)社會(huì)及人民群眾所需，主要由政府主導(dǎo)對(duì)區(qū)域的基礎(chǔ)環(huán)境及設(shè)施進(jìn)行改造提升，通常無市場(chǎng)化主體參與，改造的內(nèi)容主要包括改善城市服務(wù)配套設(shè)施、消防設(shè)施、環(huán)境整治等，多不涉及原村民的安置，或涉及少量安置，項(xiàng)目當(dāng)期及后續(xù)基本不產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流入，單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模較小，建設(shè)資金主要通過中央及地方預(yù)算資金解決。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于政府主導(dǎo)，協(xié)調(diào)推進(jìn)阻力較小，建設(shè)資金需求量較小，可按計(jì)劃分步逐項(xiàng)目完成，加快改造步伐。不足在于不同區(qū)域受限于各自財(cái)政投資能力限制，改造力度和范圍較小。

2.1.2?市場(chǎng)主導(dǎo)模式

本模式在落實(shí)“留改拆”并舉的政策前提下，主要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過市場(chǎng)化確定改造主體，一般綜合開發(fā)能力較強(qiáng)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或建筑施工企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)、改造和運(yùn)營(yíng)，屬于重資產(chǎn)模式。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于可以充分利用市場(chǎng)資金優(yōu)勢(shì)，開展較大規(guī)模規(guī)劃和改造，打造成片成區(qū)的改造效果。不足在于拆遷安置資金投入量較大，市場(chǎng)化主體需有較強(qiáng)的資金實(shí)力和融資能力。

2.1.3?混合主導(dǎo)模式

本模式與上述第二類模式適用場(chǎng)景類似，主要通過市場(chǎng)化公司和村集體或地方政府進(jìn)行合作，市場(chǎng)主體主要作為項(xiàng)目總包方或代建方參與，屬于輕資產(chǎn)模式。該模式優(yōu)點(diǎn)在于能夠“取長(zhǎng)補(bǔ)短”，由政府和企業(yè)各自承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)分工。不足在于企業(yè)為輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，政府財(cái)政支出壓力較大。

2.2?改造模式

2.2.1?整治提升模式

該模式主要適用政府主導(dǎo)下的城中村改造，主要是以改善建筑外立面、提升基礎(chǔ)和公共設(shè)施、環(huán)境整治為主，基本不涉及拆除存量建筑和新建物業(yè)。該模式優(yōu)點(diǎn)在于工程量小、施工周期短、對(duì)村民基本生活影響面小、政策阻力小。不足在于改造力度小，改造后基本不產(chǎn)生物業(yè)運(yùn)營(yíng)收入，現(xiàn)金流表現(xiàn)較差。

2.2.2?拆除新建模式

該模式在嚴(yán)格限制大拆大建的政策前提下，從實(shí)際需求出發(fā)，進(jìn)行拆除存量村民房屋，新建安置被拆遷村民。該模式優(yōu)點(diǎn)在于投資量大、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效果顯著、有利于片區(qū)規(guī)劃改造，實(shí)施效果顯著，后期物業(yè)運(yùn)營(yíng)資金平衡效果可期。不足在于改造涉及環(huán)節(jié)復(fù)雜、改造建設(shè)周期長(zhǎng)、各方利益統(tǒng)籌有難度。

2.3?安置模式

2.3.1?貨幣化安置模式

該模式在前期棚戶區(qū)改造時(shí)期較為推廣，優(yōu)點(diǎn)在于安置周期短、對(duì)區(qū)域商品住宅去庫存具有推進(jìn)作用。不足在于一次性資金支付壓力較大、大量新增需求快速推高區(qū)域內(nèi)商品住房市場(chǎng)價(jià)格。

2.3.2?實(shí)物安置模式

該模式為對(duì)貨幣化安置限制后，當(dāng)前主要采取的安置方式，村民房屋拆遷后，村民安置房可與保障性租賃住房建設(shè)相結(jié)合。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于一次性支付資金壓力小、有利于穩(wěn)定區(qū)域內(nèi)商品住宅價(jià)格。不足在于新建安置房周期較長(zhǎng)，財(cái)政需要承擔(dān)期間村民的過渡費(fèi)用。

