婁文龍，王曉萌，王曉慧

摘要：地方政府試圖通過數(shù)字技術(shù)來實(shí)現(xiàn)基層政府的盡職履責(zé)，但也引發(fā)了基層政府的行為策略。B市C區(qū)12345政務(wù)服務(wù)便民熱線的案例表明，在數(shù)字技術(shù)嵌入基層政府后，自下而上的信息反饋制度以及自上而下的督辦制度構(gòu)成了基層政府的外部制度環(huán)境，同時導(dǎo)致有限權(quán)力與無限責(zé)任的行為窘境、技術(shù)規(guī)制與行動自主性的分離偏差、服務(wù)公共化與訴求私利化的價值沖突相繼產(chǎn)生，塑造了基層政府的壓力情境。制度環(huán)境和壓力情境引發(fā)基層政府盡責(zé)、避責(zé)和躺平三種行為策略。為此，應(yīng)進(jìn)一步推動基層治理的制度改革，以完善基層政府的績效考評與激勵機(jī)制，健全精細(xì)化的訴求甄別機(jī)制，從而促進(jìn)基層治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：SOR理論；基層政府；數(shù)字技術(shù)；行為策略

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008－7168（2024）03－0027－10

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)［1］。基層治理既是國家治理體系的最后一公里，也是治理現(xiàn)代化發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，因此，基層治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，地方政府嘗試著將數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理結(jié)構(gòu)中［2］，破除上下級政府間的信息不對稱，并激勵基層政府及時解決各類問題和訴求，12345政務(wù)服務(wù)便民熱線（以下簡稱12345熱線）也就應(yīng)運(yùn)而生。在12345熱線的制度設(shè)計下，上級政府實(shí)現(xiàn)了對基層政府日常行為的全方位的監(jiān)督，確保其盡職履責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)基層政府治理能力的提升。鑒于12345熱線在基層治理的實(shí)踐中起到了積極作用，這一做法也很快在全國得到推廣。但不容忽視的是，在12345熱線實(shí)施過程中，上級的制度剛性、技術(shù)理性與基層社會的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)之間難以兼容［3］，倒逼基層政府采取多種行為策略來應(yīng)對上級賦予的治理責(zé)任，甚至出現(xiàn)治理行為的異化。因此，重視并研究基層政府行為的生成機(jī)理就顯得尤為重要。

基層政府作為國家治理的神經(jīng)末梢，直接面對社會民眾以及大量的矛盾，在壓力型體制下不可避免地出現(xiàn)“小馬拉大車”的壓力困境［4］，從而衍生出不同的行為策略。第一，著眼于邀功導(dǎo)向。自上而下的政策壓力具有較強(qiáng)的“政治勢能”［5］，對基層政府行為具有良好的輻射帶動作用［6］。體制內(nèi)的激勵程度越強(qiáng)，基層政府就越會為了獲得政治與經(jīng)濟(jì)獎勵而努力［7］，從而采取積極的、力度較大的執(zhí)行策略［8］，如“向上借力”［9］、“制造亮點(diǎn)”［10］、調(diào)適性執(zhí)行［11］、協(xié)同治理策略［12］等，這能有效推動政府治理的創(chuàng)新與實(shí)踐。第二，強(qiáng)調(diào)避責(zé)導(dǎo)向。科層制設(shè)立的初衷在于保證各級政府盡職履責(zé)，并輔以獎懲機(jī)制對其進(jìn)行約束。然而，政策壓力對政府的行為約束不但有限［13］，還可能催生基層政府的負(fù)面行為，一旦突破了臨界值，巨大的行政壓力與懲罰威懾就會使避責(zé)成為政府部門的主導(dǎo)行為邏輯［14］。基層政府在多重情境下采取共謀、自保［15］、反向避責(zé)［16］、形式泛化［17］、“數(shù)字游戲”［18］、選擇性執(zhí)行［19］等一系列應(yīng)對策略，導(dǎo)致基層治理的實(shí)踐偏差。第三，傾向變通導(dǎo)向。壓力型體制下基層政府需要綜合考量潛在的收益與損失。在壓力的約束下，地方政府會投入更多的注意力，激發(fā)官員對政治晉升的追求，從而發(fā)動“政治錦標(biāo)賽”，生成基層政府邀功式的行為邏輯［20］。同時，問責(zé)壓力期限、政策內(nèi)容清晰度及工作反饋也會影響基層政府的行為方式與結(jié)果［21］。如果注意力過于集中，超越了地方政府的承受能力范圍，則會誘發(fā)基層組織的策略主義，形成“避責(zé)生存賽”［22］。以上研究成果為理解我國基層治理提供了豐富的理論依據(jù)和分析工具，但它們主要聚焦于上級政府壓力對基層政府的影響，并將基層政府行為視為靜態(tài)的。事實(shí)上，基層政府面臨來自內(nèi)外部環(huán)境的雙重壓力，其現(xiàn)實(shí)行為是動態(tài)且復(fù)雜的，靜態(tài)視角或單一解釋工具難以厘清基層部門行為邏輯背后錯綜復(fù)雜的風(fēng)險與矛盾。

