摘? ? ? 要：全過程人民民主融入基層學(xué)校治理具有完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、發(fā)展民主辦學(xué)理念、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力、維護(hù)教師根本利益的應(yīng)用價(jià)值，更對中小學(xué)教職工代表大會制的基層實(shí)踐提出了民主主體真實(shí)且最大化、民主領(lǐng)域廣泛且完整化、民主舉措具體且實(shí)效化的新要求。從全過程人民民主的視角審視中小學(xué)教職工代表大會制的運(yùn)作及完善，破除其現(xiàn)實(shí)困境，需要以協(xié)商議事為重要形式，營造學(xué)校民主文化氛圍；加強(qiáng)“依靠教師辦學(xué)”的制度保障，提升學(xué)校教職工代表大會制的運(yùn)行規(guī)范；以有效解決實(shí)際問題為目標(biāo)，構(gòu)建可操作性的學(xué)校民主過程治理體系；統(tǒng)籌推進(jìn)民主實(shí)效檢驗(yàn)，對學(xué)校教職工代表大會制的基層實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督。

關(guān) 鍵 詞：全過程人民民主；教職工代表大會制；基層民主；民主治校

引用格式：翟毅斌.全過程人民民主視域下中小學(xué)教職工代表大會制的深化探索.[J].教學(xué)與管理，2024（16）：11-15.

全過程人民民主是新時(shí)代民主實(shí)踐發(fā)展的中國式表達(dá)，黨的二十大報(bào)告中“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”將“積極發(fā)展基層民主”作為其中一節(jié)，強(qiáng)調(diào)“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”[1] ，這深刻說明“全過程人民民主”的出場語境根植于基層民主治理實(shí)踐。全過程人民民主以“民主”為內(nèi)容，以“全鏈條、全方位、全覆蓋”[2]為特質(zhì)，將民主由政治領(lǐng)域延伸到了經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域，也必然輻射基層學(xué)校民主治理。

作為保障教師參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，中小學(xué)教職工代表大會（以下簡稱“教代會”）是教師行使民主權(quán)利、維護(hù)自身權(quán)益的組織形式。教代會制度是我國民主政治建設(shè)在教育領(lǐng)域得以貫徹推進(jìn)的制度保證，以使教師“在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[3]。《教師法》第七條第五款明確規(guī)定，教師有權(quán)“對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理”?！督逃ā返谌粭l規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督?！睂W(xué)校基層民主治理是踐行“全過程人民民主”的典型場域，“全過程人民民主”的重大理念為我國中小學(xué)教職工代表大會制度建設(shè)提供了政策依據(jù)。深刻認(rèn)識全過程人民民主的實(shí)踐意義，有效落實(shí)《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》（教育部令第32號），完善中小學(xué)民主管理制度，是推進(jìn)學(xué)?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)和學(xué)校政治文明建設(shè)的重要保障。

一、全過程人民民主融入基層學(xué)校治理的時(shí)代價(jià)值

1.完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

黨的領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)展全過程人民民主的根本保證?！秾W(xué)校教職工代表大會規(guī)定》第一章規(guī)定：“教職工代表大會在中國共產(chǎn)黨學(xué)?；鶎咏M織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作?！睂W(xué)校堅(jiān)持黨建統(tǒng)攬全局是現(xiàn)實(shí)之所需，是保證黨的教育方針得以貫徹落實(shí)的必然要求。

對于一所學(xué)校來說，黨組織監(jiān)督、校長全面負(fù)責(zé)、教師（通過教代會）參與學(xué)校管理，三者缺一不可。黨組織是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，其領(lǐng)導(dǎo)是政治方向上、思想路線上的領(lǐng)導(dǎo)，而不是大事小事都包辦。在不少學(xué)校的管理實(shí)踐中，校長負(fù)責(zé)制與教職工代表大會制的關(guān)系不協(xié)調(diào)，一校之長在學(xué)校內(nèi)部往往代表絕對權(quán)威?？墒?，“誰都無法保證民主政治能夠把權(quán)力交給最聰明的人和最有見識的人”[4]，所以，要優(yōu)化黨的全方位科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，就必須堅(jiān)持用“民主”來自我革命，以保持自身的先進(jìn)性與純潔性?！叭^程人民民主”是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民追尋民主、踐行民主的創(chuàng)舉，據(jù)此引導(dǎo)教代會的基層運(yùn)作，能真正調(diào)動廣大教職工參與到學(xué)校管理中來，推動民主作風(fēng)建設(shè)和現(xiàn)代化學(xué)校制度建設(shè)，進(jìn)而優(yōu)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

