關(guān)爽

摘要：數(shù)字技術(shù)的深度嵌入推動著城市治理領(lǐng)域的智慧升級，卻也加劇了數(shù)字鴻溝。數(shù)字鴻溝本質(zhì)上是由技術(shù)、數(shù)據(jù)和算法推動的權(quán)力重構(gòu)與轉(zhuǎn)移，引發(fā)了一系列的負(fù)面影響，具體表現(xiàn)為數(shù)字控制形成對弱勢群體的權(quán)利束縛，數(shù)字負(fù)擔(dān)造成公共服務(wù)的供需失衡，數(shù)字排斥影響民眾數(shù)字化的公共參與，以及數(shù)字不平等導(dǎo)致治理主體間“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系的失衡。有效治理數(shù)字鴻溝需要發(fā)展數(shù)字包容治理框架，從技術(shù)包容、場景包容、結(jié)構(gòu)包容和制度包容等維度著手，強化社會弱勢群體的數(shù)字連接，以場景為治理載體提升技術(shù)與服務(wù)的適配性與恰當(dāng)性，同時借助政府機制、市場機制與社會機制促進城市治理中“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系的平衡，并從國家制度保障層面加強數(shù)字包容的發(fā)展戰(zhàn)略、提供包容性的治理規(guī)則，最終實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)價值的普惠與共享，從數(shù)字鴻溝走向數(shù)字機遇。

關(guān)鍵詞：數(shù)字鴻溝；數(shù)字包容；“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系；場景包容；制度包容

中圖分類號：D630文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1008－7168（2024）03－0063－11

一、問題的提出：城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)字鴻溝的新挑戰(zhàn)

隨著數(shù)字科技的迭代更新與深度應(yīng)用，城市治理正在發(fā)生著深刻的數(shù)字轉(zhuǎn)向與智慧升級，如北京市的“接訴即辦”、上海市的“兩張網(wǎng)”、嘉興市的“社會治理云”、廣東省的“數(shù)字政府”改革等都是典型的數(shù)字城市建設(shè)實踐。但與此相伴隨的是，數(shù)字鴻溝已然成為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中無法回避的重要問題。微觀上，數(shù)字鴻溝影響了公民個體的數(shù)字化生活；宏觀上，數(shù)字鴻溝及其引發(fā)的負(fù)面社會效應(yīng)觸及城市治理效能的優(yōu)化問題。

在此背景下，黨和國家高度重視彌合數(shù)字鴻溝的議題。習(xí)近平總書記指出：“要適應(yīng)人民期待和需求，加快信息化服務(wù)普及，降低應(yīng)用成本，為老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服務(wù)，讓億萬人民在共享互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果上有更多獲得感?！?從政策規(guī)劃層面看，2020 年11 月 24 日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難的實施方案》，該方案聚焦老年人的支付、出行、就醫(yī)、辦事等高頻事項，基于特定的服務(wù)場景優(yōu)化服務(wù)流程，致力于幫助老年群體融入數(shù)字社會。2022年，《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》從數(shù)字政府建設(shè)出發(fā)提出“堅持?jǐn)?shù)字普惠，消除‘?dāng)?shù)字鴻溝，讓數(shù)字政府建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”的總體要求。2023年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，提及“構(gòu)建普惠便捷的數(shù)字社會”“促進數(shù)字公共服務(wù)普惠化”“普及數(shù)字生活智能化”。這都意味著國家已經(jīng)將消除數(shù)字鴻溝列入重要的公共議程，從頂層設(shè)計層面并行推動城市治理的數(shù)字化與包容性。數(shù)字包容作為彌合數(shù)字鴻溝的政策重點，將有望克服邊緣群體在運用數(shù)字技術(shù)上的不足與障礙，為“數(shù)字難民”創(chuàng)造新的數(shù)字機會，為居民提供數(shù)字化生存的新機遇，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)的普惠與科技向善。

因此，探究城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)字鴻溝的生成邏輯和主要表現(xiàn)，推動與實現(xiàn)數(shù)字包容，尤其是滿足數(shù)字弱勢群體的需求，探索逐漸縮小甚至彌合數(shù)字鴻溝的可行路徑與治理方案是數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下城市治理亟待解決的關(guān)鍵議題。為此，本文將構(gòu)建基于數(shù)字包容的數(shù)字鴻溝治理框架，為提升城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提供新思路。

二、數(shù)字鴻溝治理的分析框架

有效治理數(shù)字鴻溝的前提在于如何更好地理解數(shù)字鴻溝的本質(zhì)，以此把握數(shù)字鴻溝的治理重點。

（一）數(shù)字鴻溝研究的演進

數(shù)字鴻溝（digital divide）的概念與研究始于20世紀(jì)80年代末90年代初，其研究脈絡(luò)大致經(jīng)歷了三個層面的探索（參見表1）。

第一層面是數(shù)字鴻溝的早期形態(tài)——“接入溝”（access），意指互聯(lián)網(wǎng)接入的程度，并將社會群體劃分為互聯(lián)網(wǎng)接入者和未接入者［1］，表明社會群體在信息擁有程度方面的差別?！敖尤霚稀痹谛纬稍蛏现饕車医?jīng)濟的發(fā)展程度、政府決策與網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的完備程度等因素的影響。

此后，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施接入上的差異逐漸縮小。對數(shù)字鴻溝的研究突破了“是/否”能夠獲取技術(shù)的傳統(tǒng)二分法，凸顯信息技術(shù)使用差異的“使用溝”（use）或者說“能力溝”（capability）逐漸成為數(shù)字鴻溝中的顯性問題。其中，數(shù)字素養(yǎng)、用戶技能和使用深度的差異等要素成為分析數(shù)字鴻溝的重要維度［2］。與此同時，這一層面的研究開始涉及經(jīng)濟、年齡、性別、教育等與個體社會經(jīng)濟地位相關(guān)聯(lián)的要素。

