美國(guó)招商引資政策對(duì)我國(guó)啟示

王云平

美國(guó)招商引資政策對(duì)于美國(guó)推進(jìn)制造業(yè)回流、保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到重要作用。我國(guó)要充分借鑒美國(guó)招商引資政策經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步完善我國(guó)外資和招商引資政策，提升招商引資質(zhì)量。

一、美國(guó)招商引資政策的主要特征表現(xiàn)

（一）實(shí)施以補(bǔ)貼為主的優(yōu)惠政策

美國(guó)補(bǔ)貼政策主要類(lèi)型有四項(xiàng)：一是大額支付（Megadeal），指美國(guó)的州政府或地方政府向企業(yè)發(fā)放的單項(xiàng)總額超過(guò)5000萬(wàn)美元的補(bǔ)貼，以創(chuàng)造就業(yè)崗位、維護(hù)就業(yè)穩(wěn)定、擴(kuò)張商業(yè)活動(dòng)為目的的“一攬子”補(bǔ)助計(jì)劃。二是撥款與聯(lián)邦撥款，美國(guó)各級(jí)政府或聯(lián)邦政府為了實(shí)現(xiàn)公共目的向企業(yè)直接給予的財(cái)政支持計(jì)劃。三是稅收優(yōu)惠，包括稅收抵免與退稅、財(cái)產(chǎn)稅減免、聯(lián)邦稅收抵免、企業(yè)區(qū)企業(yè)可以享受稅收抵免或補(bǔ)助等。四是稅收增額融資，地方政府將特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)未來(lái)開(kāi)發(fā)建設(shè)所產(chǎn)生的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)所帶來(lái)的稅收證券化，獲得的融資用于該區(qū)域開(kāi)發(fā)。美國(guó)每一項(xiàng)補(bǔ)貼都有相應(yīng)的法律作為依據(jù)，如《國(guó)內(nèi)稅收法》《綜合撥款法案》等。大額支付是美國(guó)最重要的補(bǔ)貼工具，約占美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的34%；撥款與聯(lián)邦撥款所占份額僅次于大額支付，與稅收優(yōu)惠相當(dāng)，撥款與聯(lián)邦撥款、稅收優(yōu)惠總額各占美國(guó)政府補(bǔ)貼總額的31%左右。稅收優(yōu)惠使用頻率最高，占比約為50%；撥款與聯(lián)邦撥款使用頻率緊隨其后，占比約為33%。州政府是補(bǔ)貼政策實(shí)施主體，約占全國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的45%；聯(lián)邦政府次之，約占全國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的29%；地方政府位列最末，約占全國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的11%；還有一些補(bǔ)貼由多級(jí)政府共同發(fā)放，約占全國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的15%。美國(guó)政府補(bǔ)貼惠及的行業(yè)分為四大類(lèi)，即戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、公用事業(yè)、軍工業(yè)和其他。

近年來(lái)，在補(bǔ)貼政策刺激下，各國(guó)廠(chǎng)商爭(zhēng)相落戶(hù)美國(guó)。曹德旺在俄亥俄州莫瑞恩市投資福耀玻璃工廠(chǎng)。莫瑞恩市層面承諾，雇傭人數(shù)達(dá)到1500人，從第3年開(kāi)始每年補(bǔ)貼20萬(wàn)美元，5年至少補(bǔ)償100萬(wàn)—180萬(wàn)美元，雇傭員工越多補(bǔ)償額越高。莫瑞恩市政府還免去了15年的福耀新建辦公樓等設(shè)施的產(chǎn)權(quán)稅，該政策讓福耀受益至少800萬(wàn)美元。曹德旺透露，美國(guó)能源成本是中國(guó)一半，在高額補(bǔ)貼下廠(chǎng)房建設(shè)基本不花錢(qián)，再加上稅收差異，在美國(guó)本土建廠(chǎng)有利可圖。