2.發(fā)展民主辦學(xué)理念

“民主”一詞來自希臘文，意指“人民的統(tǒng)治”，是在古雅典出現(xiàn)的一種小規(guī)模政治共同體制度，用于保障多數(shù)人利益。民主的實(shí)質(zhì)是治理，兩者是同根同源的詞語。作為辦學(xué)理念的民主，更應(yīng)是具體的制度程序或治理方法。學(xué)校民主管理就是把民主所包含的精神內(nèi)核引入和運(yùn)用于學(xué)校治理過程中。所以，對民主持有什么樣的態(tài)度，決定了學(xué)校踐行民主辦學(xué)的方式和程度。全過程人民民主所展現(xiàn)的是價(jià)值理性和工具理性的結(jié)合，是要堅(jiān)持“依靠教師辦學(xué)”的治校理念，拓展新型民主辦學(xué)道路，豐富與發(fā)展民主辦學(xué)理念，進(jìn)而重塑教代會的新時(shí)代立意。

人民教師具有“人民性”的底色，“人民性”始終是我們堅(jiān)持不渝的精神內(nèi)核和價(jià)值導(dǎo)向。全過程人民民主進(jìn)一步凸顯了民主的廣泛性和真實(shí)性，使得教師在依法治校過程中享有完整參與的民主權(quán)利，確保教師始終“在場”。當(dāng)這樣的理念嵌入學(xué)校治理的各個(gè)方面，能更好地從結(jié)構(gòu)優(yōu)化、實(shí)踐創(chuàng)新、體系建設(shè)維度協(xié)同推動學(xué)校民主辦學(xué)的整體發(fā)展，彰顯現(xiàn)代化學(xué)校治理的中國制度優(yōu)勢，進(jìn)而孕育符合中國實(shí)際、富有中國特色的新型民主辦學(xué)理念。

3.提高學(xué)校治理效能

真正的民主制是現(xiàn)實(shí)的人民自己的創(chuàng)作[5]。只有保證教師充分享有民主權(quán)利，尊重教師的意志，才能更好地把眾人的智慧和力量凝聚到學(xué)校變革中來?？贫髡f：“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！盵6]憑借廣泛凝聚共識、激發(fā)教師能動性、畫出最大同心圓等優(yōu)勢，切實(shí)提升教師參與民主治校的積極性，才能讓教師“像石榴籽那樣緊緊抱在一起”，召喚教師的創(chuàng)造活力，進(jìn)而激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。

學(xué)校治理體系包括教師民主治理，學(xué)校治理能力也包括教師民主治理能力。在穆勒看來，民主不僅作為一種程序方法，而且還是一種提倡通過參與公共事務(wù)來培養(yǎng)公民的自治精神和公共精神的制度體系。“民主政治是教育大眾的唯一有效方法”[7]，離開全過程人民民主，教師在很多時(shí)候便處于被治理地位，淪為“統(tǒng)治階級中的被統(tǒng)治者”[8]，自然就弱化了學(xué)校治理能力。發(fā)展“全過程人民民主”一方面可以提高學(xué)校治理效能，防止權(quán)力壟斷；另一方面，提升學(xué)校治理的現(xiàn)代化水平，必然要持續(xù)推進(jìn)學(xué)校教代會建設(shè)，發(fā)展學(xué)校民主政治。

4.維護(hù)教師根本利益

維護(hù)教師合法權(quán)益是學(xué)校踐行全過程人民民主理念的歸宿。全過程人民民主融入基層學(xué)校治理不是說空話，而是具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到教師對自身利益的實(shí)現(xiàn)上來，使教師的合法權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)和不受侵犯，從而贏得民心，體現(xiàn)緊緊“依靠教師辦學(xué)”的核心理念，孕育教師集體信仰。