鑒于此，本文試圖從行為心理學(xué)的SOR（刺激—機(jī)體—反應(yīng)）理論中尋求分析視角，構(gòu)建“制度—情境—行為”的解釋框架，以B市C區(qū)12345熱線實(shí)踐為研究案例，深入分析數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理后，外部制度環(huán)境對基層政府所面臨壓力情境的重新塑造，剖析基層政府行為策略的生成機(jī)理和深層邏輯。

二、分析框架與案例選擇

（一）“制度—情境—行為”：基于SOR理論的分析框架

SOR理論是基于華生（John B.Waston）的SR理論演變而來的［23］（p.13）。這一理論分析了主體行為、外部環(huán)境刺激及內(nèi)部心理活動之間的影響關(guān)系［24］（pp.105-106），理論模型的三要素包括刺激（stimulus）、機(jī)體（organism）和反應(yīng)（response）。近年來，SOR理論被廣泛應(yīng)用于多個領(lǐng)域，如消費(fèi)者對于購買網(wǎng)絡(luò)直播生鮮農(nóng)產(chǎn)品意愿的影響因素 ［25］，學(xué)術(shù)型檔案用戶利用意愿的影響因素［26］，在線知識社區(qū)中用戶潛水行為的影響因素［27］，在線健康社區(qū)中用戶參與行為的影響因素［28］等，為不同領(lǐng)域的主體行為研究提供了理論工具。

SOR理論旨在通過關(guān)注和解剖個體行為解釋“主體的行為邏輯與刺激因素”。盡管基層政府是組織機(jī)構(gòu)而非個體，但是在上級政府嚴(yán)密的管控下以及高度的組織化體系中，基層部門被視為發(fā)達(dá)官僚制系統(tǒng)中的一個零部件，因此其行為方式具有高度的可信賴性和可預(yù)測性，仍可被視為個體。鑒于此，本文基于SOR理論構(gòu)建“制度—情境—行為”的分析框架。其中，制度環(huán)境作為組織行為的刺激因素，是本研究的前因變量；行動難易程度塑造了基層政府的壓力情境，是政府行為的中介變量；制度環(huán)境的刺激和壓力情境的推動生成了結(jié)果變量，即行動主體對所處的制度環(huán)境與壓力情境采取的不同行為策略。

（二）案例選擇及數(shù)據(jù)收集

研究選取山東省B市C區(qū)12345熱線（又稱市長熱線）作為本文的案例研究對象，案例中的基層政府主要指該區(qū)12345熱線中心、區(qū)直部門以及各街道辦事處。研究對象的選擇主要遵循如下兩個原則。一是樣本具代表性。C區(qū)處于新舊城區(qū)與農(nóng)村接壤的地理位置，其基層治理面臨的情況頗為復(fù)雜：既有一般城市的發(fā)展難題，也有農(nóng)村的鄰里糾紛，特別是新冠疫情防控期間，工單數(shù)量出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長。二是可獲取資料的豐富性。B市自2017年在全市將12345熱線制度化和正式化，發(fā)展至今已經(jīng)有近6年的時間，這為我們的研究提供了豐富的素材和資料。

課題組于2022年6月到10月對山東省B市C區(qū)12345熱線進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，采用觀察法和非結(jié)構(gòu)式訪談法進(jìn)行資料收集與分析，調(diào)研過程中累計訪談32人次，其中訪談對象涉及C區(qū)12345熱線的坐席人員、來電人，以及區(qū)住建局、綜合行政執(zhí)法局、街道等承辦單位的負(fù)責(zé)人。

三、案例概況：B市C區(qū)12345熱線

的制度設(shè)計作為提供公共服務(wù)的責(zé)任主體，基層政府直接面對來自社會各界的訴求，對訴求的回應(yīng)也影響了基層治理的實(shí)際效果。為了給群眾提供便利，上級政府將數(shù)字技術(shù)嵌入基層政府的治理結(jié)構(gòu)中，搭建了基層政府與社會公眾溝通的12345熱線平臺，并制定了自下而上的信息反饋制度以及自上而下的督辦制度。上述制度設(shè)計與數(shù)字技術(shù)相結(jié)合，能使上級政府及時察覺基層政府是否盡心盡力地履行責(zé)任。

（一）自下而上的信息反饋制度

為了確保公眾能夠及時、便捷地表達(dá)訴求，B市12345熱線設(shè)置了電話、郵箱、微信小程序等多種渠道，確保居民能夠無差別、無障礙地向政府提出訴求與反映情況，并對基層政府的處辦態(tài)度、過程和結(jié)果進(jìn)行評價。