（二）招商引資政策具有“長(zhǎng)臂管轄”特性

美國(guó)招商引資政策主要對(duì)象是其盟友和可信賴(lài)的合作伙伴，對(duì)特定國(guó)家如中國(guó)的投資有限制，不允許中國(guó)資本進(jìn)入其特定產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，美國(guó)還對(duì)其盟友向非美國(guó)境內(nèi)（特別是中國(guó)）的特定行業(yè)投資進(jìn)行限制。如，在《芯片和科學(xué)法案》中，美國(guó)一邊試圖通過(guò)投資補(bǔ)貼吸引半導(dǎo)體企業(yè)在美國(guó)本土設(shè)廠(chǎng)，又試圖通過(guò)限制補(bǔ)貼資格來(lái)阻止半導(dǎo)體企業(yè)在中國(guó)投資，動(dòng)輒以“國(guó)家安全”為由質(zhì)疑中國(guó)企業(yè)和行業(yè)，限制中美之間的貿(mào)易、投資往來(lái)?！锻浵鳒p法案》中，補(bǔ)貼政策僅針對(duì)在北美組裝的新能源車(chē)型，電池組件以及其中關(guān)鍵材料（包括鋰、鎳、鈷等金屬）需來(lái)自美國(guó)或與美國(guó)有自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家，《華爾街日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱(chēng)，政府部門(mén)還將就通脹法案中關(guān)于“外國(guó)敏感實(shí)體”的條款制定指導(dǎo)意見(jiàn)，2024年起，如果電動(dòng)汽車(chē)包含來(lái)自與中國(guó)相關(guān)的“外國(guó)敏感實(shí)體”的電池組件或關(guān)鍵礦物，無(wú)法申領(lǐng)上述稅收抵免。

（三）地方政府實(shí)施靈活的招商“一攬子激勵(lì)計(jì)劃”

美國(guó)各州、各城市對(duì)吸引外國(guó)投資，往往通過(guò)實(shí)施“一攬子激勵(lì)計(jì)劃”，包含免稅、補(bǔ)貼、低息債券資助貸款，以及貸款擔(dān)保、雇員培訓(xùn)、改善當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境、土地補(bǔ)貼以及特殊的租期規(guī)定等。各州和各城市的一攬子計(jì)劃存在差異，而且，在一州或一個(gè)城市中，大公司通過(guò)施加壓力，比小公司能夠得到更多優(yōu)惠。減免稅計(jì)劃主要形式有：減稅或延期、免稅或稅收信貸，這種稅收交易用于土地租賃，或者用于新投資、購(gòu)買(mǎi)機(jī)器設(shè)備等；免稅通常適用于職業(yè)培訓(xùn)。密執(zhí)安州以大量減稅等贏得日本馬自達(dá)建廠(chǎng)，查塔努加市以稅收延期吸引日本小松推土機(jī)制造廠(chǎng)落戶(hù)。土地優(yōu)惠政策也是吸引外資的重要措施，肯塔基州以3500萬(wàn)美元購(gòu)買(mǎi)1600英畝土地送給豐田公司，并將土地平整好交給豐田公司，企業(yè)不必為其工廠(chǎng)地皮支付不動(dòng)產(chǎn)稅；伊利諾伊州以1美元每英畝的價(jià)格把土地出讓給三菱公司。許多州和城市，還對(duì)水、電、天然氣等耗費(fèi)量大的企業(yè)進(jìn)行要素價(jià)格控制，或者進(jìn)行補(bǔ)貼。有的州為了吸引外國(guó)投資者，還在當(dāng)?shù)亻_(kāi)辦外國(guó)學(xué)校，如肯塔基州花500萬(wàn)美元為日本豐田公司在本地的日本雇員建立日本學(xué)校；有的城市還對(duì)投資者在本地購(gòu)買(mǎi)住宅或自建住宅實(shí)施稅收激勵(lì)；肯塔基州為豐田公司提供了6500萬(wàn)美元的員工培訓(xùn)費(fèi)；三星進(jìn)入加州，獲得退稅和天然氣、電力費(fèi)用減免。

（四）政府為投資者提供高質(zhì)量服務(wù)

一是大量地方政府向世界各國(guó)派出招商引資辦事處。僅在日本，美國(guó)就有35個(gè)州設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)，幾乎所有州在歐洲都設(shè)了辦事處。通過(guò)辦事處，可快捷獲得各種信息和投資機(jī)會(huì)。美國(guó)北卡羅來(lái)納州駐德國(guó)辦事處所吸引的投資，幾乎占了該州外國(guó)投資的50%。二是成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與部門(mén)，免費(fèi)為企業(yè)從創(chuàng)業(yè)到開(kāi)展業(yè)務(wù)提供幫助，如，很多城市設(shè)立“綜合服務(wù)中心”，幫助外國(guó)投資者選擇廠(chǎng)址并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦好手續(xù)、應(yīng)付政府一系列開(kāi)辦廠(chǎng)規(guī)則要求，芝加哥市1994年成立 “公司特快部”，為投資者提供幾乎無(wú)所不包的服務(wù)。三是為外國(guó)投資者提供公開(kāi)信息，包括商業(yè)環(huán)境、生活條件、風(fēng)俗習(xí)慣，直到特殊信息如勞工法、環(huán)境保護(hù)法、可比工資率、燃料成本、運(yùn)輸能力、市場(chǎng)狀況、優(yōu)惠政策、辦事程序、服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

