加快破除新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧的“五大困境”

周振

在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，培育從事糧食生產(chǎn)和服務(wù)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是關(guān)系我國糧食安全的重大舉措。在江蘇、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體漸成種糧主體，有效彌補(bǔ)了小農(nóng)戶退出對(duì)糧食安全造成的不利影響，為解決“誰來種地”問題提供了經(jīng)驗(yàn)辦法。今后隨著50歲以上種糧農(nóng)戶逐步退出，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)我國糧食生產(chǎn)的作用將更加突出。發(fā)揮好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體穩(wěn)糧增效作用，亟需加快解決當(dāng)前種糧面臨的“五大困境”。

一、發(fā)達(dá)地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧積極性高，顯現(xiàn)“五化”趨勢

（一）經(jīng)營規(guī)?；瑧艟N糧收益明顯高于小農(nóng)戶

截至2022年底，江蘇、廣東種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，流入土地面積分別超3300萬畝、1982.9萬畝，占全省農(nóng)村承包地的62%、56.3%，成為種糧支柱。一方面，經(jīng)營規(guī)模較大。江蘇家庭農(nóng)場平均種糧面積562畝；廣東土地相對(duì)細(xì)碎，家庭農(nóng)場平均經(jīng)營土地面積也達(dá)到了43.1畝，經(jīng)營規(guī)模遠(yuǎn)高于一般小農(nóng)戶。另一方面，戶均收益明顯大于小農(nóng)戶。以江蘇為例，加上各種補(bǔ)貼新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧畝均年純收益500元左右，按平均規(guī)模500畝計(jì)，戶均年收益可達(dá)25萬元，遠(yuǎn)高于小農(nóng)戶年戶均6000多元種糧收益，吸引了大量經(jīng)營主體流入土地發(fā)展糧食規(guī)模經(jīng)營。

（二）裝備智能化，提高了種糧科技含量

不同于小農(nóng)戶憑感覺、依經(jīng)驗(yàn)、靠天氣種糧，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更多依靠現(xiàn)代科技。用無人機(jī)做飛防是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧“標(biāo)配”，北斗農(nóng)機(jī)、病蟲害實(shí)時(shí)監(jiān)測、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代智能裝備得到了廣泛應(yīng)用。同時(shí)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量向小農(nóng)戶提供科技服務(wù)，如，廣東臺(tái)山市某家庭農(nóng)場向周邊小農(nóng)戶提供智慧飛防、智慧植保等服務(wù)，有效帶動(dòng)提升了當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)科技水平。

（三）投入減量化，逐步告別“大藥大水大肥”

隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將智能裝備、現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用到糧食生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)投入品的精準(zhǔn)決策、精準(zhǔn)施用。如，廣東肇慶市高要區(qū)某種糧大戶依托農(nóng)田智慧系統(tǒng)，采用智能無人機(jī)噴灑農(nóng)藥，每畝施用農(nóng)藥減量10%—15%。江蘇南京市六合區(qū)某種糧大戶依托遙感技術(shù)監(jiān)測不同地塊作物長勢和產(chǎn)量，生成精準(zhǔn)的施肥和灌溉處方，有效降低了農(nóng)業(yè)成本。

（四）產(chǎn)業(yè)鏈條化，貫通糧食產(chǎn)加銷

相比小農(nóng)戶僅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)勞作，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依托自身技術(shù)、資金、市場資源等，推動(dòng)糧食生產(chǎn)從種植環(huán)節(jié)向全鏈條拓展。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不僅從事糧食生產(chǎn)，而且還為小農(nóng)戶提供代耕、育苗、代種、植保、收割等農(nóng)業(yè)服務(wù)。在加工環(huán)節(jié)，部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建有烘干塔、初加工廠，發(fā)展糧食烘干和初加工。在銷售環(huán)節(jié)，有的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展糧食購銷和倉儲(chǔ)流通。

（五）產(chǎn)品品牌化，從“賣原糧”轉(zhuǎn)向“賣品牌”

