【摘要】以“系統(tǒng)論”和階層思維為理論基礎(chǔ)的檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議制度建構(gòu)更具有實(shí)踐理性。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的職能系統(tǒng)能在明確行政檢察與行政復(fù)議、行政訴訟等行政爭(zhēng)議化解方式的關(guān)系的基礎(chǔ)上明確檢察機(jī)關(guān)的主體定位及具體職能。在檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的過(guò)程系統(tǒng)中，檢察機(jī)關(guān)是依權(quán)利主體申請(qǐng)或行政主體邀請(qǐng)介入，以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議為限度，介入方式的選擇應(yīng)遵循合法和比例原則。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的案例系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，主要以指導(dǎo)性案例為根據(jù)，可以明確其常見(jiàn)難點(diǎn)和突出領(lǐng)域，亦可以提供具體規(guī)則和規(guī)范意義，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)“案例之治”。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的制度建構(gòu)是職能、過(guò)程及案例的系統(tǒng)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 行政爭(zhēng)議；實(shí)質(zhì)性化解；檢察參與機(jī)制；系統(tǒng)論；行政檢察

【中圖分類號(hào)】 D926.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 2095-7009（2024）05-0070-06

A Systematic Study on Substantive Resolutionof Administrative Disputes by Prosecutors

AN Bing1， CHEN Bing-ru2， CHENG Rong1， WANG Song-lin2

（1.School of Law， Northwest Minzu University， Lanzhou 730030， China；

2.People’s Procuratorate of Gansu Province， Lanzhou 730030， China）

Abstract：The system construction of the procurator organs to resolve administrative disputes substantively based on the “system theory” and the hierarchical thinking is more practical and rational. The functional system of the procurator organs to resolve administrative disputes substantively can clarify the subject positioning and specific functions of the procurator organs on the basis of clarifying the relationship between administrative supervision and administrative reconsideration， administrative litigation and other administrative dispute resolution methods. In the process system of the procurator organs to resolve administrative disputes substantively， the procurator organs are involved according to the application of the subject of rights or the invitation of the administrative subject， with the limitation of resolving administrative disputes substantively， and the choice of intervention methods should follow the principles of legality and proportion. The development of the case system of the procurator organs to resolve administrative disputes substantively is mainly based on the guiding cases， which can clarify its common difficulties and prominent areas， and can also provide specific rules and normative significance， and then ultimately achieve the “rule of cases”. In short， the system construction of the procurator organs to resolve administrative disputes substantively is the systematic development of functions， processes and cases.

Key words：administrative dispute; substantive resolution; procurator participation mechanism; system theory; administrative procurator

一、引言

檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的系統(tǒng)論研究旨在解決檢察機(jī)關(guān)“如何系統(tǒng)化解”行政爭(zhēng)議的實(shí)踐操作問(wèn)題。其中，“系統(tǒng)論”和階層思維是理論基礎(chǔ)。一般而言，法學(xué)領(lǐng)域的“系統(tǒng)論”主要是盧曼提出的“系統(tǒng)論社會(huì)法學(xué)”，其核心主張是“必須將作為社會(huì)結(jié)構(gòu)之一的部分的法和作為系統(tǒng)的全體社會(huì)，置于彼此具有相互依存關(guān)系的角度來(lái)進(jìn)行觀察和研究”[1]。由此可見(jiàn)，系統(tǒng)論強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)、要素、整體、部分、關(guān)系、結(jié)構(gòu)等范疇，相互依存是其核心。在此，“系統(tǒng)論”理論有利于形成檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的制度體系，并促成檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部及其與行政機(jī)關(guān)、法院的組織協(xié)同機(jī)制。而階層思維是“系統(tǒng)論”理論的延伸，更加強(qiáng)調(diào)其結(jié)構(gòu)功能側(cè)面。所謂的階層思維，是一種立體思維，強(qiáng)調(diào)對(duì)系統(tǒng)要素的結(jié)構(gòu)分析。一是分層次，包括實(shí)體要素的類型化和程序要素的分階段；二是有序性，強(qiáng)調(diào)起點(diǎn)和先后次序；三是漸遞進(jìn)，強(qiáng)調(diào)各個(gè)要素的相互獨(dú)立與循序漸進(jìn)，不得隨意跨越和顛倒，更不能以后一階段影響前一階段；綜合是要素間有序往返的結(jié)果。可以說(shuō)，“階層思維”是檢察司法實(shí)踐操作之科學(xué)性的內(nèi)在要求。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的制度系統(tǒng)主要包括職能系統(tǒng)、過(guò)程系統(tǒng)、案例系統(tǒng)等三大系統(tǒng)，從制度、體制、機(jī)制三個(gè)層面因應(yīng)實(shí)體、程序、實(shí)踐方面的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的系統(tǒng)論研究可以“分層次——有序性——漸遞進(jìn)”的階層思維實(shí)現(xiàn)三大系統(tǒng)內(nèi)部及其之間的有機(jī)整合。