正如馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中所說：“‘民主的這個(gè)詞在德語里意思是‘人民當(dāng)權(quán)的?！苯處熓菍W(xué)校歷史的創(chuàng)造者，是學(xué)校民主政治建設(shè)的參與主體和最大受益者。拓展教師民主權(quán)利，拓寬民主渠道，維護(hù)教師的主體性是教代會有效運(yùn)作的保障。能夠凝聚起廣泛群眾力量的民主制度，對于推進(jìn)教職工代表大會制具有重要價(jià)值。發(fā)展全過程人民民主不僅可以保證教師在學(xué)校治理的各環(huán)節(jié)享有普遍參與的權(quán)利，切實(shí)解決事關(guān)教師切身利益的問題，也便于教師對學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督，保障教師的知情權(quán)，為教師真實(shí)地行使民主權(quán)利、廣泛地參與民主實(shí)踐奠定了制度基礎(chǔ)。

二、全過程人民民主對落實(shí)中小學(xué)教職工代表大會制的新要求

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。”[9]全過程人民民主融入基層學(xué)校治理既是對以往治理智慧的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是新時(shí)代學(xué)校民主治理的發(fā)展目標(biāo)，更對中小學(xué)教職工代表大會制度的基層落實(shí)提出了新的要求，即在廣度上貫穿民主的各個(gè)范疇，體現(xiàn)過程“全”的特征，在效度上滲透“真實(shí)”“廣泛”“管用”，反映教師的價(jià)值愿景。

1.民主主體真實(shí)且最大化

學(xué)校的民主是教師廣泛參與的民主，全過程人民民主的“全”，首先“全”在民主主體。全過程人民民主倡導(dǎo)更大程度地匯集民意，凸顯民主主體覆蓋面的廣泛，真正實(shí)現(xiàn)“大伙的事情由大伙商量”。這就要求不斷擴(kuò)大群眾參與渠道，提高教師實(shí)際參與度。只有尋求最大公約數(shù)，才能在突出學(xué)校民主廣泛性的同時(shí)，提高民意的代表性程度，使辦學(xué)決策不再單靠校長個(gè)人的智慧，因?yàn)椤耙坏┚⒉荒軌虼磉x民，那么就會導(dǎo)致體制對大眾的排斥與遺忘”[10]。

教代會理應(yīng)凸顯民主的廣泛性和人民性，如《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》中提到，“有教職工80人以上的學(xué)校，應(yīng)當(dāng)建立教職工代表大會制度；不足80人的學(xué)校，建立由全體教職工直接參加的教職工大會制度?！痹谌^程人民民主視域下，教職工代表大會制的推進(jìn)離不開教師的主體參與，教師具備較強(qiáng)的協(xié)商參與意識與參與能力是基本前提，也是基層學(xué)校民主辦學(xué)扎根的重要基礎(chǔ)。教師需要而且必須被培養(yǎng)成他們各自工作范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)者，畢竟，教師是民主的受眾對象，也是推動學(xué)校發(fā)展的決定性力量。馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》中深刻表達(dá)了“民主真正內(nèi)涵就是人民自己來規(guī)定自己”[11]，也就是說，發(fā)展學(xué)?；鶎用裰魇菍⒆灾蔚臋?quán)利還給教師。薩喬萬尼的道德領(lǐng)導(dǎo)理論倡導(dǎo)尋找“領(lǐng)導(dǎo)的替身”；約契在《改善學(xué)校管理中的人際關(guān)系》中強(qiáng)調(diào)“民主首先是一種統(tǒng)治形式，其次是一種社會契約，再次它代表了對人的信任”；保羅·弗萊雷甚至將教師形容為“被壓迫者”，主張從人性的角度“解放教師”[12]。20世紀(jì)70年代以來，歐美和澳大利亞等國家都曾大規(guī)模組織教師參與校本管理改革，如德州模式、芝加哥模式和洛杉磯模式等。歐洲國家陸續(xù)出臺了教師參與學(xué)校管理的相關(guān)法律，即使在校長負(fù)責(zé)制的大環(huán)境下，師生、家長和社會人士依然有權(quán)參與學(xué)校的管理工作，并且參與的形式多樣[13]。可見，教育治理的突出特征在于多元主體參與的共同治理，即“共治”[14]。

