曹克奇

Family caregiving support policy in Shanxi province： current situation， problems and suggestions

CAO Keqi

Shanxi University Law School， Shanxi 030006 China

Corresponding Author? CAO Keqi， E?mail： caokeqi@sina.com

Keywords??? elderly care； family caregiving； social caregiving； aging； family caregiver； maintenance obligations

摘要? 在梳理山西省家庭養(yǎng)老支持政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前擴(kuò)大消費(fèi)和促進(jìn)就業(yè)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，提出新時(shí)期完善家庭養(yǎng)老支持政策的對(duì)策建議，以期為家庭成員賦能減負(fù)，鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位。

關(guān)鍵詞? 養(yǎng)老服務(wù)；家庭養(yǎng)老；社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)；老齡化；家庭照顧者；贍養(yǎng)義務(wù)

doi：10.12102/j.issn.1009-6493.2024.10.021

山西省人口老齡化速度呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，山西省老年人口增長(zhǎng)顯著，在總?cè)丝谥姓急戎饾u攀升，同時(shí)人口流動(dòng)頻繁，分戶居住普遍，社會(huì)老齡化、高齡空巢化問(wèn)題日益突出^[1]。在法律和道德上，家庭成員有贍養(yǎng)（扶養(yǎng)）老年人的義務(wù)和責(zé)任，但由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和計(jì)劃生育政策的實(shí)施，家庭成員尤其是子女的照顧能力持續(xù)下降，照顧責(zé)任與照顧能力之間的矛盾不斷加大。2018年，山西省首次提出要制定家庭養(yǎng)老支持政策，明確了支持家庭養(yǎng)老的政策方向，但存在缺乏頂層設(shè)計(jì)、具體措施少、實(shí)施困難等問(wèn)題?，F(xiàn)通過(guò)調(diào)研和分析，系統(tǒng)梳理山西省家庭養(yǎng)老支持政策現(xiàn)狀及問(wèn)題，客觀分析造成山西省家庭養(yǎng)老支持政策措施不足的原因，針對(duì)性地提出對(duì)策建議，以提高老年人福祉，緩解社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

1? 山西省家庭養(yǎng)老支持政策的現(xiàn)狀

1.1 家庭養(yǎng)老的含義

家庭養(yǎng)老是以子女為主體，由子女、配偶等家庭成員承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的文化模式和運(yùn)作模式的總稱，其核心是由家庭成員承擔(dān)老年人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉的責(zé)任。當(dāng)老年人身體功能下降到一定程度，在沒(méi)有幫助的情況下無(wú)法完成日常生活所需的基本任務(wù)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生照顧依賴關(guān)系。因此，家庭養(yǎng)老支持政策中的“家庭養(yǎng)老”主要是指家庭養(yǎng)老服務(wù)，即由家庭成員為老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等（以下簡(jiǎn)稱照顧）服務(wù)^[2]。

在現(xiàn)代社會(huì)，老年人主要有家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老兩種照顧模式。社會(huì)養(yǎng)老是由政府或者社會(huì)為老年人提供生活照顧等專業(yè)化服務(wù)，包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等。其中，居家養(yǎng)老是指老年人居住在家中，由服務(wù)機(jī)構(gòu)或家庭成員等提供養(yǎng)老的模式。居家養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老存在交叉重疊，但也存在一定差異：1）從照料主體看，家庭養(yǎng)老主要由家庭成員為老年人提供服務(wù)，包括配偶、子女、其他親屬等，其被稱為家庭照顧者（family caregiver）或非正式照顧者。而居家養(yǎng)老將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)引入家庭，主要強(qiáng)調(diào)由專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)上門提供養(yǎng)老服務(wù)。2）從照顧內(nèi)容上看，家庭養(yǎng)老和居家養(yǎng)老均可以提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、心理慰藉等服務(wù)，但家庭養(yǎng)老包含親屬獨(dú)有的關(guān)心、體貼等親情，而居家養(yǎng)老旨在提供專業(yè)化的服務(wù)。3）從照顧基礎(chǔ)上看，家庭養(yǎng)老主要是基于配偶、血親等關(guān)系產(chǎn)生。居家養(yǎng)老以市場(chǎng)化服務(wù)或社會(huì)保障為基礎(chǔ)。家庭養(yǎng)老多為無(wú)償，而居家養(yǎng)老主要采用有償?shù)姆绞?。家庭養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范等政策中的家庭養(yǎng)老^[3]即指進(jìn)入家庭為老年人提供生活照料、健康護(hù)理和臨終關(guān)懷等服務(wù)，側(cè)重于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中的居家養(yǎng)老服務(wù)。本研究中的家庭養(yǎng)老是指由家庭成員提供的家庭養(yǎng)老。

