陳念平

摘要：從界面與結(jié)構(gòu)維度，某市行政審批改革歷程可分為傳統(tǒng)科層、收發(fā)室、政務(wù)中心、“一枚印章管審批”、智慧政務(wù)中心、智慧行政審批局六種模式。行政審批改革從界面中心化改革切入，但中心化界面與碎片化結(jié)構(gòu)之間的張力推動改革模式不斷變換調(diào)整，使其呈現(xiàn)“界面中心化改革—遭遇界面與結(jié)構(gòu)兩張皮困境—結(jié)構(gòu)中心化改革以適應(yīng)界面—遭遇審管脫節(jié)困境—界面集成化改革—界面設(shè)計主動適應(yīng)碎片化結(jié)構(gòu)—結(jié)構(gòu)再中心化”的非線性歷程。行政審批的界面、結(jié)構(gòu)與流程機制在界面中心化與權(quán)力碎片化、行政審批權(quán)力中心化與行政監(jiān)管權(quán)力碎片化、末端信息權(quán)中心化與中端數(shù)據(jù)權(quán)碎片化三組“一對多”悖論的辯證互動中交互演化，推動了改革的迭代升級與績效提升。

關(guān)鍵詞：行政審批；政務(wù)服務(wù)；行政體制改革；界面；整體性政府

中圖分類號：D035文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1008－7168（2024）03－0037－13

一、問題的提出與文獻綜述

行政審批與政務(wù)服務(wù)改革，從理念淵源上，起源于西方20世紀(jì)70年代興起的“一站式”服務(wù)（one-stop-service）改革［1］。實踐中，學(xué)界通常認(rèn)為起源于20世紀(jì)80年代的廣州外商投資管理服務(wù)中心和90年代的深圳專業(yè)性聯(lián)合審批服務(wù)中心［2］，成形于浙江金華市和紹興市設(shè)立的“一站式”服務(wù)機構(gòu)［3］。近年來，各地從界面、過程、結(jié)構(gòu)等多個維度對行政審批制度進行改革與探索，涌現(xiàn)出多種行政審批改革實踐形態(tài)。一方面，多樣化的改革模式提供了可比較、可選擇的差異化方案，有利于各地的學(xué)習(xí)與競爭，激發(fā)制度活力；另一方面，一些地方在多種行政審批模式間來回變換，引發(fā)困惑與爭議。這些行政審批改革實踐模式之間有什么差異？孰優(yōu)孰劣或各有何利弊？為何發(fā)生多模式的競爭乃至反復(fù)？要理解各地行政審批改革模式的競爭與變化，首先需要對不同模式進行類型劃分與比較。

既有文獻以界面形式、權(quán)力主體、政府職能、集中形式、下沉通道等為劃分原則，對實踐中涌現(xiàn)的行政審批改革模式進行了歸納與比較。一是按界面形式劃分為碎片化界面、集中式界面、智慧態(tài)界面三種類型，分別代表政務(wù)服務(wù)10階段（1978—1998年）、2.0階段（1999—2012年）和3.0階段（2013年至今）［4］。也有學(xué)者認(rèn)為改革是從線下政府物理空間整合，到以線上數(shù)字化手段支撐線下政務(wù)服務(wù)效率提升，最終向數(shù)字政府重構(gòu)的演變過程，將線下物理空間分為“跑衙門”“一站辦”“一窗辦”和“自助辦”四個階段，將線上數(shù)字空間分為“網(wǎng)上辦”和“掌上辦”兩個階段［5］。二是按職能重心轉(zhuǎn)變，劃分為以培育自由市場為核心的簡政放權(quán)、以自我管束為核心的規(guī)范權(quán)力運行和以提升政務(wù)品質(zhì)為核心的政府治理三個階段［6］，將改革歸納為政府從“全能的管理者”向“必要的管理者+貼心的服務(wù)者”轉(zhuǎn)變的過程［7］。三是按集中形式劃分為物理集中、機構(gòu)集中和部門集中三個階段。物理集中是享有行政許可實施權(quán)的行政機關(guān)在辦公場所方面的集中，強調(diào)“凡具有行政許可職能的部門都要在該中心設(shè)立窗口”；機構(gòu)集中，即俗稱的“兩集中兩到位”，進駐行政服務(wù)中心的機構(gòu)不僅擁有行政許可受理權(quán)、送達權(quán)，而且享有直接審批權(quán)、分辦權(quán)、督辦權(quán)；部門集中是指按照《行政許可法》第二十五條的規(guī)定，將一級政府的行政許可權(quán)盡可能地集中在一個機關(guān)，其他行政機關(guān)不再行使相關(guān)的行政許可權(quán)［8］。四是按政務(wù)服務(wù)下沉通道，劃分為界面優(yōu)化、權(quán)力整合、技術(shù)賦能、信用審批四種模式［9］。五是從改革的主要內(nèi)容出發(fā)，劃分為聚焦于審批服務(wù)事項精簡和集中（2002—2014）、物理空間集中和跨部門合作（2015—2017）、政務(wù)服務(wù)制度創(chuàng)新及流程再造（2018—2020）和整體智慧治理政府四個階段［10］。此外，還有文獻按行政層級劃分為省級、地市級、縣區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級，按中心的機構(gòu)性質(zhì)劃分為派出機構(gòu)型、臨時機構(gòu)型、事業(yè)單位型、正式政府機構(gòu)型，按服務(wù)對象劃分為綜合型和專業(yè)型，等等［2］。

更多文獻按權(quán)力主體的名稱將行政審批模式劃分為政務(wù)（行政服務(wù)）中心與行政審批局兩種模式。支持行政審批局模式者認(rèn)為，當(dāng)前我們需要通過一種“創(chuàng)造性毀滅”方式推動改革向高級階段演進［11］，而“一枚印章管審批”就是斬斷當(dāng)前行政審批制度改革“亞歷山大繩結(jié)”困境的利劍［10］。但批評者看到，實踐中，行政審批局直接對口多個“條條”的壓力與相互矛盾的政策要求，經(jīng)?！盁o所適從”，以致出現(xiàn)了多地行政審批局將部分職權(quán)劃轉(zhuǎn)回原審批機關(guān)的情況［12］。也有折衷者認(rèn)為，二者不是線性演進關(guān)系而是并行不悖的選項，各有各的獨特優(yōu)勢和適用性［13］。

這些類型劃分或關(guān)注改革在某個維度的差異，如按界面劃分為物理與數(shù)字界面；或關(guān)注到改革的某種趨勢及其表現(xiàn)，如關(guān)注放權(quán)賦能趨勢者以“下沉通道”這一線索統(tǒng)攝起改革在界面、權(quán)力、技術(shù)與信用機制等方面權(quán)力下沉的實踐差異，關(guān)注行政審批集中化趨勢者則從空間、權(quán)力、機構(gòu)等集中形式劃分，構(gòu)建起理解行政審批改革類型的多重圖景。但既有文獻未能建構(gòu)起不同模式間的有機關(guān)聯(lián)并發(fā)現(xiàn)模式間競爭演進的邏輯線索。為此，本研究選取經(jīng)歷過各種界面形態(tài)、集中形式、權(quán)力結(jié)構(gòu)和流程機制的某中部地區(qū)省會城市N市作為單案例進行歷時性分析，從界面空間、主體結(jié)構(gòu)、流程機制等維度對其經(jīng)歷的多種行政審批實踐模式進行比較，發(fā)現(xiàn)共性趨勢與差異變化，并在類型比較的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性矛盾，從而理解行政審批實踐模式間的競爭與演變。

