摘要：西方協(xié)商民主研究歷經(jīng)40余載，蘊(yùn)含著深刻的實(shí)踐邏輯。20世紀(jì)70年代，西方代議民主的治理失靈現(xiàn)象日趨普遍。在探尋治理失靈的應(yīng)對(duì)策略時(shí)，西方學(xué)者著力構(gòu)建協(xié)商民主的理論范式，從多個(gè)視角闡釋了協(xié)商民主的效能優(yōu)勢(shì)。然而，西方國(guó)家錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系，制約了協(xié)商民主的實(shí)際效能。有鑒于此，西方學(xué)者著力研究協(xié)商民主的制度實(shí)現(xiàn)形式。由于代議民主存在路徑依賴等原因，西方協(xié)商民主發(fā)展缺乏法理基礎(chǔ)和政治支持，面臨碎片化、形式化和制度整合等瓶頸。西方學(xué)者轉(zhuǎn)向建構(gòu)協(xié)商系統(tǒng)，以期打破瓶頸。不過(guò)，理論更新還是無(wú)法扭轉(zhuǎn)西方協(xié)商民主應(yīng)用的衰變趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；代議民主；范式演進(jìn)；應(yīng)用衰變

中圖分類號(hào)：D082文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.12186/2024.03.004

文章編號(hào)：2096-9864（2024）03-0031-10

自畢塞特20世紀(jì)80年代提出協(xié)商民主的概念至今，西方協(xié)商民主研究歷時(shí)40余載，范式內(nèi)容異彩紛呈。西方學(xué)界的范式梳理存在兩大進(jìn)路：20世紀(jì)90年代，重點(diǎn)回溯理論淵源，考證羅爾斯等人的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)，歸納共和主義、普遍主義和后現(xiàn)代的協(xié)商民主理論［1］；近年來(lái)，艾斯特等人將范式演進(jìn)概括為四個(gè)代際，第一代探究協(xié)商民主的基本范疇，第二代論證協(xié)商民主的治理優(yōu)勢(shì)，第三代探究協(xié)商民主的制度程序，第四代闡述協(xié)商系統(tǒng)理論［2］。

2001年哈貝馬斯來(lái)華交流后，國(guó)內(nèi)學(xué)界掀起研究西方協(xié)商民主的熱潮。早期，研究者側(cè)重梳理協(xié)商民主的內(nèi)涵特征和治理效能［3］，概括協(xié)商民主的理論流派和實(shí)踐形式［4］，分析哈貝馬斯等人的理論創(chuàng)新［5］。后續(xù)研究更多地轉(zhuǎn)向制度設(shè)計(jì)和操作程序［6］，總結(jié)前三代協(xié)商民主理論［7］。近期，研究者重點(diǎn)關(guān)注第四代理論及其對(duì)中國(guó)協(xié)商民主發(fā)展的啟示［8］。

總的來(lái)看，國(guó)外的早期梳理無(wú)法兼顧理論前沿，近年來(lái)的概括只是按照時(shí)間線索勾勒理論脈絡(luò)，沒(méi)有全面展現(xiàn)每代理論回應(yīng)的治理難題。國(guó)內(nèi)研究成果豐碩，但尚未完整梳理西方40余年的范式演進(jìn)軌跡，特別是沒(méi)有觀照理論發(fā)展的實(shí)踐邏輯。因此，有必要立足西方協(xié)商民主理論產(chǎn)生和發(fā)展的治理情境，重構(gòu)四個(gè)代際的研究議題，揭示范式演進(jìn)的歷程及其實(shí)踐困境，尤其要厘清范式演進(jìn)的實(shí)踐背景和焦點(diǎn)內(nèi)容，展現(xiàn)西方協(xié)商民主的應(yīng)用衰變，以進(jìn)一步理解協(xié)商民主的治理效能，為中國(guó)完善協(xié)商民主體系提供理論參照。

一、西方協(xié)商民主的濫觴情境及其效能闡釋

代議民主的失靈，構(gòu)成了西方協(xié)商民主的濫觴情境。20世紀(jì)70年代，代議民主無(wú)力應(yīng)對(duì)國(guó)家治理危機(jī)，效能短板日益凸顯，治理失靈現(xiàn)象日趨普遍。當(dāng)時(shí)，歐美經(jīng)濟(jì)陷入滯脹，權(quán)力被資本綁架，置公共利益于不顧，政治抗?fàn)幉粩?。西方學(xué)者在探究治理失靈的應(yīng)對(duì)策略時(shí)，提出要發(fā)展協(xié)商民主，彌補(bǔ)代議民主的效能短板。

1.西方代議民主的治理失靈

西方代議民主主張權(quán)利形式平等，強(qiáng)調(diào)選舉可以表達(dá)私利，實(shí)現(xiàn)公益，要求少數(shù)服從多數(shù)。這套制度存在明顯短板，如不能保證實(shí)質(zhì)平等，公共政策常常背離公共利益，無(wú)法滿足復(fù)雜社會(huì)對(duì)國(guó)家治理能力的需求，治理失靈現(xiàn)象層出不窮。

治理失靈首先表現(xiàn)為，選舉被資本操縱，違反平等原則，導(dǎo)致政治遭遇合法性危機(jī)。西方代議民主蘊(yùn)含“一人一票、票票等值”的平等預(yù)設(shè)，認(rèn)為公民通過(guò)選舉表達(dá)政治認(rèn)同，贏得多數(shù)選票者自動(dòng)獲得執(zhí)政合法性?？墒?，由于資本綁架權(quán)力等原因，形式平等與實(shí)質(zhì)不平等的鴻溝愈拉愈大，進(jìn)而反噬權(quán)利與自由，不可避免地誘發(fā)公共價(jià)值的合法性危機(jī)。進(jìn)一步講，選舉只能決定誰(shuí)執(zhí)政，無(wú)法保證勝選者履行競(jìng)選承諾、根據(jù)公共利益決策，時(shí)常引發(fā)公共政策的合法性危機(jī)。