1.2 山西省家庭養(yǎng)老支持政策的具體內(nèi)容

家庭養(yǎng)老支持政策是對(duì)照顧老年人的家庭給予扶助和支持的法律、法規(guī)和政策措施的總稱。20世紀(jì)90年代以來(lái)，面對(duì)人口老齡化加劇和財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重等問(wèn)題，英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)法律政策以支持家庭養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老支持政策的主要特點(diǎn)為：1）從支持目標(biāo)看，著重于提高家庭照顧者的照顧能力，實(shí)現(xiàn)居家社區(qū)養(yǎng)老。2）從支持主體看，包括政府、社會(huì)等多元主體。3）從支持對(duì)象看，可以直接支持老年人，也可以對(duì)老年人的配偶、子女等家庭照顧者予以支持，使老年人獲得益處。4）從支持內(nèi)容看，包括勞務(wù)支持措施，即通過(guò)提供“喘息”服務(wù)等方式減輕嚴(yán)重失能老年人家庭照顧者的身體負(fù)荷，進(jìn)而提升照顧者的士氣，避免或延緩失能老年人進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；心理支持措施，即通過(guò)咨詢服務(wù)、教育課程和支持團(tuán)體減少家庭照顧者的心理疾病，增加照顧者的知識(shí)，改變照顧者的態(tài)度和行為；經(jīng)濟(jì)支持措施，即通過(guò)稅收優(yōu)惠或現(xiàn)金給付等減輕家庭照顧者的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而增加家庭照顧的誘因；就業(yè)支持措施，即通過(guò)休息、休假等措施，減輕工作與照顧角色的沖突，提高持續(xù)工作的可能性，維持較好的工作表現(xiàn)^[4]。

2012年，《山西省人民政府關(guān)于印發(fā)山西省老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》（晉政發(fā)〔2012〕18號(hào)）提出：“弘揚(yáng)尊老敬老傳統(tǒng)美德，鞏固和支持家庭養(yǎng)老”的原則。2018年，《山西省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展老年人照顧服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（晉政辦發(fā)〔2018〕92號(hào)）首次提出制定家庭養(yǎng)老支持政策。目前，山西省已經(jīng)實(shí)施的家庭養(yǎng)老支持政策包括：1）稅收支持政策，《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》第22條規(guī)定，在個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除中對(duì)贍養(yǎng)老年人的贍養(yǎng)支出予以扣除。2）休假支持政策，《山西省人口和計(jì)劃生育條例》第30條涉及獨(dú)生子女照料假制度，提出父母滿60歲后住院的獨(dú)生子女有權(quán)予以照料陪護(hù)休假。3）技能支持政策，《山西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)山西省基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施方案的通知》（晉政辦發(fā)〔2023〕34號(hào)）中規(guī)定，對(duì)參加職業(yè)技能培訓(xùn)的失能老年人家庭成員給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。

2? 山西省家庭養(yǎng)老支持政策存在的不足

我國(guó)自古以來(lái)奉行家庭養(yǎng)老的養(yǎng)老模式。照顧老年人是配偶、子女等家庭成員責(zé)無(wú)旁貸的道德和法律責(zé)任。然而，隨著人口老齡化、少子化以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，家庭成員的照顧能力持續(xù)降低，照顧責(zé)任和照顧能力之間的矛盾不斷加大，可能產(chǎn)生遺棄、疏忽、虐待老年人等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題^[5]。因此，亟須采取切實(shí)、有效的支持措施進(jìn)行預(yù)防和應(yīng)對(duì)。2018年，山西省首次提出要制定家庭養(yǎng)老支持政策，明確了支持家庭養(yǎng)老的政策方向，但政策碎片化，具體措施較少，落實(shí)較難。2022年公布的《山西省“十四五”老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確指出：“家庭養(yǎng)老支持政策存在短板”。當(dāng)前，山西省家庭養(yǎng)老支持政策面臨的問(wèn)題有3個(gè)方面。