2.3.3?房票安置模式

該模式在鄭州市首次應(yīng)用，其實(shí)質(zhì)類似于以地?fù)Q房，以房換房，村民可憑房票，在符合供應(yīng)條件的住宅范圍內(nèi)選購，房票可沖抵購房款，政府對(duì)房票流通、使用期限、可供購買住宅和區(qū)域等進(jìn)行限制。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于一次性支付資金壓力小、安置周期相對(duì)較短、不易推高區(qū)域內(nèi)商品住宅價(jià)格且有利于去庫存。不足在于使用具有一定限制，村民接受程度差異性大。

3?商業(yè)銀行信貸支持基本思路

3.1?市場(chǎng)化主體輕資產(chǎn)模式

該模式屬于上述混合主導(dǎo)模式，市場(chǎng)化主體和村集體或政府合作，由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、拆遷、安置、供地，由市場(chǎng)化主體負(fù)責(zé)總包或代建。該模式主要資金需求為市場(chǎng)化主體的流動(dòng)資金需求，用途主要是建材采購和支付勞務(wù)費(fèi)用。從融資主體和貸款用途來看，符合商業(yè)銀行流動(dòng)資金貸款要求，從還款來源來看，主要涉及立項(xiàng)主體的支付能力和資金來源。市場(chǎng)化主體輕資產(chǎn)模式的融資痛點(diǎn)在于立項(xiàng)主體支付能力有限，穿透資金來源為財(cái)政資金支付。

商業(yè)銀行信貸支持思路是對(duì)市場(chǎng)化主體綜合性現(xiàn)金流進(jìn)行測(cè)算，將綜合現(xiàn)金流作為流動(dòng)資金貸款的還款來源。該方案還支持以“統(tǒng)租”模式開展的整治提升項(xiàng)目，由市場(chǎng)化公司從村民手中租入房屋，進(jìn)行統(tǒng)一改造、裝修和提升，再向村民和市場(chǎng)進(jìn)行租出，實(shí)現(xiàn)資金平衡。

3.2?市場(chǎng)化主體重資產(chǎn)模式

該模式屬于市場(chǎng)主導(dǎo)模式，由政府進(jìn)行規(guī)劃、土地收儲(chǔ)和供應(yīng)、與村民簽署征收和安置協(xié)議；市場(chǎng)化主體受政府委托開展拆遷和土地整理，市場(chǎng)化主體拿地、立項(xiàng)、建設(shè)供應(yīng)安置房。市場(chǎng)化主體重資產(chǎn)模式融資痛點(diǎn)是市場(chǎng)化主體拆遷、土地整理和安置房建設(shè)資金投資量大，在單一改造項(xiàng)目中，其回款來源主要是土地出讓財(cái)政資金返還和安置房回購資金，商業(yè)銀行貸款涉及新增政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

商業(yè)銀行信貸支持思路如下：

第一，采取協(xié)議出讓土地方式。參考前述“湖北省黃石市給予存量用地用途轉(zhuǎn)換過渡期政策”，采取協(xié)議出讓土地方式，鎖定市場(chǎng)化主體協(xié)議取得土地，并實(shí)現(xiàn)用地用途轉(zhuǎn)換，市場(chǎng)主體通過協(xié)議取得約定，可合規(guī)性開展商業(yè)性開發(fā)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金平衡。2023年3月23日《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施的通知》（穗府辦發(fā)〔2023〕12號(hào)）出臺(tái)，支持帶方案招商做地模式，重點(diǎn)城市更新片區(qū)可將做地與土地開發(fā)建設(shè)一并通過公開招商選定做地主體，做地主體在完成前期各項(xiàng)工作并按規(guī)定繳納土地出讓金后，以協(xié)議方式獲取土地使用權(quán)，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。商業(yè)銀行在此基礎(chǔ)上，可根據(jù)實(shí)際給予市場(chǎng)主體城鎮(zhèn)化貸款、新農(nóng)村建設(shè)貸款或項(xiàng)目開發(fā)貸款，滿足市場(chǎng)化主體在前期拆遷、整理和安置房建設(shè)的資金缺口，還款來源主要為協(xié)議取得土地的開發(fā)和運(yùn)營(yíng)性收入。