2.民主領(lǐng)域廣泛且完整化

“人民民主是一種全過程的民主”[15]，民意的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)貫穿于學(xué)校治理實(shí)踐的全領(lǐng)域，而不應(yīng)是間歇性、階段性或僅存在于某個(gè)時(shí)段的“非全過程民主”。例如，在一些學(xué)校教職工代表大會根本就沒有形成制度，存在普遍的“民主休眠期”。“我參加工作十年， 教代會只開過兩次”“很少有機(jī)會參與自身利益相關(guān)的學(xué)?？冃Х峙浞桨傅闹贫ê托薷摹薄皩W(xué)校領(lǐng)導(dǎo)常常將一些方案和制度直接通報(bào)一下就付諸實(shí)施，根本不經(jīng)教代會討論通過”……在民主決策和民主管理上，有時(shí)候由于決策程序的遮掩，教師對學(xué)校的決策后知后覺，學(xué)校事務(wù)常常是由校長做主，教師話語權(quán)孱弱，這就破壞了民主的豐富性和過程性。這種民主過程不全面、不充分的教代會運(yùn)行狀況與全過程人民民主的實(shí)踐要求相去甚遠(yuǎn)。

民主不僅僅是一個(gè)形式問題，也是一個(gè)深淺問題、面積問題。在《黑格爾法哲學(xué)批判》中，馬克思指出民主制的“每一個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)際上都只是整體人民的環(huán)節(jié)”[16]。全過程人民民主彌補(bǔ)了碎片化、分散式的民主缺陷，要求各民主環(huán)節(jié)須暢通，顯現(xiàn)民主參與的完整性，保持時(shí)間上的連續(xù)性，超越狹隘的民主形態(tài)。所以，全過程人民民主對落實(shí)教代會制度的要求就是在教代會運(yùn)作的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能夠有教師的持續(xù)參與，充分保障教師完整地參與民主管理實(shí)踐，形成完整的制度安排和實(shí)踐鏈條，確保教師民主參與內(nèi)容的“全”。

3.民主舉措具體且實(shí)效化

如果民主程序在長久的運(yùn)行中仍結(jié)不出眾人期待的花果，就會招致教師對民主的悲觀和猜忌。目前，教代會制度在可操作性方面缺少明確的職權(quán)職責(zé)規(guī)定和具體有效的問題解決辦法。我們發(fā)現(xiàn)，教代會能否發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用常常依賴于校長個(gè)人對民主的重視程度，民主觀念強(qiáng)的校長領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)校教代會所發(fā)揮的作用會大一些，反之則不然。很多學(xué)校的教代會性質(zhì)模糊，在實(shí)際日常運(yùn)作中并未發(fā)揮其職能，缺乏實(shí)質(zhì)的民主內(nèi)涵，或認(rèn)為只要有足夠的文本記錄、達(dá)標(biāo)的參與人數(shù)以及簽字確認(rèn)的程序就實(shí)現(xiàn)了民主目標(biāo)。另外，教職工代表大會閉會期間應(yīng)由工會組織傳達(dá)、貫徹教代會精神，督促檢查教職工代表大會決議的落實(shí)，接受和處理教職工代表大會代表的建議和申訴[17]?？墒?，在基層實(shí)踐中學(xué)校工會往往處于功能架空的狀態(tài)，職責(zé)認(rèn)識模糊，執(zhí)行力比較弱，很少能真正發(fā)揮作用來推進(jìn)學(xué)校民主管理，以致教師缺乏有效的參與權(quán)和充分的知情權(quán)。