數(shù)字鴻溝第三層面的研究逐漸走向“效果溝”或者“結(jié)果溝”，重點關(guān)注由于數(shù)字技術(shù)使用差異所造成的結(jié)果差異［3］，是數(shù)字時代信息資源與數(shù)字知識占有不平等的深度體現(xiàn)。從“效果溝”的角度來看，個體或者社會群體在虛擬社會中成為“信息層面上的被剝奪者”，這種情況不僅使他們無法享受到數(shù)字紅利，同時又進一步影響了其在現(xiàn)實世界中的地位，影響到作為社會成員的正常社會權(quán)利的實現(xiàn)［4］。由此可見，隨著數(shù)字鴻溝的擴散與深化，數(shù)字鴻溝已經(jīng)超越了技術(shù)問題的邊界，成為重要的社會與政策議題。

綜上所述，靜態(tài)視角的數(shù)字鴻溝討論過于強調(diào)連接的重要性，排除了其他影響因素的作用發(fā)揮。但正如范迪克（Van Dijk）和漢克（Hacker）指出的那樣，當(dāng)技術(shù)接入不再是影響數(shù)字鴻溝的主導(dǎo)性因素之后，民眾在數(shù)字技能和使用方面的鴻溝將越來越大［5］。國內(nèi)的相關(guān)研究同樣關(guān)注到用戶群體在數(shù)字技術(shù)利用和分享過程中的鴻溝問題［6］。此后，“效果溝”的出現(xiàn)表明，數(shù)字鴻溝已經(jīng)突破了原有的領(lǐng)域與范疇，其內(nèi)涵和外延均發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變［7］，并且討論的重點也逐步從技術(shù)維度過渡到社會維度，顯示出了多維度特征。

（二）數(shù)字包容的理論演進

數(shù)字包容也即電子包容（e-inclusion），最早由美國統(tǒng)計局在2000年提出，并于2006年被正式納入歐盟的政策話語體系［8］。

此前，數(shù)字包容將社會經(jīng)濟地位較低的人群和殘障人士、老年人等其他弱勢群體作為重點包容對象，試圖解決這些群體的技術(shù)“接入”問題。近些年，隨著學(xué)界對數(shù)字鴻溝的反思，數(shù)字包容轉(zhuǎn)向關(guān)注社會與經(jīng)濟發(fā)展，以及數(shù)字技術(shù)如何有效融入社區(qū)、機構(gòu)與社會等更廣泛的問題［9］。數(shù)字包容還關(guān)注數(shù)字社會對民眾的賦能，及其在促進社會平等、提高社會參與度等方面的貢獻［10］［11］。此外，相關(guān)研究還意識到數(shù)字包容與社會包容的高度相關(guān)性，將數(shù)字包容視為社會包容的新維度［10］。2019年，國際電信聯(lián)盟（ITU）將數(shù)字包容界定為“旨在確保所有人都具備平等的機會和適當(dāng)?shù)募寄埽夷軌驈膹V泛數(shù)字技術(shù)和系統(tǒng)中受益的策略”［12］。

圍繞解決數(shù)字鴻溝議題，我國同樣將數(shù)字包容視為重要的政策方案，相關(guān)研究已經(jīng)走向深入。一些研究認(rèn)為，數(shù)字包容的政策對象指向信息弱勢群體，包容性數(shù)字城市以關(guān)注數(shù)字弱勢群體而非數(shù)字技術(shù)先進性為主要內(nèi)容［13］。也有研究專門討論了針對特定群體如老年人的數(shù)字包容［14］。進一步地，一些學(xué)者已經(jīng)意識到數(shù)字鴻溝的持續(xù)存在有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性社會排斥［12］，并呼吁在邊緣化群體中推動使用ICT的政策目標(biāo)不應(yīng)該是克服數(shù)字鴻溝，而是在更廣泛的層面促進社會包容［15］，確保包括數(shù)字弱勢群體在內(nèi)的全社會成員都能平等、有意義、安全地參與數(shù)字社會發(fā)展并獲得相應(yīng)的好處［8］。此外，對于如何實現(xiàn)數(shù)字包容，學(xué)者們提出將理念、技術(shù)、市場、制度、政策等多維創(chuàng)新視為消減數(shù)字鴻溝、保障數(shù)字發(fā)展機會與過程公平性的可行路徑［13］。

我們認(rèn)為，數(shù)字包容為研究數(shù)字鴻溝治理提供了一個有益的分析框架。如果說傳統(tǒng)的數(shù)字鴻溝更多指向技術(shù)因素，那么智能時代的數(shù)字鴻溝不僅影響了公共服務(wù)供給的可及性與均衡性，而且更直接地指向數(shù)字鴻溝帶來的一系列擴大性、衍生性的社會后果。當(dāng)前的數(shù)字鴻溝存在于不同的群體之間，更集中體現(xiàn)為重塑數(shù)字城市的權(quán)力關(guān)系［16］，即造成了部分群體數(shù)字權(quán)利的流失與被剝奪感的加深，使其被迫成為無權(quán)、弱權(quán)與失權(quán)的社會群體。因此，“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系是理解數(shù)字化時代數(shù)字鴻溝擴大與深化的核心邏輯。同樣地，智能時代的數(shù)字包容應(yīng)著眼于更為全面、系統(tǒng)的治理框架，既要最大化保護數(shù)字邊緣群體的權(quán)益，推動城市數(shù)字治理中“權(quán)力—權(quán)利”的平衡，更要有效治理與監(jiān)管數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，推動科技向善。