治理失靈也表現(xiàn)為，選舉并非正和博弈，無(wú)法全面反映公共利益。在代議民主的框架內(nèi)，公民權(quán)利等同私人偏好，公民參與選舉表達(dá)偏好便能增進(jìn)權(quán)利，聚合形成公共利益?！懊裰鞯哪繕?biāo)就是將分散的個(gè)人偏好盡可能通過(guò)一種公正而有效的方式聚合成為集體的選擇?！保?］可是，公共選擇理論早已證明，遵循個(gè)體理性進(jìn)行社會(huì)交往極易導(dǎo)致集體非理性，會(huì)使公益受損。阿羅不可能定理更是表明，選舉篩選出的社會(huì)偏好無(wú)法代表多數(shù)利益。選舉根據(jù)投票多寡確定公共利益的內(nèi)容，無(wú)法綜合考慮偏好的強(qiáng)弱及其合理程度，不能全面映射社會(huì)事實(shí)，致使偏好聚合出現(xiàn)偏差，決策信息失真。依靠選舉生成公共利益，效力有限。

治理失靈還表現(xiàn)為，代議民主難以適應(yīng)復(fù)雜社會(huì)的治理需要。二戰(zhàn)后，西方國(guó)家相繼進(jìn)入后現(xiàn)代社會(huì)，公共治理的復(fù)雜性驟增，乃至生成風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。典型表現(xiàn)為：身份認(rèn)同日趨多元，價(jià)值觀念日益多樣，少數(shù)群體的權(quán)利訴求愈發(fā)強(qiáng)烈。然而，代議民主奉行多數(shù)決定原則，政治精英鮮有動(dòng)力回應(yīng)少數(shù)群體的訴求。少數(shù)群體被迫訴諸政治抗?fàn)幘S護(hù)權(quán)益，黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)和女權(quán)運(yùn)動(dòng)在20世紀(jì)六七十年代風(fēng)起云涌，便是最好的例證。面對(duì)類似錯(cuò)綜復(fù)雜的公共議題，代議民主失靈日趨頻繁，充分暴露了效能短板。

代議民主失靈召喚治理改革，改革效果卻不盡如人意。20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)復(fù)雜棘手的公共事務(wù)，大刀闊斧地革新行政體制，吸納市場(chǎng)和社會(huì)參與公共治理。新公共管理運(yùn)動(dòng)隨之發(fā)軔，類型多樣的治理網(wǎng)絡(luò)陸續(xù)涌現(xiàn)。然而，治理并非萬(wàn)能鑰匙，存在大量失靈、失效甚至失敗的案例。治理網(wǎng)絡(luò)常常由精英特別是經(jīng)濟(jì)精英支配，矛盾分歧和權(quán)力為資本服務(wù)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，無(wú)法確保治理的公共性、平等性和責(zé)任性［10］。

效果有限的深層次原因還在于，改革只是在治理技術(shù)層面修補(bǔ)行政體制，并未在政治制度層面觸及代議民主體制，屬于隔靴搔癢。從聚合決策信息的角度看，代議民主是一套化繁為簡(jiǎn)的治理機(jī)制。它將公民權(quán)利及其偏好簡(jiǎn)單地化約成標(biāo)準(zhǔn)化的選票，根據(jù)選票數(shù)量確定偏好實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容與順序。選票承載的決策信息非常有限，根本無(wú)法如實(shí)反映權(quán)利偏好的復(fù)雜性。僅僅依靠選舉很難保證決策的科學(xué)性，社會(huì)越復(fù)雜，選舉的效能短板越明顯。應(yīng)對(duì)代議民主的治理失靈，滿足復(fù)雜社會(huì)的治理需求，勢(shì)必要求改革政治制度。

2.協(xié)商民主的效能闡釋研究

20世紀(jì)八九十年代，西方學(xué)者在尋找政治制度改革路徑的過(guò)程中，積極建構(gòu)協(xié)商民主的理論范式。范式建構(gòu)的重點(diǎn)是，論證協(xié)商民主有助于增進(jìn)公共利益，促進(jìn)政治平等，夯實(shí)政治合法性基礎(chǔ)，治理復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，彌補(bǔ)治理網(wǎng)絡(luò)的民主赤字。也就是說(shuō)，論證協(xié)商民主是治理民主和政治民主的有機(jī)統(tǒng)一，具有緩解國(guó)家治理危機(jī)的顯著優(yōu)勢(shì)，成為闡釋協(xié)商民主治理效能的實(shí)踐起點(diǎn)。

鑒于代議民主難以全面反映公益，西方學(xué)者主張公民遵循公共理性，實(shí)行協(xié)商民主，從而全面整合公共利益。羅爾斯對(duì)公共理性的界定，是理論闡釋的基石。如其所言，“公共理性是一個(gè)民主國(guó)家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標(biāo)是公共善”［11］。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，公民在公共領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共利益協(xié)商，不能只顧私利。在羅爾斯的基礎(chǔ)上，博曼指出公共理性具有多元性?！爱?dāng)協(xié)商者運(yùn)用多元公共理性的時(shí)候，他們就可以實(shí)現(xiàn)互相尊重、互相包容。”［12］