二、案例描述：N市行政審批改革的20年探索歷程

N市行政審批與政務(wù)服務(wù)歷經(jīng)了20多年改革歷程。從傳統(tǒng)的部門審批，到2001年探索設(shè)立臨時審批辦證中心，2007年行政服務(wù)中心正式掛牌成立，2017年底組建行政審批局，再到2021年底撤銷行政審批局和設(shè)立政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局，N市行政審批制度經(jīng)歷了傳統(tǒng)行政管理、臨時審批辦證中心、行政服務(wù)中心、行政審批局、政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局五個階段。而在J省全面推進相對行政許可權(quán)改革的進程中，N市還有再改為行政審批局的第六個階段的可能。在這個過程中，圍繞行政審批界面的集中壓縮，部門合了又分，權(quán)力事項屢次被削減，審批流程持續(xù)整合簡化。

（一）傳統(tǒng)行政管理階段（2001年以前）

在20世紀(jì)80年代和90年代，和全國其他地區(qū)一樣，N市行政審批、監(jiān)管與執(zhí)法權(quán)力都模糊地分散在各職能部門的不同處室之中，審批、監(jiān)管與執(zhí)法等環(huán)節(jié)權(quán)力模糊，部門間的職責(zé)及其權(quán)力事項交叉。行政審批制度的矛盾隨市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展而表現(xiàn)出來：一是行政審批事項過多且不透明、不規(guī)范；二是政府各部門間行政審批權(quán)力分散交叉，辦事人要來回跑多個部門多個處室；三是材料要件與流程模糊不清，信息不透明；四是審批行為隨意性強，缺少規(guī)則與監(jiān)督。辦事人遭遇“路難找、門難進、臉難看、事難辦”困境。

（二）審批辦證中心階段（2001—2007）

在新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進背景下，N市工業(yè)和城市投資建設(shè)項目快速增長，審批辦證的密度與頻率隨之劇增，與行政審批相關(guān)的矛盾愈發(fā)凸顯出來。2001年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，2002年下發(fā)《關(guān)于取消第一批行政審批項目的決定》，決定在全國范圍內(nèi)推廣行政審批改革，設(shè)立行政審批中心并大量取消和下放審批事項［14］。N市學(xué)習(xí)沿海發(fā)達地區(qū)做法，成立了一個投資與建設(shè)項目審批辦證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，探索將投資與建設(shè)項目的辦理集中到一個臨時設(shè)置的公共空間——審批辦證中心。市政府要求涉及投資與建設(shè)項目審批工作的職能部門統(tǒng)一派代表進駐辦證中心以集中受理相關(guān)審批辦證業(yè)務(wù)，這樣便解決了辦事人到處找政府部門的煩惱。但實際過程并不順利，各職能部門派駐的中心代表事實上只接收審批申請，具體業(yè)務(wù)仍需要回到職能部門辦理。在審批辦證中心運行過程中，N市政府還根據(jù)上級精神，配套出臺了《保留和取消行政審批事項目錄》和《審批辦證收費核查表》，推行收費“一單清”改革，初步探索以目錄清單的方式將審批事項與收費透明化，有效治理了審批收費亂象。

在投資與建設(shè)項目領(lǐng)域，相對集中行政審批空間的探索明顯便利了辦事企業(yè)，解決了“門難進”問題，但“路難找、事難辦”現(xiàn)象仍然存在。企業(yè)在辦證中心大門提交訴求后，仍需要跑回各個職能部門辦理具體事項。2005年，市政府要求密切相關(guān)的行政管理部門在審批辦證中心派駐1位窗口人員、1位首席代表，授權(quán)受理、審查、審核、簽發(fā)證照，將辦事流程向窗口前移，探索“一審一核”制改革。

（三）行政服務(wù)中心階段（2007—2017）

經(jīng)過前期探索并學(xué)習(xí)借鑒其他城市經(jīng)驗，2007年底，N市在原臨時機構(gòu)審批辦證中心領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的基礎(chǔ)上，組建正式機構(gòu)——行政服務(wù)中心管委會。管委會主任由市政府秘書長兼任，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全市行政審批改革與優(yōu)化投資環(huán)境工作。新建一棟行政服務(wù)中心大樓，按全透視工業(yè)流水線模式設(shè)計辦事大廳。辦事大廳設(shè)有36個部門單設(shè)窗口與44個綜合窗口，每個職能部門按事項分類又設(shè)若干個分窗口。窗口按T字形設(shè)計，前臺坐著職能部門派駐的業(yè)務(wù)受理人員，前臺內(nèi)空間直線連接著職能部門審批處室的首席審批官。T字形窗口在大廳兩邊呈流水線排列開來，入口為咨詢窗口，扎尾處為收費窗口。兩條審批流水線中間為長條形辦事人咨詢等候公共通道，擺放開放式座椅、茶水和辦事指南。

“兩集中兩到位”①是N市在2007—2017年行政審批改革的核心內(nèi)容。46個事項密集的職能部門將行政審批職能相對集中至一個審批處室，該審批處室工作人員全部進駐行政服務(wù)中心辦公，使行政審批權(quán)力從空間上集中到行政服務(wù)中心②。

此階段，審批事項與流程不斷被壓縮、精減，分簡易、復(fù)雜和跨部門審批三類事項設(shè)計審批流程。2007年共有420余項審批辦證事項進駐大廳。其中，156項事項被列入簡易事項清單，實行“一審一核”制，由派駐中心的職能部門行政審批處一門受理、審核和審簽；對復(fù)雜審批事項采取“窗口受理+職能部門內(nèi)部審核運轉(zhuǎn)”的方式；對跨部門審批事項實行“一家受理、抄告相關(guān)、限時辦結(jié)”的方式。2001到2013年N市8輪行政審批改革共精減行政審批事項1189項，2014年第9次改革將500多項權(quán)力事項精減核準(zhǔn)為市本級231項（204項進駐中心）、下放縣區(qū)128項。

“兩集中兩到位”改革在實際運轉(zhuǎn)過程中仍然存在諸多問題。一是人員管理乏力。盡管進駐大廳的職能部門工作人員接受原單位與中心雙重管理，但中心只有監(jiān)督權(quán)和部分考核權(quán)，這使得兩集中難以真正實現(xiàn)。各部門盡管有審批處室與窗口人員集中入駐中心，但事實上存在兩頭辦公以及兩頭受理的情況。二是對審批事項體外循環(huán)監(jiān)控乏力。中心雖然對進駐大廳辦理的簡易行政審批事項進行空間監(jiān)管，但隨著時間推移，職能部門又不斷派生出清單之外的審批事項。三是審批材料與流程規(guī)范乏力。受信息與專業(yè)知識的限制，中心難以監(jiān)管各職能部門內(nèi)部的流程設(shè)計或變更，更難以監(jiān)管每個事項的具體證明材料和簽章要求，材料、簽章等要求的繁文縟節(jié)難以得到有效扼制。四是部門間摩擦難以協(xié)調(diào)。對于涉及多部門審批的復(fù)雜事項，中心面臨統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足與監(jiān)管的高信息成本難題，部門間推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。