民主的形式并不是單一的，“實(shí)現(xiàn)民主有多種方式，不可能千篇一律。用單一的標(biāo)尺衡量世界豐富多彩的政治制度，用單調(diào)的眼光審視人類五彩繽紛的政治文明，本身就是不民主的”[18]。更為重要的是，民主的形式與內(nèi)容相輔相成，民主的內(nèi)容與效果應(yīng)高于民主形式，所以實(shí)效性問題是導(dǎo)致學(xué)校民主受到質(zhì)疑的焦點(diǎn)。習(xí)近平總書記說：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！盵19]“依靠教師辦學(xué)”不能空談，不是單純喊口號，而是需要具體落實(shí)到學(xué)校民主生活中去，以有效的民主舉措來解決學(xué)校管理中的具體問題，確保教師的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)民主權(quán)利在真真切切的實(shí)踐中得到落實(shí)。在教代會制度的踐行過程中，要厘清形式民主與實(shí)質(zhì)民主的根本區(qū)別，基于實(shí)踐效果和教師感受來構(gòu)建多樣的民主形式，使教代會制度真實(shí)可感、切實(shí)可行。

三、基于全過程人民民主的中小學(xué)教職工代表大會制度優(yōu)化路徑

中小學(xué)教代會制度的高水平建設(shè)是民主治校的題中應(yīng)有之意。如何將教職工代表大會制的民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，需要基于全過程人民民主的價(jià)值意涵和內(nèi)在要求，審視教職工代表大會制度的現(xiàn)實(shí)困境與基層演進(jìn)，進(jìn)而明晰教職工代表大會制的優(yōu)化方向。

1.以協(xié)商議事為手段，營造學(xué)校民主文化氛圍

霍金森在教育管理價(jià)值論中反復(fù)申明，組織中永遠(yuǎn)存在著價(jià)值沖突情境。以相應(yīng)的協(xié)商議事規(guī)則來健全教代會制度，須堅(jiān)持“跟教師商量著辦事”的原則，探索科學(xué)有序的議事模式，構(gòu)建高質(zhì)量的學(xué)校民主協(xié)商機(jī)制，創(chuàng)造溝通對話的平臺，引導(dǎo)多方以理性平和的心態(tài)共同參與到學(xué)校事務(wù)的管理和討論之中?！叭^程民主‘行得通關(guān)鍵在于真正認(rèn)清‘協(xié)商民主這一獨(dú)特法寶。”[20]從毛澤東的“商量政府”，到習(xí)近平總書記的“重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商”[21]，都是在尋求更具“公共性”的共同意愿。黨的二十大報(bào)告明確指出：“協(xié)商民主是實(shí)踐全過程人民民主的重要形式?！眻?jiān)持密切聯(lián)系教師的優(yōu)良作風(fēng)，通過共同商討的方法解決現(xiàn)實(shí)中的復(fù)雜問題，不僅可以提高學(xué)校民主決策的質(zhì)量，而且更加符合包容性政治的基本要求。所以，將全過程人民民主融入學(xué)校治理的實(shí)踐更加需要重申協(xié)商民主在教代會制度落實(shí)中的重要作用。

第一，要發(fā)揮協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，教代會必須厘清學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)主體與教師主體的關(guān)系，弱化行政人員所代表的權(quán)力身份，形成行政主體和教師主體平等協(xié)商、共同治校的基本習(xí)慣。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商意識涵養(yǎng)機(jī)制的建設(shè)要求建立基層領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商意識考核機(jī)制和基層領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商意識評價(jià)機(jī)制。

第二，“一項(xiàng)制度之創(chuàng)建，必先有創(chuàng)建這項(xiàng)制度之意識與精神”[22]“一種參與制政治制度的民主形式同時(shí)需要一種與之相符合的政治文化”[23]。當(dāng)法官無法從白紙黑字的法律條款中找到相宜的判決憑據(jù)時(shí)，他會基于立法的精神來對案件作裁。全過程人民民主的提出就好像一個(gè)“精神”要義，這正是教代會對民主的價(jià)值追求。民主協(xié)商的開展離不開與之相適應(yīng)的協(xié)商文化的長效浸潤，要求學(xué)校注重挖掘和營造民主的精神文化氛圍，喚醒廣大教職工的民主意識和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。只有最為核心的學(xué)校民主文化認(rèn)知層面的突破和重建，才是教代會制度最深刻、最有效的變革。