西方學(xué)者在重新解釋政治參與目的的基礎(chǔ)上，指出協(xié)商民主不是聚合偏好，而是轉(zhuǎn)換整合偏好，可以更好地增進(jìn)公共利益。哈貝馬斯對(duì)此指出，“我們必須把進(jìn)入政治過(guò)程的各種偏好不是看作某種給與的東西，而是看作一些接受論據(jù)之交換、可以用商談方式加以改變的輸入”［13］220。公民的偏好需求存在輕重緩急之分，會(huì)經(jīng)過(guò)協(xié)商進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。深入的溝通交流，有望消除對(duì)偏好實(shí)現(xiàn)順序的分歧，就程序規(guī)范和政策議程達(dá)成共識(shí)。

針對(duì)社會(huì)面臨的合法性危機(jī)，有必要論證協(xié)商民主具備增強(qiáng)政治合法性的效能。代表性觀點(diǎn)有，“合法性的源泉并不是個(gè)體先定的意志，而是意志的形成過(guò)程，也就是審議本身”［14］?！懊裰鞯囊庾R(shí)形成過(guò)程確定合法性力量，是從那些允許在協(xié)商過(guò)程中更好論據(jù)發(fā)揮作用的交往預(yù)設(shè)和程序中得來(lái)的”［13］342。他們認(rèn)為，建立規(guī)范程序，確保公民平等協(xié)商，根據(jù)公共利益陳述理由凝聚共識(shí)，能夠夯實(shí)公共政策的合法性基礎(chǔ)。需要指出的是，與代議民主強(qiáng)調(diào)通過(guò)選舉賦予統(tǒng)治權(quán)合法性不同，協(xié)商民主更在乎法律等公共政策的合法性。

鑒于資本操縱選舉，論述協(xié)商民主可以增進(jìn)平等，成為范式建構(gòu)的題中之義。研究者尤其反對(duì)累積性不平等，主張協(xié)商，遵循平等、包容和互惠的原則。他們強(qiáng)調(diào)，“協(xié)商觀念不僅要求平等對(duì)待他人的利益；考慮到良知差異的背景，它還要求他人可接受的理由，政治上可行的理由。我將這種要求稱為協(xié)商包容原則”［15］。增進(jìn)包容性，需要采用問(wèn)候、修辭和敘述的協(xié)商模式。僅僅承認(rèn)理性說(shuō)理的正當(dāng)性會(huì)生成內(nèi)部排斥，不善于說(shuō)理者會(huì)身處劣勢(shì)［16］。此外，還應(yīng)確保說(shuō)理的互惠性，“它所要求的是能夠向受到激發(fā)尋找社會(huì)合作的公平條件的所有各方證明為正當(dāng)?shù)睦碛伞保?7］?；セ菪蕴刂父鶕?jù)正當(dāng)理由表達(dá)體現(xiàn)公共利益的偏好訴求。

闡明協(xié)商民主可以更好地響應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理需求，回應(yīng)身份政治和價(jià)值多元論的挑戰(zhàn)，避免治理網(wǎng)絡(luò)失靈，充實(shí)協(xié)商民主的發(fā)展理?yè)?jù)，是闡釋效能的重要環(huán)節(jié)。吉登斯等人既解釋了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成原因，又說(shuō)明了協(xié)商民主的治理效能。他指出，人追求解放推動(dòng)了現(xiàn)代性的展開，“人為不確定性”劇增。“我們的存在，比以前更具有風(fēng)險(xiǎn)?！保?8］實(shí)現(xiàn)解放應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，需要發(fā)展“對(duì)話民主”。協(xié)商民主的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力具體表現(xiàn)為，可以為塑造公民的國(guó)家認(rèn)同提供不偏不倚的程序，“是在撕裂的社會(huì)調(diào)和沖突最民主的方法”［19］；有助于澄清道德價(jià)值觀沖突，培育妥協(xié)精神、正義觀念和寬容意識(shí)［20］；能促成治理與民主的融會(huì)貫通，“促進(jìn)治理網(wǎng)絡(luò)的透明性、開放性和包容性”［21］130。

考慮到精英支配治理網(wǎng)絡(luò)，侵蝕平等協(xié)商，西方學(xué)者重塑了協(xié)商民主與權(quán)力運(yùn)行的關(guān)系。哈貝馬斯指出，“在民主法治國(guó)中，政治權(quán)力分化為交往權(quán)力和行政權(quán)力”［13］168。公民在公共領(lǐng)域通過(guò)協(xié)商生產(chǎn)交往權(quán)力，借助公共輿論將公共意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為公共意志。行政權(quán)力通過(guò)執(zhí)行公共政策，落實(shí)公共意志。佩迪特著重論述了權(quán)力的無(wú)支配性，認(rèn)為公民圍繞分歧展開論辯，形成公共政策，具有非專斷性［22］。更具啟發(fā)性的是，有人借鑒支配性權(quán)力和共享性權(quán)力的分析框架，指出協(xié)商民主生成的共享性權(quán)力“是一種積極的創(chuàng)造性能量，蘊(yùn)含了相互賦權(quán)”［23］。簡(jiǎn)而言之，協(xié)商民主會(huì)促成賦權(quán)，增進(jìn)平等。

二、西方協(xié)商民主的發(fā)展掣肘及其制度實(shí)現(xiàn)

發(fā)展協(xié)商民主不僅需要在應(yīng)然層面闡釋效能優(yōu)勢(shì)，更要推動(dòng)實(shí)踐的創(chuàng)新與擴(kuò)散。從實(shí)際情況看，西方協(xié)商民主的實(shí)踐探索層級(jí)越高，創(chuàng)新擴(kuò)散的效能越是乏善可陳。剖析掣肘因素，總結(jié)發(fā)展路徑，提煉操作程序，闡明協(xié)商民主的制度實(shí)現(xiàn)形式，也就成為新的理論增長(zhǎng)點(diǎn)。