（四）行政審批局階段（2017—2021）

2014年5月，天津濱海新區(qū)成立行政審批局，其運行模式得到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。2015年3月，中央編辦、國務(wù)院法制辦印發(fā)《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案》。在組織人員赴濱海新區(qū)等地考察學(xué)習(xí)后，N市也決定探索相對集中行政審批權(quán)改革，于2017年底正式組建行政審批局，推行“一枚印章管審批”。一是行政審批權(quán)力向行政審批局集中。將發(fā)改委、工信委、教育、民政等33個職能部門的155項行政許可權(quán)劃轉(zhuǎn)至行政審批局。改革后，這些職能部門不再行使已劃轉(zhuǎn)事項的行政審批職能，而是以政策規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)管為主要職能。二是行政審批前臺空間再集中。在線下整合關(guān)聯(lián)事項窗口，原80多個線下窗口逐步被整合為28個分類綜合窗；在線上探索行政審批事項“網(wǎng)上辦”。三是壓縮審批流程且實行并聯(lián)審批。將投資與建設(shè)項目的審批流程整合為前期籌劃、施工前準(zhǔn)備、施工許可三個階段，集中開展設(shè)計方案與圖紙的審核、評估、評審，將審批時間在完備條件下壓縮至70個工作日。四是事項、條件與監(jiān)管流程標(biāo)準(zhǔn)化。明晰權(quán)力清單，量化標(biāo)準(zhǔn)化事項，細(xì)化非標(biāo)準(zhǔn)化事項，要求市行政審批局將行政審批過程和結(jié)果信息同步推送至相關(guān)職能部門，職能部門制定標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管工作流程，列出監(jiān)管目錄清單和責(zé)任清單。

“一枚印章管審批”解決了對行政審批流程、事項、材料、窗口工作人員的行為監(jiān)管以及跨部門協(xié)調(diào)難題，但在運行過程中又遭遇其他問題。第一，盡管改革方案要求行政審批局與職能部門聯(lián)動協(xié)同，但在實際運行過程中，審批與監(jiān)管二者脫節(jié)問題突出。審批部門難以及時獲知職能部門的政策文件信息、系統(tǒng)業(yè)務(wù)更新信息，更難以獲知日常監(jiān)管的具體情境信息；而職能部門則抱怨在被剝離審批權(quán)力后監(jiān)管缺少抓手，監(jiān)管動力不足，對審批部門作出的行政審批行為存有質(zhì)疑。第二，部門數(shù)據(jù)信息壁壘森嚴(yán)。各職能部門的“網(wǎng)上辦”平臺系統(tǒng)及其后臺數(shù)據(jù)互為壁壘，行政審批局在統(tǒng)籌調(diào)用其他部門數(shù)據(jù)或綜合其他平臺時受阻，網(wǎng)上辦事堵點多。第三，條管部門和強專業(yè)性的行政審批權(quán)事實上難以被集中。第四，行政審批權(quán)高度集中易引發(fā)行政審批局本身的廉政風(fēng)險。

（五）政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局階段（2021—2023）

在行政審批局運行過程中，職能部門與行政審批局之間出現(xiàn)各種摩擦，審批過程堵點頻現(xiàn)，質(zhì)疑和爭議不時被反饋至N市主要領(lǐng)導(dǎo)處。隨著一座更加智能、大氣的新市民中心大樓建成并投入使用，2021年，從廣東省調(diào)任的N市市委書記決定學(xué)習(xí)廣東經(jīng)驗，成立N市政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局，將行政審批權(quán)交回各職能部門，升級推行“三集中三到位”③。

從2021年到2023年，政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局推行了大綜窗與一體化綜窗平臺系統(tǒng)、受審分離、一件事一次辦、好差評、首席數(shù)據(jù)官等一系列改革。一是整合簡化受理界面，推行線下大綜窗與線上一體化綜窗平臺，實現(xiàn)一窗一網(wǎng)辦多事。線上整合各部門系統(tǒng)于一個數(shù)字綜窗平臺，一網(wǎng)通辦率達9584%；線下則變按部門事項設(shè)置窗口為按辦事需求設(shè)置窗口，把過去28個專業(yè)綜合窗口整合為5大類綜合窗口。二是行政審批權(quán)回歸職能部門，政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局負(fù)責(zé)界面的管理并整合數(shù)據(jù)管理職能。推行受審分離改革④，即界面管理部門聘請專業(yè)勞務(wù)外包公司按標(biāo)準(zhǔn)化流程收件、出件，在綜窗后臺系統(tǒng)對各職能部門行政審批的事項、材料、流程進行統(tǒng)籌、監(jiān)督與協(xié)調(diào)；而職能部門負(fù)責(zé)審批與監(jiān)管，審批權(quán)力主體與辦事人通過數(shù)字綜窗平臺實現(xiàn)不見面審批。受理與審批、監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的政府內(nèi)部運轉(zhuǎn)流程由數(shù)字綜窗后臺系統(tǒng)設(shè)定與支持。三是繼續(xù)統(tǒng)籌精減事項與流程，進一步清理壓縮權(quán)力事項。按個人全生命周期和企業(yè)全生命周期一件事一次辦、一鏈辦等設(shè)計服務(wù)事項與流程。壓縮審批環(huán)節(jié)、材料、時限與費用，將過去14676個辦事環(huán)節(jié)壓縮為8438個辦事環(huán)節(jié)。推行跨部門跨專業(yè)定期“會診會審”機制與“六多+兩聯(lián)”⑤合一的工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)，把重大重點項目審批時限壓縮至理想條件下36個工作日辦結(jié)。前臺探索一網(wǎng)通辦，后臺探索打通整合各部門數(shù)據(jù)。推廣容缺辦理，審批流程由線性向非線性擴展，某流程缺失不影響其他流程辦理。四是開放并簡化評價。在辦事窗口與線上平臺全面普及“好差評”評價器，助推辦事人及時反饋評價。

從結(jié)構(gòu)上看，政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局階段，行政審批權(quán)回歸了各職能部門，避免了審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)脫節(jié)引發(fā)的各種問題；整合大數(shù)據(jù)局職能有利于探索解決各部門數(shù)據(jù)共享問題，增強界面管理部門對各職能部門的統(tǒng)籌、監(jiān)督、協(xié)調(diào)能力等。但這一階段的行政審批改革也面臨諸多問題，如各部門后臺數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)字平臺建設(shè)與維護的高成本等。

（六）爭議與困惑階段

2023年，N市所在省全面推進相對集中行政許可權(quán)改革，N市成為該省唯一不推行此項改革的地級市。到底該回到“一枚印章管審批”，還是該堅持現(xiàn)有模式？N市陷入了爭議與質(zhì)疑的壓力之中。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再推行相對集中行政許可權(quán)改革，開始進入N市政府議事日程。以現(xiàn)有智慧數(shù)字綜窗平臺為依托，在當(dāng)前數(shù)字系統(tǒng)運行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，挑選流程成熟、可操作性強的事項推行相對集中行政審批權(quán)改革，而對不具備成熟條件的權(quán)力事項仍然采取原有“三集中三到位”模式，成為N市的備選方案。若這一方案被推行，則N市行政審批將進入一個智慧行政審批局的新階段。

三、案例比較：N市行政審批改革的模式比較

從前文描述發(fā)現(xiàn)，N市行政審批改革從界面空間的中心化改革開始，逐漸向結(jié)構(gòu)、權(quán)力事項與流程機制等方面深化。在行政審批改革歷程中，無論N市采取哪種改革模式，其權(quán)力事項和流程機制持續(xù)向精減、標(biāo)準(zhǔn)化、集成化方向發(fā)展，表現(xiàn)出持續(xù)理性化的時間慣性。不同于流程機制和權(quán)力事項理性化的線性趨勢，界面與結(jié)構(gòu)則在時間歷程中存在跳躍或調(diào)整變化。界面空間載體出現(xiàn)了碎片化界面向物理空間集中再向數(shù)字空間集成的跳躍。行政審批權(quán)力的主體結(jié)構(gòu)則出現(xiàn)了行政審批權(quán)從碎片化向行政審批局集中，再返回各職能部門的大調(diào)整，且可能重返“一枚印章管審批”模式。