二、檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的職能系統(tǒng)分析

檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的職能系統(tǒng)既要明確檢察機(jī)關(guān)的主體定位及具體職能，也要明確行政檢察與行政復(fù)議、行政訴訟等行政爭(zhēng)議化解方式的關(guān)系。質(zhì)言之，職能系統(tǒng)關(guān)涉參與主體及化解方式運(yùn)用的關(guān)系。

就多元實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議而言，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的主體主要有行政相對(duì)人以及利害關(guān)系人等權(quán)利主體、具體行政行為決定主體及行政復(fù)議主體等行政主體、法院等行政審判主體以及檢察院等行政檢察主體。在此，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的職能系統(tǒng)主要是厘清檢察機(jī)關(guān)與具體行政行為決定主體及行政復(fù)議主體等行政主體、法院等行政審判主體的關(guān)系。這一問(wèn)題其實(shí)是行政爭(zhēng)議案件的管轄和受理問(wèn)題，既涉及行政爭(zhēng)議案件管轄的系統(tǒng)分工配合問(wèn)題，也涉及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的級(jí)別管轄和地域管轄。因而，檢察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的職能分工受制于行政爭(zhēng)議案件的管轄制度，尤其是行政訴訟的管轄制度。不過(guò)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的職能系統(tǒng)首先要明確檢察機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解主體體系中的基本定位。對(duì)此，有學(xué)者指出：“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議視角下檢察機(jī)關(guān)的固有角色是行政爭(zhēng)議解決的監(jiān)督者，衍生角色是行政爭(zhēng)議解決的助力者，突破角色是行政爭(zhēng)議的預(yù)防者?！盵2]由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解主體體系中的基本定位是集監(jiān)督者、助力者和預(yù)防者三位一體的行政爭(zhēng)議化解主體。不過(guò)，針對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是其助力者的主體定位。其實(shí)，稱其為調(diào)解主體更為妥當(dāng)。之所以如此論斷，是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)本身并不對(duì)行政爭(zhēng)議直接進(jìn)行處理，行政爭(zhēng)議化解主要是行政主體或權(quán)利主體達(dá)成和解。檢察機(jī)關(guān)主要是促成和解，即進(jìn)行釋法說(shuō)理和檢察建議的雙向奔赴?！皺z察機(jī)關(guān)為化解行政糾紛，所采取的措施對(duì)相關(guān)單位和個(gè)人通常不具備強(qiáng)制約束力?！盵3]其實(shí)，更為主要的是，“檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解是其作為專業(yè)優(yōu)勢(shì)機(jī)關(guān)的要求?！盵4]當(dāng)然，法律監(jiān)督者是其首要的總體定位，針對(duì)行政主體和行政審判，監(jiān)督之下的檢察建議更有約束力。