2.以制度保障為依托，規(guī)范學(xué)校教代會運(yùn)行規(guī)范

沒有制度的保障，任何為實(shí)現(xiàn)民主所做的努力都無法長期地發(fā)揮其功效?！秾W(xué)校教職工代表大會規(guī)定》的頒布實(shí)施是教代會制度建設(shè)的一個(gè)重要進(jìn)步，但是該規(guī)定無法企及實(shí)踐中的細(xì)節(jié)問題，還需要制定具體辦法來配合執(zhí)行。當(dāng)前，教代會運(yùn)行實(shí)踐中的規(guī)范性問題亟需解決。面對建議權(quán)流于形式、有關(guān)教師切身利益的決議未經(jīng)教代會討論直接發(fā)布、校務(wù)不完全公開、教師監(jiān)督權(quán)弱化、決議落實(shí)不到位等現(xiàn)實(shí)問題，要從制度層面規(guī)范教代會的操作流程，形成約束力較強(qiáng)的具體辦法。這既能確保教代會運(yùn)行規(guī)范有序，又能不斷增強(qiáng)教代會功效，進(jìn)而明晰教代會的性質(zhì)，保障教代會職權(quán)的落實(shí)力度。

第一，參與規(guī)則的引入和指導(dǎo)。人民民主是一種覆蓋全體的新型民主，全過程人民民主所倡導(dǎo)的精神是讓每個(gè)教師的聲音都能被聽到，所以應(yīng)對參與人員、參與方式、參與紀(jì)律等都制定好規(guī)范，結(jié)合非正式制度的柔性治理，進(jìn)一步體現(xiàn)全體教師的真實(shí)意愿。

第二，對議程的控制和標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)。通過建立質(zhì)詢與通報(bào)、選舉與提案、主題遴選與議題商定等一系列辦法，將事關(guān)教職工切身利益的事項(xiàng)納入到教代會的常規(guī)審議項(xiàng)目中，細(xì)化教代會的運(yùn)作環(huán)節(jié)，使教代會程序與實(shí)質(zhì)相統(tǒng)一。把教代會各項(xiàng)事務(wù)納入規(guī)范辦學(xué)、依法辦學(xué)的軌道，教師才有機(jī)會在民主形式中獲得權(quán)力、道德、利益等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，否則“文化生產(chǎn)場在權(quán)力場中占據(jù)的是一個(gè)被統(tǒng)治的地位”[24]。

3.以問題解決為目標(biāo)，構(gòu)建學(xué)校民主治理體系

治理環(huán)節(jié)的民主枯竭，再加上教師長期麻木且無感于介入學(xué)校民主管理實(shí)踐，就會導(dǎo)致“教師自治”異化為“校長一言堂”。《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》對實(shí)踐操作中的措施規(guī)定指導(dǎo)性居多， 具體實(shí)行細(xì)則大多是學(xué)校自己制定，存在著很大的隨意性，這也正是造成很多學(xué)校的教代會流于形式的原因所在?！爸贫鹊纳υ谟趫?zhí)行”，正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的那樣，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐”[25]。全過程人民民主的關(guān)鍵一點(diǎn)體現(xiàn)在對民主的全方位執(zhí)行和落實(shí)上，民主的內(nèi)容更多體現(xiàn)在各種形式的協(xié)商、參與、決策、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，使其更具完整性，所以有必要在把握全過程人民民主價(jià)值和實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，促使其從理念到機(jī)制的有效落地。教代會民主效能的轉(zhuǎn)化和各項(xiàng)職權(quán)的落實(shí)離不開科學(xué)完備的民主治理過程體系，既要完善常態(tài)化機(jī)制，也要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐形式，構(gòu)建教代會有效運(yùn)行的長效機(jī)制，使其在教代會閉會期間仍照常開展工作。