因而，本研究從界面與結(jié)構(gòu)這兩個維度來劃分行政審批模式的理想類型（參見表1）。首先，根據(jù)行政審批權(quán)力主體的集中或分開，劃分出審批權(quán)力分散、審批權(quán)力部門內(nèi)集中與審批權(quán)力集中于某部門三種行政審批權(quán)力結(jié)構(gòu)的主要類型，分別對應(yīng)于實踐中的傳統(tǒng)科層模式、政務(wù)中心模式與“一枚印章管審批”模式。其次，根據(jù)界面空間的集中形式，即碎片化界面、中心化界面和集成化界面，在三種行政審批模式主要類型之下又衍生出三種亞類型，即傳統(tǒng)科層模式的界面優(yōu)化版、政務(wù)中心模式的數(shù)字升級版、“一枚印章管審批”模式的數(shù)字升級版，分別命名為收發(fā)室模式、智慧政務(wù)中心模式、智慧行政審批局模式。

（一）傳統(tǒng)科層模式

在界面形式上，傳統(tǒng)科層模式為分散的碎片化空間形態(tài)，沒有形成行政審批集中界面，缺少專門的政民互動空間及相應(yīng)的空間行為管控，各職能部門的日常辦公空間即為行政審批的政社互動空間，這給辦事人造成“路難找、門難進、臉難看、事難辦”的困擾。

在主體結(jié)構(gòu)上，傳統(tǒng)科層模式的行政審批權(quán)力碎片化分布于各職能部門，受理、審批、監(jiān)管三個環(huán)節(jié)的權(quán)力一體化于職能部門。

在權(quán)力事項上，傳統(tǒng)科層模式的行政審批權(quán)力按職能模糊配置，具體的權(quán)力事項在管理過程中無序延展，審批及收費亂象叢生。

在辦事流程上，呈現(xiàn)分割化特征，部門間流程分割、部門內(nèi)流程模糊。各職能部門分別有一套模糊的審批流程和材料要求，部門間審批流程互為前置條件，部門內(nèi)不同處室、不同業(yè)務(wù)人員對審批條件、材料要件的標(biāo)準(zhǔn)要求也不完全一致。層級節(jié)制的控制結(jié)構(gòu)監(jiān)督乏力，在差異化審批情境下審批權(quán)力主體有較大的自主權(quán)，辦事人的隱性制度成本高。

（二）收發(fā)室模式

收發(fā)室模式開始探索行政審批界面空間的專門化和集中化，但此時的界面空間集中僅限于投資與建設(shè)項目受理環(huán)節(jié)的空間集中。受理環(huán)節(jié)與審批環(huán)節(jié)空間阻隔，辦事人在受理窗口提交訴求后，仍需要到職能部門走審批程序。

隨著界面空間的集中，N市開始規(guī)范建筑與工程項目領(lǐng)域的審批權(quán)力事項，探索收費“一單清”，清單外無收費。職能部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生變化，但受理環(huán)節(jié)發(fā)生了空間位移。受理環(huán)節(jié)在空間上從職能部門分離出來，集中于審批辦證中心，而在審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)企業(yè)仍須折回到職能部門的內(nèi)部空間中。受理空間的集聚，促進了流程優(yōu)化與部門間信息溝通，使投資與建設(shè)項目領(lǐng)域的部門間行政審批流程逐漸呈現(xiàn)串聯(lián)式特征。

（三）政務(wù)中心模式

政務(wù)中心模式的界面空間主要集中至實體化的辦證大廳，它類似于農(nóng)貿(mào)市場的集市空間，將所有業(yè)務(wù)供給者集中，既便利辦事人，也有利于管理者對職能部門的監(jiān)督以及關(guān)聯(lián)部門間的信息互通。這個界面空間按全景空間技術(shù)設(shè)計，每個職能部門開設(shè)若干個T字形辦事窗口，這些窗口呈流水線一字排列，在T字形窗口內(nèi)受理與審批環(huán)節(jié)面對面直線相連。中心化界面空間實現(xiàn)了一站式辦理，但與碎片化的行政審批權(quán)力之間出現(xiàn)矛盾。界面管理部門只有空間管理權(quán)，沒有實質(zhì)的審批權(quán)、人事權(quán)乃至信息權(quán)，難以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督碎片化權(quán)力部門間的審批事項、材料、流程及其具體行政審批行為，監(jiān)管職能缺少信息權(quán)或人事權(quán)、決策權(quán)的支撐。

在主體結(jié)構(gòu)上，職能部門不但將受理與審批環(huán)節(jié)空間位移至行政服務(wù)中心，接受其雙重監(jiān)督管理，而且對內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整，相對集中各處室的行政審批權(quán)于一個專門的行政審批處室，并派駐其至中心辦公。行政審批權(quán)力仍然在職能部門間呈碎片化分布，但在職能部門內(nèi)部集中；受理與審批環(huán)節(jié)由部門內(nèi)同一處室負(fù)責(zé)，但審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)在職能部門內(nèi)部分離。受審批權(quán)力與信息權(quán)力的制約，界面管理部門對進駐職能部門的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督能力不足。

隨著界面與權(quán)力的空間集中，行政審批的權(quán)力事項也逐步被規(guī)范在同一空間中，各級政府自上而下大力精減、優(yōu)化與規(guī)范行政審批權(quán)力事項。清單制成為界面管理部門監(jiān)督規(guī)范大廳內(nèi)各職能部門的主要工具之一。

部門間流程基本可以實現(xiàn)一門辦理，辦事人在大廳內(nèi)跑部門間流程，派駐窗口工作人員跑部門內(nèi)流程，行政審批流程逐步向串聯(lián)化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展。界面管理部門監(jiān)督大廳內(nèi)事項的流程設(shè)計與標(biāo)準(zhǔn)化運轉(zhuǎn)，大廳全景空間控制工具有利于窗口人員間的學(xué)習(xí)競爭和考評管理，降低監(jiān)督的信息成本。

（四）“一枚印章管審批”模式

“一枚印章管審批”模式表現(xiàn)出與傳統(tǒng)科層模式完全不同的主體結(jié)構(gòu)形式特征：在環(huán)節(jié)上受審一體、審管分離；在職能上整合碎片化的行政審批權(quán)力于行政審批局這一個部門。審批權(quán)力在環(huán)節(jié)上審管分離但職能上整合的設(shè)計，大大強化了行政審批局的直接權(quán)力，有利于界面管理部門更高效地統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，從而對行政審批的界面空間設(shè)計、審批事項、流程機制與行為規(guī)范進行整體設(shè)計并全面負(fù)責(zé)。此結(jié)構(gòu)下，行政審批局擁有完整的行政審批權(quán)但缺少充分的信息權(quán)，職能部門仍是信息優(yōu)勢方，在政策與專業(yè)知識等方面擁有信息優(yōu)勢。

界面管理部門不再是政務(wù)集市的空間秩序監(jiān)管員，而更像是超市負(fù)責(zé)人，擁有重新設(shè)計界面空間和整理歸并事項、流程及其材料要件的完整權(quán)力。整個界面空間呈現(xiàn)出類似于超市的特征，進一步集中化、理性化，變按部門設(shè)置窗口為按辦事人需求設(shè)置窗口，按事務(wù)類別將部門窗整合為分類綜合窗，重復(fù)交叉的事項、材料流程被精減、合并、壓縮。行政審批局內(nèi)部審批處室人員直接在前臺輪班受理審批事務(wù)，受理與審批環(huán)節(jié)的連接更緊湊。

