唐銀彬，張承文

摘要：地方政府創(chuàng)新并非易事，成功的創(chuàng)新也并非均質(zhì)分布在每個(gè)政府層級(jí)。已有研究表明，縣域創(chuàng)新的數(shù)量與質(zhì)量都遠(yuǎn)高于其他層級(jí)?？h域創(chuàng)新何以成功？既有研究未能給出充分回答。從“場(chǎng)域—行動(dòng)者”框架來看，正是作為特殊場(chǎng)域的縣域塑造了創(chuàng)新行動(dòng)者的創(chuàng)新行為模式，形成了創(chuàng)新成功的內(nèi)在機(jī)制。西南X省A縣“集體民宿”案例表明，縣域通過三重機(jī)制促成了縣域創(chuàng)新的成功：一是動(dòng)力生成機(jī)制，縣域特殊的結(jié)構(gòu)與團(tuán)體特征激活了個(gè)體的創(chuàng)新動(dòng)力；二是合作生產(chǎn)機(jī)制，縣域統(tǒng)合性體制與戰(zhàn)略性群體特征推動(dòng)著創(chuàng)新中的集體行動(dòng)；三是效果保障機(jī)制，互嵌的整體性縣域資源與扁平的創(chuàng)新同盟的靈活行動(dòng)，保障了創(chuàng)新行動(dòng)的創(chuàng)新績(jī)效。

關(guān)鍵詞：縣域創(chuàng)新；地方政府創(chuàng)新；縣鄉(xiāng)干部；戰(zhàn)略性群體

中圖分類號(hào)：D523文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008－7168（2024）03－0050－13

一、問題的提出

地方政府創(chuàng)造性地開展工作直接表現(xiàn)為地方政府創(chuàng)新。改革開放以來，政府創(chuàng)新已經(jīng)成為地方政府回應(yīng)多重壓力的常規(guī)化行動(dòng)策略，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與治理效能提升［1］。然而，政府創(chuàng)新并非均等地發(fā)生在每一級(jí)地方政府上，大量成功的創(chuàng)新涌現(xiàn)在縣域［2］。已有學(xué)者對(duì)“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)行政層級(jí)與地方創(chuàng)新之間呈現(xiàn)出倒U型關(guān)系，項(xiàng)目申請(qǐng)主體主要是縣級(jí)政府，入圍項(xiàng)目也大多集中在縣域［3］（p.39）。在我國(guó)現(xiàn)有的府際機(jī)構(gòu)中，縣域政府在政府創(chuàng)新中發(fā)揮著不可替代的作用。因此，研究縣域政府創(chuàng)新①（以下統(tǒng)稱“縣域創(chuàng)新”）特征，深入挖掘縣域創(chuàng)新成功的條件，對(duì)于理解我國(guó)地方政府創(chuàng)新機(jī)制格外重要。

對(duì)于“縣域創(chuàng)新為何成功”，即縣域創(chuàng)新無論是在創(chuàng)新數(shù)量還是在創(chuàng)新有效性上都為各層級(jí)政府之最的現(xiàn)象，現(xiàn)有研究主要有以下三種解釋視角。

一是“結(jié)構(gòu)—功能”視角，將縣域創(chuàng)新的涌現(xiàn)歸因于縣級(jí)政府所在的結(jié)構(gòu)位置?？h域是“國(guó)家—社會(huì)”的交界處，處在權(quán)力、戰(zhàn)略、策略的接點(diǎn)位置，縣級(jí)政府扮演著承上啟下的關(guān)鍵角色［4］。縣域創(chuàng)新既是對(duì)縣域內(nèi)部的復(fù)雜社會(huì)需求的回應(yīng)［5］（pp.231-292），也是應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行中不可避免的模糊性的調(diào)適行為［6］。相較于其他行政層級(jí)，縣域在創(chuàng)新中具有結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)。一方面，縣的規(guī)模適度，創(chuàng)新失敗的成本相對(duì)較低，不會(huì)引起大的社會(huì)震蕩［7］。另一方面，縣級(jí)政府處于大量政策試驗(yàn)的最低層級(jí)，基層創(chuàng)新至少需要獲得縣級(jí)政府的支持。同時(shí)，縣域作為一個(gè)相對(duì)完整的整體也為政策創(chuàng)新的發(fā)動(dòng)與擴(kuò)散提供了條件，能夠?yàn)檎邉?chuàng)新提供知識(shí)吸納與條塊互動(dòng)平臺(tái)［8］。

二是“資源—能力”視角，將縣域特殊的資源優(yōu)勢(shì)視作創(chuàng)新成功的原因。相比其他層級(jí)，縣級(jí)政府擁有更大的資源優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)榭h域創(chuàng)新提供行政能力與社會(huì)能力支持。一方面，較之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級(jí)政府掌握更多的行政權(quán)力，能夠完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能承接和完成的創(chuàng)新任務(wù)［9］，其在人、財(cái)、物上的充分調(diào)配更能夠降低創(chuàng)新中資源錯(cuò)配的成本［10］。另一方面，較之于省市級(jí)政府，縣級(jí)政府和縣域民眾的互動(dòng)更為密切，其往往能夠利用自身掌握的人文資源、地方社會(huì)文化資源，將創(chuàng)新嵌入縣域社會(huì)，并將社會(huì)力量動(dòng)員吸納入創(chuàng)新的設(shè)計(jì)與實(shí)施之中，促進(jìn)創(chuàng)新與社會(huì)的對(duì)接，提升創(chuàng)新的可持續(xù)性［11］。

三是“環(huán)境—行動(dòng)者”視角，將縣域創(chuàng)新視作縣域行動(dòng)主體應(yīng)對(duì)制度環(huán)境的結(jié)果，重點(diǎn)考察少數(shù)“政策企業(yè)家”的行為動(dòng)機(jī)與策略選擇［12］。一方面，在壓力型體制下，創(chuàng)新是地方官員為應(yīng)對(duì)新的和不斷變化的制度機(jī)會(huì)和限制而做出的行政選擇［13］。目標(biāo)責(zé)任制和晉升錦標(biāo)賽帶來的問責(zé)壓力與晉升激勵(lì)刺激著縣域官員的創(chuàng)新［14］。另一方面，縣域官員需要面對(duì)劇烈變動(dòng)的復(fù)雜社會(huì)［15］，任務(wù)和責(zé)任的激增使得縣域政府面臨“權(quán)、責(zé)、利”不對(duì)等的組織困境［16］，縣域官員需要根據(jù)地方發(fā)展需求進(jìn)行相應(yīng)創(chuàng)新［17］。同時(shí)，地方政府的成功創(chuàng)新是多個(gè)行動(dòng)者共同努力的結(jié)果［18］，因而通過構(gòu)建集體共識(shí)和上下互動(dòng)形成的行動(dòng)者共同體是創(chuàng)新成功的關(guān)鍵［19］［20］。

然而，不難發(fā)現(xiàn)上述視角對(duì)于回應(yīng)“縣域創(chuàng)新何以成功”的問題存在相應(yīng)的理論盲點(diǎn)：“結(jié)構(gòu)—功能”視角雖然點(diǎn)明了縣域在科層結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵位置，但只能解釋縣域創(chuàng)新“應(yīng)該發(fā)生”，卻難以解釋縣域創(chuàng)新“為何成功”；“資源—能力”視角意識(shí)到了縣級(jí)政府的資源優(yōu)勢(shì)，然而，縣級(jí)政府較之上級(jí)政府存在行政資源短板，較之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏更為直接的官民互動(dòng)，現(xiàn)有研究并未揭示出縣域資源轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大創(chuàng)新能力的內(nèi)在機(jī)制；“環(huán)境—行動(dòng)者”視角從行動(dòng)者角度構(gòu)建了縣域創(chuàng)新的過程機(jī)制，但是過分關(guān)注個(gè)體在創(chuàng)新中的關(guān)鍵作用，忽視了行動(dòng)場(chǎng)域?qū)π袆?dòng)者行為的塑造作用，難以解釋縣域創(chuàng)新為何普遍地走向成功。誠(chéng)然，縣域的結(jié)構(gòu)性位置、資源條件與具有企業(yè)家精神的能動(dòng)者是創(chuàng)新成功的關(guān)鍵要素，然而這些要素與縣域創(chuàng)新的成功之間的因果鏈條仍是模糊的。換言之，縣域特殊的結(jié)構(gòu)性位置與資源環(huán)境，是如何塑造出了區(qū)別于其他層級(jí)的創(chuàng)新行動(dòng)的？縣域?yàn)楹胃毡榈赜楷F(xiàn)出具有創(chuàng)新精神的政策企業(yè)家？而同樣作為政策企業(yè)家，縣域的政策企業(yè)家在推動(dòng)創(chuàng)新時(shí)有何優(yōu)勢(shì)？現(xiàn)有研究并未完全揭示出縣域創(chuàng)新走向更為普遍的成功背后蘊(yùn)含著怎樣的發(fā)生機(jī)制。

