摘要：新的行政復(fù)議法施行以來，通過一段時間的實踐，行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用尚不明顯，迫切需要建立一支專業(yè)化、職業(yè)化行政復(fù)議人才隊伍，行政復(fù)議工作中的回避制度也有待建立、健全和完善。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；化解行政爭議；復(fù)議隊伍建設(shè)；回避制度

新的行政復(fù)議法自2024年1月1日起施行，但通過一段時間的實踐，行政復(fù)議發(fā)揮化解行政爭議的主渠道作用尚不明顯，實踐中行政復(fù)議制度尚需進一步優(yōu)化和完善。

一、現(xiàn)行行政復(fù)議制度概述

國務(wù)院于1990年通過并發(fā)布了《行政復(fù)議條例》，該條例于1991年施行，其后，又于1994年進行了修訂。1999年全國人大常委會通過了《行政復(fù)議法》，先后于2009年、2017年、2023年進行了修訂。

我國現(xiàn)行行政復(fù)議法自2024年1月1日起施行，而在此之前，有的省市就進行試點，如安徽省自2022年11月1日起，除實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和稅務(wù)機關(guān)外，縣政府只保留一個行政復(fù)議機關(guān)，統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)。各地都及時落實行政復(fù)議改革工作部署，整合行政復(fù)議職責(zé)、制定行政復(fù)議改革實施方案，對行政復(fù)議體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、改革措施、工作要求作出明確要求。有的撤銷現(xiàn)有行政復(fù)議與應(yīng)訴股室，設(shè)立行政復(fù)議股室和行政應(yīng)訴股室，落實編制以及成立行政復(fù)議咨詢委員會、行政復(fù)議案件審理委員會等。在新的行政復(fù)議法實施以后，各地各級政府行政復(fù)議機關(guān)也都在積極落實編制、人員、經(jīng)費等問題，盡管如此，但與日益增長的行政復(fù)議案件數(shù)量相比，仍然難以滿足案件辦理需求。

二、現(xiàn)行行政復(fù)議工作存在的問題

（一）發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用有待進一步加強

《行政復(fù)議法》自2024年1月1日施行以來，在發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用方面并不明顯。結(jié)合安徽省個別地區(qū)2022年11月1日以來行政復(fù)議案件與以往相比較而言，通過行政復(fù)議程序“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”也是尚不明顯，大多數(shù)行政復(fù)議案件的當(dāng)事人仍然不服行政復(fù)議決定，在行政復(fù)議程序作出后，選擇了行政訴訟，有的雖沒有選擇行政訴訟，但仍然以信訪或其他方式提出訴求。如：安徽省WW市2022年以來共辦理結(jié)案的行政復(fù)議案件193件，其中結(jié)案后當(dāng)事人提起行政訴訟的24件，盡管提出訴訟的占比僅為12.44%，但有的行政相對人還是通過行政訴訟以外的其他途徑提出訴求，實際上仍然沒有有效發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用。再如：HB市XS區(qū)城市管理行政執(zhí)法局因某公司涉嫌違法分包作出行政處罰后，因未履行集體評議程序而在訴訟期間撤銷了行政行為。后經(jīng)過集體評議程序后重新作出行政行為，但該公司仍然窮盡了救濟途徑，經(jīng)過了行政復(fù)議、行政訴訟，這并非個別現(xiàn)象，相對人窮盡救濟途徑的做法在實踐當(dāng)中也非常普遍，這一定程度上均反映了行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用不明顯。

還有HB市XS區(qū)住建局2021年12月27日作出一項行政許可，向某公司頒發(fā)《建筑工程施工許可證》，允許其對HB市XS區(qū)XX花園A6二單元加裝電梯，該樓棟業(yè)主之一W先生對此行政許可不服，通過行政復(fù)議、行政訴訟的一審、二審、再審以及信訪，一而再再而三不斷提出訴求，通過行政復(fù)議化解行政爭議的效果未見體現(xiàn)。

因此，在實踐中發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用確確實實是尚不明顯，還需有待進一步加強。