與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解主體相對(duì)應(yīng)，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的方式則主要有行政復(fù)議、行政訴訟、行政檢察，以及三者都涉及的行政調(diào)解等。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的職能系統(tǒng)最終是要在厘清行政檢察與行政復(fù)議、行政訴訟之關(guān)系的基礎(chǔ)上明確行政檢察的系統(tǒng)功能。因?yàn)樵谙到y(tǒng)論理論中，功能主義是重要的組成部分，尤其是強(qiáng)調(diào)特定制度社會(huì)功能的發(fā)揮。在行政爭(zhēng)議化解系統(tǒng)中，行政復(fù)議主要是行政主體內(nèi)部在合法性審查基礎(chǔ)上進(jìn)行合理性審查，進(jìn)行監(jiān)督糾錯(cuò)。行政訴訟則是通過(guò)行政審判進(jìn)一步監(jiān)督審查行政行為，以及行政復(fù)議行為的合法性和合理性，進(jìn)而對(duì)行政相對(duì)人等權(quán)利主體進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。行政檢察則是對(duì)行政行為和行政審判等法律實(shí)施活動(dòng)的整體監(jiān)督，在法律監(jiān)督框架下，進(jìn)一步審查行政行為和行政審判的合法性和合理性，進(jìn)而實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。行政調(diào)解是促成行政爭(zhēng)議主體達(dá)成和解的過(guò)程，是實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的典型方式，其更多強(qiáng)調(diào)的是實(shí)體合法基礎(chǔ)上的合理，以及行政爭(zhēng)議背后的民事?tīng)?zhēng)議等法律爭(zhēng)議的化解?！罢{(diào)解制度的首要功能是力求實(shí)現(xiàn)法律效果，法律效果要求以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益作為價(jià)值追求?！盵5]因而，行政檢察之系統(tǒng)功能的基本定位應(yīng)是檢察監(jiān)督調(diào)解。對(duì)此，有觀點(diǎn)指出：“檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議兼具法律監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)、替代性糾紛解決以及社會(huì)治理屬性，具有解決糾紛、保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益等現(xiàn)實(shí)價(jià)值，同時(shí)兼具公權(quán)力監(jiān)督、公益保護(hù)與程序正義等功能?！盵6]檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的首要功能是檢察監(jiān)督（法律監(jiān)督、公權(quán)力監(jiān)督），直接功能是其法治功能，即檢察調(diào)解（替代性解決糾紛、權(quán)利救濟(jì)、保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益、公益保護(hù)），間接功能是其社會(huì)功能，通過(guò)訴源治理和系統(tǒng)治理，積極參與社會(huì)治理。正如有觀點(diǎn)所言：“檢察機(jī)關(guān)根據(jù)訴源治理要求開(kāi)展行政爭(zhēng)議化解，是行政檢察承擔(dān)社會(huì)責(zé)任或發(fā)揮社會(huì)功能的重要方面?！盵7]

化解行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先形式后實(shí)質(zhì)的階層模式，即按照行政機(jī)關(guān)的行政程序救濟(jì)——法院的行政訴訟救濟(jì)——檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解的模式化解行政爭(zhēng)議，但是實(shí)質(zhì)性化解應(yīng)當(dāng)伴隨行政爭(zhēng)議化解的整個(gè)過(guò)程[8]。質(zhì)言之，行政爭(zhēng)議還是優(yōu)先采取行政程序解決，其次才是訴訟程序化解，最后才是檢察監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性化解。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)審慎介入行政復(fù)議和法院訴中調(diào)解，其指出：“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持謙抑性原則，立足訴訟監(jiān)督職能（包括行政非訴執(zhí)行監(jiān)督），開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，一般不主動(dòng)介入訴前化解?！凇畬徟芯葷?jì)先行，檢察監(jiān)督在后’的模式，檢察機(jī)關(guān)原則上不介入法院訴中調(diào)解，以免對(duì)行政審判造成不當(dāng)干預(yù)、浪費(fèi)監(jiān)督資源?！盵6]因此，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議要始終恪守“實(shí)質(zhì)性”的要求，不能隨意主動(dòng)提前介入，進(jìn)而破壞形式與實(shí)質(zhì)、法律實(shí)施與法律監(jiān)督的關(guān)系。其實(shí)，根據(jù)系統(tǒng)論理論和階層理論，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議職能系統(tǒng)更加強(qiáng)調(diào)銜接與遞進(jìn)，“除了需要扎實(shí)推進(jìn)檢察系統(tǒng)內(nèi)部相互之間的協(xié)作配合和行政檢察監(jiān)督自身機(jī)制之外，還需要建立健全行政檢察與行政執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟制度的配套銜接機(jī)制”[9]。在行政法治化語(yǔ)境下，行政檢察是以監(jiān)督和調(diào)解的方式化解行政爭(zhēng)議，對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)私權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，進(jìn)而化解行政爭(zhēng)議及其背后的民事?tīng)?zhēng)議等其他法律爭(zhēng)議，平衡形式與實(shí)質(zhì)、實(shí)體與程序以及公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系，提前預(yù)防糾紛，積極參與社會(huì)治理，最終實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政通人和。