本文試圖在前人研究的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起一條新的解釋路徑——“場(chǎng)域—行動(dòng)者”框架，認(rèn)為創(chuàng)新是在相應(yīng)場(chǎng)域中關(guān)鍵行動(dòng)者的合作生產(chǎn)活動(dòng)。本文以X省A縣的“集體民宿”作為典型案例，發(fā)現(xiàn)正是縣域的特殊場(chǎng)域塑造了縣域關(guān)鍵行動(dòng)者的創(chuàng)新動(dòng)力，提供了合作生產(chǎn)的關(guān)鍵條件，進(jìn)而保障了縣域創(chuàng)新行動(dòng)的良好效果。

二、分析框架與研究方法

（一）分析框架：場(chǎng)域—行動(dòng)者

地方政府創(chuàng)新是指“公共權(quán)力機(jī)關(guān)所推動(dòng)的提高效率和增進(jìn)公共利益的創(chuàng)造性改革”［21］，是采取決策、落實(shí)以及完善的持續(xù)過程［22］。推動(dòng)創(chuàng)新過程的行動(dòng)者是創(chuàng)新能否成功的關(guān)鍵變量，創(chuàng)新的成功既要求行動(dòng)者有充分的內(nèi)在動(dòng)力去主動(dòng)完成創(chuàng)新要求的各種行為，又要求多個(gè)主體的通力合作 ［23］，形成目標(biāo)一致、觀念一致以及優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)同集體［24］。換言之，創(chuàng)新是關(guān)鍵行動(dòng)者們的有效合作生產(chǎn)過程。

有鑒于此，不同于既有視角，本文從“場(chǎng)域—行動(dòng)者”視角來考察縣域創(chuàng)新過程，將縣域的特殊場(chǎng)域與推動(dòng)創(chuàng)新的關(guān)鍵行動(dòng)者，即縣鄉(xiāng)干部②勾連起來，考察縣域如何塑造了縣鄉(xiāng)干部特殊的創(chuàng)新行動(dòng)模式，進(jìn)而解釋縣域創(chuàng)新何以成功。一方面，創(chuàng)新是多個(gè)行動(dòng)者共同努力的結(jié)果，推動(dòng)創(chuàng)新的縣鄉(xiāng)干部共同決定了縣域創(chuàng)新的成敗。另一方面，創(chuàng)新行動(dòng)受到內(nèi)外部環(huán)境的影響，行動(dòng)者會(huì)基于制度環(huán)境、信息掌握與行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等而改變自身行為［25］。作為場(chǎng)域的縣域是縣域行動(dòng)者所在的空間、結(jié)構(gòu)以及關(guān)系的總和［26］。正是特殊的場(chǎng)域推動(dòng)縣鄉(xiāng)干部具有較強(qiáng)的創(chuàng)新動(dòng)力，開展集體的創(chuàng)新合作生產(chǎn)，并保證了創(chuàng)新績(jī)效的達(dá)成。

縣域創(chuàng)新成功的“場(chǎng)域—行動(dòng)者”框架包含三方面的內(nèi)容：一是行動(dòng)者的創(chuàng)新動(dòng)力來源；二是行動(dòng)者的合作生產(chǎn)基礎(chǔ)；三是“創(chuàng)新行動(dòng)-創(chuàng)新結(jié)果”的轉(zhuǎn)化機(jī)制（參見圖1）。具體而言，第一，縣鄉(xiāng)干部所處的結(jié)構(gòu)位置與所在的組織團(tuán)體，從個(gè)體和團(tuán)體兩個(gè)層面激發(fā)其內(nèi)在的行動(dòng)動(dòng)力；第二，縣域內(nèi)部獨(dú)特的體制特征與群體特征能夠顯著降低創(chuàng)新合作成本，增強(qiáng)創(chuàng)新行動(dòng)者之間的信任和溝通，推進(jìn)合作生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)；第三，縣域內(nèi)部資源網(wǎng)絡(luò)的完整性與互嵌性以及縣域創(chuàng)新行動(dòng)者同盟的靈活性，為創(chuàng)新行動(dòng)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新績(jī)效提供了基礎(chǔ)，進(jìn)而保障縣域創(chuàng)新不僅具有較高的創(chuàng)新效率，還具有靈活應(yīng)對(duì)復(fù)雜挑戰(zhàn)的調(diào)適性。

（二）研究方法

分析縣域創(chuàng)新得以成功的發(fā)生機(jī)制，需要我們深入具體的案例進(jìn)行過程追蹤與線索深描。X省A縣“集體民宿”的縣域創(chuàng)新為我們打開了觀察視窗，該創(chuàng)新是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下縣域政府推動(dòng)空心村發(fā)展特色鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)造性嘗試，自2018年7月啟動(dòng)，最終得到了中央和X省的認(rèn)可。本文選取具有完整創(chuàng)新過程的A縣“集體民宿”作為典型案例進(jìn)行研究，以此分析縣域何以塑造出成功的創(chuàng)新。

本文的資料主要來源于對(duì)相關(guān)人群的深度訪談，同時(shí)還包括相關(guān)文獻(xiàn)、檔案記錄，具有較高的可信度③。首先，我們對(duì)關(guān)鍵人物進(jìn)行了深度訪談，梳理創(chuàng)新發(fā)展事件鏈條。初始調(diào)研訪談是隨機(jī)的，縣政府的Q主任作為工作人員參與了“集體民宿”從誕生到成長(zhǎng)的完整過程，通過對(duì)其深度訪談，我們確立了故事發(fā)展中的關(guān)鍵人物。通過Q主任的引薦，我們?cè)诰€下對(duì)相關(guān)關(guān)鍵人物進(jìn)行了多次深度訪談與焦點(diǎn)小組訪談。由于涉及的公司負(fù)責(zé)人并不在縣里，我們通過電話、微信等方式與其進(jìn)行了多次交流，獲取了相應(yīng)材料。其次，在實(shí)地調(diào)研過程中，我們參觀了“集體民宿”經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，并走訪了管理人員，對(duì)于集體民宿的盈利模式與管理模式進(jìn)行了了解。再次，通過網(wǎng)絡(luò)渠道對(duì)訪談到的事件進(jìn)行了查證。最后，查閱了A縣商務(wù)局談判過程資料與最后簽訂的合同檔案，為前期訪談提供輔證。

三、案例介紹：A縣集體民宿的創(chuàng)新歷程

基于本研究框架，結(jié)合創(chuàng)新實(shí)際情況，本文將2018年7月到2019年10月的“集體民宿”創(chuàng)新劃分為“創(chuàng)新啟動(dòng)、創(chuàng)新執(zhí)行、創(chuàng)新維持與擴(kuò)散”三個(gè)階段（參見表1），通過追蹤案例的歷時(shí)性過程，揭露創(chuàng)新過程中的重重困境，確認(rèn)各行動(dòng)者的行為動(dòng)機(jī)、策略選擇以及關(guān)鍵事件間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，充分展現(xiàn)縣域創(chuàng)新成功的發(fā)生機(jī)制。