“一枚印章管審批”改革為權(quán)力事項的壓縮與整合提供了一個新契機，N市對多部門交叉重復(fù)或高度關(guān)聯(lián)的權(quán)力進行了清理與整合，同時將清單制全面擴展至行政許可、行政備案、中介服務(wù)等各環(huán)節(jié)。

整個受理與審批環(huán)節(jié)流程都在行政審批局內(nèi)部運轉(zhuǎn)，行政審批局有更大自主權(quán)歸并審批事項、壓縮審批材料、優(yōu)化設(shè)計流程，從而使審批流程機制呈現(xiàn)并聯(lián)化特征。在受理事項上，交叉重復(fù)事項被歸并；在受理材料上，辦事人只需要向行政審批局提交一套材料，容缺機制逐漸完善；在審批流程上，從前需要跨越多部門依次審批的串聯(lián)流程，在行政審批局內(nèi)部被設(shè)計為相關(guān)業(yè)務(wù)處室同時處理的并聯(lián)流程。權(quán)力事項、材料要件與流程的標(biāo)準(zhǔn)化快速推廣，提高了運行效率與外部便利性。但該模式面臨審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)流程與信息銜接不暢難題，流程優(yōu)化難持續(xù)。

（五）智慧政務(wù)中心模式

智慧政務(wù)中心模式在政務(wù)中心模式的中心化物理界面基礎(chǔ)上疊加了數(shù)字集成界面，采取了類似于天貓、京東等電商平臺的界面管理模式。政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局像電商平臺公司，負(fù)責(zé)線上線下界面空間的統(tǒng)籌設(shè)計、運營維護與日常監(jiān)管。職能部門則類似于加入電商平臺的商家，在后臺辦理各自審批權(quán)限內(nèi)的行政審批業(yè)務(wù)。受審分離、大綜窗、“一件事一次辦”等以辦事人為出發(fā)點的數(shù)字系統(tǒng)設(shè)計，既便利了辦事人也提高了運行效率。受理與審批分離，線上與線下大廳只負(fù)責(zé)受理環(huán)節(jié)的接單出單。線下窗口成為線上平臺的物理空間延伸，整合成為一窗辦多事的“大綜窗”，每個窗口都可以提供綜合性的接單出單服務(wù)。

在主體結(jié)構(gòu)上，數(shù)字集成界面技術(shù)支持下的審批權(quán)力分散與受審分離、審管一體的組合結(jié)構(gòu)，提高了界面管理部門的信息權(quán)力及其對職能部門的統(tǒng)籌、監(jiān)督、協(xié)調(diào)能力。它承續(xù)了行政審批權(quán)力部門內(nèi)相對集中的主體結(jié)構(gòu)，亦即“三集中三到位”，但在環(huán)節(jié)上表現(xiàn)為受理與審批分離、審批與監(jiān)管一體。受理環(huán)節(jié)的接單出單服務(wù)外包，由界面管理部門外聘專業(yè)前臺人員并進行培訓(xùn)、監(jiān)管；審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)仍分散在職能部門，與辦事人不見面運轉(zhuǎn)。相比于政務(wù)中心模式，智慧綜窗系統(tǒng)的設(shè)計、受審分離技術(shù)的應(yīng)用使信息權(quán)力分布發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。一方面，職能部門失去了信息權(quán)力優(yōu)勢。一是職能部門遠(yuǎn)離了信息最敏感、最豐富的受理環(huán)節(jié)，失去了復(fù)雜變化的界面情境信息，過去相對壟斷的專業(yè)信息優(yōu)勢難以持續(xù)。二是職能部門的專業(yè)信息權(quán)力被綜合數(shù)字平臺系統(tǒng)顆?；癁闃?biāo)準(zhǔn)的事項、材料與流程，以前部門封閉的局部知識被系統(tǒng)破譯為標(biāo)準(zhǔn)化的公共知識。另一方面，界面管理部門盡管失去了行政審批權(quán)力，但信息權(quán)力空前增強。一是控制了受理環(huán)節(jié)的前臺動態(tài)信息輸入口，掌握了最敏感海量的基礎(chǔ)信息。二是掌握了后臺全領(lǐng)域全過程的系統(tǒng)數(shù)據(jù)。盡管自上而下的條條政策動態(tài)及其條條數(shù)據(jù)系統(tǒng)壁壘仍然堅固，但界面管理部門借助數(shù)字系統(tǒng)突破了部門行政審批專業(yè)知識的信息壁壘，獲得了監(jiān)控審批過程的系統(tǒng)權(quán)力，監(jiān)控工具箱從傳統(tǒng)政務(wù)中心的全景空間工具升級為“全空間+全過程”監(jiān)控，其統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與監(jiān)督各職能部門行政審批行為的能力大大增強。三是首席數(shù)據(jù)官制度的推行使之得以掌握更廣泛的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源。

在權(quán)力事項上，借助智慧綜窗系統(tǒng)平臺，行政審批事項依據(jù)權(quán)力清單被編入系統(tǒng)程序之中，數(shù)字系統(tǒng)成為“清單之外無審批”的強力抓手，權(quán)力事項的理性化程度實現(xiàn)質(zhì)的提高?！耙患乱淮无k”等事項集成改革又使行政審批的理性化再向前推進了一步。

流程機制呈現(xiàn)系統(tǒng)集成特征。行政審批流程集成于平臺系統(tǒng)，前臺界面在線上或線下收件后，系統(tǒng)同時派單至后臺各審批權(quán)力相關(guān)職能部門，后臺職能部門在系統(tǒng)流程約束下并聯(lián)執(zhí)行審批事項后反饋至前臺，再由前臺界面派件出單。受理環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化與數(shù)字化，為信用審批機制的探索創(chuàng)造了條件。受理與審批環(huán)節(jié)間的科層互動流程不再是部門內(nèi)事務(wù)而是部門間互動，信息傳遞不再通過人而是通過系統(tǒng)平臺，并被程序框定流程。在職能部門內(nèi)部，審管一體結(jié)構(gòu)減少了審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)信息與流程阻礙。界面管理部門借助智慧綜窗系統(tǒng)可以獲得整個行政審批過程的數(shù)據(jù)信息，信息與監(jiān)督工具升級。一是受理環(huán)節(jié)監(jiān)督工具升級。在線下大廳，界面管理部門對外聘前臺受理人員有充分的監(jiān)督管理權(quán)；在線上平臺，界面管理部門通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)獲取受理信息。二是審批環(huán)節(jié)監(jiān)督工具升級。審批過程信息在系統(tǒng)中受界面管理部門監(jiān)督，審批權(quán)力事項與流程的標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化壓縮了各職能部門在審批環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán)，受審分離使行政審批行為更加非人格化。三是辦事人好差評反饋評價器拓寬了監(jiān)督渠道。

（六）智慧行政審批局模式

在可能的智慧行政審批局模式中，界面空間形態(tài)與當(dāng)前政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局相似，呈現(xiàn)出一體化、集成化、中心化的特征，線上線下綜合一體化。該模式通過受審分離、大綜窗以及智慧綜窗界面等空間與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)線上線下界面空間的集成與非人格化。但智慧行政審批局將表現(xiàn)出天貓超市、京東超市等電商超市的界面特征，既是綜合界面的管理者，也是行政審批業(yè)務(wù)的直接供應(yīng)者。