第二，采取土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)方式。參考前述“遼寧省沈陽市探索跨項(xiàng)目統(tǒng)籌運(yùn)作模式”“安徽省合肥市探索片區(qū)更新“肥瘦搭配”模式”，以及《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施的通知》中要求除重點(diǎn)城市更新片區(qū)還可以豁免采用土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)外，一級(jí)土地開發(fā)后土地必須收儲(chǔ)，進(jìn)行招拍掛之后才能進(jìn)入二級(jí)開發(fā)。市場(chǎng)主體受托開展拆遷和整理一級(jí)開發(fā)后，通過上述模式，聯(lián)動(dòng)二級(jí)市場(chǎng)取得土地使用權(quán)，進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)，實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌平衡。商業(yè)銀行根據(jù)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，確定市場(chǎng)主體未來可取得土地二級(jí)市場(chǎng)使用權(quán)，進(jìn)而給予市場(chǎng)主體相應(yīng)貸款，滿足其資金缺口，還款來源為后期商業(yè)性開發(fā)和運(yùn)營(yíng)收入。

第三，采取貨幣化定向安置方式。當(dāng)前政策下，城中村改造大多實(shí)行實(shí)物安置，市場(chǎng)化主體安置房建設(shè)資金回籠主要依靠財(cái)政回購實(shí)現(xiàn)。如采取貨幣化定向安置方式，通過村集體經(jīng)濟(jì)組織或區(qū)域城投公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)村民貨幣化補(bǔ)償資金的受托集中管理，分戶建賬核算，按照安置房建設(shè)進(jìn)度支付村民購房款，市場(chǎng)化主體獲得銷售回款資金，資金封閉用于本項(xiàng)目建設(shè)。定向安置方式也可滿足不推高區(qū)域商品住宅價(jià)格的需求。商業(yè)銀行基于商戶市場(chǎng)化交易背景，給予市場(chǎng)化主體相應(yīng)貸款，滿足安置房項(xiàng)目建設(shè)資金缺口，還款來源為村民購房款，即市場(chǎng)化主體安置房的銷售回款，可規(guī)避實(shí)物安置下貸款涉及的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，采取階段性資金支持方式。市場(chǎng)化主體開發(fā)建設(shè)安置房項(xiàng)目，后期由財(cái)政回購背景下，如市場(chǎng)化主體有實(shí)力較為雄厚的股東，可采取由股東根據(jù)市場(chǎng)化主體資金缺口的需求，出具決議，承諾在一定期限內(nèi)給予市場(chǎng)化主體追增資本金。商業(yè)銀行則可按照項(xiàng)目建設(shè)前期貸款需求，在項(xiàng)目建設(shè)初期，市場(chǎng)化主體股東承諾增資期限內(nèi)，給予市場(chǎng)化主體前期階段性資金支持，還款來源為股東增資資金，可實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化主體在股東增信且還款來源為公司增資資金下的信貸支持。

第五，采取股債聯(lián)動(dòng)支持方式。市場(chǎng)化主體在前期中標(biāo)拆遷、安置房建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，通過部分股份轉(zhuǎn)讓或增資入股的方式，引入商業(yè)銀行集團(tuán)股權(quán)投入，滿足資金需求，待項(xiàng)目符合商業(yè)可持續(xù)階段，商業(yè)銀行通過后期股權(quán)回購或市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓方式退出，并可以債權(quán)方式予以信貸資金支持，還款來源主要是市場(chǎng)化銷售或運(yùn)營(yíng)收入。

4?商業(yè)銀行信貸支持保障措施

4.1?加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

以市級(jí)棚戶區(qū)改造中心為牽頭管理部門，將國(guó)土、住建、規(guī)劃、招商、金融監(jiān)管等政府部門作為成員單位，與城投、金控、基金、銀行等社會(huì)化平臺(tái)及資本建立聯(lián)合工作機(jī)制，設(shè)立工作小組及任務(wù)型團(tuán)隊(duì)，定期召開研討和推進(jìn)會(huì)議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)問題，充分保障村民合法權(quán)益，系統(tǒng)性推進(jìn)城中村改造工作，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、積極穩(wěn)妥、優(yōu)先對(duì)群眾急難愁盼、城市安全和社會(huì)治理隱患多的城中村進(jìn)行改造，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)，實(shí)施一項(xiàng)做成一項(xiàng)，真正把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)。

4.2?加強(qiáng)政策保障

根據(jù)工作小組的研討和分析，由牽頭部門負(fù)責(zé)草擬相關(guān)具體實(shí)施辦法、規(guī)程、細(xì)則等文件，并征求政府部門、集體組織、城投公司、金融機(jī)構(gòu)的意見和建議，從土地出讓、用地審批、一二級(jí)聯(lián)動(dòng)、運(yùn)營(yíng)方案、商業(yè)可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面加大扶持力度，重點(diǎn)是差異化的政策來弱化凈地出讓，資金可控的強(qiáng)化一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，一事一議地實(shí)施貨幣化安置，按流程上報(bào)有權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批，從政策保障方面，加強(qiáng)相關(guān)工作實(shí)施和推進(jìn)的依據(jù)性。通過政策保障，給各有意愿、有熱情參與城中村改造的企業(yè)提供更大的政策上的便利。