一是訴求受理制度。隨著信息技術(shù)的運(yùn)用以及網(wǎng)絡(luò)的普及，每個公民都可以不受時間限制、低成本地通過電話、微信、應(yīng)用程序等向12345熱線表達(dá)自己的訴求，任何形式的訴求都會以工單的形式被記錄下來。這種訴求受理制度可以跨越多個中間治理層級，從而避免上下級政府間的“信息不對稱”，實(shí)現(xiàn)上級政府與社會公眾的直接對話，最大限度地保留源頭信息的本來面貌［29］。

二是評價制度。評價制度意味著上級行政壓力嵌入公眾訴求，迫使基層政府在面對每一份工單時都必須予以回應(yīng)［30］。“滿意率”與“解決率”是對基層政府的主要評價指標(biāo)。其中，滿意率主要依據(jù)來電人對“訴求辦理的回應(yīng)速度、受理人員的處辦態(tài)度、實(shí)際問題的解決情況以及最終結(jié)果的滿意情況”四個方面的評價，而“訴求是否徹底解決”則是衡量“解決率”的唯一標(biāo)準(zhǔn)。這一制度賦予了來電人評價的權(quán)利，基層政府在處理過程中需要盡心盡責(zé)，才能獲得來電人的好評。

（二）自上而下的督辦制度

為了確?；鶎诱e極回應(yīng)且高效處置來電人的各種訴求或投訴，上級政府構(gòu)建了一套自上而下的督辦制度。

一是現(xiàn)場辦理制度。為了確保來電人的訴求能夠得到及時處理，承辦單位在工單下達(dá)后必須對相關(guān)問題進(jìn)行現(xiàn)場核查，并在熱線系統(tǒng)上傳相關(guān)資料，包括現(xiàn)場核查照片、核查的工作人員與具體時間、與群眾溝通的具體過程和結(jié)果等，以保證現(xiàn)場辦理制度的有效落實(shí)。工單的處辦過程成了一個可視化、可追蹤的基層治理過程，其各項活動都在上級政府的監(jiān)控下，上級政府能直觀掌握基層政府的治理動態(tài)。

二是來電回訪制度。12345熱線的工作機(jī)制主要是為了保障上級政府的知情權(quán)，防止基層政府對信息進(jìn)行加工、過濾和干擾，來電回訪機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)信息的雙向反饋，提高上下級政府間的信息透明度?！禕市12345政務(wù)服務(wù)便民熱線條例》中規(guī)定了“服務(wù)對象對12345熱線工作人員的服務(wù)態(tài)度、工作效率和工作作風(fēng)等進(jìn)行評價、投訴和舉報”的回訪制度。在熱線工單正式進(jìn)入流程后，B市12345熱線中心會圍繞工單解決情況、熱線服務(wù)滿意程度等對來電人進(jìn)行回訪，并將其作為考核區(qū)熱線中心與承辦單位對熱線的辦理與服務(wù)情況的重要依據(jù)，這既壓實(shí)了基層政府對訴求積極響應(yīng)的責(zé)任感，又能有效杜絕基層政府責(zé)任弱化與治理亂象。

三是領(lǐng)導(dǎo)調(diào)度制度。工單處辦過程中可能會出現(xiàn)落實(shí)困難、推諉或者跨部門的協(xié)調(diào)等情況，領(lǐng)導(dǎo)調(diào)度制度可以明確主要負(fù)責(zé)部門，還可以調(diào)動其他部門進(jìn)行配合［31］。C區(qū)熱線運(yùn)行中心每周、每月都會對未解決、不滿意和集中投訴的情況進(jìn)行匯總，梳理出每周以及每月的重點(diǎn)工單，形成報告并呈報區(qū)委、區(qū)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)與分管領(lǐng)導(dǎo)。同時，區(qū)政務(wù)熱線分管領(lǐng)導(dǎo)每月召開一次調(diào)度會議，保證被調(diào)度工單必須在一周內(nèi)解決，并且區(qū)政務(wù)熱線每日通報工單處辦情況。

四是獎懲制度。上級政府按照屬地、屬事等原則通過行政體制分配任務(wù)，根據(jù)處辦結(jié)果實(shí)施對基層干部的考核和問責(zé)。2022年C區(qū)發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)提高熱線工單“一次辦結(jié)率”的實(shí)施意見》，要求各單位“一次辦結(jié)率”達(dá)到80%（含80%）以上，對表現(xiàn)優(yōu)秀的給予績效獎勵，對未達(dá)到的予以通報、問責(zé)和約談。如果該單位連續(xù)2個月排在最后2名，單位負(fù)責(zé)人就要到區(qū)常委會匯報工作并檢討。在12345熱線的獎懲機(jī)制中，上級政府的問責(zé)制度關(guān)注消極責(zé)任的承擔(dān)而非積極責(zé)任的履行，強(qiáng)調(diào)對亂作為現(xiàn)象的嚴(yán)懲而非對良好績效的激勵。上級政府通過獎懲、問責(zé)等給予基層政府巨大的責(zé)任和壓力，迫使基層政府高度重視并盡力解決問題，這也成為倒逼基層政府盡職盡責(zé)的重要機(jī)制。