（三）基于數(shù)字包容的數(shù)字鴻溝治理框架

前文分析表明，在城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，基于數(shù)字包容的數(shù)字鴻溝治理關(guān)鍵在于實現(xiàn)“權(quán)力—權(quán)利”平衡。更重要的是，數(shù)字包容應(yīng)通過關(guān)注曾經(jīng)和正在被邊緣化和受歧視的社會群體來修正社會中權(quán)力不對稱的現(xiàn)象［17］（p.170），同時這一過程也應(yīng)該是參與性的。在此意義上，數(shù)字包容不再僅僅局限于物理空間上“進入城市的權(quán)利”與公共資源配置上的物質(zhì)平等［18］，還包括數(shù)字空間中城市不同主體平等參與、融入數(shù)字城市建設(shè)，享受數(shù)字城市中的各項權(quán)利和便利性的同時免受數(shù)字化控制，以逐步緩解甚至消除數(shù)字技術(shù)帶來的不平等、不平衡的影響，讓數(shù)字技術(shù)及其成果更多更公平惠及全體人民。

數(shù)字包容是從長遠的可持續(xù)發(fā)展的角度尋求數(shù)字技術(shù)與數(shù)字社會良性發(fā)展的一種策略選擇。首先，數(shù)字包容體現(xiàn)為一種價值引領(lǐng)，需要從公共價值議題的角度進行分析。緩解數(shù)字鴻溝及其負(fù)面社會效應(yīng)本身即是一種價值訴求，即以公平正義為價值基底，兼顧技術(shù)效率與數(shù)字公平，平衡數(shù)字社會發(fā)展的多重目標(biāo)之間的關(guān)系，堅持技術(shù)向善與需求導(dǎo)向，促進科技與“以人民為中心”思想的有機結(jié)合，并將多元價值理念融入城市治理的全過程。其次，隨著數(shù)字技術(shù)深度嵌入社會發(fā)展，數(shù)字技術(shù)的價值塑造功能愈發(fā)顯著，因此，如何發(fā)揮其在普惠公平方面的促成作用［19］成為推動整個社會數(shù)字包容進程的前提與基礎(chǔ)。再次，數(shù)字包容體現(xiàn)為消除數(shù)字鴻溝的治理過程。最后，數(shù)字包容也是一項政策目標(biāo)，需要體現(xiàn)出數(shù)字時代的分配正義與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用效果上的包容性?；诖?，本文提出數(shù)字包容的如下維度。

一是技術(shù)包容。雖然單純地解決“接入”困境為數(shù)字鴻溝治理所帶來的邊際效應(yīng)已經(jīng)逐漸遞減，但我們還是要強調(diào)將邊緣群體、數(shù)字權(quán)利、人本主義等變量共同納入技術(shù)包容的考量中，進一步增加全社會的數(shù)字技術(shù)連通與服務(wù)獲取的機會，這將有助于增強數(shù)字技術(shù)賦能的普惠性，實現(xiàn)技術(shù)層面的全面賦能與數(shù)字包容。

二是場景包容?；跀?shù)字包容的數(shù)字鴻溝治理必須始終堅守“以人民為中心”的價值追求，尊重人的主體價值，注重在具體的治理情境中實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與人的更好融合，塑造友好型的數(shù)字化場景。場景包容在呼吁賦能用戶的同時，包容多元主體的場景化參與，致力于推動公眾在多元化數(shù)字場景中的實質(zhì)性參與，注重社會大眾在數(shù)字技術(shù)使用中的受益結(jié)果。同時，場景包容還強調(diào)有效協(xié)同線上服務(wù)與線下業(yè)務(wù)，以便讓公民個體在數(shù)字場景中有更多的選擇權(quán)，主動迎合數(shù)字弱勢群體的需求，幫助弱勢群體克服不同程度的數(shù)字負(fù)擔(dān)、排斥與不平等，使其逐步適應(yīng)數(shù)字社會的發(fā)展。

三是結(jié)構(gòu)包容。數(shù)據(jù)包容的落實與執(zhí)行更加需要鼓勵、支持多元主體經(jīng)由多種方式和途徑的積極參與。一方面，結(jié)構(gòu)包容體現(xiàn)為主體層面的包容性，即所有居民都可以被數(shù)字城市無差別地對待，平等地參與數(shù)字生活，同時居民能夠依照自身的意愿、需求和能力主動融入數(shù)字生活。另一方面，結(jié)構(gòu)包容重視數(shù)字技術(shù)的充分賦能，尤為強調(diào)數(shù)字技術(shù)對弱勢群體的賦權(quán)增能，關(guān)注數(shù)字社會中弱勢群體和邊緣群體的利益需求與權(quán)利實現(xiàn)，以及這些群體融入數(shù)字社會的程度，倡導(dǎo)推動多元主體平等合作與兼容多元利益訴求。此外，結(jié)構(gòu)包容強調(diào)政府、企業(yè)、社會等多元主體的治理責(zé)任，調(diào)整不平衡的利益結(jié)構(gòu)，共享數(shù)字包容的政策成果。

四是制度包容。數(shù)字鴻溝無法自行消失，因此需要一定的政策干預(yù)與制度保護，為進入數(shù)字化場景的群體和個體提供不同層次的數(shù)字化保障，維護他們應(yīng)有的數(shù)字權(quán)益。制度上的包容性決定了結(jié)果包容。政府是塑造數(shù)字包容政策的關(guān)鍵主體，要成為數(shù)字包容戰(zhàn)略的引導(dǎo)者、開發(fā)者、規(guī)劃者與監(jiān)督者。城市政府亟須制定治理數(shù)字鴻溝的有效政策，構(gòu)建新的政策發(fā)展方向、制度安排與治理模式，特別是增強對于重點人群的關(guān)注，這也是建設(shè)以人民為中心的服務(wù)型政府的必然要求。

