按需編制村莊規(guī)劃夯實(shí)鄉(xiāng)村全面振興的空間支撐

村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的空間指南。當(dāng)前，地方學(xué)習(xí)運(yùn)用浙江“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)開展村莊規(guī)劃編制工作，有效解決了鄉(xiāng)村建設(shè)無(wú)規(guī)劃、亂規(guī)劃、被規(guī)劃等問(wèn)題，但也存在一些階段性難點(diǎn)，需要抓住關(guān)鍵、創(chuàng)新方式、強(qiáng)化舉措，夯實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的空間支撐。

一、全面探索村莊規(guī)劃編制有效路徑

（一）以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌村莊規(guī)劃全流程編制

地方堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從現(xiàn)狀調(diào)查到村莊分類，從布局規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃，從試點(diǎn)示范到全面推開，積極探索村莊規(guī)劃全流程編制路徑。比如，寧夏確定了村莊規(guī)劃編制“七步走”：一是開展村莊調(diào)查，全面摸清村莊現(xiàn)狀，建設(shè)村莊現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)；二是明確村莊分類，按照集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并等類型對(duì)村莊進(jìn)行精準(zhǔn)分類；三是加強(qiáng)試點(diǎn)引領(lǐng)，探索“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，形成典型示范；四是搭建制度框架，總結(jié)提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，制訂村莊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和管理制度；五是劃定村莊布局，合理確定村莊定位，統(tǒng)籌安排空間布局；六是全面推進(jìn)編制，結(jié)合村莊實(shí)際做到應(yīng)編盡編，將成果納入國(guó)土空間“一張圖”統(tǒng)一管理；七是強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)督，加大村莊規(guī)劃建設(shè)管理，做到不規(guī)劃不建設(shè)，不規(guī)劃不投入。廣東省明確提出村莊規(guī)劃“兩優(yōu)化、兩提升”要求（優(yōu)化規(guī)劃編制方式、提升空間響應(yīng)能力、提升村莊特色提煉、優(yōu)化規(guī)劃成果表達(dá)），形成一批與上位國(guó)土空間規(guī)劃銜接、與建設(shè)項(xiàng)目落地需求銜接、與農(nóng)民意愿訴求銜接的“多規(guī)合一”、緊密結(jié)合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的實(shí)用性村莊規(guī)劃成果。

（二）以試點(diǎn)示范豐富村莊規(guī)劃編制可行路徑

地方通過(guò)先行先試，從規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃形式、規(guī)劃方法等方面，多措并舉探索村莊規(guī)劃編制可行路徑。比如，浙江省圍繞“千村引領(lǐng)、萬(wàn)村振興、全域共富、城鄉(xiāng)和美”總體目標(biāo)，以構(gòu)建規(guī)劃體系、優(yōu)化空間布局、完善設(shè)施配套、提升鄉(xiāng)村品質(zhì)為工作重點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃按需有序、應(yīng)編盡編，努力打造具有辨識(shí)度、創(chuàng)新性的“千萬(wàn)工程”新時(shí)代樣板；全省已經(jīng)開展空間類規(guī)劃編制的行政村數(shù)量超過(guò)1.4萬(wàn)個(gè)，超過(guò)行政村總數(shù)的70%，其中大部分仍在沿用實(shí)施。河南省組織開展“鄉(xiāng)村規(guī)劃、千村試點(diǎn)”和“百鎮(zhèn)千村規(guī)劃”工程等，按需編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，有的村莊編制集“策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、管控”四位一體的村莊規(guī)劃，有的村莊編制“通則式”村莊規(guī)劃。湖北省武漢市以區(qū)為編制主體，以街鎮(zhèn)全域?yàn)橐?guī)劃單元，對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)村莊進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；咸寧市推動(dòng)規(guī)劃師下鄉(xiāng)，駐村與鄉(xiāng)賢、村委會(huì)討論，與農(nóng)民一起編規(guī)劃，確保規(guī)劃接地氣、易實(shí)施，避免村莊規(guī)劃同質(zhì)化、城鎮(zhèn)化；仙桃市結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，通過(guò)全域國(guó)土綜合整治工程，同步開展村莊規(guī)劃建設(shè)。河北省探索創(chuàng)新“村支書講規(guī)劃”模式，由村支書講解村莊規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)用性和可操作性，保證村民看得懂、記得住。