“集體民宿”創(chuàng)新的三個(gè)階段中主要涉及的行動(dòng)者包括縣委書記、商務(wù)局局長(zhǎng)、國(guó)土局局長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、管委會(huì)主任、人大常委會(huì)副主任，在創(chuàng)新過程中各行動(dòng)者之間的相互關(guān)系參見圖2。

（一）創(chuàng)新決策階段

由于交通區(qū)位便利、生態(tài)底蘊(yùn)豐厚、產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)等原因，2018年6月，省政府決定于2018年8月底在A縣創(chuàng)辦的“農(nóng)業(yè)博覽園”召開有關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興的全省會(huì)議。而A縣并非傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)博覽園前期建設(shè)成果也缺乏特色和亮點(diǎn)，作為示范點(diǎn)位根本“拿不出手”，并且上級(jí)政府只給了“牌子”，并未匹配相應(yīng)的政策資源。這個(gè)階段的A縣主要面臨著創(chuàng)新如何啟動(dòng)的難題，即如何找到適配的創(chuàng)新項(xiàng)目。

A縣的新任縣委書記華書記是經(jīng)濟(jì)學(xué)博士且有著豐富的任職經(jīng)歷④，思維開放且人脈豐富，這為創(chuàng)新決策提供了條件。一方面，華書記多方打聽，憑著敏銳的眼光與戰(zhàn)略思維，快速鎖定了政企合作推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游的思路，以匹配A縣的城郊區(qū)位與第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位；另一方面，華書記通過人際網(wǎng)絡(luò)瞄準(zhǔn)了旅途集團(tuán)的裝配項(xiàng)目，結(jié)合其“節(jié)能環(huán)保、可重復(fù)利用、方便快捷”的特點(diǎn)，決定與之合作，在A縣發(fā)展可供參觀的鄉(xiāng)村度假項(xiàng)目。

創(chuàng)新決策階段不僅需要打開創(chuàng)新局面，更需要?jiǎng)?chuàng)新方案的持續(xù)優(yōu)化。為此，華書記將“集體民宿”項(xiàng)目確立為A縣的臨時(shí)中心工作，成立相應(yīng)的工作專班，直接建立工作群，將相關(guān)部門和旅途集團(tuán)公司負(fù)責(zé)人拉入其中，要求商務(wù)局局長(zhǎng)、國(guó)土局局長(zhǎng)等關(guān)鍵行者具體推進(jìn)創(chuàng)新方案。

（二）創(chuàng)新執(zhí)行階段

政府創(chuàng)新具有明顯的試驗(yàn)特征，創(chuàng)新決策往往是模糊的，執(zhí)行干部通常需要“摸著石頭過河”。 “集體民宿”項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后在具體實(shí)踐中遭遇談判危機(jī)、村民阻工以及合法性危機(jī)。正是在執(zhí)行干部的緊密合作下，創(chuàng)新才得以順利落地。

首先，“集體民宿”面臨的問題是政企的利益博弈。爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)集中于A縣四十畝建設(shè)用地的硬性指標(biāo)。旅途集團(tuán)希望擴(kuò)大土地供給，并且降低土地價(jià)格。但由于土地資源稀缺，土地價(jià)值上升，A縣難以滿足旅途集團(tuán)的需求。雙方利益訴求沖突，談判因此而陷入拉鋸戰(zhàn)。面對(duì)談判僵局，負(fù)責(zé)相關(guān)談判事宜的商務(wù)局局長(zhǎng)積極尋求群體智慧，將談判問題放到縣委大會(huì)進(jìn)行討論：一是與國(guó)土局局長(zhǎng)商榷土地供給存量，明確難以妥協(xié)；二是嘗試以“服務(wù)外包”的形式引入項(xiàng)目，但由于涉及資金量大，國(guó)有企業(yè)無法保證利潤(rùn)率，最終只能作罷。無奈之下，商務(wù)局局長(zhǎng)向縣委書記尋求支持，縣委書記了解情況后首先表示支持，認(rèn)為談判可以“多幾輪”。另外，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題，縣委書記提出可以以縣委名義提供“對(duì)賭協(xié)議”⑤，但要爭(zhēng)取到旅途總部在A縣落戶?！皩?duì)賭協(xié)議”為利益博弈找到了突破口。除此之外，商務(wù)局局長(zhǎng)積極推動(dòng)創(chuàng)新方案轉(zhuǎn)變，以均衡各方利益。按照慣例，國(guó)有企業(yè)參與的項(xiàng)目一般是自己持地，然而購買土地會(huì)給國(guó)有企業(yè)帶來較大的資金壓力，且流轉(zhuǎn)速度慢，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新效果。因此，商務(wù)局局長(zhǎng)及時(shí)轉(zhuǎn)化思維，將戰(zhàn)略目光投向農(nóng)村股份合作社，和旅途集團(tuán)、國(guó)有企業(yè)以及村集體商議，提出“企業(yè)提供服務(wù)、國(guó)有企業(yè)購買服務(wù)、村集體提供土地進(jìn)行入股”的合作模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“企業(yè)得利、國(guó)企減負(fù)與村莊得長(zhǎng)遠(yuǎn)收益”的三方共贏，各方經(jīng)過多次談判最終達(dá)成了合作。

其次，“集體民宿”還需要解決項(xiàng)目實(shí)際落地的問題。作為空心村的發(fā)展村由于位于農(nóng)博園區(qū)核心地帶而被選為項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)，但村民對(duì)于“集體民宿”項(xiàng)目的直接獲得感不強(qiáng)，同時(shí)囿于歷史遺留問題（政府未履行購買社保的承諾），當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)政府的信任度較低。在一些“刺頭”村民的串聯(lián)下，村民阻礙施工進(jìn)度，2018年7月初項(xiàng)目陷入停滯。具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)到，政府需要提供實(shí)在的利益補(bǔ)償，以解決歷史遺留問題。由于國(guó)有企業(yè)在發(fā)展村做前期工作時(shí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流比較密切，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部了解到國(guó)有企業(yè)施工需要大量人手，敏銳地注意到村民的就業(yè)訴求恰好能和國(guó)有企業(yè)的需求結(jié)合。于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)系到國(guó)有企業(yè)，希望國(guó)有企業(yè)定點(diǎn)招人，解決群眾就業(yè)訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部化身為“人事專員”，吸收村民為項(xiàng)目工人，一是將社保問題轉(zhuǎn)移為招工的經(jīng)濟(jì)利益問題，二是分化了鬧事村民，軟化了反對(duì)力量，為村民帶來經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，又加深了村民對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)同，提高了施工效率，確保了項(xiàng)目的落成。

最后，“集體民宿”作為突破性的創(chuàng)新面臨著既有制度的約束。為吸引游客，該項(xiàng)目需要在集體土地上修建具備特殊風(fēng)格的快速裝配建筑，這在一定程度上和《土地管理法》中的集體用地不可用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的規(guī)定相沖突。當(dāng)時(shí)恰逢2018年全省開展“大棚房”整治行動(dòng)，一旦集體民宿建筑物被定位成大棚房，項(xiàng)目將前功盡棄。負(fù)責(zé)項(xiàng)目用地審核的國(guó)土局局長(zhǎng)直接面對(duì)著項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和上級(jí)壓力，在其建議下，縣委組織專題會(huì)議探討了“大棚房”問題，縣委班子決定積極尋找法理支撐。第一，利用“大棚房”定義的爭(zhēng)議，即缺乏對(duì)“裝配式建筑”是否屬于“臨時(shí)建筑”的明確界定，模糊化處理“集體民宿”項(xiàng)目的合法性問題。第二，從上級(jí)指導(dǎo)性政策文本或話語中尋找依據(jù)。省政府明確在農(nóng)業(yè)博覽園可以探索開展除需要國(guó)家授權(quán)以外的各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革試點(diǎn)項(xiàng)目，該會(huì)議精神成了“集體民宿”的政策依據(jù)。第三，推動(dòng)創(chuàng)新從政治層面獲得合法性。面臨違法風(fēng)險(xiǎn)，政府內(nèi)部自然會(huì)出現(xiàn)避責(zé)心理，創(chuàng)新行動(dòng)就可能遭遇阻滯。為了避免政策執(zhí)行阻滯，華書記召開內(nèi)部會(huì)議，再次明確了積極全速推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)的方針。在縣委書記的推動(dòng)下，各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都主動(dòng)承擔(dān)起相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，全速推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。2018年9月，在省鄉(xiāng)村振興大會(huì)第一階段會(huì)議上，“集體民宿”作為A縣重點(diǎn)項(xiàng)目被展示，獲得省委班子的認(rèn)可。