1.西方協(xié)商民主的實(shí)踐限度

按照從基層到中央的空間層級(jí)遞進(jìn)，西方協(xié)商民主的實(shí)踐創(chuàng)新呈遞減式衰退，面臨一系列掣肘因素。特別是社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系嚴(yán)重制約了協(xié)商民主的實(shí)際效能，導(dǎo)致創(chuàng)新擴(kuò)散動(dòng)力不足，出現(xiàn)衰變困局。

在中央層級(jí)，協(xié)商民主的制度創(chuàng)新屈指可數(shù)。典型案例有，20世紀(jì)80年代中期至本世紀(jì)初，多個(gè)歐洲國(guó)家陸續(xù)在議會(huì)或政府下設(shè)專門機(jī)構(gòu)，組織科技政策協(xié)商。20世紀(jì)70年代末，包括轉(zhuǎn)基因在內(nèi)的新興技術(shù)遭到國(guó)民的強(qiáng)烈抵制。為消除疑慮推廣技術(shù)，丹麥議會(huì)于1985年率先成立了技術(shù)基金委員會(huì)，吸納公民參與協(xié)商民主，“開始試驗(yàn)并設(shè)計(jì)能使普通公民參與科技評(píng)估的參與方法”［24］235。此后，法國(guó)、荷蘭、英國(guó)、德國(guó)、瑞士、希臘、意大利、挪威、芬蘭和比利時(shí)等國(guó)政府紛紛效仿。

西方的實(shí)踐創(chuàng)新主要發(fā)生在基層社會(huì)，零星地由地方政府推動(dòng)，涉及的議題較為廣泛。按照組織協(xié)商的方式差異，可以將創(chuàng)新歸結(jié)為兩種類型：一是委托第三方承辦。典型案例包括，自20世紀(jì)80年代起，克洛斯比創(chuàng)辦的杰斐遜中心（現(xiàn)已更名為新民主進(jìn)程中心）數(shù)十次受美國(guó)地方和基層政府委托，組織公民陪審團(tuán)協(xié)商［25］。1994年至今，費(fèi)什金領(lǐng)銜的斯坦福大學(xué)協(xié)商民主實(shí)驗(yàn)室（前身為協(xié)商民主中心）在多國(guó)受托開展協(xié)商民意調(diào)查［26］。二是責(zé)任主體直接舉辦。廣泛實(shí)踐的有，20世紀(jì)80年代中期至今，法國(guó)和德國(guó)的地方政府圍繞城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)組織協(xié)商民主［27-28］。1993年至今，數(shù)百個(gè)美國(guó)社區(qū)組織居民開展學(xué)習(xí)圈協(xié)商，議題涵蓋教育改革、種族歧視和社區(qū)建設(shè)等方面［29］。2010年，美國(guó)俄勒岡州政府創(chuàng)立公民初選評(píng)議會(huì)，定期在選舉前隨機(jī)抽選20—24位公民參與協(xié)商民主，并將協(xié)商成果報(bào)告郵寄給選民參考［30］。

西方協(xié)商民主不是在制度真空中發(fā)生的，實(shí)際效能深受權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系影響。就權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，歐陸國(guó)家法團(tuán)主義政治傳統(tǒng)濃厚，英美國(guó)家多元主義政治盛行，兩者都限制了協(xié)商民主的效能發(fā)揮，導(dǎo)致協(xié)商機(jī)會(huì)不平等、協(xié)商過(guò)程不包容。如瑞典的環(huán)境政策協(xié)商“主要是在行政理性的指導(dǎo)下，由國(guó)家主導(dǎo)”［31］。加拿大的協(xié)商民主是典型的利益集團(tuán)政治，“協(xié)商賦權(quán)取決于它是否與主導(dǎo)集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)利益一致”［32］。

權(quán)力結(jié)構(gòu)只是印證了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系如何制約效能發(fā)揮，錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系則會(huì)影響協(xié)商民主的全過(guò)程。歐盟的食品安全協(xié)商顯示，“越是利益相近者，越是無(wú)法在哈貝馬斯的意義上與其他相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商”［33］。澳大利亞和德國(guó)的案例分析顯示，利益分歧決定了協(xié)商能否達(dá)成政策共識(shí)，分歧越大，越難達(dá)成共識(shí)，協(xié)商越有可能蛻變?yōu)樗嚼q護(hù)［34］3。這些案例足以表明，在實(shí)踐中，多數(shù)協(xié)商者都在訴說(shuō)私利，很難轉(zhuǎn)換偏好形成共識(shí)。

艾斯特等人更是從十個(gè)方面概括了社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)西方協(xié)商民主的效能掣肘。分別是，協(xié)商民主無(wú)法克服現(xiàn)代社會(huì)的參與規(guī)模限制，協(xié)商民主化解沖突的潛能有限，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等扭曲協(xié)商過(guò)程，基于專業(yè)知識(shí)的精英治理很難與公民協(xié)商兼容，價(jià)值的不可通約性可能導(dǎo)致協(xié)商失敗，利益集團(tuán)政治與協(xié)商民主沖突，公民公共理性的心智儲(chǔ)備不足，公共領(lǐng)域協(xié)商與政治系統(tǒng)銜接不暢，公民協(xié)商和政治代議士的權(quán)責(zé)邊界亟待區(qū)分，以及無(wú)法保證公共領(lǐng)域協(xié)商的實(shí)效性［35］8-15。

2.協(xié)商民主的制度實(shí)現(xiàn)研究

協(xié)商民主盡管在理論上具有顯著的效能優(yōu)勢(shì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)卻會(huì)限制其實(shí)際效果。為突破效能限度，西方學(xué)者著重論述協(xié)商民主的發(fā)展路徑和操作程序，積極推進(jìn)制度實(shí)現(xiàn)形式研究。