三、城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)字鴻溝的社會后果與生成邏輯

（一）城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)字鴻溝的社會后果

數(shù)字鴻溝的發(fā)展演變及其社會后果使得普通民眾尤其是已經(jīng)處于邊緣、弱勢地位的群體面臨全面融入數(shù)字化生活的新障礙，致使這些群體在享受數(shù)字服務(wù)與權(quán)益方面存在不公平、不平等的情況。本文將數(shù)字控制、數(shù)字負(fù)擔(dān)、數(shù)字排斥與數(shù)字不平等作為數(shù)字鴻溝深度演變的注解。

第一，數(shù)字控制形成對弱勢群體的權(quán)利束縛。城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)向的核心特征在于，以實時、動態(tài)的大規(guī)模數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以算法為依托，重塑城市治理的運行體系。然而，由于數(shù)據(jù)背后交織著權(quán)力與利益，城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型有可能帶來一定的風(fēng)險。例如，在數(shù)據(jù)化和算法技術(shù)的影響之下，人的日常生活痕跡、行為軌跡等已經(jīng)被高度技術(shù)化和數(shù)據(jù)化，這些數(shù)據(jù)成為可利用的資產(chǎn)與被控制的資源，進一步構(gòu)成數(shù)字畫像并被運用于自動化決策，與社會資源的獲取和分配連接在一起，有可能帶來歧視性風(fēng)險等較大的不確定性。不僅如此，數(shù)據(jù)和算法正在成為影響城市治理、決策與秩序的一種基礎(chǔ)性的控制機制，以數(shù)據(jù)化形式體現(xiàn)的外部控制變得愈加復(fù)雜且強大，同時自動化決策使算法成為社會秩序的來源和因素［20］。隨著實體的人與虛擬實體的人之間的關(guān)系變得日益錯綜復(fù)雜，人也面臨著外部力量獲取個體數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)主義背景的雙重控制［21］。例如，公眾只有通過數(shù)字認(rèn)證才被允許、被同意進入情境化領(lǐng)域，才有可能獲取公共資源，這種人為操控形成的數(shù)字區(qū)隔會制造新的不平等，也有可能固化、強化已有的不平等。因此，數(shù)字技術(shù)形成了對弱勢群體的權(quán)利束縛［16］。

第二，數(shù)字負(fù)擔(dān)造成公共服務(wù)的供需失衡，弱勢群體的權(quán)利剝奪感更強。近些年，政府通過開發(fā)自動化、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)系統(tǒng)等創(chuàng)新方案來提供公共服務(wù)。然而，一些民眾可能擔(dān)心無法自如地使用數(shù)字化設(shè)備、害怕出錯，這些不安全感會給他們帶來經(jīng)濟、心理和社會等方面的不良反應(yīng)［22］。例如，在“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”中，過于繁雜的在線填報系統(tǒng)所制造的虛擬障礙讓部分群體望而卻步，影響了民眾參與數(shù)字生活的熱情與能力。特別是一些數(shù)字應(yīng)用平臺的功能設(shè)計未充分考慮特殊人群的需求，擠壓了部分群體的權(quán)利行使空間。當(dāng)數(shù)字技術(shù)操作的復(fù)雜性超過普通民眾或特定群體的能力范圍時，它不僅給這些群體帶來較重的數(shù)字負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致數(shù)字化的公共服務(wù)系統(tǒng)難以惠及目標(biāo)人群。這些遭遇“自動化貧困”的居民有可能是最需要政府服務(wù)的人，但其需求卻被排斥在數(shù)據(jù)系統(tǒng)之外。同時，公共服務(wù)需求數(shù)據(jù)收集缺乏公平性也影響了公共服務(wù)提供的可及性與公平性。因此，在被強行數(shù)字化的生活空間，這些群體將面臨更為邊緣化的生存困境。

第三，數(shù)字排斥影響民眾數(shù)字化的公共參與，進一步加劇了線下排斥。數(shù)字排斥指的是數(shù)字資源與技能的不平等分配所導(dǎo)致的民眾無法有效融入社會的現(xiàn)象［23］，它反映出不同群體與數(shù)字技術(shù)之間的差異化關(guān)系。在數(shù)字技術(shù)與社會、民眾的互動中，數(shù)字技術(shù)直接影響民眾能否獲得某項權(quán)利以及公共服務(wù)或社會福利，而這種影響反過來又會導(dǎo)致一個人獲得技術(shù)的機會變得十分有限［24］。如果數(shù)字技術(shù)對受到互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備、數(shù)字技能與數(shù)字資源不足限制的弱勢群體不友好［12］，那么，這些群體可能遭遇新的包容障礙。例如，在新冠疫情常態(tài)化防控中，缺乏數(shù)字技能的老年人被排除在數(shù)字化門檻之外，無法及時享受到數(shù)字化的公共服務(wù)，成為“默認(rèn)數(shù)字化”［22］安排下的弱勢群體。再如，行政部門服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的自動化設(shè)計導(dǎo)致無論是行政人員還是民眾都無從知曉其具體的運作方式，這不僅限制了行政人員的自由裁量空間及其作出價值判斷與決策的可能性，而且也會使民眾因“數(shù)字鐵籠”產(chǎn)生的排斥性機制而無法接觸到公共資源［25］。從長期來看，數(shù)字排斥加劇了線下排斥與數(shù)字參與的不平等，并在社會群體之間造成一種新的裂痕［23］。