基于12345熱線平臺，上級政府構(gòu)建了一個完整的、閉環(huán)的處辦流程：B市熱線中心受理來電人訴求并生成工單，由區(qū)12345熱線中心整理與匯總并轉(zhuǎn)派至各承辦單位，承辦單位實(shí)地核查并現(xiàn)場辦理，并在規(guī)定時間內(nèi)反饋處辦結(jié)果，最后統(tǒng)一由區(qū)12345熱線運(yùn)行中心負(fù)責(zé)審核，合格后交由市12345熱線對其進(jìn)行回訪并考核，上級政府通過綜合考核排名對各職能部門進(jìn)行獎懲。

四、12345熱線約束下基層政府

的壓力情境自下而上的信息反饋制度以及自上而下的督辦制度既成了基層政府面臨的行政壓力，也夯實(shí)了基層政府履責(zé)的剛性基礎(chǔ)。在數(shù)字技術(shù)的嵌入以及自下而上和自上而下的制度合圍下，基層政府的治理空間和自主性都被嚴(yán)格地限定在制度框架中，其行為都處在上級和公眾的監(jiān)督之下。制度邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯存在張力，往往會導(dǎo)致制度邏輯在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)偏差與異化［32］。

（一）有限權(quán)力與無限責(zé)任的行為窘境

我國政府由多個層級構(gòu)成，各級行政權(quán)力按照“中央政府—地方政府—基層政府”的順序逐步遞減。上級政府借助轄區(qū)的剛性邊界強(qiáng)化對基層政府的責(zé)任分配與管控，卻并未下放相應(yīng)的治理權(quán)力，導(dǎo)致基層治理往往陷入“權(quán)小責(zé)大”的行為窘境。

一是過度濫用的“屬地管理”。屬地管理是一種責(zé)任落實(shí)和追究機(jī)制，具體而言，其是對轄區(qū)內(nèi)的管理對象按規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和控制的管理機(jī)制［33］。在現(xiàn)實(shí)治理壓力的驅(qū)動下，上級政府將治理事務(wù)進(jìn)行責(zé)任屬地化分配并使之下沉到基層政府［34］，通過“加碼”的方式推動基層政府的政策執(zhí)行［35］，以此實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的落實(shí)。但是，上級政府并不關(guān)注責(zé)任主體是否具備相應(yīng)的權(quán)力，也沒有授予其更多的權(quán)限，這導(dǎo)致基層政府在處理問題時有心無力。例如，C區(qū)D街道排水問題緣于早期設(shè)計不合理，但處理責(zé)任最后還是落到街道辦事處?！斑@個問題本質(zhì)上是前期住建部門以及城管部門管道下設(shè)不合理導(dǎo)致的。就管理權(quán)限來說，街道只能疏通管道，無法從根本上解決，但是這個問題不解決的后果還得由我們街道承擔(dān)。”（訪談編號20220820FHJD D街道工作人員A）

二是急功近利的督查考核。為了壓實(shí)基層政府的責(zé)任意識，上級政府規(guī)定，對于一般工單在5個工作日內(nèi)予以回應(yīng)，對于緊急工單必須在2個小時內(nèi)予以回復(fù)。而且上級政府僅僅依據(jù)最后的處辦結(jié)果對各職能部門進(jìn)行考核與問責(zé)，這導(dǎo)致基層政府陷入行政權(quán)力的“空轉(zhuǎn)”與行政責(zé)任的縱向加壓中?；鶎诱疅o法在有限的權(quán)力范圍內(nèi)解決公眾訴求，反而被迫背負(fù)12345熱線下達(dá)的無限責(zé)任。就上述D街道的排水問題而言，工作人員認(rèn)為，“我們沒有權(quán)限，只能從表面上做解釋。許多業(yè)主就覺得我們沒有處理這項工作的能力，直接給出‘不滿意或‘未解決的評價。我們整個街道的績效下降不說，工資福利還受影響”（訪談編號20220820FHJD D街道工作人員B）。

（二）技術(shù)規(guī)制與行動自主性的分離偏差

技術(shù)可被視為一種“完美的規(guī)訓(xùn)機(jī)器”［36］（pp.35-36）。12345熱線作為一種典型的數(shù)字治理技術(shù)，以標(biāo)準(zhǔn)化流程和可視化結(jié)果推動基層的治理效果。但在此過程中，數(shù)字技術(shù)的工具性與基層治理復(fù)雜現(xiàn)實(shí)之間難以完全兼容，阻礙和弱化了基層政府技術(shù)治理的調(diào)適能力，促使技術(shù)規(guī)制與基層政府行動自主性出現(xiàn)分離偏差。