智慧行政審批局模式在“一枚印章管審批”基礎(chǔ)上對權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了適度調(diào)整：在職能上，相對集中部分條件成熟的行政審批權(quán)力；在環(huán)節(jié)上，呈現(xiàn)出受理、審批、監(jiān)管分開的結(jié)構(gòu)形態(tài)，即受理環(huán)節(jié)外包但由行政審批局監(jiān)管，審批環(huán)節(jié)權(quán)力在行政審批局，監(jiān)管權(quán)力在職能部門；在權(quán)力事項上，將再提供一次全面梳理并整合精減行政審批事項的契機。行政審批局同時擁有強大的信息權(quán)力優(yōu)勢與集中的行政審批權(quán)力，優(yōu)勢在于提高了行政效率，有利于統(tǒng)籌設(shè)計、資源整合、快速反應(yīng)、動態(tài)優(yōu)化，但仍然存在審管分離的結(jié)構(gòu)性矛盾以及權(quán)力集中引發(fā)的監(jiān)督難題。如何解決自上而下的條條數(shù)據(jù)與信息壁壘難題仍然是該模式將面臨的挑戰(zhàn)。

借助智慧綜窗平臺，行政審批局將同時擁有行政審批全過程的信息權(quán)以及行政審批權(quán)力，能夠更有效地整合優(yōu)化流程機制，行政審批流程機制的理性化程度將進一步提高。借助大數(shù)據(jù)與平臺技術(shù)，N市可以在延續(xù)并優(yōu)化政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局階段的流程機制的基礎(chǔ)上，探索審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)的協(xié)同機制，以破解審管分離結(jié)構(gòu)可能引發(fā)的信息與流程不暢難題。

四、案例分析：中心化界面與碎片化結(jié)構(gòu)的張力

在N市行政審批改革歷程中，界面與結(jié)構(gòu)成為一對矛盾關(guān)系，二者的辯證運動推動行政審批改革模式不斷變換調(diào)整。

（一）行政審批改革的多模式之爭

N市在改革過程中依次探索出多種模式，每一種模式都遭遇了矛盾困境。一種行政審批制度在運行過程中遇到了問題，則觸發(fā)改革，推動另一種模式的應(yīng)用。

收發(fā)室模式以中心化的界面技術(shù)推動行政審批模式向“一站式”探索，跨部門間的信息與流程被安排在同一大廳空間內(nèi)，促進了多部門間的信息互動，在一定程度上提高了跨部門的信息溝通效率。這是從界面維度對傳統(tǒng)科層模式的一次否定。但碎片化權(quán)力結(jié)構(gòu)與中心化界面空間形成“一對多”的空間與權(quán)力結(jié)構(gòu)，拖累了中心化界面的運行效率。

界面中心化與結(jié)構(gòu)碎片化的矛盾進一步凸顯跨部門跑流程的低效率，推動了結(jié)構(gòu)的中心化改革。實踐中，N市探索出政務(wù)中心與“一枚印章管審批”兩種權(quán)力中心化模式。政務(wù)中心模式通過“兩集中兩到位”進行部門內(nèi)行政審批權(quán)力集中的結(jié)構(gòu)改革，實現(xiàn)了一門辦理，明顯提高了行政審批流程的空間效率。這是從部門內(nèi)結(jié)構(gòu)的維度對收發(fā)室模式的否定。但界面中心化與結(jié)構(gòu)碎片化的矛盾又在辦事窗口碎片化問題中凸顯出來。界面管理部門只有空間管理權(quán)，難以打破部門壁壘，在窗口設(shè)置上不得不遷就結(jié)構(gòu)的碎片化布局。盡管一門辦理讓群眾少跑腿，但辦事人仍需要到多窗口多部門重復(fù)提交材料?！耙幻队≌鹿軐徟蹦Ｊ浇鉀Q了行政審批環(huán)節(jié)的界面中心化與結(jié)構(gòu)碎片化矛盾，將外部流程內(nèi)部化，可以實現(xiàn)一部門一窗口一次提交材料。行政審批界面與權(quán)力雙中心化提高了界面管理部門對行政審批的全過程控制能力，促進了窗口設(shè)計的分類優(yōu)化以及權(quán)力事項與流程機制的整合、壓縮與標(biāo)準(zhǔn)化。這是從跨部門結(jié)構(gòu)的維度對政務(wù)中心模式的否定。該模式方便了辦事人，但又引發(fā)了行政體制內(nèi)部審批和監(jiān)管環(huán)節(jié)的脫節(jié)，尤其是在職責(zé)同構(gòu)的條塊結(jié)構(gòu)下，行政審批局難以及時掌握上級政策信息、專業(yè)知識和監(jiān)管部門的情境信息，審批流程與要件難以動態(tài)優(yōu)化。信息權(quán)力不足導(dǎo)致“一枚印章管審批”模式運行受阻。界面與結(jié)構(gòu)的“一與多”矛盾從行政審批環(huán)節(jié)的界面中心化與結(jié)構(gòu)碎片化，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓徟h(huán)節(jié)的界面中心化與監(jiān)管環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)碎片化。

智慧界面技術(shù)的出現(xiàn)，推動了行政審批界面與行政審批內(nèi)部流程的數(shù)字化改革。這一技術(shù)為大綜窗、受審分離、一件事一次辦等流程機制改革提供了條件與契機，進一步推動了行政審批流程、事件的集成化與全面標(biāo)準(zhǔn)化。更重要的是，它改變了地方政府界面管理部門與職能部門的信息權(quán)力結(jié)構(gòu)。職能部門的局部封閉知識被轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化的系統(tǒng)知識，且其脫離了信息最敏感、豐富的受理環(huán)節(jié)，失去了信息優(yōu)勢。界面管理部門借助數(shù)字平臺和受理窗口獲取了信息權(quán)力優(yōu)勢，突破了職能部門的局部性知識壁壘，信息權(quán)力的中心化使其統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督行政審批全過程行為的能力增強。它既可以實現(xiàn)界面集成，又可以讓數(shù)據(jù)跑完內(nèi)部流程，還可以通過重新設(shè)計系統(tǒng)流程來適應(yīng)分散化的組織結(jié)構(gòu)。智慧政務(wù)中心模式不但對界面與結(jié)構(gòu)雙中心化的“一枚印章管審批”模式進行了否定，而且將界面、結(jié)構(gòu)與流程機制、權(quán)力事項聯(lián)動了起來，進一步提高了界面與職能部門間的協(xié)同效率。但這只是一個數(shù)字化空間中的理想建構(gòu)，實際運行中，部門數(shù)據(jù)壁壘、流程沖突仍然存在，系統(tǒng)設(shè)計理想與實踐存在矛盾。

自上而下的條條數(shù)據(jù)權(quán)壁壘成為數(shù)字集成界面技術(shù)應(yīng)用的最大障礙，數(shù)據(jù)管理的中心化界面與數(shù)據(jù)權(quán)力自上而下碎片化分布的結(jié)構(gòu)之間又形成張力，再一次推動結(jié)構(gòu)中心化改革議程。智慧行政審批局模式是否能對智慧政務(wù)中心模式進行效率再優(yōu)化，目前尚無定論。

（二）界面與結(jié)構(gòu)的張力及其辯證運動過程

行政審批改革從界面空間的中心化改革切入，中心化與數(shù)字化界面技術(shù)為界面改革提供了動力與條件。但中心化界面空間與碎片化部門結(jié)構(gòu)之間產(chǎn)生了矛盾。界面改革倒逼行政審批結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)構(gòu)又對界面改革產(chǎn)生反作用力，推動界面調(diào)整適應(yīng)或更新優(yōu)化。界面與結(jié)構(gòu)的辯證互動在流程機制的具體過程中展開并實現(xiàn)動態(tài)平衡，也以流程的高效與規(guī)范為發(fā)展方向。