第四，數(shù)字不平等導(dǎo)致治理主體間“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系的失衡。當(dāng)數(shù)字技術(shù)成為一種篩選、分類和制造歧視的工具時，便容易引發(fā)數(shù)字不平等。它不是某個群體的專屬問題，而是跨越性別、年齡、種族和階級界限的結(jié)構(gòu)性問題［24］。數(shù)字不平等受到固有的結(jié)構(gòu)不平等的影響，同時也因數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用而被繼續(xù)放大，導(dǎo)致一些弱勢群體更為邊緣化，也加劇了治理主體間權(quán)力關(guān)系的失衡。數(shù)字不平等的表現(xiàn)是多方面的。例如，技術(shù)設(shè)定的價值偏見被前置，并以算法和代碼的形式被嵌入于數(shù)字治理平臺，部分社會群體有可能在平臺參與技術(shù)暗含的不平等設(shè)定中遭遇數(shù)字歧視、系統(tǒng)性排斥與差別化對待。進一步地，帶有偏見的自動化決策系統(tǒng)通過細(xì)化服務(wù)對象不僅使得弱勢群體要承擔(dān)更重的數(shù)字負(fù)擔(dān)，同時還使他們不得不接受更嚴(yán)格的監(jiān)視、更高級別的數(shù)據(jù)采集和額外審查［25］（pp.151-159）。不僅如此，一些數(shù)字平臺過度收集、使用和暴露公民個人信息，造成數(shù)字隱私的泄露、數(shù)字信息所有權(quán)的模糊與使用范圍的濫用等風(fēng)險性問題。這些風(fēng)險與公民的數(shù)字權(quán)利、信息權(quán)益息息相關(guān)，最終導(dǎo)致數(shù)據(jù)主體的利益難以得到有效保護。此外，數(shù)字不平等還表現(xiàn)為權(quán)力精英、科技精英等數(shù)字強勢群體不平等地占有數(shù)據(jù)資源，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源所有者與使用者之間形成非對稱關(guān)系，加速弱勢群體的數(shù)字失能與數(shù)字失權(quán)［26］。

（二）城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)字鴻溝社會后果的生成邏輯

第一，受到數(shù)字技術(shù)可及性、數(shù)字資源分布的均衡性、不同群體使用數(shù)字技術(shù)的差異性等因素的影響，物理接入程度依然是造成數(shù)字鴻溝的基礎(chǔ)因素。例如，城市數(shù)字化程度的提高有可能進一步加劇數(shù)字資源分布的不均衡，導(dǎo)致數(shù)字鴻溝的再生產(chǎn)，造成新的數(shù)字不平等［27］，致使在數(shù)字社會發(fā)展中處于劣勢地位的一些群體陷入“數(shù)字貧困”，導(dǎo)致社會成員在信息獲取、身份認(rèn)同和權(quán)益維護方面形成差異［28］。尤其是以老年群體為代表的數(shù)字邊緣群體在面臨技術(shù)接入難題的同時更淪為權(quán)利意義上的“數(shù)字難民”［29］。比如，在線醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)支付、智能家電的迅速普及將老年群體推向數(shù)字化生存的困境。概言之，數(shù)字鴻溝導(dǎo)致數(shù)字弱勢群體有可能在城市治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于更加弱勢的地位，無法平等地享受數(shù)字紅利。

第二，智能時代城市治理有著較強的數(shù)字依賴特征［30］，有可能擠壓人的數(shù)字化生存空間，導(dǎo)致數(shù)字鴻溝的負(fù)面社會影響逐漸擴大。隨著數(shù)字技術(shù)與城市治理的深度互嵌以及城市治理的平臺化轉(zhuǎn)向，數(shù)字技術(shù)全方位、全流程影響了城市治理。城市治理的平臺化、數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)變意味著良好的城市治理過程主要以海量數(shù)據(jù)、算法和算力為基礎(chǔ)和“底座”，其中，數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)字治理與算法決策將成為城市治理的核心內(nèi)容。由于數(shù)字化背景下城市治理的數(shù)據(jù)資源大多掌握在政府組織與市場組織手中，尤其是掌握強大技術(shù)與數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)網(wǎng)超級平臺與大型科技公司獲得了資本強勢地位，數(shù)字技術(shù)發(fā)展的社會邏輯逐漸讓位于資本和商業(yè)邏輯［20］。因此，在城市治理中，數(shù)據(jù)資源的所有者、占有（使用）者與獲益者之間存在擴大的權(quán)力不對稱與不公平的利益分配現(xiàn)象，這導(dǎo)致數(shù)字鴻溝問題進一步深化。例如，平臺企業(yè)成為數(shù)字鴻溝新的制造者，權(quán)力邏輯、利益邏輯和商業(yè)邏輯逐漸成為城市治理中的主導(dǎo)性邏輯，導(dǎo)致公共服務(wù)和相關(guān)產(chǎn)品的供給顯示出較強的群體偏好［31］，擠壓了民間數(shù)據(jù)的生產(chǎn)空間［30］，影響了民眾數(shù)字權(quán)利的有效實現(xiàn)。

第三，當(dāng)代數(shù)字鴻溝的深化還源于數(shù)字鴻溝議題已經(jīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性、政策性問題交織在一起，深刻影響著民眾生活的各個方面。一是數(shù)字鴻溝延續(xù)和復(fù)制了現(xiàn)實空間中的不平等，即數(shù)字技術(shù)在分享和使用過程中提前被賦予了與性別、社會階層、種族/民族和年齡相關(guān)的意義［32］（p.144）。二是技術(shù)因素與社會因素的綜合影響導(dǎo)致數(shù)字空間中產(chǎn)生新的不公平、不公正現(xiàn)象并延伸至現(xiàn)實空間，釋放出新的結(jié)構(gòu)性不平等。進而，現(xiàn)實空間與數(shù)字空間的聯(lián)動影響與疊加作用進一步加劇數(shù)字鴻溝，并產(chǎn)生一系列負(fù)面影響，如個人或者群體遭受到的基于社會身份的算法偏見。