（三）因地制宜打造各具特色的現(xiàn)代版“富春山居圖”

地方根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，科學(xué)編制村莊規(guī)劃，建設(shè)立足鄉(xiāng)土社會(huì)、富有地域特色、承載田園鄉(xiāng)愁、體現(xiàn)現(xiàn)代文明的升級(jí)版鄉(xiāng)村，既體現(xiàn)了鄉(xiāng)村個(gè)性，又避免了千村一面。黑龍江省強(qiáng)調(diào)以多樣化為美，突出地方特點(diǎn)、文化特色和時(shí)代特征，保留村莊特有的民居風(fēng)貌、農(nóng)業(yè)景觀、鄉(xiāng)土文化，將全省行政村劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、邊境鞏固類和搬遷撤并類5種類型。河南省突出山區(qū)、平原、水鄉(xiāng)等地理區(qū)域風(fēng)貌和歷史文化差異，在豫南、豫西、豫北山地丘陵地區(qū)打造山鄉(xiāng)風(fēng)貌鄉(xiāng)村，在黃淮海平原、南陽(yáng)盆地傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)打造平原農(nóng)耕鄉(xiāng)村，在沿淮地區(qū)打造河鄉(xiāng)韻味鄉(xiāng)村，不同村莊形成了各具特色的鄉(xiāng)村特質(zhì)。恩施市舞陽(yáng)壩街道五峰山村，依托“城中山”獨(dú)特自然優(yōu)勢(shì)，結(jié)合片區(qū)深厚的紅色文化底蘊(yùn)及良好的自然環(huán)境資源，對(duì)片區(qū)的文化資源打造、產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施配套及建筑風(fēng)貌改造等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，最終實(shí)現(xiàn)“居山憶址、居山觀城、居山享樂(lè)”的特色。浙江省云和縣創(chuàng)新實(shí)施鄉(xiāng)村“微改造、精提升”，對(duì)具有歷史文化價(jià)值的村莊建筑、遺跡進(jìn)行開發(fā)利用，厚植鄉(xiāng)土文化，留住美麗鄉(xiāng)愁，避免大拆大建。

二、按需推進(jìn)村莊規(guī)劃編制的難點(diǎn)

地方結(jié)合實(shí)際加強(qiáng)村莊規(guī)劃編制分類指導(dǎo)，推進(jìn)有需求、有條件的村莊編制村莊規(guī)劃，不下達(dá)完成指標(biāo)和完成時(shí)限，不盲目追求村莊規(guī)劃編制“全覆蓋”，不要求編制工作進(jìn)度“齊步走”和成果深度“一刀切”，村莊規(guī)劃脫離實(shí)際、實(shí)用性不強(qiáng)等問(wèn)題得到了有效解決。但從實(shí)踐看，村莊規(guī)劃的編制質(zhì)量和實(shí)效，還有較大的提升空間，已成為強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)效能的短板，究其原因：

一是我國(guó)有行政村54萬(wàn)多個(gè)，村莊不僅數(shù)量多，而且類型多樣，雖然中央有政策指導(dǎo)、地方有技術(shù)規(guī)范，但“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃是對(duì)原有的村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃的有機(jī)融合，一些規(guī)劃理念、內(nèi)容融合、技術(shù)難點(diǎn)等仍需實(shí)踐探索、摸著石頭過(guò)河，在點(diǎn)上形成經(jīng)驗(yàn)后再在面上按需推進(jìn)，加之各地工作基礎(chǔ)強(qiáng)弱不等，造成編制質(zhì)量和實(shí)效存在差距。