1.界面與結(jié)構(gòu)的辯證運動形成三組“一對多”悖論

行政審批界面的改革從中心化的空間技術(shù)應(yīng)用開始，而中心化的空間技術(shù)推動了行政審批制度向“一站式”探索。集成界面技術(shù)的應(yīng)用，為受審分離、大綜窗、“一件事一次辦”等流程機制改革再一次提供了前提條件。但中心化的界面空間與碎片化的結(jié)構(gòu)成為行政審批改革過程中的一對矛盾關(guān)系。

從靜態(tài)關(guān)系看，中心化界面與碎片化結(jié)構(gòu)是改革過程中的“一對多”組織結(jié)構(gòu)悖論。N市行政審批改革模式不斷迭代調(diào)整，持續(xù)了20余年或分或合的實踐探索與模式爭議，呈現(xiàn)出“界面中心化改革—遭遇界面與結(jié)構(gòu)兩張皮困境—結(jié)構(gòu)中心化改革以適應(yīng)界面—遭遇審管脫節(jié)困境—界面的數(shù)字集成化改革—界面設(shè)計主動適應(yīng)碎片化結(jié)構(gòu)—結(jié)構(gòu)再中心化”的非線性歷程。界面的中心化改革凸顯結(jié)構(gòu)的碎片化矛盾，遭遇界面與結(jié)構(gòu)兩張皮困境，推動結(jié)構(gòu)的中心化改革。權(quán)力結(jié)構(gòu)中心化改革促成了界面與結(jié)構(gòu)在行政審批環(huán)節(jié)的一體化，但引發(fā)界面部門與監(jiān)管部門的審管分離矛盾，使“一與多”矛盾從行政審批環(huán)節(jié)界面與結(jié)構(gòu)間矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓徟h(huán)節(jié)的界面中心化與監(jiān)管環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)碎片化矛盾。界面的數(shù)字集成化改革適應(yīng)了分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)，但條條數(shù)據(jù)壁壘拖累了運行效率，信息權(quán)的界面集成與數(shù)據(jù)權(quán)的部門分散又成為一對“一對多”信息權(quán)力悖論，集成的受理審批界面系統(tǒng)仍然需要解決與碎片化的監(jiān)管部門之間的合作難題。

在結(jié)構(gòu)與界面的張力拉扯下，行政審批改革過程發(fā)展為三組“一對多”悖論：一是行政審批界面中心化與行政審批權(quán)的碎片化的“一對多”悖論；二是行政審批權(quán)力中心化與行政監(jiān)管權(quán)碎片化的“一對多”悖論；三是末端界面信息權(quán)中心化與中端數(shù)據(jù)權(quán)的碎片化的“一對多”悖論。行政審批改革始終面臨著界面與結(jié)構(gòu)矛盾的兩難選擇，似乎陷入“一對多”的無解困局中（參見圖2）。

2.界面與結(jié)構(gòu)的張力在辯證運動過程中實現(xiàn)動態(tài)平衡

從動態(tài)的辯證演進過程看，改革歷程看似分分合合、來回往復(fù)，但界面與結(jié)構(gòu)的每一次矛盾運動，都為優(yōu)化行政審批流程提供了制度基礎(chǔ)，促進了行政審批流程機制的優(yōu)化與績效提升。因而，界面與結(jié)構(gòu)的辯證運動是否定之否定的組織動態(tài)發(fā)展過程。這種否定之否定的辯證演進是在動態(tài)的流程機制調(diào)整優(yōu)化過程中實現(xiàn)的。

一方面，高效的流程機制是界面與結(jié)構(gòu)改革的重要目標(biāo)，流程機制改革引領(lǐng)著二者互動的方向。從行政審批改革的目的來看，便民、規(guī)范、高效是行政審批改革的三大主要目標(biāo)。界面中心化改革以一站式服務(wù)的方式實現(xiàn)便民目標(biāo)。但有研究認(rèn)為，一站式服務(wù)并不是公眾認(rèn)為最重要的，“友好的工作人員”“很容易理解的表格”和“有指導(dǎo)性的建議”按重要程度被列為前三名［15］。因而，在界面中心化改革后，流程機制的順暢與否更加直接影響著辦事人的辦事體驗。流程機制的高效與規(guī)范目標(biāo)引領(lǐng)著界面與結(jié)構(gòu)辯證互動的方向。

另一方面，流程機制約束著界面與結(jié)構(gòu)矛盾運動的具體軌道，使“一”與“多”的矛盾在動態(tài)過程中實現(xiàn)平衡。結(jié)構(gòu)與界面之間的矛盾關(guān)系須在具體的流程機制中展開并表現(xiàn)出來。界面與結(jié)構(gòu)構(gòu)成組織的平面與立體縱深，是組成組織靜態(tài)結(jié)構(gòu)的元素。界面處于組織結(jié)構(gòu)的末端，是組織的輸入輸出口、組織與外部相連接的點或面，而職能部門是組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的中間骨架、組織內(nèi)部運行的柱梁。末端界面與中端結(jié)構(gòu)通過動態(tài)的流程機制連接互動起來，形成流動的、立體的組織架構(gòu)，從而彌合界面與結(jié)構(gòu)的“一對多”張力。當(dāng)結(jié)構(gòu)與界面的互動引發(fā)流程繁復(fù)、低效、脫節(jié)、阻滯時，則二者關(guān)系失衡，引發(fā)界面與結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整或變革；而當(dāng)改革實現(xiàn)了流程機制的高效與規(guī)范時，界面與結(jié)構(gòu)的關(guān)系就和諧穩(wěn)定，改革則進入了相對穩(wěn)定期。

五、結(jié)論與討論：在“一對多”悖論中建設(shè)整體性政府

本研究從界面與結(jié)構(gòu)維度將N市行政審批改革歷程劃分為傳統(tǒng)科層、收發(fā)室、政務(wù)中心、“一枚印章管審批”、智慧政務(wù)中心、智慧行政審批局六種模式，并對六種模式的界面空間、職能結(jié)構(gòu)、流程機制進行了比較。行政審批改革從界面中心化改革切入，以界面中心化和集成化技術(shù)為工具條件，但中心化界面與碎片化結(jié)構(gòu)之間產(chǎn)生張力，二者的辯證運動推動行政審批模式不斷變換調(diào)整。為解決中心化界面與碎片化結(jié)構(gòu)的矛盾，N市探索行政審批權(quán)力的中心化改革，從部門內(nèi)集中行政審批權(quán)，到“一枚印章管審批”；通過數(shù)字集成技術(shù)改變信息權(quán)力結(jié)構(gòu)，在界面維度實現(xiàn)信息權(quán)力的中心化。但界面與結(jié)構(gòu)的張力演化出三組“一對多”悖論，改革難題從中心化界面與碎片化結(jié)構(gòu)的“一對多”悖論，向行政審批權(quán)力中心化與行政監(jiān)管權(quán)力碎片化的“一對多”悖論轉(zhuǎn)移，又向界面信息權(quán)力中心化與部門數(shù)據(jù)碎片化的“一對多”悖論發(fā)展。行政審批改革似乎在界面與結(jié)構(gòu)間的張力中陷入了兩難境地。但正是界面與結(jié)構(gòu)的辯證運動推動了行政審批改革模式的迭代升級。界面改革直接影響了結(jié)構(gòu)改革。界面空間不斷被壓縮、集中、整合，或倒逼結(jié)構(gòu)中心化改革，或因數(shù)字集成界面設(shè)計主動適應(yīng)分散化的組織結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)反作用于界面改革。界面與結(jié)構(gòu)的矛盾運動展開于流程機制中，也受流程機制的高效化目標(biāo)引領(lǐng)與驅(qū)動。在二者的辯證運動過程中，行政審批改革的權(quán)力事項與流程機制不斷向標(biāo)準(zhǔn)化、理性化、集成化方向演進，不斷實現(xiàn)便民、規(guī)范、高效的績效目標(biāo)。