一是技術(shù)規(guī)制的程式化處置。作為非人格化的治理技術(shù)，12345熱線嚴(yán)格規(guī)定了工單處辦時間與標(biāo)準(zhǔn)化的程序，并將其納入精細(xì)化的技術(shù)控制網(wǎng)絡(luò)中，對基層政府的行動范圍與治理邊界進(jìn)行全時態(tài)綁定［37］，從而將政府的治理軌跡轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)規(guī)制下可預(yù)設(shè)的透明信息。在這一制度設(shè)計下，基層人員除了要完成常規(guī)的日常性工作，還要隨時應(yīng)對12345熱線下派的工單?！吧厦媲Ц€，下面一根針”，基層政府每天都處于高度緊張狀態(tài)，更加分身乏術(shù)，最終弱化了基層政府的自主治理能力［38］?！拔覀兠刻炀桶凑障到y(tǒng)的那些流程處理就行，反正都是固定的，到點(diǎn)兒就上傳處理結(jié)果，也省得做其他的事了?！保ㄔL談編碼20220824ZJJ住建局工作人員A）

二是數(shù)字化導(dǎo)向的剛性壓力。在數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動下，12345熱線將具體的考核結(jié)果作為衡量基層政府工作成績的主要標(biāo)準(zhǔn)。雖然數(shù)字化導(dǎo)向以達(dá)成量化指標(biāo)為目標(biāo)，本能地排斥基層治理的各種不利因素，強(qiáng)化了基層治理的責(zé)任剛性，但這種量化的考核方式忽略了具體問題的性質(zhì)、難度和強(qiáng)度，一味追求對問題的簡化和“一刀切”的處理方式。這種做法必將無法適應(yīng)公共治理的復(fù)雜場景，最后導(dǎo)致基層政府的自主空間被大幅度擠壓。“完成不完成的，上級政府都只看最后的數(shù)字，我們只要把數(shù)字搞上去就行，別的不用管?！保ㄔL談編碼20220824ZJJ住建局工作人員B）

（三）服務(wù)公共化與訴求私利化的價值沖突

根據(jù)《B市12345政務(wù)服務(wù)便民熱線條例》的規(guī)定，12345熱線無須對來電人的訴求進(jìn)行甄別，只負(fù)責(zé)如實(shí)登記，并要求承辦單位反饋處辦結(jié)果。12345熱線在推動來電人行使權(quán)利的同時，也為來電人的過度表達(dá)與私利性訴求提供了空間，從而陷入服務(wù)公共化與訴求私利化的價值沖突中。

一是來電人一味地通過熱線施壓。在12345熱線的制度設(shè)計與技術(shù)支持下，來電人的表達(dá)權(quán)與評價權(quán)受到高度保護(hù)，他們可以低成本地提出各種訴求與矛盾。然而，由于對來電人沒有任何限制，可能會出現(xiàn)來電人利用12345熱線平臺的優(yōu)勢地位來滿足個人私利的異化情況，這偏離了基層服務(wù)的公共目標(biāo)［39］。例如，有關(guān)某小區(qū)路燈安裝問題，來電人表示“不用說什么設(shè)計的時候就沒有，現(xiàn)在暫時安不上。安不安還不是政府一句話的事，設(shè)計的時候沒有現(xiàn)在也可以有”（訪談編號20220825HZ小區(qū)居民A），“社區(qū)不給解決試試，我們小區(qū)業(yè)主一塊打電話，看看誰頂不住壓力”（訪談編號20220825HZ小區(qū)居民B）。

二是來電人借助熱線謀取私利或發(fā)泄私憤。設(shè)立熱線的本意是推動來電人訴求得到政府的積極響應(yīng)與高效解決，但來電訴求甄別環(huán)節(jié)的缺失為他們謀取私利或發(fā)泄私憤提供了契機(jī)。即便來電人的訴求明顯不合理，他們也有機(jī)會利用平臺進(jìn)行報復(fù)性評價。例如，在編號為220626145630747607的工單中，陳某反映在某加油站加油后，其車輛行駛公里數(shù)與以往存在著主觀上的偏差，投訴加油站以次充好。針對這一訴求，市場監(jiān)管局對加油站內(nèi)汽油進(jìn)行了化驗，并檢查了進(jìn)貨單、營業(yè)手續(xù)等材料，發(fā)現(xiàn)加油站的各項經(jīng)營行為均符合國家規(guī)定。但陳某仍不罷休并以評價“不滿意”為威脅要求加油站返還本次加油錢。陳某這一訴求明顯不合理且不具正當(dāng)性，與平臺運(yùn)轉(zhuǎn)的公共性相悖。

五、基層政府行為策略的生成機(jī)理

在數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理后，基層政府受到由制度環(huán)境塑造的外部壓力的影響，而外部壓力在被傳導(dǎo)到組織內(nèi)部后產(chǎn)生了具體的壓力情境，所以基層政府會對工單的難易程度進(jìn)行研判，最終生成各種行為策略（參見圖1）。