三、檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的過(guò)程系統(tǒng)建構(gòu)

檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的過(guò)程系統(tǒng)是在職能系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，明確檢察機(jī)關(guān)“何時(shí)介入”“介入多少”“如何介入”行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的問(wèn)題。過(guò)程系統(tǒng)是檢察機(jī)關(guān)具體實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的方法論，包括介入時(shí)間、介入限度和介入方式等三個(gè)方面內(nèi)容。

在介入時(shí)間方面，檢察機(jī)關(guān)介入行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的主要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是行政相對(duì)人或利害關(guān)系人申請(qǐng)，或行政主體邀請(qǐng)，即依申請(qǐng)或邀請(qǐng)介入。與之相對(duì)，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)介入行政爭(zhēng)議化解。對(duì)此，有觀點(diǎn)提出了行政檢察實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的啟動(dòng)要件標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為：“行政檢察實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議要有介入的依據(jù)，一是符合行政檢察對(duì)行政訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督的職能定位；二是尊重爭(zhēng)議產(chǎn)生的主觀性特點(diǎn)，三是遵守法律保留原則?！盵10]因此，立足于職能系統(tǒng)定位，尊重行政爭(zhēng)議的演變規(guī)律，在法定范圍內(nèi)介入，是檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的啟動(dòng)要件。指導(dǎo)性案例中的案件來(lái)源很好地明確了啟動(dòng)要件或時(shí)間要件。如此，檢察機(jī)關(guān)介入行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解可能會(huì)伴隨行政爭(zhēng)議發(fā)展全過(guò)程，行政爭(zhēng)議一旦形成，檢察機(jī)關(guān)就具有介入時(shí)間條件。以行政訴訟過(guò)程為標(biāo)準(zhǔn)，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解應(yīng)當(dāng)包括訴前促成和解、訴中促成和解和訴后促成和解[8]。其中，訴后促成和解才是典型的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解和行政訴訟檢察監(jiān)督；訴前促成和解是在行政復(fù)議階段化解行政爭(zhēng)議，是一種預(yù)防性化解；訴中促成和解是在行政訴訟階段實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，是一種訴訟過(guò)程監(jiān)督。概言之，訴前促成和解和訴中促成和解是檢察機(jī)關(guān)的提前介入。同時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是，檢察機(jī)關(guān)介入并不意味著一定就會(huì)啟動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解程序，只有經(jīng)過(guò)初步核查后的決定受理或立案才是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解程序正式啟動(dòng)的法律標(biāo)志。有學(xué)者稱之為過(guò)程要件標(biāo)準(zhǔn)，并提出了調(diào)查核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、方式、一體化機(jī)制化解，以及審查期限延長(zhǎng)等過(guò)程要件法定化[8]?？傊?，介入時(shí)間要件應(yīng)當(dāng)包括啟動(dòng)要件和過(guò)程要件，依申請(qǐng)是啟動(dòng)要件，立案受理是過(guò)程要件。