早在協(xié)商民主理論問(wèn)世之初，畢賽特等人就闡述了以國(guó)家為中心的發(fā)展路徑。如其所言，“兩院制并不是妨礙多數(shù)統(tǒng)治的設(shè)置，而是會(huì)推動(dòng)協(xié)商多數(shù)有效統(tǒng)治的一種制度機(jī)制”［36］。不少學(xué)者延續(xù)畢賽特的思路，紛紛主張賦予議會(huì)等國(guó)家機(jī)關(guān)組織協(xié)商的職能。有人強(qiáng)調(diào)，“在‘協(xié)商民主的眾多路徑中，我的志趣是集中探討協(xié)商民主在幫助我們重構(gòu)代議機(jī)構(gòu)協(xié)商能力方面的能力”［37］。

這條路徑依托既有的國(guó)家治理體系，最有可能實(shí)現(xiàn)制度化。但止步于此，極易混淆代議民主和協(xié)商民主的區(qū)別，使實(shí)踐創(chuàng)新淪為政治精英協(xié)商，進(jìn)而背離規(guī)范要求。眾所周知，經(jīng)過(guò)哈貝馬斯的理論闡述，西方協(xié)商民主理論特別強(qiáng)調(diào)公民參與。要拓展協(xié)商民主的制度實(shí)現(xiàn)形式，必須另辟蹊徑。

由于市民社會(huì)發(fā)育較為成熟，社會(huì)自組織能力較強(qiáng)，以社會(huì)為中心的發(fā)展路徑在西方更具可行性，繼而成為理論研究的主要著力點(diǎn)。哈貝馬斯就強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)立足公共領(lǐng)域推廣協(xié)商民主。研究者竭力豐富哈貝馬斯的觀點(diǎn)，認(rèn)為利用協(xié)商民意調(diào)查等協(xié)商會(huì)議程序，組織協(xié)商民主，培育微型公共領(lǐng)域，最有希望推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新的制度化［21］155-156。

推廣協(xié)商民主既要探究發(fā)展路徑，也離不開操作程序創(chuàng)新。研究者為調(diào)和參與規(guī)模和時(shí)空范圍的張力，確保參與機(jī)會(huì)平等，闡釋了協(xié)商代表程序，科學(xué)回答了“誰(shuí)”協(xié)商的問(wèn)題。首先，論證代表和協(xié)商兼容，指出“代表的對(duì)立面并不是參與，而是排斥，參與的對(duì)立面則是不在場(chǎng)”［38］。其次，分析了建立健全協(xié)商代表程序的意義，可以豐富協(xié)商話語(yǔ)進(jìn)而增進(jìn)政策合理性［39］，能確保協(xié)商過(guò)程的可見(jiàn)性，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)［40］。再次，概括了協(xié)商代表的產(chǎn)生方法，包括毛遂自薦、非隨機(jī)抽樣、隨機(jī)抽樣和全民參與。“在微觀協(xié)商技術(shù)中，隨機(jī)抽樣是目前選擇參與者的主要方法。”［41］74在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上，它可以確保利益相關(guān)人參與機(jī)會(huì)相等。

確定了“誰(shuí)”協(xié)商，還需回答“如何”協(xié)商的問(wèn)題，研究者繼而闡述協(xié)商會(huì)議程序。這些程序的容納人數(shù)、協(xié)商時(shí)間和適用議題迥異，主要包括公民陪審團(tuán)、公民共識(shí)會(huì)議、規(guī)劃小組和協(xié)商民意調(diào)查等。前三者適用于小規(guī)模協(xié)商，要求時(shí)間寬裕保證深度交流，適合疑難議題。后者能同時(shí)容納成百上千人參與，對(duì)時(shí)間和議題的要求彈性較大［42］。會(huì)議程序看似微不足道，卻會(huì)影響協(xié)商的民主質(zhì)量，需要根據(jù)議題性質(zhì)精準(zhǔn)挑選。

可以想見(jiàn)，制度實(shí)現(xiàn)研究并不能轉(zhuǎn)化為生動(dòng)實(shí)踐。雖然發(fā)展路徑創(chuàng)新能豐富協(xié)商渠道，操作程序創(chuàng)新能促成科學(xué)協(xié)商，但是都保證不了協(xié)商民主的實(shí)效性，難以推動(dòng)協(xié)商民主的創(chuàng)新擴(kuò)散，無(wú)法確保協(xié)商成果轉(zhuǎn)化為公共政策。

三、協(xié)商民主的制度梗阻及其系統(tǒng)建構(gòu)

更棘手的是，在代議民主的框架內(nèi)，西方協(xié)商民主發(fā)展面臨難以逾越的制度梗阻。研究者轉(zhuǎn)向建構(gòu)協(xié)商系統(tǒng)理論，從而疏通梗阻。這套理論具有重要啟示意義，卻很難轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。

1.西方協(xié)商民主的制度梗阻

制度梗阻集中表現(xiàn)為，代議民主存在路徑依賴。競(jìng)爭(zhēng)性選舉會(huì)限定協(xié)商民主的適用范圍，政治精英和政黨鮮有意愿支持協(xié)商民主發(fā)展，導(dǎo)致協(xié)商民主出現(xiàn)碎片化和形式化等問(wèn)題，無(wú)法被吸納嵌入國(guó)家制度體系。

在西方國(guó)家，正式的選舉具有不可替代的法理正當(dāng)性。憲法和法律都規(guī)定，重大政治議題由公民投票決定，一般性的公共事務(wù)由行政官僚根據(jù)政治代表的決定治理。協(xié)商民主只具備非正式性，協(xié)商成果沒(méi)有法律效力，僅供決策參考。正式的代議民主與非正式的協(xié)商民主存在制度性沖突，前者會(huì)限定后者的發(fā)展空間和效用邊界。