4.3?加強(qiáng)協(xié)同配合

大城市城中村改造涉及的鏈條長(zhǎng)、主體多、影響廣泛，需要從初期就加強(qiáng)各方面的協(xié)同和配合，以共贏為出發(fā)點(diǎn)，并引導(dǎo)各方價(jià)值趨同，平衡好各方的關(guān)系和收益，在前期內(nèi)部論證、政府認(rèn)可度、運(yùn)營(yíng)方選擇、村集體和村民痛點(diǎn)及需求、市場(chǎng)接受程度問卷調(diào)查、資方可行性等多方征求意見和建議，加強(qiáng)各主體和個(gè)體的時(shí)時(shí)溝通和反饋。

4.4?加強(qiáng)輿論宣傳

加強(qiáng)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)秀案例的收集和宣傳，提升公眾和社會(huì)的認(rèn)可度和向往度。加強(qiáng)和各媒體的對(duì)接，加強(qiáng)城中村改造的政策宣傳和精神導(dǎo)向。加強(qiáng)在重點(diǎn)城中村的宣傳工作，在村民范圍內(nèi)，加強(qiáng)村民對(duì)城中村改造的認(rèn)識(shí)，為動(dòng)遷、安置、改造奠定思想基礎(chǔ)。收集在本地城中村改造的優(yōu)秀案例復(fù)制推廣，讓各主體從中有所認(rèn)識(shí)和提高。

4.5?加強(qiáng)資金保障

城中村改造屬于資金相對(duì)密集型的重資產(chǎn)業(yè)務(wù)，需要有較強(qiáng)的出資和融資能力，需要多渠道加強(qiáng)資金保障，可以從財(cái)政專項(xiàng)資金申請(qǐng)、專項(xiàng)債申報(bào)、社會(huì)資本方出資、財(cái)政資金投資、村集體經(jīng)濟(jì)組織出資等多方面爭(zhēng)取資本金，通過引導(dǎo)基金、子基金、資管計(jì)劃、銀行貸款等多渠道爭(zhēng)取資金支持，尤其要加強(qiáng)調(diào)動(dòng)民間資本的熱情和積極性，加大對(duì)民間資本的引入，重點(diǎn)要做好項(xiàng)目投入產(chǎn)出分析，將商業(yè)可持續(xù)作為核心原則，將風(fēng)險(xiǎn)控制措施及風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施落實(shí)到位，解決好短期矛盾、中期持續(xù)和長(zhǎng)期平衡的問題。

4.6?加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)

城中村改造的目的是提升村民居住環(huán)境，提升城市形象和功能，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，在改造后要形成相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。要結(jié)合城中村所處的地理位置和特點(diǎn)，差異化地打造產(chǎn)業(yè)特色，以特色街區(qū)、三農(nóng)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村文旅、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)、便民生活服務(wù)圈等為亮點(diǎn)，持續(xù)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)定位和引導(dǎo)。要發(fā)揮區(qū)縣鎮(zhèn)街等政府部門的規(guī)劃和引導(dǎo)，加強(qiáng)有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)的公司開展市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，通過產(chǎn)業(yè)介入、商業(yè)運(yùn)營(yíng)、流量變現(xiàn)等實(shí)現(xiàn)村集體、村民、出資方的利益回報(bào)，期間可采取市場(chǎng)化主體代持運(yùn)營(yíng)，相對(duì)成熟后交付村集體組織或相關(guān)合資公司長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。

5?結(jié)束語

當(dāng)前，國(guó)家在超大特大城市中積極推進(jìn)城中村改造，可有效改善民生，提升城市居民居住環(huán)境和生活質(zhì)量，對(duì)于滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求具有良好的促進(jìn)作用。從整體經(jīng)濟(jì)角度來看，也是一項(xiàng)重要基礎(chǔ)設(shè)施投資，可有效拉動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。商業(yè)銀行要全面踐行政治性、人民性，提升專業(yè)性，必須要深入分析研究、實(shí)地調(diào)查走訪、充分發(fā)揮專業(yè)性，多措并舉助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力人民安居樂業(yè)。

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