從介入限度來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)介入行政爭(zhēng)議化解過(guò)程的限度應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。質(zhì)言之，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議不能影響其他主體依法化解行政爭(zhēng)議。無(wú)論是從實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議概念本身出發(fā)還是基于法律監(jiān)督制動(dòng)功能定位考慮，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議都應(yīng)有明確的限度。正如有學(xué)者所言：“行政檢察在行政訴訟監(jiān)督中實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議應(yīng)把握的限度有三方面，第一，不能為了化解行政爭(zhēng)議而損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益；第二，不能為了促成行政爭(zhēng)議的化解，而超越合法訴請(qǐng)和合理訴求的滿足限度；第三，不能為了行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而讓渡了法律監(jiān)督職權(quán)?！盵10]因此，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的限度應(yīng)當(dāng)是基于行政訴訟目的的平衡和基于實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議方式的規(guī)范，解決行政爭(zhēng)議是根本目的，也是最終限度。但是，不能損害合法權(quán)益，不能違反法律，更不能讓渡法律監(jiān)督職權(quán)。究其實(shí)質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議之限度的厘定要處理好形式與實(shí)質(zhì)、法律實(shí)施與法律監(jiān)督的關(guān)系。在法律語(yǔ)境下，“形式”一詞與“根據(jù)法律”“在法律內(nèi)部”“僅考慮法律內(nèi)部因素”“程序”等表述同義，前者側(cè)重于合法性評(píng)價(jià)；而“實(shí)質(zhì)”則與“關(guān)于法律”“在法律之外”“考慮法律外部因素進(jìn)而從秩序整體衡量”“實(shí)體”等表述同義，后者則更側(cè)重于合理性評(píng)價(jià)、合政策性或合目的性評(píng)價(jià)。而“實(shí)質(zhì)性”是介于“形式”與“實(shí)質(zhì)”之間，但是更側(cè)重于“實(shí)質(zhì)”。具體而言，行政爭(zhēng)議化解應(yīng)是形式化解基礎(chǔ)之上的實(shí)質(zhì)化解，法律監(jiān)督也應(yīng)是法律實(shí)施基礎(chǔ)之上的進(jìn)一步促進(jìn)。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議應(yīng)是行政復(fù)議和行政訴訟后的必要補(bǔ)充。“從化解爭(zhēng)議的制度成本來(lái)看，司法審查在化解行政爭(zhēng)議上本身就具有局限性，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，行政訴訟發(fā)揮權(quán)利救濟(jì)的作用，行政檢察發(fā)揮化解爭(zhēng)議的補(bǔ)強(qiáng)作用和法律監(jiān)督的主要作用?！盵10]因此，行政爭(zhēng)議化解方式應(yīng)堅(jiān)持“行政復(fù)議——行政訴訟——行政檢察”從形式到實(shí)質(zhì)、從法律實(shí)施到法律監(jiān)督的階層遞進(jìn)模式。概言之，介入限度其實(shí)是行政檢察介入行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的范圍。

就介入方式而言，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的介入方式主要有調(diào)查核實(shí)、釋法說(shuō)理、檢察建議、檢察監(jiān)督、檢察聽(tīng)證等，既有檢察監(jiān)督的法定方式，也有促成和解的獨(dú)特方式[11]。前已論及，檢察機(jī)關(guān)介入行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解主要是依權(quán)利主體申請(qǐng)或行政主體邀請(qǐng)介入。在此，介入方式其實(shí)主要是檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議的方式。如前所述，行政爭(zhēng)議的類型、主體、爭(zhēng)議化解時(shí)間等因素共同決定了行政爭(zhēng)議的化解方式。針對(duì)訴請(qǐng)不合法且訴求不合理的行政爭(zhēng)議，對(duì)權(quán)利主體進(jìn)行釋法說(shuō)理應(yīng)是主要的化解方式；針對(duì)行政行為或行政訴訟明顯違法的行政爭(zhēng)議，權(quán)利主體的訴請(qǐng)合法且訴求合理，對(duì)行政主體和法院進(jìn)行檢察監(jiān)督是主要的化解方式。對(duì)于存在重大爭(zhēng)議的行政爭(zhēng)議，檢察聽(tīng)證和專家論證是主要的化解方式。不過(guò)，作為查明行政爭(zhēng)議事實(shí)過(guò)程和前期化解過(guò)程的重要手段，調(diào)查核實(shí)是必不可少的介入方式，而檢察建議較為柔和，也更具有預(yù)防性，應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議主要的化解方式。同時(shí)，針對(duì)行政主體和法院，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟訴前和訴中提前介入行政爭(zhēng)議化解，應(yīng)以檢察建議為主；在行政訴訟后介入，則應(yīng)以檢察監(jiān)督為主，不過(guò)還是要先進(jìn)行檢察建議，然后進(jìn)行抗訴。概言之，在系統(tǒng)論和階層思維語(yǔ)境下，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議應(yīng)貫徹始終，同時(shí)還要遵循“先建議后監(jiān)督再化解”的系統(tǒng)理論和階層思維，介入方式的選擇應(yīng)遵循合法和比例原則，并以合法、適當(dāng)、必要、均衡為標(biāo)準(zhǔn)。正如有觀點(diǎn)所言：“在系統(tǒng)思維下的行政爭(zhēng)議解決體系中，行政檢察作為司法程序的最后一環(huán)，制度設(shè)計(jì)的目的優(yōu)先次序應(yīng)該是預(yù)防、監(jiān)督、化解。”[10]