迫于競(jìng)爭(zhēng)壓力，政治精英主要圍繞選舉分配政策注意力，很少有意愿全方位推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展。以歐洲科技政策協(xié)商為例，除丹麥政府實(shí)實(shí)在在地組織協(xié)商民主外，其他機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)知識(shí)科普和政策宣傳。

究其原委，“

丹麥有著濃厚的整體化政治過(guò)程的傳統(tǒng)，公民參與各種各樣的議題討論和決策”［24］237。與之相對(duì)，其他國(guó)家并不具備這樣的民主傳統(tǒng)。法國(guó)議員認(rèn)為協(xié)商主要發(fā)揮決策告知功能，“不代表它可以挑戰(zhàn)任何政府政策”，美國(guó)聯(lián)邦政府毫無(wú)興趣組織協(xié)商民主［21］172-173。德國(guó)巴伐利亞州政府曾圍繞消費(fèi)者保護(hù)組織協(xié)商民主，卻擱置協(xié)商成果［34］108。這些都表明，西方政治精英并不熱衷于支持協(xié)商民主。

競(jìng)爭(zhēng)性選舉也造就了西方國(guó)家的政黨之爭(zhēng)。贏得選舉，事關(guān)政黨的切身利益和前途命運(yùn)。競(jìng)爭(zhēng)壓力驅(qū)使政黨將主要目標(biāo)設(shè)置為，通過(guò)勝選執(zhí)掌政權(quán)。政黨凝聚利益、培養(yǎng)精英、聯(lián)系選民乃至政治動(dòng)員，都是為了執(zhí)掌政權(quán)。政黨為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，甚至?xí)鼟豆怖?，將一己私利凌駕于國(guó)家利益之上，即便引發(fā)社會(huì)撕裂、政治極化和社會(huì)沖突也毫不顧及。近年來(lái)，伴隨民粹主義的興起，政黨為了勝選無(wú)所不用其極，典型的就是煽動(dòng)選民，制造分裂。在實(shí)踐中，政黨支持協(xié)商民主發(fā)展的意愿持續(xù)低迷，既無(wú)暇進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，也無(wú)意堅(jiān)持高位推動(dòng)。

政治支持有限，勢(shì)必加劇協(xié)商民主創(chuàng)新擴(kuò)散的碎片化。平心而論，西方基層和社會(huì)公共領(lǐng)域的協(xié)商民主實(shí)踐較為常見(jiàn)。然而，由于政治支持缺位等原因，這些實(shí)踐都是各自為政，沒(méi)有統(tǒng)一部署，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出碎片化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，尚未有效整合進(jìn)國(guó)家制度體系，無(wú)法構(gòu)建起一個(gè)完整的決策閉環(huán)。

接踵而至的就是，協(xié)商民主成果應(yīng)用的形式化。實(shí)證研究顯示，“微型公共領(lǐng)域?qū)φ蜗到y(tǒng)缺乏影響力”［43］，“沒(méi)有證據(jù)表明重大的政府決策是經(jīng)過(guò)公民開放平等的協(xié)商作出的，公共協(xié)商在公民日常生活中發(fā)揮的作用也可以忽略不計(jì)”［35］3。這就再次說(shuō)明，西方協(xié)商民主的實(shí)際效能不盡如人意。

不難發(fā)現(xiàn)，西方協(xié)商民主發(fā)展遭遇制度梗阻，并非因?yàn)閯?chuàng)新形式不豐富，發(fā)展路徑不清晰，操作程序不科學(xué)，而是受代議民主路徑依賴的束縛，法理基礎(chǔ)薄弱，政治支持有限。盡管如此，西方學(xué)者仍然堅(jiān)持探索協(xié)商民主的制度實(shí)現(xiàn)形式，轉(zhuǎn)而闡述協(xié)商系統(tǒng)理論。

2.協(xié)商民主的系統(tǒng)建構(gòu)研究

協(xié)商系統(tǒng)理論聚焦國(guó)家制度體系的協(xié)商性，而非協(xié)商民主的系統(tǒng)化，認(rèn)為發(fā)展協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)樹立系統(tǒng)思維，確保公共治理的協(xié)商性涉及不同的行動(dòng)主體、制度體制、程序機(jī)制、政策規(guī)范和技術(shù)方案，非協(xié)商甚至反協(xié)商的要素必不可少。

研究者提出了三種思路建構(gòu)協(xié)商系統(tǒng)。第一種以政策過(guò)程為出發(fā)點(diǎn)，寬泛地主張將有助于集體決策的交往行動(dòng)都納入?yún)f(xié)商系統(tǒng)。帕金森就認(rèn)為，多元的治理主體和治理機(jī)制在議程設(shè)置、議題討論、政策制定和決策執(zhí)行等階段均能發(fā)揮作用，理應(yīng)歸入?yún)f(xié)商系統(tǒng)［41］169。第二種關(guān)注協(xié)商行動(dòng)，提議將契合對(duì)話性、反思性和尊重他者等原則的治理行動(dòng)納入?yún)f(xié)商系統(tǒng)［44］。第三種強(qiáng)調(diào)協(xié)商效能，認(rèn)為有助于提升包容性、公益性和說(shuō)理性的治理實(shí)踐都屬于協(xié)商系統(tǒng)?！胺菂f(xié)商的實(shí)踐只要能發(fā)揮積極的協(xié)商效果，都應(yīng)被視作系統(tǒng)的組成部分?！保?5］