第四，缺乏有效的治理機制導(dǎo)致數(shù)字鴻溝社會影響的蔓延。與過去的數(shù)字鴻溝相比，智能時代的數(shù)字鴻溝仍受技術(shù)差異的影響。此外，技術(shù)、數(shù)據(jù)和算法正在與權(quán)力、資源進行捆綁并逐漸演化為新興的社會權(quán)力，成為社會利益的載體、控制個體行為的規(guī)范，甚至是影響社會資源調(diào)配的驅(qū)動力量［33］（pp.34-35）。技術(shù)權(quán)力、數(shù)據(jù)權(quán)力與算法權(quán)力的多重交織暴露出數(shù)字鴻溝深化后城市治理遭遇到的新的治理挑戰(zhàn)。數(shù)字鴻溝的底層邏輯已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，然而，與此相匹配的治理機制卻沒有完全建立起來，這導(dǎo)致數(shù)字鴻溝的蔓延。因此，數(shù)字鴻溝的治理亟須政府、市場與社會力量承擔(dān)起相應(yīng)的主體責(zé)任并形成有效的治理機制［7］。

四、彌合數(shù)字鴻溝的數(shù)字包容路徑

隨著智能時代數(shù)字鴻溝負(fù)面影響的擴大與深化，我們需要在梳理和分析數(shù)字鴻溝的生成邏輯與主要表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，從數(shù)字包容的視角出發(fā)探索數(shù)字鴻溝的治理路徑（參見圖1）。

（一）技術(shù)包容：技術(shù)發(fā)展與數(shù)字連接仍然是推動數(shù)字包容的基礎(chǔ)因素

技術(shù)包容指向數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的覆蓋面、數(shù)字技術(shù)使用上的包容性，不僅指技術(shù)和地理上的連通性，還包括提供一些特殊的技術(shù)通道以服務(wù)于各種群體及其需求，塑造包容性的數(shù)字環(huán)境，使一些數(shù)字弱勢群體有意愿、有能力、有條件、主動地進入數(shù)字應(yīng)用場景，更好地實現(xiàn)數(shù)字融入，如提供平價的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、使不同群體平等地使用互聯(lián)網(wǎng)，等等［34］。

技術(shù)包容還指向以積極和賦能的方式強化民眾的數(shù)字參與，改善用戶使用數(shù)字技術(shù)的體驗，培養(yǎng)民眾的數(shù)字素養(yǎng)。數(shù)字素養(yǎng)不僅指使用硬件軟件的技能，更重要的是從數(shù)字技術(shù)中獲益的能力，這種能力能夠使人們從發(fā)展中平等獲益［34］。同時，數(shù)字素養(yǎng)還包括人們安全使用數(shù)字技術(shù)的能力。例如，注重自身的數(shù)據(jù)管理，有意識地識別數(shù)據(jù)風(fēng)險，增強個人數(shù)據(jù)安全防護能力，保護個人數(shù)字權(quán)益，等等。因此，數(shù)字素養(yǎng)的提升有利于公眾及時發(fā)現(xiàn)與解決侵犯個人隱私、危害數(shù)據(jù)安全、數(shù)字歧視等數(shù)字不平等問題。此前，中央網(wǎng)信辦、教育部、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部聯(lián)合印發(fā)的《2022年提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能工作要點》就提出一系列提高公眾數(shù)字素養(yǎng)的辦法，包括拓展數(shù)字資源獲取渠道，做優(yōu)做強數(shù)字教育培訓(xùn)資源，推動數(shù)字資源開放共享，促進數(shù)字公共服務(wù)公平普及，提高全民網(wǎng)絡(luò)文明素養(yǎng)，強化全民數(shù)字道德倫理規(guī)范，等等。

此外，在推動數(shù)字包容進程中，技術(shù)本身應(yīng)該在提高用戶使用能力方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。例如，將公眾或客戶的反饋用于優(yōu)化公共服務(wù)的各個環(huán)節(jié)，良好的功能設(shè)計和友好的交互界面可以提高用戶的可用性和滿意度［35］，有助于讓數(shù)字服務(wù)、數(shù)字產(chǎn)品惠及不同群體。

（二）場景包容：以場景為治理載體提升技術(shù)與服務(wù)的適配性與恰當(dāng)性

應(yīng)用場景是促進數(shù)字包容的重要因素與現(xiàn)實基礎(chǔ)［36］。數(shù)字包容并不是要求數(shù)字技術(shù)提供整齊劃一的、無差別的公共服務(wù)，而是要提升技術(shù)與服務(wù)在具體場景中的適配性、人性化與便民性，增強線上數(shù)據(jù)流與線下治理資源的有效協(xié)同，保持公共服務(wù)的普遍性。同時，并不是所有公共事務(wù)都適合引入數(shù)字化手段，場景包容允許、要求數(shù)字服務(wù)提供方式與傳統(tǒng)公共服務(wù)提供模式的同步融合與有效銜接，為線下服務(wù)保留一定的空間，使民眾能夠主動選擇服務(wù)提供方式。

一個有溫度的數(shù)字社會其實并不是更高級數(shù)字手段的堆加，而是能夠針對不同人和不同情境采取更適合的技術(shù)［37］，增強數(shù)字服務(wù)的可選擇性、可感知性與可操作性，進而使不同群體能夠借助數(shù)字技術(shù)更好地參與社會發(fā)展，滿足自身需求、獲得相應(yīng)的資源與權(quán)利，規(guī)避部分群體的數(shù)字?jǐn)噙B，實現(xiàn)數(shù)字正義。例如，基于特定的場景與服務(wù)體驗，數(shù)字技術(shù)通過感知觸點、數(shù)據(jù)沉淀與線下的服務(wù)資源產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，在具體的用戶場景做出最優(yōu)選擇，在不同群體與場景中實現(xiàn)恰當(dāng)使用，造就了“恰好的服務(wù)”與普惠性的獲得感［38］。