2.1 代際分居趨勢(shì)顯著，居住支持政策未能落地

居住安排是履行照顧責(zé)任的空間載體。傳統(tǒng)中國(guó)家庭采用多代共同居住的模式，便于家庭成員履行照顧責(zé)任。但隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，代際分居已經(jīng)成為我國(guó)家庭居住安排最主要的方式^[6]。子女等家庭成員進(jìn)城務(wù)工、異地務(wù)工使得父母成為“留守老人”，難以履行照顧職責(zé)。

為解決代際分居問(wèn)題，日本最早提出“一碗湯距離”分而不離的居住理念，即子女與老年人的居住距離以送過(guò)去一碗湯而不涼為標(biāo)準(zhǔn)，這樣老年人可以在家里養(yǎng)老，子女可以在回家時(shí)照顧老年人。在我國(guó)，《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》第27條鼓勵(lì)共同生活或就近居住，《中共中央??? 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》提出，研究制定鼓勵(lì)共同生活或就近居住的支持政策，但山西省《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的實(shí)施意見(jiàn)》等政策文件并未出臺(tái)具體的支持措施。

2.2 工作照顧職責(zé)沖突，休假支持政策實(shí)施困難

休息休假是履行照顧責(zé)任的時(shí)間載體。目前，我國(guó)企業(yè)就業(yè)人員工作時(shí)間長(zhǎng)，加班普遍，2015年后，我國(guó)企業(yè)就業(yè)人員平均工作時(shí)間持續(xù)上升，由2015年的每周45.5 h上升為2023年7月的每周48.7 h^[7]?！皟?nèi)卷”“996”等成為社會(huì)生活中的熱詞。子女等家庭成員履行工作職責(zé)的同時(shí)，難以抽出更多時(shí)間為老年人提供照顧。家庭照顧者面臨著家庭和工作責(zé)任之間的沖突。

山西省已經(jīng)制定獨(dú)生子女照料假制度，但缺少可操作的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。1）休假范圍狹窄，僅適用于在國(guó)家提倡1對(duì)夫妻生育1個(gè)子女期間只生育或收養(yǎng)1個(gè)子女，且年滿60歲后住院治療的老年人的子女。非獨(dú)生子女、照顧失能失智老年人等情況難以適用。2）休假待遇不明確，未明確休假期間是否發(fā)放工資、休假日期計(jì)算方法、補(bǔ)休等問(wèn)題。3）法律責(zé)任不明確，未明確監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、法律后果，在實(shí)踐中難以落地。

2.3 失能老年人家庭照顧者負(fù)擔(dān)沉重，緩解支持措施缺乏

家庭成員是失能老年人最主要的照顧者，在全部失能老年人中，有77.25%的老年人與家人同住^[8]。照顧失能老年人給家庭成員的身體、心理和收入造成了沉重的負(fù)擔(dān)。1）增加身體負(fù)擔(dān)：家庭照顧者照料老年人時(shí)需要通過(guò)犧牲休息時(shí)間、調(diào)整工作形態(tài)、維持緊湊的生活等方式以應(yīng)對(duì)照料需求，增加了身體疲憊感。2）承受心理壓力：家庭成員照顧知識(shí)不足，可能導(dǎo)致照顧結(jié)果不佳，同時(shí)要維持老年人的尊嚴(yán)和權(quán)威，適應(yīng)父母子女之間的角色轉(zhuǎn)換，常遭遇不會(huì)照護(hù)的無(wú)助感、受老年人挑剔的無(wú)奈感、無(wú)法獲得體諒的委屈感、看著老年人走向死亡的無(wú)力感。3）減少經(jīng)濟(jì)收入：家庭照顧是無(wú)償?shù)募覄?wù)活動(dòng)，照護(hù)老年人可能面臨喪失工作、晉升機(jī)會(huì)的可能。因此，需要向照護(hù)失能老年人的家庭照護(hù)者提供心理干預(yù)、技能培訓(xùn)和經(jīng)濟(jì)支持。