三種思路都強(qiáng)調(diào)，建構(gòu)協(xié)商系統(tǒng)不能狹隘地關(guān)注協(xié)商過(guò)程，必須整合制度體制、程序機(jī)制和主體行動(dòng)等組成要素。在實(shí)際操作過(guò)程中，這些要素類型多樣、性質(zhì)多元、權(quán)責(zé)功能各異甚至相互排斥，實(shí)現(xiàn)有效整合絕非輕而易舉之事。研究者希望通過(guò)優(yōu)化協(xié)商系統(tǒng)的運(yùn)作流程，解決整合難題。

目前，存在兩類優(yōu)化建議。第一類以協(xié)商過(guò)程為切入點(diǎn)，認(rèn)為系統(tǒng)運(yùn)行流程應(yīng)當(dāng)具備下列特征：一是明確協(xié)商主體，確保主體及其觀點(diǎn)的包容性多樣性；二是發(fā)展協(xié)商場(chǎng)域，推動(dòng)政治精英協(xié)商、非正式私人交往、社會(huì)公共領(lǐng)域協(xié)商和新聞?shì)浾搱?bào)道的協(xié)同并進(jìn)；三是提煉話語(yǔ)實(shí)體，將協(xié)商者的政策主張、需求偏好、價(jià)值觀念和情感態(tài)度納入討論，形成共識(shí)性的政策動(dòng)議；四是傳播協(xié)商話語(yǔ)，有序銜接不同場(chǎng)域的協(xié)商話語(yǔ)；五是實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)化，根據(jù)需求偏好及其理由的強(qiáng)弱度制定公共政策；六是執(zhí)行公共政策［46］。

第二類立足公意的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，認(rèn)為運(yùn)行流程包括：一是發(fā)展社會(huì)公共領(lǐng)域協(xié)商，激勵(lì)多元主體通過(guò)社會(huì)運(yùn)動(dòng)、輿論報(bào)道和微型公共領(lǐng)域表達(dá)話語(yǔ)；二是引導(dǎo)國(guó)家機(jī)構(gòu)授權(quán)協(xié)商，推動(dòng)政府組織協(xié)商；三是傳播協(xié)商話語(yǔ)，依托新聞媒體、政治抗?fàn)幒退饺私佑|等，公開支持或者反對(duì)某項(xiàng)話語(yǔ)，規(guī)范公共領(lǐng)域與授權(quán)機(jī)構(gòu)的交往；四是建立問(wèn)責(zé)制度，明確授權(quán)機(jī)構(gòu)向公共領(lǐng)域的輿情反饋機(jī)制；五是健全多元協(xié)商制度，完善協(xié)商系統(tǒng)的組織機(jī)制；六是確保協(xié)商的實(shí)效性，促使公共政策吸納協(xié)商成果［21］11-12。

就其本質(zhì)而言，這兩類建議都汲取了哈貝馬斯的理論靈感，認(rèn)為規(guī)范協(xié)商系統(tǒng)的運(yùn)行秩序，應(yīng)當(dāng)發(fā)展社會(huì)公共領(lǐng)域，形成作為公共意見(jiàn)的協(xié)商話語(yǔ)，政府隨后依托微型公共領(lǐng)域等程序機(jī)制將其吸納輸出為代表公共意志的公共政策。它們只是拓展了話語(yǔ)吸納機(jī)制，認(rèn)為非協(xié)商甚至反協(xié)商的制度程序和集體行動(dòng)，也是協(xié)商系統(tǒng)的組成要素。

毋庸置疑，西方協(xié)商系統(tǒng)的建構(gòu)及其運(yùn)行同樣面臨瓶頸。J.Mansbridge［47］就指出，在建構(gòu)系統(tǒng)時(shí)，組成要素不是連接過(guò)于緊密，致使分工不明，影響運(yùn)行秩序，就是連接松散乃至脫節(jié)，導(dǎo)致銜接不暢；系統(tǒng)在運(yùn)行過(guò)程中，協(xié)商民主不是面臨制度性支配，就是遭遇社會(huì)性支配。前者是指某些要素過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，操縱其余要素，損害協(xié)商的平等性，后者具體表現(xiàn)為不平等扭曲協(xié)商過(guò)程，侵蝕系統(tǒng)的包容性。此外，治理主體潛在的固執(zhí)偏見(jiàn)會(huì)限制治理效能發(fā)揮，如堅(jiān)持己見(jiàn)，無(wú)法轉(zhuǎn)化偏好，甚至催生群體極化現(xiàn)象。

更需反思的是，將制度體制、程序規(guī)范和機(jī)制技術(shù)等要素全部視作協(xié)商系統(tǒng)的組成部分，必定會(huì)導(dǎo)致概念界定過(guò)于寬泛?！叭绻_保協(xié)商和協(xié)商理論的辨識(shí)能力，就必須讓協(xié)商系統(tǒng)和其他形式的政治互動(dòng)區(qū)別開來(lái)?！保?8］概念泛化極易混淆協(xié)商民主與其他治理行動(dòng)的區(qū)別。如果忽視協(xié)商民主運(yùn)行的應(yīng)然原則，從有利于協(xié)商效能發(fā)揮的角度設(shè)計(jì)概念，會(huì)將非協(xié)商乃至反協(xié)商的要素籠統(tǒng)地視作組成要素，導(dǎo)致協(xié)商系統(tǒng)既無(wú)協(xié)商，也無(wú)民主。有利于協(xié)商決策，可以激發(fā)協(xié)商效能，只是評(píng)判協(xié)商系統(tǒng)組成要素的必要非充分條件［44］。