（三）創(chuàng)新維持與擴(kuò)散階段

地方政府創(chuàng)新普遍面臨持續(xù)性困境與推廣障礙，易出現(xiàn)“曇花一現(xiàn)”與“盆景效應(yīng)”。對(duì)于“集體民宿”來說，因?yàn)榍捌诤炗喠藢?duì)賭協(xié)議，國(guó)有公司已投入大量資本，加之獲得了省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，一旦創(chuàng)新無法維系，不僅會(huì)引發(fā)縣域政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)招致上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同危機(jī)，因此，A縣的縣鄉(xiāng)干部積極推動(dòng)創(chuàng)新，并試圖擴(kuò)大創(chuàng)新影響，以獲取更高的創(chuàng)新收益。

A縣的“集體民宿”項(xiàng)目起初主要依靠特色的裝配項(xiàng)目吸引游客入住從而帶來收入，但由于發(fā)展村附近配套差，2018年10月運(yùn)營(yíng)后的第一期“集體民宿”即使通過旅途集團(tuán)的線上引流也僅有30%的入住率，這導(dǎo)致集團(tuán)對(duì)長(zhǎng)期合作前景心存疑慮。此外，由于采取了國(guó)有企業(yè)購買服務(wù)的合作模式，在第一期財(cái)務(wù)報(bào)表預(yù)算超支后，國(guó)有企業(yè)拖延付款，造成了項(xiàng)目合作的持續(xù)困局。由于項(xiàng)目在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興大會(huì)后已經(jīng)獲得了省領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，得到了廣泛的宣傳，因此，A縣政府內(nèi)部對(duì)于項(xiàng)目的終結(jié)壓力更大。作為集體民宿的直接受益者，也是管理責(zé)任的直接承擔(dān)者，“農(nóng)業(yè)博覽園”園區(qū)的管委會(huì)主任有著推動(dòng)項(xiàng)目延續(xù)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。為了推進(jìn)項(xiàng)目正常運(yùn)行，管委會(huì)主任在項(xiàng)目遭遇困局后積極協(xié)調(diào)各方，并提供了項(xiàng)目的新思路。一方面，利用旅途集團(tuán)出現(xiàn)重大人事變動(dòng)⑥對(duì)雙方帶來的危機(jī)感，迅速抓住時(shí)機(jī)，通過召集旅途分公司、國(guó)有企業(yè)與管委會(huì)三方開會(huì)，華書記對(duì)國(guó)有企業(yè)施壓等方式協(xié)調(diào)各方利益，成功地督促了國(guó)有企業(yè)支付工程款。另一方面，針對(duì)集體民宿的持續(xù)運(yùn)營(yíng)問題，與旅途公司厘清項(xiàng)目的發(fā)展方向。在意識(shí)到A縣單純依靠鄉(xiāng)村旅游無法實(shí)現(xiàn)“集體民宿”項(xiàng)目的持續(xù)盈利問題后，管委會(huì)主任提出，A縣的“集體民宿”項(xiàng)目必須從鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)闀?huì)展經(jīng)濟(jì)，即利用A縣承辦農(nóng)業(yè)博覽園這一優(yōu)勢(shì)，將位于A縣的項(xiàng)目做成“樣板”，使其成為對(duì)外宣傳展示的窗口，向社會(huì)推廣旅途集團(tuán)的全套產(chǎn)品和模式。

同時(shí)，鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)模式向會(huì)展經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)化需要A縣政府向旅途集團(tuán)證明A縣具有推廣能力。我國(guó)特色的定點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為此提供了機(jī)會(huì)。A縣與雪州J縣為定點(diǎn)幫扶關(guān)系，掛職J縣的A縣人大副主任苦于幫扶績(jī)效的長(zhǎng)期落后，敏銳地抓住A縣“集體民宿”亟須政策擴(kuò)散的契機(jī)，積極游說A縣政府與J縣政府，向雙方營(yíng)銷政策方案。一是主動(dòng)接觸A縣領(lǐng)導(dǎo)干部，獲得了A縣的大力支持。二是積極游說J縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部，說服當(dāng)?shù)卣畢⑴c合作。為吸引J縣參與項(xiàng)目，A縣政府做出大量努力。一方面，A縣政府推動(dòng)J縣的創(chuàng)新學(xué)習(xí)過程，即通過整合資金、輸入專家等方式培育J縣的本土創(chuàng)新資源，以及在開放的府際網(wǎng)絡(luò)中以積極交流與宣傳鼓動(dòng)的方式塑造J縣的創(chuàng)新氛圍與干部的創(chuàng)新思維。另一方面，A縣說服旅途集團(tuán)主動(dòng)進(jìn)行利益讓步，免除J縣 “集體民宿”項(xiàng)目前五年的運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用，把相關(guān)收益盡數(shù)投入項(xiàng)目公司里，這極大地緩解了項(xiàng)目初始階段的運(yùn)營(yíng)維護(hù)壓力。在政企的密切合作下，A縣的“集體民宿”模式成功擴(kuò)散至J縣，其憑借集體民宿項(xiàng)目獲得了雪州第一張農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)證，并且獲得了省政府的肯定與中央媒體的報(bào)道，更為重要的是打通了向外輸出“集體民宿”模式的渠道，成功實(shí)現(xiàn)了A縣“集體民宿”項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

四、縣域創(chuàng)新的成功機(jī)制

A縣“集體民宿”案例展現(xiàn)的成功的縣域創(chuàng)新事實(shí)上是作為創(chuàng)新關(guān)鍵行動(dòng)者的縣鄉(xiāng)干部積極合作的結(jié)果?？h鄉(xiāng)干部之所以能夠形成成功的合作創(chuàng)新行動(dòng)，是因?yàn)榭h域的結(jié)構(gòu)位置、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系以及相應(yīng)資源既激發(fā)了行動(dòng)者的創(chuàng)新動(dòng)力，又能夠促成行動(dòng)者的積極合作，還保障了創(chuàng)新行動(dòng)的高績(jī)效。

（一）縣域行動(dòng)者的創(chuàng)新動(dòng)力生成機(jī)制

縣鄉(xiāng)干部積極投入創(chuàng)新活動(dòng)是縣域創(chuàng)新得以涌現(xiàn)和成功的前提，縣域的特殊場(chǎng)域?yàn)榭h鄉(xiāng)干部的創(chuàng)新活動(dòng)提供了相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性激勵(lì)和獨(dú)特的團(tuán)體性激勵(lì)。

1.縣域塑造的結(jié)構(gòu)性激勵(lì)

一方面，縣域作為完整的國(guó)家政權(quán)，具備相應(yīng)的國(guó)家科層結(jié)構(gòu)；另一方面，縣域處于國(guó)家與基層社會(huì)的結(jié)構(gòu)性接點(diǎn)位置，因而為縣鄉(xiāng)干部提供了充分的相應(yīng)激勵(lì)。

首先，對(duì)于縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，其創(chuàng)新動(dòng)力主要來自上級(jí)政府給予的創(chuàng)新壓力與其自身強(qiáng)烈的政績(jī)追求。在本案例中，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部主要指的是縣委華書記，作為“一把手”，其對(duì)縣域事務(wù)具有最終決定權(quán)和選擇權(quán)，作為直接責(zé)任人與政績(jī)受益人，具有強(qiáng)烈的政績(jī)導(dǎo)向與競(jìng)爭(zhēng)壓力。一方面，來自上級(jí)政府的直接壓力是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的直接動(dòng)力。農(nóng)業(yè)博覽園項(xiàng)目吸引了省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力，華書記作為第一責(zé)任人承擔(dān)著直接的任務(wù)壓力。另一方面，對(duì)個(gè)人政績(jī)的發(fā)展訴求是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的動(dòng)力來源?？h域創(chuàng)新的成功是縣域主政官員展現(xiàn)政績(jī)的重要手段，省級(jí)會(huì)議的召開為新到任的華書記提供了展現(xiàn)能力的機(jī)會(huì)。