第一，教代會運(yùn)作不應(yīng)局限于單一環(huán)節(jié)，而要在選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)中都發(fā)揮作用，使每一位教師都能平等有序地參與到每一個(gè)環(huán)節(jié)中，使民主的內(nèi)容覆蓋學(xué)校各項(xiàng)工作的貫徹、落實(shí)、保障等全部流程和起點(diǎn)、過程、終點(diǎn)等整個(gè)周期，使民主環(huán)節(jié)更暢通、連貫，從而呈現(xiàn)出意義完整的民主過程，將全過程人民民主的“全過程”加以生動體現(xiàn)。

第二，可操作性的學(xué)校民主治理過程體系必然聚焦于解決實(shí)際問題，要通過項(xiàng)目、案例的切身經(jīng)歷，讓全體教師體驗(yàn)教代會的實(shí)際用處，加強(qiáng)對教代會工作的支持與配合，時(shí)刻關(guān)注學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃。這需要加強(qiáng)工會的日常性治理，促進(jìn)工會職能的轉(zhuǎn)變。

第三，搭建服務(wù)于教代會日常運(yùn)作的信息分享平臺和數(shù)字治理體系，進(jìn)一步完善校務(wù)公開，不斷探索新的干群對話模式，只有保證教師充分的知情和監(jiān)督，他們才能作出負(fù)責(zé)任的決定。

4.以實(shí)踐指導(dǎo)為重點(diǎn)，加強(qiáng)學(xué)校教代會監(jiān)督時(shí)效

民意的實(shí)現(xiàn)程度就是民主的程度，判斷民主的好壞必須從學(xué)校校情、實(shí)踐效果和教師感受來衡量。我們倡導(dǎo)自主辦學(xué)以解放學(xué)校生產(chǎn)力，但很多學(xué)校長期受科層制的影響，教代會羈絆于上下級關(guān)系。“一肩挑”的校長負(fù)責(zé)制賦予了校長人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)等關(guān)鍵權(quán)力，以至教代會的運(yùn)行效果“主要靠領(lǐng)導(dǎo)重視”。還有些學(xué)校在民主治理實(shí)踐中過度留痕，存在脫離教師的現(xiàn)象，以至整個(gè)教代會運(yùn)行呈現(xiàn)出冰冷的程序化?？梢?，雖然“制度好可以使壞人無法任意橫行”[26]，但政策執(zhí)行偏差普遍存在。所以，民主實(shí)效檢驗(yàn)除了結(jié)果取向，還要注重過程中的細(xì)節(jié)和感受。

第一，通過開展常態(tài)化的中小學(xué)教師民意調(diào)查、構(gòu)建基層選舉觀察員制度、邀請退休教師返校以及開展多元評價(jià)等辦法來解決當(dāng)下對學(xué)校民主治理成效的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一的困境，實(shí)現(xiàn)由行政主導(dǎo)評價(jià)向民眾主導(dǎo)評價(jià)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)行政評價(jià)中的民意至上原則。開展教代會的落地檢測和專項(xiàng)考核，以教師的滿意程度、獲得感為價(jià)值取向，還要對學(xué)校教代會的基層實(shí)踐進(jìn)行在地化的研究和指導(dǎo)。

第二，應(yīng)突出教代會的獨(dú)立地位，推行權(quán)責(zé)清單，既要為校長劃分出“政務(wù)”“黨務(wù)”的界限，也要推進(jìn)黨教融合。教育行政部門應(yīng)強(qiáng)化基層權(quán)力監(jiān)督，進(jìn)一步確認(rèn)學(xué)校行政和教代會不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。要加強(qiáng)培訓(xùn)和教育，培育校長的民主治校思維，完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力約束機(jī)制，構(gòu)建嚴(yán)格的權(quán)責(zé)約束體系。

第三，要保障和落實(shí)教師的投票權(quán)，只有投票平等，教師才能自己決定自己的命運(yùn)，這需要以民主集中制為基本原則，通過學(xué)校共治中的教師實(shí)踐增強(qiáng)大家的民主意識，甚至讓教師適當(dāng)?shù)貐⑴c選舉、任免自己的校長，以此來彌補(bǔ)我國當(dāng)前校長任職資格制度建設(shè)的短板。

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