對(duì)于家庭照顧者的沉重負(fù)擔(dān)，山西省針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施不足，如缺乏家庭照顧者心理壓力的識(shí)別和干預(yù)措施；尚未出臺(tái)養(yǎng)老“喘息”服務(wù)措施，家庭照顧者難以休息；缺乏適用于全省的家庭照顧者專門的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助措施。

總之，山西省家庭養(yǎng)老支持政策頂層設(shè)計(jì)不健全，尚未見(jiàn)專門支持家庭養(yǎng)老的法律法規(guī)或者政策文件。民政部門、衛(wèi)生健康委員會(huì)等各部門零敲碎打，在具體工作中呈現(xiàn)出“三重三輕”的特點(diǎn)。1）在支持內(nèi)容上，重宣傳導(dǎo)向性的綱領(lǐng)性政策，缺少可操作的措施性政策。如居住支持政策、勞務(wù)支持政策等多為“鼓勵(lì)”“引導(dǎo)”“探索”等政策導(dǎo)向，缺少具體的支持措施。2）在支持主體上，重社會(huì)支持，缺少政府支持。如照護(hù)假制度主要由用人單位承擔(dān)支持成本。3）在支持對(duì)象上，重特殊家庭，輕普通家庭。山西省家庭養(yǎng)老支持政策主要是對(duì)特殊家庭予以支持，如照料假制度適用于獨(dú)生子女家庭，家庭成員照護(hù)培訓(xùn)適用于失能老年人家庭，而大量的普通家庭在家庭養(yǎng)老中面臨的困難得到的政府支持不足。

3? 家庭養(yǎng)老支持政策的理論基礎(chǔ)

為應(yīng)對(duì)家庭養(yǎng)老能力的弱化，學(xué)界主要有兩種不同的觀點(diǎn)，部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，由國(guó)家或社會(huì)承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)^[9]。另一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)支持家庭養(yǎng)老，恢復(fù)家庭的養(yǎng)老能力^[10]。近年來(lái)，我國(guó)優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，對(duì)家庭養(yǎng)老重視不足，主要原因是對(duì)家庭養(yǎng)老的地位和功能認(rèn)識(shí)不全面。

3.1 提高老年人福祉

家庭養(yǎng)老有利于提高老年人的福祉。1）可以為老年人提供精準(zhǔn)服務(wù)。家庭成員與老年人在長(zhǎng)期生活中形成了密切聯(lián)系，熟悉老年人的身心特點(diǎn)和生活習(xí)慣。2）可以為老年人提供獨(dú)有的精神慰藉。家庭成員與老年人有親情關(guān)系，是老年人重要的精神寄托，由家庭成員為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)具有天然的情感優(yōu)勢(shì)。3）符合老年人的需求和愿望。已有研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)老年人從內(nèi)心希望子女養(yǎng)老，而不是依靠社會(huì)養(yǎng)老^[6]。

3.2 緩解社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)壓力

家庭養(yǎng)老可以緩解社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)壓力，減少社會(huì)成本。1）減輕養(yǎng)老護(hù)理人員短缺壓力。我國(guó)目前65歲及以上老年人約1.67億人，失能半失能老年人4 000萬(wàn)人，而養(yǎng)老護(hù)理從業(yè)人員僅30.2萬(wàn)名，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老護(hù)理從業(yè)人員缺口近170萬(wàn)名^[11]。我國(guó)照護(hù)服務(wù)供需矛盾突出，而支持家庭成員承擔(dān)照顧責(zé)任可以緩解護(hù)理人力資源緊缺問(wèn)題。2）減少機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求。家庭養(yǎng)老可以減少對(duì)養(yǎng)老院的需求，降低老年人住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。3）減輕公共財(cái)政支出壓力。根據(jù)道德風(fēng)險(xiǎn)理論，在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的支出對(duì)老年人不構(gòu)成成本，將導(dǎo)致老年人過(guò)度使用資源。而子女照顧父母，為避免給子女帶來(lái)負(fù)擔(dān)，父母不愿意尋求其并不真正需要的服務(wù)。同時(shí)，子女可以監(jiān)督父母對(duì)商品和服務(wù)的使用，并鼓勵(lì)父母在對(duì)成本負(fù)責(zé)的情況下節(jié)約資源，因此，家庭養(yǎng)老可以減少浪費(fèi)，減輕公共財(cái)政支出的壓力，降低社會(huì)交易成本。