四、檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的案例系統(tǒng)展開(kāi)

檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的案例系統(tǒng)是以指導(dǎo)性案例和典型案例為標(biāo)準(zhǔn)，明確行政檢察的案例類型，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議具體案例類型化發(fā)展的“案例之治”。

當(dāng)下，案例，尤其是指導(dǎo)性案例和典型案例是重要的法源，在一定程度上，法治已經(jīng)是規(guī)則之治和案例之治的二元治理，因而案例系統(tǒng)就成為行政檢察法治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一方面，重視案例系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)研究，可以提前明確行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的常見(jiàn)難點(diǎn)和突出領(lǐng)域，并形成一定的操作規(guī)則。畢竟事前預(yù)防比事后化解更為重要，也更為有效。另一方面，重視案例系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)研究，還可以框定行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的具體語(yǔ)境和現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，進(jìn)而營(yíng)造良好的法治氛圍。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的根本在行政相對(duì)人，而關(guān)鍵在于行政主體。無(wú)論是定分止?fàn)?，還是規(guī)范指引，規(guī)則指導(dǎo)下的典型案例更加具體、可見(jiàn)。目前，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的案例系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，主要以指導(dǎo)性案例為根據(jù)，可以明確其常見(jiàn)難點(diǎn)和突出領(lǐng)域，亦可以提供具體規(guī)則和規(guī)范意義。

通過(guò)對(duì)最高檢發(fā)布的6件指導(dǎo)性案例和12件典型案例分析可以發(fā)現(xiàn)，目前亟待檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解的行政爭(zhēng)議重點(diǎn)集中在行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行（強(qiáng)制拆遷）和行政賠償、行政不作為（不履行法定職責(zé)）、行政非訴執(zhí)行、行政許可（撤銷婚姻登記）等領(lǐng)域；常見(jiàn)難點(diǎn)問(wèn)題是超過(guò)法定期限、超過(guò)合理限度的權(quán)利行使與救濟(jì)；具體規(guī)則（即檢察機(jī)關(guān)履職情況）是督促行政主體依法履職與引導(dǎo)行政相對(duì)人理性維權(quán)的雙向奔赴；指導(dǎo)意義是行政爭(zhēng)議化解要追求合法基礎(chǔ)上的合理、形式基礎(chǔ)上的實(shí)質(zhì)、程序基礎(chǔ)上的實(shí)體等三方面內(nèi)容的具體實(shí)現(xiàn)[12]。

一是在突出領(lǐng)域方面，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解的行政爭(zhēng)議重點(diǎn)集中在行政確認(rèn)（6件，撤銷婚姻登記檢例第121號(hào)、10號(hào)典型案例、11號(hào)典型案例、工傷認(rèn)定：5號(hào)典型案例、7號(hào)典型案例、12號(hào)典型案例）、行政強(qiáng)制執(zhí)行或行政賠償（4件，強(qiáng)制拆遷：檢例第117號(hào)、檢例第120號(hào)，行政補(bǔ)償：1號(hào)典型案例、3號(hào)典型案例）、行政處罰（3件，檢例第116號(hào)、6號(hào)典型案例，行政辭退決定：2號(hào)典型案例）、行政不作為（3件，不履行法定職責(zé)檢例第118號(hào)，8號(hào)典型案例、9號(hào)典型案例）、行政非訴執(zhí)行（1件，檢例第119號(hào)）等六個(gè)具體行政行為領(lǐng)域①。其中，行政確認(rèn)、強(qiáng)制拆遷引發(fā)的行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政賠償以及行政處罰更為突出。同時(shí)，行政爭(zhēng)議的背后還蘊(yùn)含著民事?tīng)?zhēng)議等權(quán)利糾紛，主要集中在勞動(dòng)和社會(huì)保障領(lǐng)域（8件，工傷糾紛：檢例第116號(hào)、5號(hào)典型案例、7號(hào)典型案例、10號(hào)典型案例、12號(hào)典型案例，工傷保險(xiǎn)：9號(hào)典型案例，辭退行政決定：2號(hào)典型案例、勞動(dòng)監(jiān)察：8號(hào)典型案例），土地權(quán)屬及房屋征收糾紛（6件，檢例第118號(hào)、檢例第120號(hào)、3號(hào)典型案例、4號(hào)典型案例、6號(hào)典型案例、11號(hào)典型案例），侵權(quán)糾紛1件（檢例第117號(hào)、檢例第119號(hào)，行政委托行為侵權(quán)：1號(hào)典型案例）、婚姻糾紛（檢例第121號(hào)）等四個(gè)民事法律領(lǐng)域。