（五）以開(kāi)發(fā)區(qū)為載體吸引投資集聚

美國(guó)“開(kāi)發(fā)區(qū)”一般有兩種形式：一是工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，二是科研開(kāi)發(fā)區(qū)。美國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模不大，大都是20世紀(jì)80—90年代建立的，而且多數(shù)是沿穿城市而過(guò)的高速公路規(guī)劃的。和中國(guó)不同的是，開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的“管委會(huì)”式管理機(jī)構(gòu)，它們是由地方政府經(jīng)濟(jì)部門(mén)或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司甚至商會(huì)來(lái)管理；科研開(kāi)發(fā)區(qū)是高?；蛘邍@高校而設(shè)立，州政府在區(qū)內(nèi)投巨資建立設(shè)施先進(jìn)、功能完善的科研園孵化器。開(kāi)發(fā)區(qū)推進(jìn)“一城一業(yè)”或“一城幾業(yè)”發(fā)展，憑借優(yōu)惠政策和政府良好服務(wù)、產(chǎn)業(yè)鏈完整性、企業(yè)外部配套接近性、企業(yè)共生帶來(lái)的信息暢通、人才可獲得性和共用性，構(gòu)成了良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)，成為吸引投資者的主要載體。伊利諾伊大學(xué)設(shè)立的科研開(kāi)發(fā)區(qū)，以工廠(chǎng)和機(jī)械產(chǎn)業(yè)為特色，2000年創(chuàng)建，2002年就被評(píng)為美國(guó)十大頂尖科研園之一。

（六）聯(lián)邦政府出臺(tái)相關(guān)政策防范各州、各城市之間招商引資 “過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”

例如，聯(lián)邦政府在稅收法中規(guī)定，嚴(yán)格限定各州和各地區(qū)發(fā)行免稅工業(yè)債券和工業(yè)發(fā)展債券的權(quán)力，以減少?lài)?guó)家稅收流失和抵制各地不顧經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的冒險(xiǎn)投資行為；國(guó)會(huì)陸續(xù)制訂和出臺(tái)一些既鼓勵(lì)外商投資同時(shí)又對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)控與分析的法律法規(guī)，如，對(duì)外資實(shí)行反壟斷法，防止外資壟斷市場(chǎng)，并對(duì)不友好的外資兼并和收購(gòu)行為進(jìn)行限制。

二、政策效果

（一）美國(guó)制造業(yè)回流比較明顯

近年來(lái)，大量國(guó)際資本投資美國(guó)，如，臺(tái)積電、英特爾、三星到美國(guó)建設(shè)高端晶圓制造廠(chǎng)，福耀玻璃也投資美國(guó)建廠(chǎng)；荷蘭化工企業(yè)OCI NV宣布，將在得克薩斯州擴(kuò)建氨氣工廠(chǎng)；盧森堡鋼鐵巨頭安塞樂(lè)米塔爾鋼鐵集團(tuán)在削減2家德國(guó)工廠(chǎng)產(chǎn)量的同時(shí)，要擴(kuò)建位于得克薩斯州的工廠(chǎng)；特斯拉則宣布，考慮到拜登政府稅收抵免政策，公司決定暫停在德國(guó)生產(chǎn)汽車(chē)電池計(jì)劃。數(shù)據(jù)顯示，僅俄克拉荷馬州，就收到60多家德國(guó)公司橄欖枝，其中包括漢莎航空、阿爾迪、費(fèi)森尤斯和西門(mén)子。該州稱(chēng)，這些公司在最近擴(kuò)張中投資了近3億美元。2022年，美國(guó)從亞洲14個(gè)低成本國(guó)家或地區(qū)進(jìn)口的制成品總額占美國(guó)國(guó)內(nèi)制造業(yè)總產(chǎn)值的比例從2021年的14.49%下降到14.1%。標(biāo)志著2019年以來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)制造業(yè)增長(zhǎng)首次超過(guò)從亞洲低成本國(guó)家或地區(qū)進(jìn)口的增長(zhǎng)，2022年制造業(yè)回流指數(shù)（RI）轉(zhuǎn)負(fù)為正，RI值為39。