（一）制度環(huán)境生成組織行為選擇的外部空間

12345熱線建立了嚴(yán)格的信息反饋系統(tǒng)，上級政府通過即時的督查督辦實(shí)現(xiàn)公眾訴求與任務(wù)執(zhí)行的高效互動，并輔以問責(zé)機(jī)制壓實(shí)基層政府的行政責(zé)任。自下而上和自上而下的12345熱線制度環(huán)境合圍，構(gòu)成了基層組織的外部空間，使其直接面對來自上級政府的行政督辦。由于地方官員的注意力分配與行政督辦之間具有強(qiáng)因果關(guān)系［40］，對于列入政府督辦清單的事項，基層政府無疑會投入更多的注意力予以推進(jìn)并執(zhí)行。在12345熱線的制度設(shè)計下，大量且復(fù)雜的公眾訴求借助上級權(quán)威成了基層政府必須完成的行政任務(wù)，而且這些工單所反映的問題涵蓋了經(jīng)濟(jì)振興、生態(tài)保護(hù)、鄰里糾紛、公共服務(wù)等多個領(lǐng)域。在基層政府注意力有限的情況下，這一制度不僅加重了基層政府的行政負(fù)擔(dān)，生成了其在治理過程中須應(yīng)對的各種風(fēng)險壓力，還加劇了基層政府行為選擇的張力。

（二）壓力情境生成組織行為選擇的內(nèi)部動機(jī)

當(dāng)基層政府身處由上級和社會公眾共同創(chuàng)造的外部壓力情境時，他們便面臨著有限權(quán)力與無限責(zé)任、技術(shù)規(guī)則與行動自主、公共服務(wù)與私利訴求的矛盾沖突，進(jìn)而引發(fā)了他們的行動困境。由于基層政府的治理資源與心智資源都是有限的［41］，壓力的持續(xù)疊加并不一定會促進(jìn)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，反而會引發(fā)基層政府“紓壓”與“釋壓”的傾向。為了化解上級政府嚴(yán)苛的行政壓力，以及盡可能地完成不斷增加的工單，基層政府會對治理問題的難易程度進(jìn)行研判，從而調(diào)整行動策略以適應(yīng)嚴(yán)苛的治理壓力。具體而言，基層政府會預(yù)先對工單處辦所需要的人力、時間、物力等治理成本進(jìn)行綜合研判，在經(jīng)過縝密的衡量比較后，根據(jù)其有限的自主性在復(fù)雜壓力情境中生成內(nèi)部的行為動機(jī)，盡量消減甚至避免高難度訴求帶來的高強(qiáng)度壓力。

（三）外部空間與內(nèi)部動機(jī)導(dǎo)致不同行為策略生成

隨著數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理，自下而上的信息反饋制度與自上而下的督辦制度在基層治理場域中相互碰撞、擠壓，形成基層政府行為選擇的外部空間。同時，在壓力情境的復(fù)合作用下，對工單“難易程度”的研判生成了基層政府的內(nèi)部動機(jī)。外部空間和內(nèi)部動機(jī)是觸發(fā)基層政府行為策略的前因變量和中介變量。值得注意的是，盡管制度環(huán)境與壓力情境都是影響組織行為的關(guān)鍵因素，但由于基層政府所處環(huán)境的壓力強(qiáng)度不一，壓力的波動性會干擾主體對治理問題“難易程度”的判斷，從而影響組織的行為走向與具體的策略選擇（參見表1）。

1.盡責(zé)策略

12345熱線強(qiáng)化了基層干部對制度環(huán)境的風(fēng)險感知和對治理問題的壓力判斷。當(dāng)所面對的治理問題容易被解決時，承辦單位便將12345熱線工單視為上級下達(dá)的常規(guī)性任務(wù)，按部就班地盡責(zé)執(zhí)行就成為基層政府行動的首要選擇［42］。

盡管基層政府受到上級問責(zé)壓力與隱形威懾的約束，但它們同樣也要追求政績與仕途晉升，為此，各承辦單位在職權(quán)范圍內(nèi)積極地回應(yīng)公眾訴求是其首要選擇。各承辦單位在職權(quán)范圍內(nèi)與來電人進(jìn)行良性互動，將來電人的線上訴求轉(zhuǎn)化為組織的線下治理事務(wù)，運(yùn)用其掌握的資源、權(quán)力與來電人進(jìn)行實(shí)地溝通和交流，從而理順訴求背后的緣由并確定有效的解決方式。這種治理方式實(shí)現(xiàn)了政府職能的精準(zhǔn)落實(shí)，有效地提升了公眾的滿意率與訴求解決率。從訴求解決情況來看，2019年至2022年的訴求解決率分別為9196%、8541%、9989%和9863%；從滿意率情況來看，自2019年以來的公眾滿意率均達(dá)到99%以上，且一直高于解決率。在盡責(zé)策略的推動下，基層政府即使無法保證訴求處辦結(jié)果的解決率，也會力爭提高公眾的滿意率。例如，某小區(qū)居民因在自家院子里養(yǎng)雞而屢次遭到鄰居的投訴，社區(qū)在與養(yǎng)雞人多次協(xié)調(diào)無果后，最終不得以按照遠(yuǎn)超市場的價格收購了這些小雞，在解決了該工單的同時也避免了“不滿意”工單的出現(xiàn)。