3.3 傳承中國(guó)傳統(tǒng)文化

孝是儒家思想的核心價(jià)值觀之一，廣泛影響我國(guó)道德、法律、人倫等社會(huì)的各個(gè)方面。在道德上，“百行孝為先”，孝是德行的根本。在法律上，《中華人民共和國(guó)民法典》和《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》均規(guī)定了贍養(yǎng)（扶養(yǎng)）人無(wú)條件的贍養(yǎng)（扶養(yǎng)）義務(wù)。在人倫上，我國(guó)家庭代際關(guān)系遵循父代撫育子代，子代贍養(yǎng)父代的“反哺”模式^[12]。新中國(guó)成立后，毛澤東、周恩來(lái)等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人非常重視家庭在養(yǎng)老中的作用，鄧小平同志明確指出歐洲國(guó)家社會(huì)養(yǎng)老走不通，我們要堅(jiān)持家庭養(yǎng)老^[13]。支持家庭養(yǎng)老有利于傳承中國(guó)傳統(tǒng)文化。

3.4 擴(kuò)大消費(fèi)，促進(jìn)就業(yè)

1）支持家庭養(yǎng)老有利于促進(jìn)消費(fèi)。與西方個(gè)人本位不同，贍養(yǎng)父母、孝敬長(zhǎng)輩是我國(guó)社會(huì)最基本的價(jià)值準(zhǔn)則，家庭成員有著強(qiáng)烈的照顧長(zhǎng)輩的消費(fèi)意愿，通過(guò)引導(dǎo)和支持，可以擴(kuò)大住房、護(hù)理等消費(fèi)。2）支持家庭養(yǎng)老有利于促進(jìn)就業(yè)。在長(zhǎng)期護(hù)理保障制度中允許老年人選擇家庭成員提供護(hù)理服務(wù)。家庭成員在滿足接受培訓(xùn)等條件后，可以獲得保險(xiǎn)給付，擴(kuò)大護(hù)理人員數(shù)量。

3.5 符合世界養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)

家庭養(yǎng)老一直是人類社會(huì)主要的養(yǎng)老方式。20世紀(jì)以來(lái)，隨著人口老齡化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，家庭養(yǎng)老能力逐漸弱化。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老替代家庭養(yǎng)老的“去家庭化”法律政策，家庭關(guān)系呈現(xiàn)父代扶養(yǎng)子代、子代不贍養(yǎng)父代的“接力式”代際關(guān)系。以美國(guó)為例，1965年，美國(guó)出臺(tái)《醫(yī)療補(bǔ)助法》，明確禁止在確定待遇資格時(shí)考慮子女的收入情況。美國(guó)參議院財(cái)政委員會(huì)認(rèn)為：“強(qiáng)加的贍養(yǎng)義務(wù)往往對(duì)家庭成員之間的關(guān)系具有破壞性和危害性。因此，各州不得在計(jì)劃中列入要求配偶或未成年子女的父母以外的親屬繳款的規(guī)定”。根據(jù)這一決定，任何尋求成年子女支付父母醫(yī)療費(fèi)用的州都無(wú)法獲得聯(lián)邦資金。1956年，美國(guó)有39個(gè)州制定了子女贍養(yǎng)義務(wù)相關(guān)法律。此后，子女贍養(yǎng)義務(wù)相關(guān)立法逐漸減少，到1980年，已有16個(gè)州廢止了子女贍養(yǎng)義務(wù)立法，且在保留贍養(yǎng)立法的23個(gè)州中，其贍養(yǎng)責(zé)任也很少得到執(zhí)行，11個(gè)州子女贍養(yǎng)義務(wù)的規(guī)定從未被援引^[14]。20世紀(jì)70年代后期，面對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重等問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始重視家庭功能，出現(xiàn)“再家庭化”社會(huì)政策發(fā)展趨勢(shì)^[15]。英國(guó)于1995年制定的《照顧者（認(rèn)可和服務(wù)）法案》首次承認(rèn)了照顧者的地位和角色，并對(duì)照顧者進(jìn)行需求評(píng)估與服務(wù)支持。美國(guó)于2000年修訂《美國(guó)老年人法》，規(guī)定了國(guó)家家庭照顧者支持計(jì)劃，對(duì)家庭照顧者提供信息、協(xié)助獲得服務(wù)、個(gè)人咨詢、組織支持小組臨時(shí)護(hù)理等服務(wù)。2018年，美國(guó)頒布了《承認(rèn)、協(xié)助、包容、支持和參與家庭照顧者法案》，成立家庭照顧咨詢委員會(huì)，制定國(guó)家家庭照顧者支持戰(zhàn)略。2022年，美國(guó)頒布第1個(gè)國(guó)家家庭照顧者支持戰(zhàn)略。可見(jiàn)，支持家庭養(yǎng)老符合養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展趨勢(shì)。