其次，部門領(lǐng)導(dǎo)干部的動(dòng)力來自執(zhí)行壓力與項(xiàng)目績(jī)效?？h域中部門領(lǐng)導(dǎo)干部往往需要負(fù)責(zé)項(xiàng)目方案的實(shí)際落地［27］，其直接承擔(dān)著完成項(xiàng)目的科層壓力，也具有爭(zhēng)取上級(jí)認(rèn)可的績(jī)效沖動(dòng)。在A縣“集體民宿”成功推進(jìn)的過程當(dāng)中，商務(wù)局、國(guó)土局與管委會(huì)的主要負(fù)責(zé)人都牽涉其中，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，他們既面臨來自“一把手”工程的直接壓力，也有在領(lǐng)導(dǎo)重視的項(xiàng)目中彰顯能力的直接沖動(dòng)，因而其積極調(diào)適理想方案與現(xiàn)實(shí)困境的張力，以應(yīng)對(duì)創(chuàng)新決策模糊性帶來的多元利益沖突以及創(chuàng)新帶來的各種執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

“這是一個(gè)都沒做過的事情，肯定是允許有問題出現(xiàn)的，關(guān)鍵是看你能不能解決……有啥問題可以和書記匯報(bào)……你部門解決得好，書記也知道，最后項(xiàng)目成了肯定會(huì)記一功?！保?0190912XWB）

最后，作為縣域中與群眾的直接接點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部面臨屬地責(zé)任帶來的科層與社會(huì)的雙重壓力。當(dāng)創(chuàng)新遭受地方群眾的反對(duì)時(shí)，其往往需要?jiǎng)?chuàng)新工作的方式方法，以“向下”獲取公眾的支持。在本案例中，由于“集體民宿”項(xiàng)目的緊迫性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于村民“鬧事”危機(jī)與上級(jí)落地要求的兩難困境中，也正是此種困境激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新工作方式，化解項(xiàng)目落地危機(jī)。

“有的時(shí)候我們也沒辦法，（項(xiàng)目審批）不屬于我們管，但村民的訴求必須由我們來回應(yīng)，所以你就得看看有沒有什么辦法能夠兩全其美?！保?0190911XZ）

2.縣域內(nèi)生的團(tuán)體化激勵(lì)

除了縣域整體結(jié)構(gòu)所塑造的位于不同結(jié)構(gòu)位置的相應(yīng)個(gè)體激勵(lì)以外，縣域內(nèi)部的組織特征也正向增強(qiáng)著縣鄉(xiāng)干部的創(chuàng)新動(dòng)力。并且，這種特征并非針對(duì)某個(gè)個(gè)體的，而是團(tuán)體化地作用于縣鄉(xiāng)干部這個(gè)創(chuàng)新集體之上。需要指出，團(tuán)體激勵(lì)與個(gè)體激勵(lì)并非孤立，個(gè)體激勵(lì)是縣鄉(xiāng)干部動(dòng)力的基礎(chǔ)，而團(tuán)體激勵(lì)能夠從集體的角度正向增強(qiáng)個(gè)體激勵(lì)。在位于國(guó)家科層體系底層的縣域，縣鄉(xiāng)干部主要在完整的縣域科層體系內(nèi)部流動(dòng)，因而形成了縣鄉(xiāng)干部外流性弱、內(nèi)流性強(qiáng)的組織特征，正是此種組織特征帶來了縣鄉(xiāng)干部創(chuàng)新的團(tuán)體化激勵(lì)。

首先，內(nèi)部流動(dòng)帶來了縣鄉(xiāng)干部的本土化，長(zhǎng)期生活在當(dāng)?shù)氐目h鄉(xiāng)干部會(huì)逐漸嵌入縣域社會(huì)，進(jìn)而會(huì)承受為當(dāng)?shù)刂\福利或者做出成績(jī)的社會(huì)壓力。A縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的一位干部就表示，“縣里面小得很，你干過什么事，群眾也都會(huì)記在心里，所以需要好好辦事”（20200413NYJ）。作為省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)博覽園能夠?yàn)锳縣帶來大量的發(fā)展契機(jī)，縣鄉(xiāng)干部為了爭(zhēng)取縣域社會(huì)的認(rèn)同感和滿意度，會(huì)主動(dòng)“干好”創(chuàng)新。

其次，內(nèi)部流動(dòng)促使縣鄉(xiāng)干部形成了基于長(zhǎng)期共事經(jīng)驗(yàn)的扁平化互動(dòng)，縣鄉(xiāng)干部對(duì)彼此非常熟悉，能夠相互督促和監(jiān)督，形成縣域內(nèi)部政策動(dòng)力的傳導(dǎo)效應(yīng)。這種創(chuàng)新動(dòng)力的形成更多類似于一種正向的組織內(nèi)部的良性競(jìng)爭(zhēng)，縣鄉(xiāng)干部并不想成為那個(gè)“拖后腿的”。

最后，內(nèi)部流動(dòng)催生縣鄉(xiāng)干部的團(tuán)體化思維與集體長(zhǎng)遠(yuǎn)利益導(dǎo)向。主要的縣鄉(xiāng)干部群體既會(huì)因?yàn)閸徫坏妮啌Q，也會(huì)因?yàn)榭茖咏Y(jié)構(gòu)帶來的專業(yè)化和割裂化而持續(xù)地相互協(xié)助，因而縣鄉(xiāng)干部會(huì)基于整體的創(chuàng)新目標(biāo)而非個(gè)體目標(biāo)去思考自己所要付出的成本，縣鄉(xiāng)干部的動(dòng)力來源并非簡(jiǎn)單的“進(jìn)行創(chuàng)新能夠給自身帶來收益”，而是會(huì)考慮到“我的努力會(huì)讓集體受益”。A縣商業(yè)局局長(zhǎng)在集體民宿的推進(jìn)過程中，需要和資方進(jìn)行合同的商議，雖然這種職責(zé)范圍內(nèi)的事情最終可能并不會(huì)彰顯其個(gè)人的創(chuàng)新績(jī)效，但其仍然耗費(fèi)了大量的時(shí)間和精力去爭(zhēng)取最優(yōu)條件。

（二）縣域創(chuàng)新合作的生產(chǎn)機(jī)制

創(chuàng)新依賴于不同階段的不同行動(dòng)者的通力合作，縣域創(chuàng)新得以成功的關(guān)鍵就在于作為創(chuàng)新行動(dòng)者的縣鄉(xiāng)干部突破了科層體制中固有的割裂化與孤島化，達(dá)成了成功的創(chuàng)新集體行動(dòng)。而縣鄉(xiāng)干部之所以能達(dá)成創(chuàng)新同盟、推動(dòng)創(chuàng)新的合作生產(chǎn)，主要是受如下兩方面因素影響。一方面，縣域統(tǒng)合性的黨政體制促成了縣鄉(xiāng)干部創(chuàng)新合作的低成本達(dá)成；另一方面，戰(zhàn)略性群體的特征為創(chuàng)新行動(dòng)效果的達(dá)成提供了非正式網(wǎng)絡(luò)的支撐。