此外，場景包容尤其要提高城市治理場景對數(shù)字弱勢群體的包容性與友好性，使之有意愿使用相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用并獲得良好的用戶體驗。例如，在推動數(shù)字技術(shù)應(yīng)用適老化、惠老化的場景規(guī)劃方面，建議從以硬件改造為主轉(zhuǎn)向硬件與軟件雙輪驅(qū)動的新布局，推動適老化從物理空間向數(shù)字空間延伸，這將有利于提高數(shù)字化公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性。

（三）結(jié)構(gòu)包容：借助多元治理機制助推“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系的平衡

結(jié)構(gòu)包容強調(diào)尊重和確保不同主體在數(shù)字社會中享有均等性的發(fā)展權(quán)利。在具體推進策略上應(yīng)從如下兩個方面著手。

第一，政府要發(fā)揮“元治理”功能，構(gòu)建包容性治理結(jié)構(gòu)。政府要通過為市場機制和社會機制等有效運作提供更加基礎(chǔ)性的治理規(guī)則，激發(fā)社會力量與市場主體在數(shù)字參與方面的動力與活力，增強參與者系統(tǒng)的彈性與包容性，增加不同參與主體之間的對話與合作，這樣才能更好地使多元參與主體達成利益共識，共享數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和變革發(fā)展帶來的紅利。

第二，結(jié)構(gòu)包容要求政府、社區(qū)、社會組織、企業(yè)和社會大眾等主體的平等參與、協(xié)作創(chuàng)新與價值共創(chuàng)，在結(jié)構(gòu)、功能和機制上形成互動、互補和互聯(lián)的格局，助推“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系的平衡。一方面，構(gòu)建“治理主體+治理資源”的治理網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮多元主體數(shù)字參與的互補與聚合優(yōu)勢，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)效益的共享性。另一方面，厘清多元治理主體在數(shù)字包容目標(biāo)中的角色與作用，使其在相互依存與包容協(xié)同中形成數(shù)字社會支持網(wǎng)絡(luò)。例如，以公私合作的方式引入大數(shù)據(jù)、算法和算力等新的治理資源［39］，共同探索適老服務(wù)項目的設(shè)計與運營。再如，在平臺廣泛接入的背景下，數(shù)字治理平臺通過對多主體賦能激發(fā)、激活數(shù)字參與，開拓和豐富了需求端表達的數(shù)字化路徑。需求一旦被創(chuàng)造，協(xié)作過程將會觸發(fā)有助于價值創(chuàng)造和提升的協(xié)同創(chuàng)新行為，滿足更為具體和個性化的需求［40］。這些不僅有利于促進公共服務(wù)的供需對接，同時也影響著數(shù)字社會“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系的結(jié)構(gòu)。

（四）制度包容：推動數(shù)字包容的根本保障

制度包容要求政府為數(shù)字包容提供制度與政策支持。

第一，政府要在加強數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供數(shù)字公共產(chǎn)品方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括搭建有關(guān)數(shù)字身份、數(shù)據(jù)管理、數(shù)字支付等的系統(tǒng)和平臺，以支撐公共信息登記、公共福利、公民參與、公共采購、稅收等全民共享的應(yīng)用和服務(wù)。其賦能優(yōu)勢在于，它可以為任何個體、組織以及社會提供平等參與的機會，同時其所帶來的數(shù)字紅利具有普惠性［41］。對于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱的地區(qū)，政府要在政策、財政與技術(shù)上給予更多支持。在創(chuàng)建數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施時，數(shù)字公共產(chǎn)品的開放共享、直接參與和建立互信等特征在創(chuàng)建通用標(biāo)準(zhǔn)、保護數(shù)據(jù)隱私等方面具有助推性，有助于釋放包容性數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第二，政府需要制定相關(guān)的包容性規(guī)則，構(gòu)建并落實相應(yīng)的保障性政策，形成包容性治理模式。其一，面對算法歧視、數(shù)據(jù)采集尺度與數(shù)據(jù)權(quán)屬的模糊性、數(shù)據(jù)濫用等問題，政府亟須完善數(shù)字規(guī)則［42］，提高數(shù)據(jù)使用的透明度，強化對數(shù)字弱勢群體的數(shù)據(jù)安全與個人隱私的保護與監(jiān)管。同時，政府相關(guān)的監(jiān)管部門要強化數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管責(zé)任，健全和完善數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的體制機制，防止出現(xiàn)因數(shù)據(jù)安全風(fēng)險導(dǎo)致的個體或群體數(shù)據(jù)權(quán)利受損情況。不僅如此，在數(shù)據(jù)生產(chǎn)者與處理者、使用者之間要建立合理的數(shù)據(jù)利益分配機制，減少由數(shù)據(jù)資源占有的差異性與非均衡性導(dǎo)致的數(shù)字不平等，形成以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的權(quán)利義務(wù)的合理配置。這涉及多元主體利益需求的滿足程度，在實質(zhì)上體現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)賦予數(shù)據(jù)個體平等參與、公平享有數(shù)字紅利的機會。其二，對已經(jīng)出臺的各項包容性數(shù)字政策進行細(xì)化與優(yōu)化，如進一步落實《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難的實施方案》《互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用適老化及無障礙改造專項行動方案》等。此外，相關(guān)部門還須建立與特殊群體數(shù)字包容相匹配的算法監(jiān)管、算法審計與算法治理等數(shù)字法律秩序［43］。其三，城市政府要以增強用戶體驗為中心，注重打造和完善公共服務(wù)平臺、政務(wù)服務(wù)平臺與其他合作治理平臺，通過一站式電子服務(wù)、政府?dāng)?shù)據(jù)公開等為公眾提供方便、快捷和高效的服務(wù)，增強城市政府與社會大眾的聯(lián)系與互動，以提升城市包容度、市民滿意度與服務(wù)能級，促進包容性治理模式的形成。