（二）專業(yè)化、職業(yè)化行政復(fù)議隊伍人才建設(shè)的進度需進一步加快

《行政復(fù)議法》規(guī)定國家建立專業(yè)化、職業(yè)化行政復(fù)議人員隊伍。對于初次從事行政復(fù)議工作的人員，都要求應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格，不僅如此，而且要求此類人員上崗前參加統(tǒng)一職前培訓(xùn)。為貫徹落實中央全面依法治國委員會《行政復(fù)議體制改革方案》及安徽省實施方案精神，安徽省自2022年11月1日起，除實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)、稅務(wù)和國家安全機關(guān)外，安徽省縣級以上一級人民政府只保留一個行政復(fù)議機關(guān)，由本級人民政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)?？h級以上人民政府統(tǒng)一管轄本級人民政府派出機關(guān)、本級人民政府部門及其派出機構(gòu)、下一級人民政府以及有關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為被申請人的行政復(fù)議案件。2019年至2022年，安徽省TL市ZY縣每年的行政復(fù)議案件數(shù)分別為10件、15件、27件、28件，到2023年全年復(fù)議案件急速上升為83件，超過了歷年之和，行政復(fù)議機關(guān)雖然增加了1名行政復(fù)議工作人員，但難以應(yīng)付急劇增加的行政復(fù)議案件數(shù)量。

這種現(xiàn)象在各地都普遍存在，安徽省WH市NL縣2020至2023年期間，每年的復(fù)議案件數(shù)分別為14件、27件、39件、77件，2024年截至六月份復(fù)議案件為57件，案件數(shù)量幾乎成倍增加；WW市2022、2023年接收行政復(fù)議案件分別為47件、109件，2024年截至六月份接收行政復(fù)議案件為56件，雖然案件數(shù)量急劇增加，但行政復(fù)議辦案人員的數(shù)量僅為2人，其中，辦結(jié)的193起案件中，延期審理的案件為113件，占比58.55%，復(fù)議人員難以滿足工作需求，大大降低了復(fù)議工作效率。再如，WH市YJ區(qū)2018年至2022年間，每年的行政復(fù)議案件數(shù)分別為12件、9件、22件、47件、84件，而2023年全年行政復(fù)議案件急劇增長到138件，在新行政復(fù)議法實施后，案件數(shù)量更是急劇上升，僅僅2024年上半年就已收到行政復(fù)議案件119件，而2023年同期收到行政復(fù)議案件為58件，同比增長105.2%。目前行政復(fù)議機關(guān)也僅有2名行政復(fù)議員和1名行政復(fù)議輔助人員，但其中專職行政復(fù)議員只有1名。行政復(fù)議案件數(shù)量每年不斷增加，而行政復(fù)議辦案人員數(shù)量維持原狀，即便人員略有增加也難以應(yīng)付急劇上增的行政復(fù)議案件。

HB市的這種現(xiàn)象也同樣存在，如HB市SX縣2020年至2023年共辦理行政復(fù)議案件367件，每年分別為44、59、96、168件，2024年1月至5月，該縣行政復(fù)議新收案件總數(shù)61件、辦結(jié)案件總數(shù)41件（其中不予受理案件的辦結(jié)總數(shù)11件、受理案件的辦結(jié)總數(shù)30件）、糾錯案件總數(shù)5件。預(yù)計未來一段時期，全縣行政復(fù)議案件數(shù)量仍將迅猛增長，而縣行政復(fù)議工作人員僅有三名。HB市XS區(qū)2018年至2022年，每年的復(fù)議案件數(shù)分別為53件、15件、24件、22件、34件，到2023年全年復(fù)議案件激增至88件，2024年截至5月底，已接收復(fù)議案件60件。而行政復(fù)議機構(gòu)編制和人員數(shù)量并未隨之增加。

由于行政復(fù)議機關(guān)普遍呈現(xiàn)案多人少現(xiàn)象，由此導(dǎo)致行政復(fù)議效力難以得到有效發(fā)揮，加強行政復(fù)議人才隊伍建設(shè)迫在眉睫。