1.縣域黨政體制的統(tǒng)合性

創(chuàng)新從本質(zhì)上是一種“知識(shí)生產(chǎn)”過程［28］，而創(chuàng)新本質(zhì)上也體現(xiàn)著新舊制度安排的交替，當(dāng)政策涉及多個(gè)行動(dòng)者時(shí)，創(chuàng)新需要其在創(chuàng)新理念與創(chuàng)新目標(biāo)上達(dá)成一致，并建立起新的權(quán)責(zé)關(guān)系。然而，創(chuàng)新存在著大量的不確定性，也并非始終有利可圖，從理性視角來看，讓行動(dòng)者打破既有的分工制度框架，尋求一個(gè)資源協(xié)調(diào)、共進(jìn)共擔(dān)的合作方案，通常存在很大的阻力。創(chuàng)新的模糊性使得創(chuàng)新合作具有高成本。不同于一般的碎片化行動(dòng)者框架，我們發(fā)現(xiàn)縣域的創(chuàng)新具有更多的“非割裂化”特征，這是因?yàn)榭h域特有的黨政體制可以被創(chuàng)新主導(dǎo)者利用，以打破科層的部門壁壘與官員的避責(zé)慣性，進(jìn)而統(tǒng)合碎片化的科層結(jié)構(gòu)［29］。

不同于行政科層系統(tǒng)，在縣域的黨政系統(tǒng)中，縣級(jí)黨委政府能夠通過目標(biāo)責(zé)任制、責(zé)任聯(lián)動(dòng)與行政發(fā)包，增強(qiáng)特殊任務(wù)和項(xiàng)目的統(tǒng)合性［30］，在任務(wù)轉(zhuǎn)化、責(zé)權(quán)下沉與政治激勵(lì)等方式作用下，縣鄉(xiāng)各個(gè)層級(jí)和部門參與合作的積極性與自主性會(huì)增強(qiáng)［31］。在“集體民宿”案例中，作為縣黨委的一把手，華書記在創(chuàng)新任務(wù)伊始，便利用黨政體制的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)集中領(lǐng)導(dǎo)下的議程升級(jí)與理念內(nèi)化。

首先，華書記利用縣域治理中特有的行政包干制成功動(dòng)員起與“集體民宿”項(xiàng)目有關(guān)的縣鄉(xiāng)干部，推動(dòng)了創(chuàng)新目標(biāo)的統(tǒng)合［32］。面對(duì)緊急的展示任務(wù)所帶來的來自省級(jí)政府的政治壓力，華書記將項(xiàng)目落成的各個(gè)環(huán)節(jié)任務(wù)打包并分發(fā)至各相關(guān)部門，按照一把手責(zé)任落實(shí)制，將項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任落實(shí)至各部門主要負(fù)責(zé)人，強(qiáng)制性地推動(dòng)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新合作。

其次，華書記多次召集部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部，進(jìn)行“團(tuán)隊(duì)建設(shè)”。一是強(qiáng)調(diào)了集體共同面對(duì)的制度環(huán)境?！凹w民宿”是突破政策環(huán)境的出路，創(chuàng)新績(jī)效不僅關(guān)乎一把手責(zé)任，集體成員也面臨相同的激勵(lì)要素。二是強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)愿景?！凹w民宿”并非簡(jiǎn)單執(zhí)行目標(biāo)導(dǎo)向，更是縣域發(fā)展的關(guān)鍵要素，不是應(yīng)付政策，而是要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?！皥F(tuán)隊(duì)建設(shè)”能夠消除參與創(chuàng)新成員的內(nèi)部認(rèn)知差異，培養(yǎng)集體認(rèn)同。

“我們不只是做展覽，而要做成產(chǎn)業(yè)，做成模式，所以要往長(zhǎng)期性合作的方向去談，不能‘一錘子買賣。為了達(dá)到這樣的目的，商務(wù)投資局要爭(zhēng)取旅途集團(tuán)在A縣辦工廠、辦企業(yè)，甚至設(shè)立區(qū)域總部乃至全國(guó)總部公司。”（20190715HSJ）

2.縣域“戰(zhàn)略性群體”的網(wǎng)絡(luò)化

除了黨政體制所促成的統(tǒng)合化的剛性合作，合作更需要行動(dòng)者之間達(dá)成彼此間的信任關(guān)系。因?yàn)閯?chuàng)新結(jié)果具有不確定性，創(chuàng)新并不能保障各行動(dòng)者最終能獲得相應(yīng)的創(chuàng)新績(jī)效，行動(dòng)者的創(chuàng)新行為很容易偏離軌道，因此，行動(dòng)者創(chuàng)新承諾的效度很難通過制度性要素得到保障。當(dāng)創(chuàng)新承諾缺乏置信度，行動(dòng)者就會(huì)更傾向于非合作行為或者避責(zé)行為，合作也就無法達(dá)成。托馬斯·海貝勒（Thomas Heberer）與舒耕德（Gunter Dchubet）對(duì)中國(guó)縣鄉(xiāng)干部群體進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)多年的同事關(guān)系、共同的行政身份、長(zhǎng)期正式與非正式的互動(dòng)，會(huì)在縣鄉(xiāng)干部間催生緊密團(tuán)結(jié)的“親密關(guān)系”，即“戰(zhàn)略性群體”［33］。

縣鄉(xiāng)干部所形成的“戰(zhàn)略性群體”以非正式網(wǎng)絡(luò)的方式增強(qiáng)著合作關(guān)系，塑造了縣域行動(dòng)者之間的責(zé)任紐帶，將集體責(zé)任內(nèi)化為個(gè)體責(zé)任，在強(qiáng)化集體監(jiān)督的同時(shí)，保障了責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的可置信承諾。在基于“親密關(guān)系”建立的非正式網(wǎng)絡(luò)中，群體性監(jiān)督增強(qiáng)了監(jiān)督效力，因而縣域創(chuàng)新行動(dòng)往往比較透明，每個(gè)行動(dòng)者所付出的努力都能被觀察到，一旦有人不以集體行動(dòng)為目標(biāo)，很快會(huì)被領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)，并且“名譽(yù)受損”。“在縣里面，別人都努力，你也得做出點(diǎn)有用的東西來，領(lǐng)導(dǎo)才能看得上，別人也才會(huì)看得起你。”（20190920XZ）不僅如此，縣域內(nèi)部往往會(huì)形成一種“一榮俱榮、一損俱損”的集體共擔(dān)行動(dòng)，將集體與個(gè)體的責(zé)任聯(lián)系起來，避免了創(chuàng)新中的避責(zé)行為，塑造了共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的集體行動(dòng)。也正是因?yàn)槿绱?，A縣的縣鄉(xiāng)干部積極參與到尋求“集體民宿”合法性的工作之中，共同承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（三）縣域創(chuàng)新的效果保障機(jī)制

具有創(chuàng)新動(dòng)力的行動(dòng)者以及創(chuàng)新行動(dòng)者的集體行動(dòng)是縣域創(chuàng)新得以涌現(xiàn)的充分條件。然而，成功的創(chuàng)新需要將行動(dòng)者的創(chuàng)新行動(dòng)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新成效，這既有賴于積極的創(chuàng)新集體行動(dòng)，又需要?jiǎng)?chuàng)新行動(dòng)具有相應(yīng)的資源基礎(chǔ)和積極靈活的調(diào)適?？h域創(chuàng)新的特殊性在于，縣域高度互嵌的整體性資源網(wǎng)絡(luò)，保障了創(chuàng)新行動(dòng)的有效性，加之彼此信任和扁平的創(chuàng)新同盟提供了及時(shí)有效的信息溝通和知識(shí)共享渠道，保障了創(chuàng)新行動(dòng)對(duì)于理想方案和現(xiàn)實(shí)困境的有效調(diào)適。

1.縣域的創(chuàng)新資源保障

位于國(guó)家與基層社會(huì)接點(diǎn)的縣域具有完整性和獨(dú)特性的雙重特征［13］，其較之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，擁有更為完整的行政資源，而較之于上級(jí)政府，擁有獨(dú)特的縣域社會(huì)資源，更為重要的是，在縣域創(chuàng)新過程中，隨著創(chuàng)新行動(dòng)者同盟的構(gòu)建，相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源得以高度互嵌，進(jìn)而創(chuàng)新行動(dòng)得以獲得有效的資源保障。