（二）各地招商引資存在“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”，造成巨大福利損失

盡管聯(lián)邦政府出臺(tái)一些法律法規(guī)防范地方招商引資“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”，但遭到不少州政府和外資企業(yè)密切利益集團(tuán)反對(duì)，大多形同虛設(shè)。各地為吸引投資，地方政府還是高招迭出，“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”問(wèn)題嚴(yán)重，表現(xiàn)為：一是外國(guó)投資者掌握主動(dòng)權(quán)，從各州瘋狂競(jìng)爭(zhēng)中獲得利益，招商者并未獲得相等回報(bào)。俄亥俄州州長(zhǎng)理查德·希利斯曾說(shuō)：“自相擊敗戰(zhàn)略，使州與州之間相互為敵，并不能產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)效益”。外商巧立名目使招商方獲利甚少，日本一家企業(yè)到美國(guó)投資建一家大型汽車(chē)廠(chǎng)，建廠(chǎng)費(fèi)用高達(dá)上億美元，日本人帶來(lái)了自己的建筑公司，利潤(rùn)流回該企業(yè)。二是投資方有意提高承諾致使招商方期望落空，招商方收益報(bào)酬大大低于目標(biāo)。伊利諾伊州花費(fèi)巨資引進(jìn)鉆石之星汽車(chē)制造廠(chǎng)，希望該廠(chǎng)能在當(dāng)?shù)刭?gòu)買(mǎi)許多零配件，并創(chuàng)造8000個(gè)就業(yè)崗位，鉆石之星作了承諾，但實(shí)際訂立的契約僅是它以前承諾轉(zhuǎn)讓合同的一半，該廠(chǎng)交付的39個(gè)轉(zhuǎn)包合同中，伊利諾伊州的企業(yè)僅得到8個(gè)，就業(yè)崗位也僅為原計(jì)劃的50%。三是投資方破產(chǎn)或惡意破產(chǎn)，使招商方蒙受重大損失。大眾汽車(chē)公司在賓夕法尼亞州建廠(chǎng)被迫撤銷(xiāo)后，需要等上10年，才開(kāi)始償還4000萬(wàn)美元貸款。四是趕走和吃掉了原有的地方企業(yè)。許多州和城市花費(fèi)巨資引招外商到本地投資，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)給予積極支持，希望自己的企業(yè)也從中尋求到發(fā)展機(jī)遇。政府的“一攬子鼓勵(lì)計(jì)劃”首先用于吸引外資，國(guó)外企業(yè)落戶(hù)后，往往會(huì)趕走本地企業(yè)。查塔努加市吸引日本小松制造所，小松企業(yè)最終吃掉了其主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手——當(dāng)?shù)氐目ㄌ仄だ尽?/p>

三、啟示

（一）實(shí)施優(yōu)惠的招商引資政策非常有必要

招商引資政策對(duì)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。美國(guó)和中國(guó)都是世界上實(shí)施招商引資政策的重要國(guó)家，美國(guó)的招商引資政策和我國(guó)的政策有很多相似之處。我國(guó)各地應(yīng)系統(tǒng)總結(jié)自己的招商引資政策成功經(jīng)驗(yàn)，助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）招商引資政策特別是補(bǔ)貼政策要按照WTO規(guī)則進(jìn)行規(guī)范

招商引資政策大多數(shù)是補(bǔ)貼型政策。美國(guó)招商引資政策大多數(shù)遵循WTO規(guī)則，從而使得該國(guó)招商政策產(chǎn)生的國(guó)際爭(zhēng)議較少。一方面，各級(jí)政府部門(mén)和立法機(jī)構(gòu)要建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，確保招商引資政策制定和出臺(tái)能夠有明確的法律依據(jù)；另一方面，要充分研究WTO規(guī)則，使我國(guó)招商引資政策盡可能與WTO規(guī)則相容。要學(xué)習(xí)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)做法，盡量采用不可訴補(bǔ)貼。

（三）充分發(fā)揮地方政府招商引資積極性，持續(xù)提升招商引資質(zhì)量

一是要發(fā)揮各級(jí)規(guī)劃對(duì)招商引資的引領(lǐng)和規(guī)范作用，避免招商引資的“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”。二是鼓勵(lì)地方政府“出海”招商，有條件的地方可以在重點(diǎn)國(guó)家設(shè)立“招商辦公室”。三是完善地方政府政績(jī)考核機(jī)制，建立招商引資激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步提升地方政府招商引資的質(zhì)量。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）