基層治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策機(jī)制提升鄉(xiāng)村善治水平

農(nóng)村基層治理涉及廣泛的社會、經(jīng)濟(jì)及政治領(lǐng)域，其權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與決策機(jī)制的高效運(yùn)作對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要。當(dāng)前，我國農(nóng)村面臨人口老齡化、青年勞動力外流、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等諸多挑戰(zhàn)，這些因素共同作用下的治理模式及其效能直接關(guān)系到國家政策的實(shí)施效果和農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。因此，文章就農(nóng)村基層治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策機(jī)制展開探討，以期能夠提出更為有效的治理優(yōu)化建議，助力農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。

隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，農(nóng)村基層治理的有效性直接影響到政策的落地執(zhí)行及其成效。農(nóng)村基層治理依賴于較為復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)與多元的決策機(jī)制，這其中既包括官方的行政體系，也包括鄉(xiāng)村社會的自組織。如何在保持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的同時推動治理能力的現(xiàn)代化升級，成為了當(dāng)前面臨的重大課題。在此背景下，深入研究農(nóng)村基層治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制具有重要意義。一方面，這一研究有助于完善和發(fā)展關(guān)于基層治理的理論內(nèi)涵；另一方面，深入探討農(nóng)村基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策機(jī)制能夠?yàn)槿胬斫夂徒鉀Q農(nóng)村地區(qū)在現(xiàn)代化進(jìn)程中遇到的治理難題提供指導(dǎo)。因此，本文旨在通過分析當(dāng)前我國農(nóng)村基層治理中權(quán)力分布的現(xiàn)狀與特點(diǎn)以及不同決策機(jī)制的效能及其對基層治理效果的影響，從而提出促進(jìn)治理效能提升的策略建議，以期能夠?yàn)槲覈r(nóng)村基層治理提供有益的參考和啟示。

農(nóng)村基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的權(quán)力架構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)向農(nóng)村延伸的基本單位，其職能主要涉及公共行政管理、社會穩(wěn)定維護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動及公共服務(wù)提供等多個方面。作為連接縣級政府與農(nóng)村基層的關(guān)鍵紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在傳達(dá)和執(zhí)行上級政策的過程中承擔(dān)著極其重要的角色，其權(quán)力主要表現(xiàn)為對農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地管理、環(huán)境保護(hù)、村級財務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的監(jiān)督、指導(dǎo)與調(diào)整。與此同時，村民委員會（后文簡稱“村委會”）作為基層群眾自治組織，其權(quán)力主要源自村民的直接選舉。村委會在日常管理中負(fù)責(zé)組織村民會議，處理村內(nèi)事務(wù)，管理與分配村級集體經(jīng)濟(jì)的收益，維護(hù)村民的合法權(quán)益以及執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關(guān)政策。

傳統(tǒng)與現(xiàn)代治理模式的權(quán)力動態(tài)

傳統(tǒng)治理模式中，家族和宗族的權(quán)力在農(nóng)村社會中占據(jù)重要地位，家族長輩或族長承擔(dān)著解決糾紛、分配資源、維護(hù)社會秩序等職責(zé)，這種基于血緣、地緣的治理模式盡管在維護(hù)村莊穩(wěn)定和促進(jìn)社會和諧方面發(fā)揮了作用，但也存在諸多局限性，表現(xiàn)為缺乏公開透明的決策過程、權(quán)力過度集中以及忽視個體權(quán)益等問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和外部環(huán)境的變化，現(xiàn)代治理模式強(qiáng)調(diào)法規(guī)的權(quán)威和民主的參與，村委會選舉制度的推廣是這一轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。村民通過直接選舉產(chǎn)生的村委會成員代表村民行使自治權(quán)力，處理村莊內(nèi)的公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動，大大提升了治理的民主化水平。然而，傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代治理的權(quán)力動態(tài)并非割裂的二元對立。在許多農(nóng)村地區(qū)，傳統(tǒng)治理的影響仍然根深蒂固，家族和宗族的意見在一些重要事務(wù)中仍占有一席之地，因此，現(xiàn)代治理模式仍需要與傳統(tǒng)治理模式進(jìn)行融合才能實(shí)現(xiàn)有效治理。