一方面，縣域本身擁有豐富且完整的創(chuàng)新資源。在A縣“集體民宿”案例中，縣委、國(guó)土和商務(wù)部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與其中，保障了政治和行政資源的供給；華書記借助私人網(wǎng)絡(luò)鏈接市場(chǎng)資源；國(guó)有公司和集體經(jīng)濟(jì)匯聚縣域經(jīng)濟(jì)資源；在解決土地危機(jī)的過程中，A縣成功吸納了大量村民共同參與集體民宿建設(shè)，成功吸納了社會(huì)資源。正是縣域資源的豐富多樣保障了“集體民宿”項(xiàng)目在各個(gè)階段得以順利推進(jìn)。

另一方面，創(chuàng)新行動(dòng)除了取決于創(chuàng)新主體所掌握的資源，更取決于行動(dòng)者動(dòng)用資源的能力。縣域內(nèi)部資源并非割裂的，在縣域創(chuàng)新過程中，縣域創(chuàng)新同盟得以迅速締結(jié)，且該同盟內(nèi)部達(dá)成了高度互信，行動(dòng)者的深度合作帶來了縣域資源高度互嵌，進(jìn)而保障了縣域創(chuàng)新過程中資源的靈活編排。在本案例中，在創(chuàng)新的決策階段，通過“一把手動(dòng)員”，華書記鏈接的私人資源迅速得到了縣域行政系統(tǒng)的配合；在創(chuàng)新的執(zhí)行階段，創(chuàng)新的行動(dòng)同盟協(xié)同編排了縣域的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源，保障了創(chuàng)新的順利落地；而在創(chuàng)新的維系和擴(kuò)散階段，借助援藏的府際網(wǎng)絡(luò)，縣域創(chuàng)新同盟迅速推動(dòng)了兩縣的資源融通。

2.縣域的創(chuàng)新調(diào)適性保障

成功的創(chuàng)新需要保證創(chuàng)新行動(dòng)與創(chuàng)新結(jié)果之間的適配性，即具體的創(chuàng)新行動(dòng)須以既定的創(chuàng)新目標(biāo)為方向，不斷調(diào)適理想方案與現(xiàn)實(shí)問題的張力。縣域創(chuàng)新中的創(chuàng)新同盟的內(nèi)部靈活關(guān)系和集體合作，保障了縣鄉(xiāng)干部能夠在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)充分的溝通、協(xié)調(diào)，推進(jìn)創(chuàng)新調(diào)適。

一方面，縣鄉(xiāng)干部之間具有較為靈活的動(dòng)員與反饋機(jī)制?？h鄉(xiāng)干部構(gòu)成的創(chuàng)新同盟不是嚴(yán)密的科層結(jié)構(gòu)，而是有著緊密關(guān)系的“戰(zhàn)略性群體”。在“戰(zhàn)略性群體”中，縣鄉(xiāng)干部可以繞過繁瑣的科層溝通程序，實(shí)現(xiàn)快速且緊密的人際溝通，避免了由于科層層級(jí)割裂或者創(chuàng)新階段分離帶來的信息不對(duì)稱，提升了合作效率。在A縣“集體民宿”案例中，作為創(chuàng)新主要負(fù)責(zé)人的縣委書記和負(fù)責(zé)創(chuàng)新落實(shí)的相應(yīng)干部保持著密切溝通，華書記對(duì)創(chuàng)新行動(dòng)保持密切關(guān)注，在動(dòng)員縣鄉(xiāng)干部的同時(shí)了解創(chuàng)新近況，保證創(chuàng)新按照既定的目標(biāo)持續(xù)進(jìn)行。同時(shí)，由于縣域治理體制具有一定的彈性空間，基于縣鄉(xiāng)干部之間的信任關(guān)系、寬嚴(yán)適度的問責(zé)體系以及一定的談判空間［34］，縣鄉(xiāng)干部會(huì)真實(shí)反饋?zhàn)约旱膭?chuàng)新情況與行動(dòng)意愿，當(dāng)縣鄉(xiāng)干部面臨資源困境或是重大執(zhí)行問題時(shí)，他們都會(huì)直接咨詢?nèi)A書記，請(qǐng)華書記進(jìn)行最終決策。此外，“集體民宿”案例中的部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部間直接圍繞創(chuàng)新問題開展密切溝通，而不需要依賴科層內(nèi)部較為繁瑣的溝通渠道。無論是面對(duì)落地的 “土地危機(jī)”，還是后續(xù)人大副主任的說服工作，都是借助縣鄉(xiāng)干部?jī)?nèi)部的人際網(wǎng)絡(luò)，達(dá)成迅速溝通和可置信的承諾，進(jìn)而推動(dòng)創(chuàng)新的成功落地和擴(kuò)散。

另一方面，縣鄉(xiāng)干部的創(chuàng)新同盟不是簡(jiǎn)單的“命令—服從”式鏈條，而是呈現(xiàn)出具有核心的集體決策結(jié)構(gòu)。此結(jié)構(gòu)在保證創(chuàng)新目標(biāo)得以堅(jiān)持的同時(shí)，也保持著對(duì)不同創(chuàng)新知識(shí)的持續(xù)吸納。在本案例中，雖然縣委領(lǐng)導(dǎo)往往在創(chuàng)新過程中占據(jù)核心主導(dǎo)地位，但在相應(yīng)的創(chuàng)新環(huán)節(jié)和專業(yè)領(lǐng)域中，相應(yīng)的縣鄉(xiāng)干部，如國(guó)土局長(zhǎng)、管委會(huì)主任，都具有關(guān)鍵的建議權(quán)，并且在創(chuàng)新生產(chǎn)過程中，縣域創(chuàng)新同盟內(nèi)部通過大量正式的會(huì)議或者非正式私人溝通，既實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新中的“群策群力”，又保障了個(gè)體行動(dòng)與集體行動(dòng)的耦合。靈活的會(huì)議和溝通實(shí)際上是將創(chuàng)新行動(dòng)的決策權(quán)由個(gè)體轉(zhuǎn)移到集體。一是不同的主體可以各抒己見，群策群力共同為創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)力量，同時(shí)開會(huì)也可以起到政策宣傳的作用，讓縣鄉(xiāng)干部更加了解創(chuàng)新內(nèi)涵；二是在溝通的過程中不同行動(dòng)者達(dá)成一致方案，協(xié)調(diào)不同主體間的責(zé)任，共同決策保障了后續(xù)創(chuàng)新工作的順利開展，也保障了創(chuàng)新效率不會(huì)因?yàn)槎鄠€(gè)主體的行動(dòng)重疊或沖突而下降，同時(shí)，即使不參與行動(dòng)的創(chuàng)新主體也能通過開會(huì)了解到創(chuàng)新方案的具體內(nèi)容，對(duì)創(chuàng)新進(jìn)度、創(chuàng)新規(guī)劃以及主體責(zé)任有著更深刻的了解，保障了后續(xù)的創(chuàng)新生產(chǎn)。

五、結(jié)論：縣域創(chuàng)新行動(dòng)者同盟

縣域創(chuàng)新何以成功？本文回到縣域本身尋求答案，依循“場(chǎng)域—行動(dòng)者”的考察路徑，對(duì)X省A縣“集體民宿”案例進(jìn)行了深入分析。

首先，縣域完整的科層結(jié)構(gòu)與特殊的組織特征塑造了縣鄉(xiāng)干部的個(gè)體激勵(lì)，同時(shí)生成了強(qiáng)化個(gè)體創(chuàng)新激勵(lì)的團(tuán)體激勵(lì)氛圍。創(chuàng)新作為復(fù)雜且具有風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)過程，需要參與創(chuàng)新的行動(dòng)者愿意為其投入諸如時(shí)間、精力、金錢甚至聲譽(yù)等資源，即成為積極參與創(chuàng)新的“政策企業(yè)家”［35］（p.122）。正是因?yàn)榭h域中存在特有的結(jié)構(gòu)化激勵(lì)和團(tuán)體化激勵(lì)，縣鄉(xiāng)干部才得以轉(zhuǎn)化為縣域政策企業(yè)家，在多階段的動(dòng)態(tài)創(chuàng)新過程中，積極靈活地推動(dòng)創(chuàng)新落地和動(dòng)態(tài)調(diào)適。