長期以來，小農(nóng)戶直接售賣原糧，缺乏品牌建設(shè)能力，種糧收益較低。目前，許多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體走上了品牌化發(fā)展道路。如，江蘇泗洪縣某種糧家庭農(nóng)場打造“古汴河”“鷺田米”，兩次榮獲江蘇“最好吃大米”金獎(jiǎng)，大米產(chǎn)品售價(jià)8—10元/斤，遠(yuǎn)高于普通大米價(jià)格。

二、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧還存在諸多困難

（一）農(nóng)村要素改革滯后不適應(yīng)發(fā)展需要

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧規(guī)模大，要素需求種類多、數(shù)量大，但農(nóng)村要素市場難以支撐。一是農(nóng)用設(shè)施用地供給不足。農(nóng)村宅基地、農(nóng)房等改革滯后，閑置土地資源難以用于育秧、倉儲(chǔ)、烘干等設(shè)施建設(shè)。二是農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押貸款難。建設(shè)在集體土地上的農(nóng)業(yè)設(shè)施確權(quán)難，產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系和交易風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全，難以依靠這些資產(chǎn)獲得金融支持。三是基層農(nóng)業(yè)科技支撐不足。如，江蘇某縣農(nóng)技推廣中心植保站僅有1名工作人員熟悉業(yè)務(wù)，多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體反映，“遇到技術(shù)問題主要靠問同行、問百度”。

（二）新“農(nóng)資”（數(shù)據(jù)）采集開放共享互聯(lián)滯后

伴隨新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體廣泛應(yīng)用智能化裝備設(shè)施，涉農(nóng)數(shù)據(jù)成為了關(guān)鍵“農(nóng)資”，但涉農(nóng)數(shù)據(jù)集采用制度不健全。一是政府部門、平臺(tái)企業(yè)間數(shù)據(jù)不共享、不聯(lián)通。許多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體反映，做智慧飛防時(shí)用不了自然資源部門農(nóng)田地塊數(shù)據(jù)。二是涉農(nóng)數(shù)據(jù)采集存儲(chǔ)規(guī)范缺失。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不清楚涉農(nóng)數(shù)據(jù)收集和開發(fā)邊界，擔(dān)心收集開發(fā)涉農(nóng)數(shù)據(jù)會(huì)受到處罰。三是多場景數(shù)據(jù)沒有打通。智能裝備、數(shù)字技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用需要多場景融合才能形成范圍經(jīng)濟(jì)，自然資源、集體資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多場景數(shù)據(jù)沒有打通，遲滯了先進(jìn)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用。

（三）工商資本下鄉(xiāng)種糧限制增多

一方面，下鄉(xiāng)壁壘增多。為防止出現(xiàn)企業(yè)毀約退地、資本跑路等爛尾現(xiàn)象，部分地區(qū)通過準(zhǔn)入制度、層層備案管理、強(qiáng)制企業(yè)對(duì)農(nóng)民二次分紅等，對(duì)工商資本下鄉(xiāng)設(shè)置過多門檻，削弱企業(yè)下鄉(xiāng)積極性。另一方面，限制流轉(zhuǎn)土地規(guī)模。如，廣東某市要求工商資本流轉(zhuǎn)土地面積不能超過500畝，江蘇某市要求流轉(zhuǎn)土地面積不能超過1000畝。這種做法一定程度上能防范企業(yè)租地風(fēng)險(xiǎn)，但容易因生產(chǎn)規(guī)模不足制約企業(yè)發(fā)展。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平較低

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧規(guī)模大，亟需依靠農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平還較低。一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種過少、保障范圍太窄。種植收入保險(xiǎn)進(jìn)展緩慢，三大糧食完全成本保險(xiǎn)只覆蓋到了產(chǎn)糧大縣。另一方面，保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)低。保險(xiǎn)標(biāo)的局限在直接物化成本，不包括人工成本和地租成本，有的甚至還達(dá)不到物化成本，難以支撐災(zāi)后再生產(chǎn)。