第三，社區(qū)能夠助推全國性數(shù)字包容項目的實施，協(xié)助國家推進數(shù)字包容進程。相關(guān)研究表明，國家通過與社區(qū)的合作來了解社區(qū)成員數(shù)字參與的阻礙和驅(qū)動因素，進而借助社區(qū)層面的治理網(wǎng)絡(luò)提供技術(shù)培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)化的資源與定制化的支持，幫助老年人解決不愿意使用數(shù)字技術(shù)的問題，減少老年人數(shù)字參與的心理負(fù)擔(dān)和相關(guān)焦慮，解決老年群體數(shù)字參與的不平等問題［44］。同時，社區(qū)黨組織和黨員志愿者通過講座、答疑、場景模擬等多樣化形式傳授數(shù)字知識與技能，加強對社區(qū)居民的信息安全宣傳，進行有針對性的數(shù)字化培訓(xùn)。他們還能夠隨時接收和及時反饋社區(qū)居民的數(shù)字化需求，增強居民的情境式體驗，給予社區(qū)居民足夠的人文關(guān)懷。

五、結(jié)語

數(shù)字鴻溝治理已成為城市社會治理的重要領(lǐng)域。如何理解數(shù)字鴻溝決定了今后及未來的治理方向。我們認(rèn)為，對數(shù)字鴻溝的理解應(yīng)該從“接入—非接入”的二元解釋，以及“獲取—使用”互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識局限，轉(zhuǎn)向以社會影響為基點的多維度認(rèn)知，從而突破將技術(shù)性解決路徑視為優(yōu)先方案的傳統(tǒng)治理思路。

數(shù)字鴻溝本質(zhì)上反映了由技術(shù)、數(shù)據(jù)和算法引發(fā)的權(quán)力重構(gòu)與轉(zhuǎn)移。數(shù)字技術(shù)發(fā)展和推廣給不同的社會群體帶來了差異化的紅利，同時對不同群體的基本權(quán)利形成了差異化影響，這導(dǎo)致一些群體無法很好地融入數(shù)字場景，沖擊了數(shù)字技術(shù)紅利的分配正義，威脅到了共同體的價值根基。此外，隨著城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展，數(shù)字技術(shù)加劇了數(shù)字鴻溝問題，形成新的社會控制機制，造成數(shù)字排斥與數(shù)字負(fù)擔(dān)，正在制造新的、實質(zhì)性的不平等，同時導(dǎo)致數(shù)字社會中“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系的失衡。

數(shù)字鴻溝的內(nèi)涵迭代與底層邏輯的轉(zhuǎn)變要求我們深度探尋數(shù)字鴻溝治理的轉(zhuǎn)型邏輯。數(shù)字包容為治理數(shù)字鴻溝提供了更全面的框架。未來數(shù)字鴻溝治理需要從技術(shù)包容、場景包容、結(jié)構(gòu)包容和制度包容等維度著手，堅持?jǐn)?shù)字包容的發(fā)展戰(zhàn)略，有序規(guī)劃實現(xiàn)數(shù)字包容的治理路徑。具體而言，我們要增強弱勢群體的數(shù)字連接，強化技術(shù)與服務(wù)的適配性，構(gòu)建包容協(xié)同的治理網(wǎng)絡(luò)與平等互惠的治理關(guān)系，加強數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供包容性的治理規(guī)則。概言之，我們要通過數(shù)字包容政策的有效干預(yù)，讓數(shù)字技術(shù)為弱勢群體賦能，關(guān)注人特別是特殊群體的需求與權(quán)利實現(xiàn)，提供高效便捷的數(shù)字社會服務(wù)，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)價值的普惠化與共享性。

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How to Bridge the Digital Divide in the Urban Governance：?Governance Dimensions Based on Digital Inclusion

Guan Shuang

（Beijing Forestry University， Beijing 100083）

Abstract：The deep embedding of digital technology promotes the intelligent upgrading of the field of urban governance， but also aggravates the digital divide. The development of digital divide in the era of intelligence essentially reflects the power reconstruction and transfer triggered by technology， data and algorithms， which has led to a series of negative impacts， including digital control forming rights bondage for vulnerable groups， digital burden causing the imbalance between supply and demand of public services， digital exclusion affecting public digital participation， and digital inequality leading to the imbalance of the “power-right” relationship among governance subjects. The transformation of the underlying logic of the digital divide requires in-depth exploration of the governance strategy of the digital divide. Effective governance of the digital divide requires the development of a digital inclusive governance framework， starting from the dimensions of technology inclusion， scene inclusion， structural inclusion and institutional inclusion， enhancing the digital connectivity of socially vulnerable groups， and using “scene” as the governance carrier to improve the adaptability and appropriateness of technologies and services. At the same time， the government mechanism， market mechanism and social mechanism are used to promote the balance of the “power-right” relationship in urban governance， and strengthen the development strategy of digital inclusion and provide inclusive governance rules from the level of national institutional guarantee， and finally realize the inclusive and shared value of digital technology， from the digital divide to the digital opportunity.

Key words：digital divide， digital inclusion， power-right relationship， scene inclusion， institutional inclusion