（三）行政復(fù)議工作中的回避制度有待進一步加強和健全

行政訴訟法與民事訴訟法、刑事訴訟法都規(guī)定有回避制度，仲裁法和勞動爭議調(diào)解仲裁法也規(guī)定了回避制度，而行政復(fù)議作為解決行政爭議的方法之一，也是行政救濟的基本制度之一，更是行政相對人保護自身合法權(quán)益的重要法律途徑之一?，F(xiàn)行行政復(fù)議法也規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、高效、便民、為民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施。行政復(fù)議法要求行政復(fù)議作為化解行政爭議的主渠道，那么，也應(yīng)當(dāng)建立和健全行政復(fù)議人員回避制度，盡管司法部《行政復(fù)議普通程序聽證辦法》第七條規(guī)定：“行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定一名行政復(fù)議人員任主持人，兩名以上行政復(fù)議人員任聽證員，一名記錄員制作聽證筆錄。當(dāng)事人認(rèn)為主持人、聽證員、記錄員與案件有直接利害關(guān)系要求回避的，由行政復(fù)議機構(gòu)決定?！保环矫妗缎姓?fù)議普通程序聽證辦法》不屬于法律法規(guī)的范疇，相比較三大訴訟法而言，法律層級較低，另一方面但并未就如何回避、回避人員范圍等予以明確。同時，行政復(fù)議法沒有對回避事項予以規(guī)定，因此行政復(fù)議工作中的回避制度缺乏上位法依據(jù)支撐，在實踐中也就難以操作，工地因人而異，有的進行回避審查，有的不審查回避事項，并且審查的標(biāo)準(zhǔn)也不同一。在實踐中，由于行政復(fù)議隊伍人員較少，有的在當(dāng)事人提出回避申請后，可能存在沒有辦案人員的窘境；如：WH市NL縣2024年組織開展兩起復(fù)議案件公開聽證，按照行政復(fù)議普通程序聽證辦法要求，需要3名聽證員、1名記錄員，若當(dāng)事人提出回避，會出現(xiàn)無人辦案的情況。

此外，有的行政機關(guān)負責(zé)人由縣級分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，如：安徽省TL市ZY縣公安局局長由副縣長兼任，又分管包括司法局在內(nèi)行政復(fù)議工作，而有一行政復(fù)議案件的申請人就是公安局的民警，而被申請人的行政機關(guān)退役軍人事務(wù)局仍由該縣長分管，盡管行政復(fù)議決定秉持著合法、公正原則，但仍然難以取得當(dāng)事人的理解；再如：HB市XS區(qū)公安分局及其派出機構(gòu)作出的行政行為，XS區(qū)政府和HB市政府均有權(quán)管轄，有的當(dāng)事人選擇了XS區(qū)政府作為復(fù)議機關(guān)，但因作為復(fù)議機構(gòu)的HB市XS區(qū)司法局的縣級分管領(lǐng)導(dǎo)為XS區(qū)公安分局局長，應(yīng)當(dāng)予以回避，因此需要引導(dǎo)當(dāng)事人去HB市政府申請復(fù)議，但有的當(dāng)事人認(rèn)為該行為是互相推諉，懶政，造成了不必要的誤會和誤解，影響了相對人對行政復(fù)議機關(guān)的信任程度，不利于相對人對行政復(fù)議結(jié)果的接受和理解。

因此，回避制度的建立和具體落實到行政復(fù)議工作實踐中也還有待進一步加強和健全。

三、建立、健全和完善行政復(fù)議制度的思考

（一）突破原有約束，借鑒并引入新的制度，使行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用真正落到實處