4? 完善山西省家庭養(yǎng)老支持政策的建議

2021年公布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出：“支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能”?！渡轿魇　笆奈濉崩淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出了支持家庭養(yǎng)老的4項(xiàng)措施。結(jié)合山西省家庭養(yǎng)老中面臨的問(wèn)題，建議基于適度普惠的原則，制定統(tǒng)一、明確的家庭養(yǎng)老支持政策，為家庭照顧者提供系統(tǒng)性支持。

4.1 落實(shí)住房支持措施

依親而居符合我國(guó)多數(shù)老年人的意愿，可以降低照顧者時(shí)間成本，解決探視照顧困難，增加代際間的互動(dòng)、互惠，緩解孫輩托育難題，同時(shí)還可以擴(kuò)大住房消費(fèi)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。1）完善住房保障制度：對(duì)符合保障條件且與老年人共同生活的家庭，可根據(jù)老年人數(shù)量，優(yōu)先選擇面積較大的戶型；對(duì)符合保障條件且愿意與子女家庭就近居住的老年人可同步、就近選房；完善公租房調(diào)換政策，允許公租房承租人因贍養(yǎng)老年人等調(diào)換住房，通過(guò)就近選房或互換住房等方式，老年人及其子女家庭可實(shí)現(xiàn)同一保障房小區(qū)就近居住，方便照顧。在開(kāi)展農(nóng)村宅基地和村莊整理時(shí)，鼓勵(lì)對(duì)老年人與其子女的宅基地給予相鄰相近安排。2）精準(zhǔn)實(shí)施購(gòu)房租房?jī)A斜政策：住房政策向贍養(yǎng)老年人的家庭傾斜，贍養(yǎng)父母的職工，為父母在同一小區(qū)租房者可以按照實(shí)際支出提取住房公積金；父母或子女在同一小區(qū)購(gòu)房，第2套房首付款和購(gòu)房利率按照首套房計(jì)算；鼓勵(lì)住房開(kāi)發(fā)單位為贍養(yǎng)父母的家庭提供優(yōu)惠措施。3）完善“一戶多人口”的公用事業(yè)階梯價(jià)格制度：燃?xì)狻㈦娏?、水?wù)等公用企事業(yè)單位實(shí)施階梯價(jià)格時(shí)，與老年人共同居住的家庭有權(quán)申請(qǐng)?jiān)黾踊A(chǔ)用量或給予相應(yīng)優(yōu)惠。

4.2 完善休息休假及其實(shí)施救濟(jì)機(jī)制

支持職工兼顧工作和照顧父母，有利于職工履行照顧責(zé)任，保障企業(yè)工作效率，減輕社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)職工、用人單位、國(guó)家三贏。1）鼓勵(lì)實(shí)行靈活的工作方式：用人單位可結(jié)合生產(chǎn)和工作實(shí)際，通過(guò)與職工協(xié)商，采取彈性上下班、居家辦公等工作方式，為有照顧生病老年人、護(hù)理老年人等需求的職工提供工作便利，幫助職工兼顧完成工作任務(wù)和履行照顧職責(zé)。2）完善照料休假制度：制定照料假實(shí)施細(xì)則，增加老年人失能、失智作為休假條件，保障家庭照顧者的休假權(quán)利；區(qū)分緊急照料假和家庭照料假，完善照料假體系；在住院、臨終等緊急照顧情形下，職工有權(quán)立即停止工作，享有5 d緊急帶薪照料假。在老年人失能、失智時(shí)可以與用人單位協(xié)商最長(zhǎng)10 d無(wú)薪照料假。3）加強(qiáng)照料假的實(shí)施和救濟(jì)：明確將照料假納入《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》保護(hù)，由勞動(dòng)行政部門行使照料假監(jiān)察職權(quán)；職工與用人單位因照料假發(fā)生爭(zhēng)議按照勞動(dòng)爭(zhēng)議處理。