“一對多”悖論在某種意義上是行政審批改革持續(xù)存在的一種關(guān)系結(jié)構(gòu)。從整體性政府視角看，中心化界面與分散化結(jié)構(gòu)在組織行動過程中相互依賴、相互促進。一方面，專業(yè)分工是現(xiàn)代行政組織的一個內(nèi)在特征，解決紛繁復(fù)雜的社會問題要求政府具備專業(yè)化能力，結(jié)構(gòu)專業(yè)分化有利于提高組織分析和決策等專業(yè)能力。另一方面，界面的中心化與集成化有利于提高組織行動能力。碎片化分割弊病妨礙了政府整體效能的實現(xiàn)、加大了部門間協(xié)調(diào)的成本，給公眾辦事帶來了極大不便［16］。行政審批改革以碎片化問題為導(dǎo)向［17］，是整體政府建設(shè)實踐的創(chuàng)新［18］。但“一對多”悖論并非靜態(tài)割裂的“兩難”死結(jié)，而是整體性政府建設(shè)中一對相互矛盾又相互聯(lián)系的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，須在動態(tài)的信息流程中實現(xiàn)組織協(xié)同。整體性政府建設(shè)不僅需要從靜態(tài)結(jié)構(gòu)和制度層面通過大部制改革、“放、管、服”改革等，整合精減政府職能與結(jié)構(gòu)，整合優(yōu)化組織末端界面，更需要從動態(tài)過程層面，借力數(shù)字技術(shù)，讓數(shù)據(jù)、信息與行動在層級間、部門間、業(yè)務(wù)間乃至組織內(nèi)外流動起來，使“一與多”相生而不相克，實現(xiàn)組織整體協(xié)同。

注釋：

①“兩集中兩到位”指的是一個行政機關(guān)的審批事項向一個處室集中、行政審批處室向行政審批服務(wù)中心集中，進駐行政審批服務(wù)中心的審批事項到位、審批權(quán)限到位。

②另有勞動和社會保障、房產(chǎn)交易、公安車管等 15 個部門的獨立辦證大廳未進入市行政服務(wù)中心。

③“三集中三到位”指的是行政審批職能向一個科室集中、承擔(dān)審批職能的科室向政務(wù)中心集中、行政審批事項向電子政務(wù)平臺集中，事項進駐大廳到位、審批授權(quán)窗口到位、電子監(jiān)察到位。

④受審分離指的是“前臺綜合收件、后臺分類審批、窗口統(tǒng)一出件”。

⑤六多指多證、多規(guī)、多介、多評、多審、多測，兩聯(lián)指聯(lián)合圖審、聯(lián)合驗收。

參考文獻：

［1］Federal Bench Marking Consortium.Serving the American Public， Best Practices in One-Stop Customer Service ［DB/OL］.http：//www.npr.gov/library/papers/benchmark/on stop.html，2006-06-03.

［2］宋林霖.剛性原則與彈性空間——論地方政府行政服務(wù)中心的發(fā)展趨勢［J］.南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013，（4）.

［3］趙永偉，唐璨.行政服務(wù)中心理論與實踐［M］.北京：企業(yè)管理出版社，2006.

［4］文宏，李風(fēng)山.治理界面何以持續(xù)生產(chǎn)——基于政務(wù)服務(wù)實踐的歷時性考察［J］.探索與爭鳴，2023，（4）.

［5］徐艷晴，郭娜，毛子駿，等.政策引導(dǎo)基層政務(wù)服務(wù)數(shù)字化變革研究——以?？谑旋埲A區(qū)政務(wù)服務(wù)中心為例［J］.公共管理學(xué)報，2022，（4）.

［6］艾琳，王剛.行政審批制度改革中的“亞歷山大繩結(jié)”現(xiàn)象與破解研究——以天津、銀川行政審批局改革為例［J］.中國行政管理，2016 ，（2）.

［7］凌爭.行政審批制度改革的縣域圖景：成就與挑戰(zhàn)［J］.政治學(xué)研究，2022，（5）.

［8］王太高.論行政許可中止［J］.法學(xué)，2014，（4）.

［9］李利文.政務(wù)服務(wù)下沉通道何以拓寬？——以深圳福田信用審批模式為研究對象［J］.公共管理學(xué)報，2022，（4）.

［10］王佃利，萬筠.“在泉城全辦成”改革：平臺驅(qū)動的政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新［M］.濟南：山東人民出版社，2022.

［11］王勝君，丁云龍.行政服務(wù)中心的缺陷、擴張及其演化——一個行政流程再造視角的經(jīng)驗研究［J］.公共管理學(xué)報，2010，（4）.

［12］朱光磊，黃雅卓.“放管服”改革背景下的政府縱向間關(guān)系調(diào)整邏輯［J］.行政論壇，2022，（5）.

［13］宋林霖.“行政審批局”模式：基于行政組織與環(huán)境互動的理論分析框架［J］.中國行政管理，2016，（6）.

［14］唐亞林，朱春.2001年以來中央政府行政審批制度改革的基本經(jīng)驗與優(yōu)化路徑［J］.理論探討，2014，（5）.

［15］Herbert Kubicek，Martin Hagen.One-Stop-Goverment in Europe： An Overview ［DB/OL］.http：//www.egov.vic.gov.au/pdfs/One Stop.pdf，2006-06-03.

［16］蔡立輝，龔鳴.整體政府：分割模式的一場管理革命［J］.學(xué)術(shù)研究，2010，（5）.

［17］劉暢.整體性治理視角下我國行政審批制度改革的問題研究［J］.法制與社會，2020，（31）.

［18］張佳慧.整體性治理視角下“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式創(chuàng)新的實踐探索與深化路徑——以浙江省嘉興市為例［J］.電子政務(wù)，2017，（10）.

［責(zé)任編輯：張英秀］

The Tension Between Interface and Structure：?The Model Debate of Administrative Approval Reform

—Taking N City as an Example

Chen Nianping

（Jiangxi Committee of C.P.C/Jiangxi Academy of Administration， Nanchang Jiangxi 330108）

Abstract：From the interface and structure dimensions， this paper divides the administrative approval reform process of a city into six modes： traditional bureaucratic mode， receiving and sending room mode， government center mode， administrative approval bureau mode， smart government center mode， and smart administrative approval bureau mode. Through comparison and analysis， it is found that the reform of administrative approval starts from the reform of interface centralization， but the tension between the centralized interface and the fragmented structure promotes the continuous transformation and adjustment of the reform model， showing a non-linear process of “interface centralization reform-encountering the dilemma of interface and structure-structural centralization reform to adapt to the interface-encountering the dilemma of disconnection between administrative supervise and administrative approval-interface integration reform-interface design adapting to fragmented structure-structural recentralization”. There are three sets of “one-to-many” paradoxes： the centralization of administrative approval interface and the fragmentation of administrative approval power， the centralization of adinistrative approval power and the fragmentation of administrative supervision power， and the centralization of terminal information power and the fragmentation of mid-end data power. The interface space， functional structure and process mechanism of administrative approval have evolved in the dialectical interaction of the “one-to-many” paradox， which has promoted the iterative upgrading and performance improvement of the reform.

Key words：administrative approval， government services， administrative system reform， interface， holistic government