借鑒并引入仲裁制度中的仲裁員選任制度，建立“兼職行政復(fù)議人員名冊”，在行政復(fù)議普通程序案件中，由當(dāng)事人在“兼職行政復(fù)議人員名冊”中指定一名兼職行政復(fù)議人員參與行政復(fù)議，當(dāng)事人基于對選任行政復(fù)議人員的信任，可提高行政爭議化解的效力，有利于行政復(fù)議機關(guān)與當(dāng)事人的溝通和協(xié)調(diào)。而且兼職行政復(fù)議人員在專家、學(xué)者、律師當(dāng)中選聘，作為專職的法律工作者，他們都具有豐富的辦案經(jīng)驗和處理疑難糾紛的能力，善于從事調(diào)解工作，通過多做調(diào)解工作，能夠一定程度上提高行政復(fù)議化解行政爭議主渠道的作用，如WW市2022年以來辦結(jié)的193件行政復(fù)議案件中，經(jīng)過調(diào)解復(fù)議申請人主動撤回（終止）的案件30件，占比15.54%，而且經(jīng)調(diào)解結(jié)案的行政復(fù)議案件訴訟率為0%，通過調(diào)解使得行政復(fù)議化解行政爭議的效率明顯提升。

（二）通過公務(wù)員招考和社會招募，擴大行政復(fù)議機關(guān)人才隊伍規(guī)模，建立一支行政復(fù)議專、兼職人才隊伍

《行政復(fù)議法》第五十二條規(guī)定，縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者等參與的行政復(fù)議委員會，為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見，并就行政復(fù)議工作中的重大事項和共性問題研究提出意見。從行政復(fù)議急需人才的實際情況來看，在行政復(fù)議隊伍人才匱缺的前提下，可引入兼職人員從事行政復(fù)議工作，借鑒仲裁制度的仲裁員選任，建立兼職“行政復(fù)議人才專家?guī)臁?，置備“兼職行政?fù)議人員名冊”，在行政復(fù)議普通程序案件中，可允許當(dāng)事人在“兼職行政復(fù)議人員名冊”中指定一名仲裁人員參與辦案，既解決了專業(yè)隊伍人員不足的問題，也最大程度發(fā)揮專業(yè)人員的調(diào)解能力和經(jīng)驗，使得相對人感受到行政復(fù)議工作的公平、公正原則，取得當(dāng)事人最大程度的理解，盡可能最大程度化解行政爭議。

（三）通過不同層級的立法或通過部門規(guī)章明確行政復(fù)議工作中的回避問題

對于行政復(fù)議機關(guān)辦案人員的回避，可按照行政訴訟法加以規(guī)定，明確規(guī)定回避人員的范圍和應(yīng)該回避的條件，對自行回避、申請回避作出決定的主體等，同時，規(guī)定因回避導(dǎo)致辦案人員人數(shù)不足或者沒有符合條件的辦案人員，可通過兼職行政復(fù)議人員承辦行政復(fù)議案件。公安機關(guān)的主要負責(zé)人往往都是政府分管負責(zé)人兼任，而分管公安工作和司法行政（行政復(fù)議）的往往都是同一縣級領(lǐng)導(dǎo)分管，而實踐中公安機關(guān)作為行政復(fù)議案件的被申請人大量存在，因此，對于分管領(lǐng)導(dǎo)兼任所屬行政機關(guān)主要負責(zé)人的行政復(fù)議案件，可依當(dāng)事人申請或受理行政復(fù)議申請的復(fù)議機關(guān)主動報送上級行政復(fù)議機構(gòu)辦理，或者行政復(fù)議機構(gòu)工作規(guī)定由政府主要負責(zé)人或常務(wù)副職分管，從而確保行政復(fù)議案件的程序公正和實體公正的統(tǒng)一。

四、結(jié)語

行政復(fù)議案件的不斷攀升，行政復(fù)議案件辦案人員不足，辦案隊伍力量薄弱以及行政復(fù)議相關(guān)制度的不完善等一定程度上影響了行政復(fù)議案件辦理的效率和效果，也一定程度上影響了行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用的有效發(fā)揮，因此有必要盡快建立起一支專業(yè)化、職業(yè)化行政復(fù)議人才隊伍。突破原有思維和約束，借鑒并引入新的制度，進一步加快推進行政復(fù)議人才隊伍建設(shè)，通過建立、健全行政復(fù)議工作中的回避制度，使得相對人切切實實感受到行政復(fù)議的公平公正，在行政復(fù)議工作中將行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用真正落到實處。

參考文獻：

[1]中華人民共和國仲裁法.