2.避責(zé)策略

隨著工單處辦的數(shù)量與難度不斷增加，基層政府內(nèi)外部環(huán)境壓力顯著增強(qiáng)。為逃避或者減輕來自中高難度問題的壓力，基層政府也會衍生出避責(zé)策略以免受上級政府的懲罰，這主要體現(xiàn)為“推諉”“共謀”以及“辦事留痕”三種行為。

一是推諉工單逃避責(zé)任。由于基層治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜，公眾訴求往往涉及多個領(lǐng)域、需要多方參與，這也為部門規(guī)避責(zé)任提供了可乘之機(jī)。承辦單位利用三定方案中的漏洞，根據(jù)事情的輕重緩急、管理成本、職責(zé)劃分甚至領(lǐng)導(dǎo)的重視程度來決定是否接收工單，導(dǎo)致出現(xiàn)推諉扯皮、敷衍塞責(zé)的問題?！跋裥陆ㄐ^(qū)改市政供暖問題，綜合執(zhí)法局作為供暖主管部門提出改直供需要由開發(fā)商出資，歸住建部門處理，而住建局則反駁說自己并非供暖主管部門。雙方都擺出客觀理由推卸責(zé)任，卻均未拿出具體解決方案，也不會主動給群眾作解釋。”（訪談編號20220825RXB C區(qū)熱線辦坐席人員A）

二是通過共謀規(guī)避責(zé)任。C區(qū)12345熱線中心與承辦單位共同面臨著上級的考核，在利益共通的驅(qū)動下，區(qū)熱線中心與各承辦單位憑借工作中的默契關(guān)系，形成避責(zé)聯(lián)合體，出現(xiàn)“共謀”行為。例如，在遇到承辦單位不清楚如何判定工單訴求是否合理時，區(qū)熱線中心會幫助整理材料，從而將不合理工單從市熱線中心的考核清單中剔除。區(qū)熱線中心還會聯(lián)合承辦單位一起給來電人做思想工作，以此規(guī)避“不滿意”工單帶來的上級督查與問責(zé)。

三是辦事留痕實(shí)現(xiàn)免責(zé)。辦事留痕是處理工單的標(biāo)準(zhǔn)化流程，同時也是基層政府逃避上級懲罰以及自我保護(hù)的免責(zé)機(jī)制?？梢暬奈淖?、圖片等資料可以清晰展現(xiàn)出基層政府是否積極響應(yīng)來電人訴求，以及處辦環(huán)節(jié)是否規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)上級政府對基層處辦過程的全景式監(jiān)督。盡管來電人的訴求并未得到有效解決，但基層政府處辦工單的各項材料，成了證明基層政府積極履責(zé)、規(guī)范治理的重要依據(jù)，基層政府可以憑此贏得上級政府的諒解，從而盡可能地降低受罰的力度甚至免受處罰。

3.躺平策略

在上級嚴(yán)格的問責(zé)壓力與有限治理資源的強(qiáng)約束下，基層政府對工單的處辦常帶有極強(qiáng)的相機(jī)抉擇性，特別是當(dāng)工單訴求不合理或者超出組織治理能力，以及投入成本遠(yuǎn)高于收益時，工單會被判定為高難度。為了紓解此類工單帶來的高強(qiáng)度壓力，基層政府往往選擇逃避的工作態(tài)度與擱置的處辦方法，將躺平策略視為一種可供選擇的“工作哲學(xué)”。特別是當(dāng)個別來電人借助12345熱線謀求私利，甚至以損害他人利益來爭取個人利益時，這類工單訴求便難以得到解決。處理這類工單往往會耗費(fèi)巨大精力卻無法獲得理想的治理結(jié)果，因此基層政府被迫選擇將其擱置，或敷衍了事，將躺平策略作為應(yīng)對高難度工單的一種理性選擇。然而躺平策略并不意味著基層政府不作為，他們反而可以將有限的精力投入到其他更容易被解決的工單中，以此來消解滿意率過低導(dǎo)致的懲罰?！昂芏鄷r候我們不是不去解決問題，而是有些來電人的訴求太無理了?！保ㄔL談編碼20220824ZFJ綜合行政執(zhí)法局工作人員A）“像很多鄰里糾紛已經(jīng)二十多年了，現(xiàn)在打個熱線就讓我們化解，我們沒有那么大的能力，就只能擱置了?！保ㄔL談編碼20220823FCJD E街道工作人員B）