在西方現(xiàn)行體制內(nèi)，概念泛化不可避免地會(huì)擴(kuò)大政治不平等，衍生新的權(quán)力失衡［49］。前者典型地表現(xiàn)為，將多元主義政治納入?yún)f(xié)商系統(tǒng)，為利益集團(tuán)政治披上協(xié)商民主的亮麗外衣。此舉不是為不平等的現(xiàn)實(shí)辯護(hù)，就是美化甚至縱容資本操縱。后者主要是因?yàn)?，協(xié)商系統(tǒng)組成要素的多元化和發(fā)生場(chǎng)域的分散化，會(huì)拓展強(qiáng)勢(shì)群體的協(xié)商參與范圍，弱勢(shì)群體由于資源有限無(wú)力充分參與協(xié)商，導(dǎo)致精英政治取代協(xié)商民主。

因此，協(xié)商系統(tǒng)理論對(duì)西方民主制度的修復(fù)與完善影響甚微，難以破解協(xié)商民主發(fā)展的瓶頸，不能克服社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的效能限度，很難暢通代議民主衍生的制度梗阻，無(wú)法提高政治精英的支持意愿。

四、結(jié)論與討論

西方協(xié)商民主研究的范式演進(jìn)蘊(yùn)含著深刻的實(shí)踐邏輯。為彌補(bǔ)代議民主的效能短板，克服治理失靈，學(xué)界闡釋了協(xié)商民主的效能優(yōu)勢(shì)。社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系限制了西方協(xié)商民主的實(shí)際效能。學(xué)界又立足發(fā)展路徑和操作程序創(chuàng)新，研究協(xié)商民主的制度實(shí)現(xiàn)形式。由于代議民主的路徑依賴，西方協(xié)商民主發(fā)展缺乏法理基礎(chǔ)和政治支持，加劇創(chuàng)新擴(kuò)散的碎片化，造成成果應(yīng)用的形式化。研究者寄希望于建構(gòu)協(xié)商系統(tǒng)，引導(dǎo)實(shí)踐探索擺脫應(yīng)用衰敗。結(jié)果，卻徒勞無(wú)功。

分析西方協(xié)商民主的范式演進(jìn)及其應(yīng)用衰變，有助于在理論維度深入理解協(xié)商民主的效能優(yōu)勢(shì)。首先，要整體把握優(yōu)勢(shì)構(gòu)成，認(rèn)識(shí)到協(xié)商民主可以更好整合公共利益，調(diào)和分歧凝聚共識(shí)，夯實(shí)政治合法性基礎(chǔ)，增進(jìn)實(shí)質(zhì)平等，提升國(guó)家治理能力。其次，要客觀分析影響效能實(shí)現(xiàn)的條件因素，如權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系。再次，還需牢記發(fā)展協(xié)商民主，應(yīng)當(dāng)激發(fā)國(guó)家制度體系的資源稟賦，引導(dǎo)培育社會(huì)公共領(lǐng)域，科學(xué)引進(jìn)協(xié)商操作程序。

分析還有助于在現(xiàn)實(shí)維度比較社會(huì)主義協(xié)商民主的顯著優(yōu)勢(shì)。首先，政治優(yōu)勢(shì)顯著。與西方缺乏政治支持迥異的是，中國(guó)共產(chǎn)黨全面支持協(xié)商民主發(fā)展，印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，不斷完善頂層設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)地方推陳出新。其次，實(shí)踐優(yōu)勢(shì)顯著。與西方實(shí)踐主要發(fā)生在基層社會(huì)形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)生成了七大協(xié)商渠道，協(xié)商形式日益多元，協(xié)商程序逐步規(guī)范。再次，制度優(yōu)勢(shì)顯著。中國(guó)不僅建立了專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，而且賦予國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)商民主職能，還引導(dǎo)基層社會(huì)實(shí)施協(xié)商治理。最后，效能優(yōu)勢(shì)顯著。相較于西方存在效能短板，中國(guó)協(xié)商民主在治國(guó)理政的方方面面發(fā)揮了重要作用。

此外，還需反思協(xié)商系統(tǒng)理論對(duì)中國(guó)全面發(fā)展協(xié)商民主的啟示意義。黨的二十大報(bào)告提出，“完善協(xié)商民主體系”［50］。健全完善程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，成為發(fā)展協(xié)商民主的重要抓手。結(jié)合協(xié)商系統(tǒng)理論的內(nèi)核，有理由說(shuō)，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，整合一切有利于協(xié)商民主發(fā)展的組成要素，將七大協(xié)商渠道有機(jī)嵌入國(guó)家制度體系，充分釋放中國(guó)特色社會(huì)主義制度的協(xié)商潛能，規(guī)范協(xié)商民主與公共決策的銜接程序，協(xié)同推進(jìn)國(guó)家治理體系的機(jī)制集成創(chuàng)新?？尚星腥朦c(diǎn)包括，既要利用近年來(lái)民主治理的制度創(chuàng)新，如基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度、“兩代表一委員”聯(lián)系群眾制度和領(lǐng)導(dǎo)干部掛點(diǎn)聯(lián)系基層制度，打通七大協(xié)商渠道的協(xié)作聯(lián)結(jié)秩序，更要依托黨建引領(lǐng)、績(jī)效考核和問(wèn)責(zé)驅(qū)動(dòng)等機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化黨委、人大、政府、政協(xié)、群團(tuán)組織、社會(huì)組織和基層群眾的協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建從協(xié)商整合民意到科學(xué)民主決策的完整閉環(huán)體系。

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［責(zé)任編輯：毛麗娜 王天笑］

收稿日期：2023-04-14

基金項(xiàng)目：江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（ZZ22102）

作者簡(jiǎn)介：黃徐強(qiáng)（1988—），男，江西省鄱陽(yáng)縣人，江西師范大學(xué)副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：協(xié)商民主與基層治理。