4.3 提高家庭照顧者的照顧能力

提高家庭成員的照顧能力不僅可以提高照顧品質(zhì)，滿足老年人的家庭養(yǎng)老愿望與需求，也可以緩解護(hù)理人員不足的矛盾，盡可能延長(zhǎng)老年人在家養(yǎng)老的時(shí)間。1）營(yíng)造認(rèn)可、支持家庭照顧者的社會(huì)氛圍：加大社會(huì)輿論宣傳力度，利用宣傳欄、簡(jiǎn)報(bào)、廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等多種形式宣傳家庭照顧者的社會(huì)意義，積極營(yíng)造認(rèn)可、支持家庭照顧者的社會(huì)環(huán)境。2）提供普惠性咨詢指導(dǎo)服務(wù)：通過(guò)民政公益熱線、網(wǎng)絡(luò)、APP、公眾號(hào)等多種形式提供免費(fèi)咨詢指導(dǎo)服務(wù)；依托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)等提供照護(hù)知識(shí)和技能指導(dǎo)，增強(qiáng)家庭科學(xué)照護(hù)的能力；依托社會(huì)心理服務(wù)體系提供心理咨詢服務(wù)，加強(qiáng)家庭照護(hù)者的心理疏導(dǎo)；提供養(yǎng)老相關(guān)法律、政策信息的宣傳和轉(zhuǎn)介，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的便利性和可及性。3）為家庭照顧者提供免費(fèi)的技能培訓(xùn)：制定家庭照顧培訓(xùn)地方標(biāo)準(zhǔn)，明確家庭照護(hù)培訓(xùn)的基本要求、培訓(xùn)內(nèi)容和評(píng)價(jià)方式；通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式組織專業(yè)機(jī)構(gòu)為家庭照顧者免費(fèi)開(kāi)展養(yǎng)老照護(hù)、應(yīng)急救助等技能培訓(xùn)。

4.4 減輕失能失智老年人家庭照顧者負(fù)擔(dān)

失能失智不僅給老年人帶來(lái)巨大傷害，也給家庭照顧者的身體、心理和收入帶來(lái)長(zhǎng)期、沉重的負(fù)擔(dān)，需要采取有效措施疏解家庭照顧者的壓力。1）建立家庭照顧者登記、統(tǒng)計(jì)、評(píng)估制度：社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)失能老年人家庭照顧者進(jìn)行登記；對(duì)家庭照顧者的生活狀況、照顧情況進(jìn)行調(diào)查，將調(diào)查結(jié)果作為制定、調(diào)整、實(shí)施相關(guān)政策的依據(jù)；對(duì)家庭照顧者的心理壓力進(jìn)行評(píng)估，必要時(shí)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)向家庭照顧者提供心理社會(huì)支持。2）試點(diǎn)開(kāi)展失能老年人的家庭照顧者“喘息”服務(wù)補(bǔ)貼：通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心為居家失能老年人的家庭照顧者免費(fèi)提供一定時(shí)間的照顧服務(wù)。3）將家庭照顧者納入長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)支付范圍：失能老年人可以自主選擇機(jī)構(gòu)護(hù)理、居家護(hù)理或者由家庭成員護(hù)理。選擇家庭成員護(hù)理者，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)符合條件的家庭照顧者支付護(hù)理費(fèi)用，費(fèi)用支付標(biāo)準(zhǔn)不低于居家上門護(hù)理。

5? 小結(jié)

構(gòu)建家庭養(yǎng)老支持法律政策體系，將家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，是解決護(hù)理人員不足及減輕社會(huì)養(yǎng)老財(cái)政支出壓力的有效手段，既堅(jiān)持了中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，回歸了家庭本源，也符合世界養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展趨勢(shì)。

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（收稿日期：2023-09-11；修回日期：2024-04-25）

（本文編輯 陳瓊）