二是村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，按編制程序，需先由縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃具體明確村莊分類和布局、村莊單元?jiǎng)澐值戎攸c(diǎn)內(nèi)容，再在村莊規(guī)劃中確定村域空間布局。但目前地方國(guó)土空間規(guī)劃正在陸續(xù)批復(fù)，處于下位的村莊規(guī)劃編制，從定稿到批復(fù)再到實(shí)施，還需時(shí)日。

三是村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府具體組織編制，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限、人才匱乏，普遍缺少專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持、專業(yè)人才支撐。雖然地方統(tǒng)籌各類村莊建設(shè)資金、推行規(guī)劃師下鄉(xiāng)駐村支持村莊規(guī)劃編制，取得了較好效果，但僅局限于小范圍試點(diǎn)，一旦大規(guī)模推開，現(xiàn)有的人力、財(cái)力恐難跟上實(shí)際需要。

三、高質(zhì)量推進(jìn)村莊規(guī)劃編制的對(duì)策建議

按照高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理的要求，推動(dòng)地方編制能用、好用、管用的“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，為建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村提供空間保障。

（一）強(qiáng)化上位規(guī)劃系統(tǒng)引領(lǐng)

瞄準(zhǔn)農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件的目標(biāo)，結(jié)合縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，明確重點(diǎn)發(fā)展村莊，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)適度集聚緊湊布局。在鄉(xiāng)村振興、國(guó)土空間等上位規(guī)劃引導(dǎo)下，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，推動(dòng)村莊布局有藍(lán)圖、耕地保護(hù)有實(shí)效、村民建房有保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有空間、建設(shè)項(xiàng)目有安排、鄉(xiāng)村環(huán)境有整治、村莊風(fēng)貌有管控、人居環(huán)境有提升。

（二）科學(xué)確定村莊分類和布局

綜合考慮村莊演變規(guī)律和現(xiàn)狀分布，適應(yīng)鄉(xiāng)村人口變化趨勢(shì)，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的思路，明確哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，合理確定村莊分類，優(yōu)化村莊布點(diǎn)。立足本地資源稟賦特點(diǎn)和資產(chǎn)關(guān)系，深入挖掘村莊自然資源和歷史文化內(nèi)涵，突出地域特色和比較優(yōu)勢(shì)，不簡(jiǎn)單套用城市規(guī)劃方法，避免造成“千村一面”。嚴(yán)格保護(hù)歷史文化名村和傳統(tǒng)村落，加強(qiáng)邊境村莊、海島村莊、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)及林場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)。

（三）提高村莊規(guī)劃編制效率

按需編制村莊規(guī)劃，推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)空間規(guī)劃管理逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋。對(duì)沒(méi)有需求、不具備條件的村莊可暫不編制規(guī)劃；重點(diǎn)發(fā)展村莊可單獨(dú)編制村莊規(guī)劃，或多個(gè)村莊合并編制，或與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃聯(lián)合編制；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)及邊界處已明確城鎮(zhèn)化任務(wù)的村莊，可納入城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)籌編制；其他村莊可制定“通則式”規(guī)劃管理規(guī)定，納入縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”改革前已批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃，經(jīng)評(píng)估符合要求或補(bǔ)充完善后符合要求的，可繼續(xù)使用。

（四）加大規(guī)劃編制支持力度

按照“發(fā)動(dòng)農(nóng)民參與＋專業(yè)技術(shù)人員賦能＋在地規(guī)劃人才培養(yǎng)”的思路，鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與規(guī)劃、實(shí)施規(guī)劃的積極性。村莊規(guī)劃編制要充分聽(tīng)取村民意見(jiàn)，規(guī)劃成果深淺適度、通俗易懂、簡(jiǎn)便易行，利于村民認(rèn)識(shí)、接受和執(zhí)行。設(shè)立專項(xiàng)資金支持集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村莊編制規(guī)劃，建立駐村、駐鎮(zhèn)規(guī)劃師制度，鼓勵(lì)引導(dǎo)大專院校和規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)提供志愿服務(wù)，激勵(lì)引導(dǎo)熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的鄉(xiāng)賢、能人積極參與村莊規(guī)劃編制，支持投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)同步參與村莊規(guī)劃工作。

（鮑家偉，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）