六、結(jié)論與建議

數(shù)字技術(shù)嵌入為推動基層治理現(xiàn)代化注入強(qiáng)大動能，但同樣可能會引發(fā)基層政府的行為異化。一方面，數(shù)字技術(shù)催促上級政府通過構(gòu)建嚴(yán)密的制度環(huán)境壓實(shí)基層政府的行政責(zé)任，確保基層政府能夠盡職盡責(zé)地積極回應(yīng)并高效處置公眾的各種訴求，從源頭化解矛盾［43］。另一方面，嚴(yán)密的制度環(huán)境反過來生成了基層政府的壓力情境與行動困境，自主治理空間被進(jìn)一步擠壓，倒逼基層政府除盡責(zé)履職之外，還出現(xiàn)避責(zé)、躺平等異化行為，從而使基層治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路受阻。為此，我們可以從以下三個方面改善這一情況。

一是進(jìn)一步推動基層治理的制度改革。在數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理后，須相應(yīng)對基層治理制度加以改革，以便更好地使兩者相適應(yīng)。首先，要賦予基層政府充足的執(zhí)行權(quán)限與自主空間。數(shù)字技術(shù)不應(yīng)該僅僅作為加強(qiáng)對基層政府監(jiān)督的工具，它還可以實(shí)現(xiàn)動員、引導(dǎo)和調(diào)適，推動更多社會資源聚集、治理權(quán)力下放，保證基層政府擁有足夠的執(zhí)行權(quán)限和空間，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致和權(quán)責(zé)匹配。其次，推動基層屬地責(zé)任“清單化”。以責(zé)任“清單化”化解數(shù)字技術(shù)對任務(wù)與責(zé)任進(jìn)行“層層下移”“層層加碼”的問題，同時要及時掌握基層人員的動態(tài)治理與需求變化，結(jié)合治理實(shí)踐進(jìn)行技術(shù)增能與數(shù)字減負(fù)，提升基層政府的訴求回應(yīng)與治理能力。

二是完善基層政府的績效考核與激勵機(jī)制。首先，完善績效考核方式。圍繞熱線工單的響應(yīng)情況、處辦情況、訴求落實(shí)情況和滿意度評價等多維度對承辦單位工單處辦進(jìn)行預(yù)警提醒和賦分排名，建立全方位、立體化的績效考核評價體系，避免過度以量化數(shù)據(jù)衡量治理結(jié)果的傾向，切實(shí)增強(qiáng)考核的針對性和合理性。其次，建立與績效考核相配套的激勵機(jī)制。結(jié)合承辦單位的處辦情況，合理設(shè)置激勵目標(biāo)和獎勵措施，使物質(zhì)獎勵與精神激勵轉(zhuǎn)化成基層人員處辦訴求的動力。同時，要把握好正向激勵與反向懲戒的邊界線，實(shí)現(xiàn)基層主動治理與被動服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。

三是健全精細(xì)化的訴求甄別機(jī)制。首先，要加大對12345熱線受理范圍的宣傳力度。可以由區(qū)熱線運(yùn)行中心牽頭，聯(lián)合各承辦單位，尤其是與公眾緊密相連的社區(qū)、街道，開展有關(guān)熱線服務(wù)受理范圍的宣講活動，加強(qiáng)公眾對熱線受理范圍的認(rèn)知。其次，及時制定對12345熱線來電訴求甄別、剔除和管理的辦法，利用大數(shù)據(jù)對工單訴求進(jìn)行分析，梳理惡意投訴、反復(fù)投訴等各種情形，剔除在受理范圍外的工單，最大限度地保證承辦單位將更多注意力分配到迫切的現(xiàn)實(shí)問題和訴求上。最后，加大對不合理訴求的懲戒力度。通過出臺相應(yīng)的法規(guī)制度，強(qiáng)化對不合理訴求的威懾和懲戒力度并使之常態(tài)化，對輕者可采取行政處罰，造成嚴(yán)重后果的必須承擔(dān)刑事責(zé)任，堅決杜絕不合理訴求對公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

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［責(zé)任編輯：李堃］

How Can Digital Technologies Trigger the Behavioral Strategies?of the Grassroots Government？

—Case Analysis Based on 12345 Government Service Convenience?Hotline in C District of B City?Lou Wenlong， Wang Xiaomeng， Wang Xiaohui

（Yanshan University， Qin Huangdao Hebei 066004）

Abstract：Local governments attempt to use digital technology to enhance responsibilities of grassroots governance， but this also triggered their behavioral strategies. Through the case of the 12345 government service hotline in C District of B City， it is illustrated that the embedding of digital technology in grassroots governments has established the external institutional environment， consisting of a bottom-up information feedback system and a top-down supervision system. This has also led to a dilemma of limited power and unlimited responsibility， a deviation between technological regulation and action autonomy， as well as conflicts between public service and private interest， shaping the pressure context of grassroots governments. The institutional environment and pressure context have given rise to three behavioral strategies for grassroots governments. To address these challenges， further institutional reforms are needed to improve the performance evaluation and incentive mechanisms for grassroots governance， and to establish a refined mechanism for identifying public demands， thus promoting the modernization of grassroots governance capabilities.

Key words：SOR theory， grassroots government， digital technique， behavioral strategy