二是在常見(jiàn)難題方面，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解的常見(jiàn)難點(diǎn)問(wèn)題是超過(guò)法定期限、法定權(quán)限以及合理限度的權(quán)利行使與救濟(jì)，同時(shí)，案件爭(zhēng)議歷時(shí)較長(zhǎng)，久拖未決，屬于“積壓的疑難案例”。正如有觀點(diǎn)所言：“檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議的難點(diǎn)在于超過(guò)起訴期限、遺落之訴、民行交叉等案件行政爭(zhēng)議的化解。”[13]究其實(shí)質(zhì)，這些常見(jiàn)難題的成因在于合法與合理、實(shí)體與程序的現(xiàn)實(shí)張力。對(duì)此，也有學(xué)者從權(quán)利主體的救濟(jì)內(nèi)容的角度，將行政爭(zhēng)議化解難題劃分為訴請(qǐng)合法、訴求不合理，訴請(qǐng)不合法、訴求合理，訴請(qǐng)不合法、訴求不合理，訴請(qǐng)合法且訴求合理等四種類型；從行政爭(zhēng)議化解主體的角度，將行政爭(zhēng)議化解難題劃分為行政審判失靈導(dǎo)致的行政爭(zhēng)議延續(xù)和行政主體過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致的行政爭(zhēng)議延續(xù)[10]。當(dāng)然，此處的合法應(yīng)是包括程序合法在內(nèi)的整體合法，是現(xiàn)代法治的應(yīng)有之義。相比較而言，訴請(qǐng)與訴求一致的行政爭(zhēng)議較容易化解，其余訴請(qǐng)?jiān)V求不一致的三種類型的行政爭(zhēng)議化解難度較大。

三是在具體規(guī)則方面，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解的具體規(guī)則（即檢察機(jī)關(guān)履職情況）是督促行政主體依法履職與引導(dǎo)行政相對(duì)人理性維權(quán)的雙向奔赴。具體規(guī)則的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有問(wèn)題意識(shí)，應(yīng)當(dāng)圍繞突出領(lǐng)域的常見(jiàn)難題展開(kāi)。如前所述，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的根本在行政相對(duì)人，而關(guān)鍵在于行政主體，其常見(jiàn)難題既有行政主體的原因，亦有行政相對(duì)人的原因。因而，具體規(guī)則的建構(gòu)也主要是督促行政主體依法履職與引導(dǎo)行政相對(duì)人理性維權(quán)的雙向奔赴，是對(duì)要旨等內(nèi)容的概括。在實(shí)體方面，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的具體規(guī)則包括整體規(guī)則、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則、行政賠償監(jiān)督規(guī)則以及行政非訴執(zhí)行監(jiān)督規(guī)則等。具體而言，行政檢察監(jiān)督的整體規(guī)則包括堅(jiān)持檢察長(zhǎng)帶頭辦案，發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)，注重釋法說(shuō)理、立足法律監(jiān)督職能開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解等。行政訴訟監(jiān)督規(guī)則包括注重解決與案件相關(guān)的同類問(wèn)題，積極協(xié)調(diào)解釋不明確規(guī)定、解決履職不到位問(wèn)題，通過(guò)解決民事糾紛促進(jìn)行政爭(zhēng)議的一并化解，綜合運(yùn)用調(diào)查核實(shí)、公開(kāi)聽(tīng)證、專家論證、檢察建議、司法救助等多種方式化解爭(zhēng)議等。行政賠償監(jiān)督規(guī)則包括促使雙方當(dāng)事人在法定補(bǔ)償和賠償標(biāo)準(zhǔn)幅度內(nèi)達(dá)成和解等。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督規(guī)則包括發(fā)現(xiàn)人民法院執(zhí)行活動(dòng)違反法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議等。