（五）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板仍較多

即便江蘇、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施仍有大量欠賬。一是農(nóng)田水利建設(shè)滯后。蘇北糧食主產(chǎn)區(qū)仍有許多上世紀(jì)80年代、90年代修建的農(nóng)田水利設(shè)施，抗災(zāi)能力低；同時(shí)，還存在農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)建設(shè)的毛細(xì)水渠與水利部門修建的大中水利設(shè)施不銜接的問題。二是耕地質(zhì)量建設(shè)水平不高。江蘇中低等級(jí)耕地占比達(dá)2/3；廣東耕地地力等級(jí)普遍不高，耕地質(zhì)量退化嚴(yán)重。三是農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展不足。整機(jī)數(shù)字化、信息化、智能化融合不夠，“無機(jī)可用”“無好機(jī)用”的難題依然存在。

三、對(duì)策建議

（一）加快推進(jìn)農(nóng)村要素市場化改革

一是健全農(nóng)業(yè)用地支持政策。完善農(nóng)業(yè)配套設(shè)施和附屬設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)范，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與盤活利用農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房。二是完善農(nóng)村金融體系。拓寬農(nóng)業(yè)抵質(zhì)押物范圍，發(fā)展土地經(jīng)營權(quán)抵押、糧食抵押、農(nóng)機(jī)具抵押等信貸工作。三是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技服務(wù)供給。依托農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體，集成推廣應(yīng)用綠色優(yōu)質(zhì)新品種、先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代物質(zhì)裝備，推廣“科技小院”好模式。

（二）構(gòu)建良好的涉農(nóng)數(shù)據(jù)制度環(huán)境

一是推動(dòng)涉農(nóng)數(shù)據(jù)開放共享。發(fā)布政府各涉農(nóng)部門數(shù)據(jù)共享開放責(zé)任清單，明確各級(jí)政府涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)共享范圍和用途，支持采用隱私計(jì)算等方式推動(dòng)政府、企業(yè)等跨部門涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)“可用不可見”。二是推進(jìn)涉農(nóng)數(shù)據(jù)全過程標(biāo)準(zhǔn)化。明確各類主體收集和開發(fā)涉農(nóng)數(shù)據(jù)的合法邊界，制定和實(shí)施涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)接入、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)傳輸和數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)使用、安全保密等關(guān)鍵共性標(biāo)準(zhǔn)。三是開展多場景數(shù)字技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目示范。在土地流轉(zhuǎn)、糧食物聯(lián)網(wǎng)、病蟲害監(jiān)測、農(nóng)產(chǎn)品溯源、品牌營銷、信息預(yù)警等領(lǐng)域，實(shí)施數(shù)字化改造試點(diǎn)示范項(xiàng)目。

（三）健全涉農(nóng)政策管理促進(jìn)工商資本下鄉(xiāng)

一方面，規(guī)范涉農(nóng)政策執(zhí)行。明晰和公布涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)邊界，杜絕違規(guī)設(shè)置企業(yè)準(zhǔn)入門檻和流轉(zhuǎn)土地規(guī)模上限等。另一方面，優(yōu)化工商資本下鄉(xiāng)監(jiān)管。健全工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，加強(qiáng)土地用途監(jiān)督和引導(dǎo)，防止以農(nóng)業(yè)為名圈占土地從事非農(nóng)建設(shè)。

（四）推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面增品提質(zhì)

一是“擴(kuò)面”。加快推進(jìn)稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)實(shí)施范圍擴(kuò)大至全國覆蓋。二是“增品”。以產(chǎn)糧大縣為實(shí)施區(qū)域，加快推進(jìn)以種植收入保險(xiǎn)為保險(xiǎn)標(biāo)的的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)落地實(shí)施。三是“提質(zhì)”。加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼支持力度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平。

（五）加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板

一是系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)。建立大中型灌區(qū)建設(shè)與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)協(xié)同推進(jìn)的會(huì)商機(jī)制，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享、項(xiàng)目對(duì)接、成果互補(bǔ)。二是按照數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)一體化，新增建設(shè)和改造提升“兩手抓”，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。三是加大農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策支持力度。組織開展關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，大力推廣智能農(nóng)機(jī)裝備，深入推進(jìn)農(nóng)機(jī)數(shù)字化建設(shè)。

〔本文系國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“混合經(jīng)營對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用機(jī)理及其政策體系研究”（編號(hào)：21CJY060）的階段性成果〕

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）