其次，縣域特殊的黨政體制與“戰(zhàn)略性群體”特征塑造了縣鄉(xiāng)干部積極且有機(jī)的創(chuàng)新行動(dòng)者同盟?？h域的結(jié)構(gòu)性與團(tuán)體化激勵(lì)保障了創(chuàng)新個(gè)體能夠在創(chuàng)新啟動(dòng)、調(diào)適、鞏固與再生產(chǎn)中秉持“企業(yè)家精神”。然而，創(chuàng)新遠(yuǎn)非個(gè)體行動(dòng)的簡(jiǎn)單拼湊，而是需要多主體的緊密協(xié)同和配合，形成“有組織的政策企業(yè)家” ［36］。因此，合作便成為創(chuàng)新中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。良好的合作可以保障創(chuàng)新各階段的順利銜接，同時(shí)也是充分利用創(chuàng)新資源的基礎(chǔ)。作為集體行動(dòng)的創(chuàng)新合作需要以相應(yīng)的組織機(jī)制和內(nèi)部關(guān)系作為支撐。一方面，縣域擁有黨政體制的動(dòng)員整合功能，能夠快速打破部門和層級(jí)間隔，迅速將創(chuàng)新行動(dòng)者整合到創(chuàng)新中；另一方面，縣域特有的“戰(zhàn)略性群體”則為創(chuàng)新同盟內(nèi)部構(gòu)建起信任關(guān)系，促成了創(chuàng)新同盟從強(qiáng)制性合作到自發(fā)性合作的轉(zhuǎn)變。

最后，縣域擁有相對(duì)豐富的政策資源，縣域創(chuàng)新同盟內(nèi)部存在靈活關(guān)系與集體合作，這些保障了縣鄉(xiāng)干部的創(chuàng)新行動(dòng)的績(jī)效轉(zhuǎn)化效果。一方面，縣域位于國(guó)家與社會(huì)的接點(diǎn)位置，其特殊的層級(jí)帶來了其相對(duì)完整的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源，而縣域塑造的“戰(zhàn)略性群體”促成了基于人際信任的資源互嵌，正是在高度互嵌的完整資源結(jié)構(gòu)中，縣域創(chuàng)新才產(chǎn)生了資源利用效率優(yōu)勢(shì)；另一方面，縣域創(chuàng)新同盟在“戰(zhàn)略性群體”中催化出高度靈活和互信的合作網(wǎng)絡(luò)，在此網(wǎng)絡(luò)中，推動(dòng)創(chuàng)新的縣鄉(xiāng)干部緊密溝通和合作，以“群策群力”保證了創(chuàng)新行動(dòng)強(qiáng)大的調(diào)適性，進(jìn)而克服縣域創(chuàng)新過程中創(chuàng)新方案與創(chuàng)新環(huán)境的持續(xù)張力。

圖3縣域創(chuàng)新的成功機(jī)制綜上，正是由于縣域本身是一個(gè)獨(dú)特的場(chǎng)域，其獨(dú)特的結(jié)構(gòu)位置、內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)關(guān)系以及具有整體性和獨(dú)特性的資源塑造了縣域創(chuàng)新行動(dòng)者同盟，在其推動(dòng)下，縣域創(chuàng)新才得以持續(xù)涌現(xiàn)，并且往往能夠獲得較高的創(chuàng)新績(jī)效。如圖3所示，縣域內(nèi)部生成了激發(fā)縣鄉(xiāng)干部成為創(chuàng)新行動(dòng)者的動(dòng)力生成機(jī)制，推動(dòng)創(chuàng)新行動(dòng)者結(jié)成創(chuàng)新同盟的合作生產(chǎn)機(jī)制，以及保障創(chuàng)新行動(dòng)者同盟高效行動(dòng)、靈活應(yīng)對(duì)創(chuàng)新挑戰(zhàn)的效果保障機(jī)制，以上三種縣域特殊機(jī)制正是縣域創(chuàng)新得以成功的發(fā)生機(jī)制。

與已有的“結(jié)構(gòu)—功能”“資源—能力”“環(huán)境—行動(dòng)者”視角相比，本文從縣域本身出發(fā)，試圖建構(gòu)對(duì)于縣域創(chuàng)新何以成功的中觀解釋，突破了將縣域結(jié)構(gòu)、資源以及行動(dòng)者割裂的分析，將作為結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和資源總合的縣域與作為關(guān)鍵行動(dòng)者的縣鄉(xiāng)干部結(jié)合起來，提出正是縣域的特殊性塑造出了積極創(chuàng)新的縣域創(chuàng)新行動(dòng)者同盟，并保障縣域創(chuàng)新行動(dòng)同盟的高效行動(dòng)，進(jìn)而促成了縣域創(chuàng)新的普遍成功。但需要注意的是，本文的案例為縣域“一把手”推動(dòng)的自上而下創(chuàng)新，缺乏對(duì)其他層級(jí)政府創(chuàng)新的比較，同時(shí)還缺乏對(duì)于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部門領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)的縣域創(chuàng)新的探討。這就需要我們進(jìn)行類型學(xué)的進(jìn)一步比較，繼而清晰定位縣域創(chuàng)新的特殊之處以及修正“場(chǎng)域—行動(dòng)者”的解釋路徑。

注釋：

①縣域政府是一個(gè)整體性的廣義概念，包括縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨組織以及政府組織。

②本文將縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、部門領(lǐng)導(dǎo)干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的集體統(tǒng)一稱呼為“縣鄉(xiāng)干部”。其中，領(lǐng)導(dǎo)干部是指某一層級(jí)具有決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，一般指領(lǐng)導(dǎo)班子成員。受現(xiàn)行制度環(huán)境影響，政府外部人員難以介入政府內(nèi)部的運(yùn)作過程，因此，本文將縣域內(nèi)部的關(guān)鍵行動(dòng)者視作為縣鄉(xiāng)干部。

③為保護(hù)受訪者隱私，本文所提及的人名和地名均為化名。

④華書記曾在C市三個(gè)主要職能部門和兩個(gè)中心城區(qū)擔(dān)任過主要領(lǐng)導(dǎo)，于2018年6月中旬調(diào)任A縣并擔(dān)任縣委書記。

⑤“對(duì)賭協(xié)議”中，A縣保證在2-3年見到項(xiàng)目成效，并幫助旅途集團(tuán)開拓西南地區(qū)業(yè)務(wù)。

⑥2019年2月傳出旅途集團(tuán)羅總將要卸任的消息。對(duì)于落戶A縣的旅途分公司和A縣政府而言，羅總的卸任給項(xiàng)目的持續(xù)性帶來了不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。

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［責(zé)任編輯：賈雙躍］

Why Is County-Level Innovation Successful？ An Interpretive?Framework Based on “Domain-Actors”

—Taking the “Collective Homestay” in County A as an Example?Tang Yinbin1， Zhang Chengwen2

（1.Sun Yat-sen University， Guangzhou Guangdong 510275；2.Sichuan University， Chengdu Sichuan 610041）

Abstract：Local government innovation is hard， and successful innovation is not evenly distributed at every government level. Previous studies have shown that the quantity and quality of county-level innovation are much higher than those of other levels. Why can county-level innovation succeed？ Existing research has not provided an answer. Based on “domian-actor” framework， this article can examine how counties， as special domain， shape the innovative behavior patterns of innovative actors， thereby promoting the mechanisms of innovation success. Through the analysis of the case of “collective homestay” in County A of a certain province in Southwest China， it is found that the county has successfully produced county-level innovation through three mechanisms. Firstly， the power generation mechanism， where the unique structure and group characteristics of the county-level activate individual innovation motivation. The second is the cooperative production mechanism， where the county-level integrated system and strategic group characteristics drive collective action in innovation. The third is the effectiveness guarantee mechanism， which integrates integrated county resources and flexible actions of flat innovation alliances， ensuring that innovation actions can be transformed into innovation performance.

Key words：county-level innovation， local government innovation， county and township cadres， strategic group