同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的具體規(guī)則亦是對(duì)檢察機(jī)關(guān)履職情況的總結(jié)。具體而言，在程序方面，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議主要包括案件來(lái)源、調(diào)查核實(shí)、公開(kāi)聽(tīng)證、釋法說(shuō)理或監(jiān)督意見(jiàn)、爭(zhēng)議化解以及訴源治理或促進(jìn)社會(huì)治理等六個(gè)方面。其中，案件來(lái)源對(duì)應(yīng)于立案程序，關(guān)乎檢察機(jī)關(guān)介入行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的起點(diǎn)。調(diào)查核實(shí)是對(duì)行政爭(zhēng)議的形成、發(fā)展以及化解情況的事實(shí)確認(rèn)。公開(kāi)聽(tīng)證非必經(jīng)程序，是針對(duì)涉及存在重大分歧的行政爭(zhēng)議（如檢例第119號(hào)、檢例第121號(hào)、1號(hào)典型案例等）。釋法說(shuō)理或監(jiān)督意見(jiàn)各有側(cè)重，前者側(cè)重于行政相對(duì)人等權(quán)利主體，針對(duì)其存在訴求或訴請(qǐng)不合法或不合理的情況（如檢例116號(hào)、2號(hào)典型案例等）；而后者更為常見(jiàn)，側(cè)重于行政主體及行政化解主體，針對(duì)其存在不合法或不合理行為的情況，主要通過(guò)檢察建議或檢察抗訴的方式進(jìn)行法律監(jiān)督。爭(zhēng)議化解其實(shí)是案件結(jié)果，即雙方達(dá)成行政爭(zhēng)議和解協(xié)議，或者權(quán)利主體訴求實(shí)現(xiàn)，或者行政主體糾正違法等不當(dāng)行為。訴源治理或促進(jìn)社會(huì)治理也非必經(jīng)程序，是典型的檢察建議，主要是促使行政主體或爭(zhēng)議化解主體加強(qiáng)制度改革，以避免行政爭(zhēng)議發(fā)生或?qū)嵸|(zhì)性化解程序的啟動(dòng)（如檢例第116號(hào)、檢例第120號(hào)）。

四是在規(guī)范意義方面，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解案例系統(tǒng)的指導(dǎo)意義（或典型意義）是行政爭(zhēng)議化解要追求合法基礎(chǔ)上的合理、形式正義基礎(chǔ)上的實(shí)質(zhì)正義、程序公正基礎(chǔ)上的實(shí)體公正等三方面內(nèi)容的具體實(shí)現(xiàn)。與具體規(guī)則相比較，規(guī)范意義更具有宏觀性和抽象性，是要旨的展開(kāi)，更是指導(dǎo)意義或典型意義中基本原則的提煉。例如，把實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議作為“監(jiān)督權(quán)力”和“保障權(quán)利”的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)；促進(jìn)案結(jié)事了政和；體現(xiàn)法理情交融的溫度，讓當(dāng)事人感受到法律監(jiān)督的公正性、透明度；促進(jìn)系統(tǒng)治理；把解決人民群眾合法訴求作為做實(shí)行政檢察的落腳點(diǎn)；發(fā)現(xiàn)、解決訴求背后的問(wèn)題矛盾；落實(shí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”化解矛盾；權(quán)衡抗訴監(jiān)督與爭(zhēng)議化解的利弊；站在促進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的高度，增強(qiáng)社會(huì)參與等。

【注釋】

① 為便于統(tǒng)計(jì)分析，所有案例只統(tǒng)計(jì)一次，不重復(fù)統(tǒng)計(jì)，以主要突出領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

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［責(zé)任編輯：鐵國(guó)花］

【基金項(xiàng)目】甘肅省人民檢察院2022年理論研究課題“系統(tǒng)論視閾下檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制研究”；甘肅省高等教育教學(xué)成果培育項(xiàng)目“新時(shí)代法學(xué)專業(yè)交叉學(xué)科人才培養(yǎng)模式研究”（2022-32）；西北民族大學(xué)2022年校級(jí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“刑法鑒定式案例教學(xué)改革問(wèn)題研究”（100154010728）

【作者簡(jiǎn)介】安兵（1968-），男，甘肅肅南人，西北民族大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，主要從事訴訟法等研究。