權(quán)力分散與集中的趨勢分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)的基層代表，擁有較為集中的行政權(quán)力，負(fù)責(zé)制定與執(zhí)行農(nóng)業(yè)、社會福利、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多方面的政策，這種權(quán)力的集中有助于確保政策的一致性和協(xié)調(diào)性，使得國家層面的決策能夠迅速有效地在農(nóng)村地區(qū)得到實(shí)施。同時，權(quán)力集中也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自然災(zāi)害的應(yīng)對、公共衛(wèi)生事件的處理以及重要公共設(shè)施的建設(shè)中能夠集中資源，達(dá)到更好的處理效果。但與此同時，權(quán)力的過度集中也會導(dǎo)致決策過程的透明度降低，公眾參與度不足，從而影響政策的廣泛接受度和執(zhí)行效果。為了解決這一問題，近年來，在我國鄉(xiāng)村治理中逐漸強(qiáng)調(diào)權(quán)力的適度分散，向村委會等基層自治組織下放更多的管理權(quán)和自決權(quán)。村委會作為村民直接選舉產(chǎn)生的組織更加了解村莊的具體情況和村民的需求，因此，賦予村委會更多的權(quán)力，不僅有助于提高政策的針對性和有效性，還能增強(qiáng)村民對決策過程的參與感。

農(nóng)村基層治理中的決策機(jī)制

村級領(lǐng)導(dǎo)小組的決策職能

村級領(lǐng)導(dǎo)小組由村委會主任、副主任以及其他關(guān)鍵委員組成，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行關(guān)于社會管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事務(wù)等多方面的決策，以實(shí)現(xiàn)村級治理的民主化和高效化。具體來說，在村莊公共資源的分配、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)、以及公共衛(wèi)生和安全等領(lǐng)域，村級領(lǐng)導(dǎo)小組需要基于對村莊實(shí)際情況的深入了解和分析進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃和決策，以使資源能夠得到合理利用；村級領(lǐng)導(dǎo)小組還負(fù)責(zé)解決村民在生活中遇到的土地糾紛、村民間的矛盾和沖突等。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，村級領(lǐng)導(dǎo)小組也需要制定有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，引導(dǎo)和支持村民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、小型企業(yè)以及其他創(chuàng)收項(xiàng)目，具體包括提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、協(xié)助申請政府扶持資金、組織技能培訓(xùn)；同時村級領(lǐng)導(dǎo)小組還需要對外拓展合作渠道，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會企業(yè)及其他村莊建立合作關(guān)系，為村民創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會和社會資源。

村民代表會議的作用與影響

村民代表會議負(fù)責(zé)審議和批準(zhǔn)村莊的年度財政預(yù)算和決算、村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、公共建設(shè)項(xiàng)目等關(guān)鍵事項(xiàng)，這些決策直接關(guān)系到村民的經(jīng)濟(jì)利益和生活質(zhì)量，因此，通過村民代表會議的民主程序進(jìn)行決策，能反映廣大村民的意愿和需求。村民代表會議還負(fù)責(zé)選舉村委會的成員，監(jiān)督村委會的工作，從而增強(qiáng)治理的有效性和合法性。與此同時，村民代表會議的運(yùn)作也在提升村莊社會凝聚力方面起到了積極作用。在代表會議上，村民代表可以就村莊的教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等各種問題進(jìn)行討論和表達(dá)意見，從而集中村民的智慧和力量解決問題，化解矛盾，維護(hù)村莊的穩(wěn)定?？偟膩砜矗迕翊頃h能夠提升村民對村級決策的滿意度和接受度，從而促進(jìn)有關(guān)決策的順利落實(shí)和村莊治理的長期穩(wěn)定。

決策執(zhí)行的監(jiān)督與評估機(jī)制

在我國農(nóng)村地區(qū)，村級決策的執(zhí)行關(guān)聯(lián)著資金分配、土地管理、公共設(shè)施建設(shè)等關(guān)乎村民切身利益的事務(wù)，因此，確保這些決策得到嚴(yán)格執(zhí)行，避免因個人或小團(tuán)體的利益導(dǎo)致決策偏差是監(jiān)督機(jī)制的重要功能之一。村民代表會議、村務(wù)公開制度以及村務(wù)監(jiān)督委員會等構(gòu)成了監(jiān)督體系的基礎(chǔ)，其中，村民代表會議通過民主程序監(jiān)督村委會的執(zhí)行情況來保障村級事務(wù)公開透明，村務(wù)監(jiān)督委員會則負(fù)責(zé)對具體的村級事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和審查以避免腐敗、濫用權(quán)力。關(guān)于評估機(jī)制，評估機(jī)制的實(shí)施是通過對已執(zhí)行的決策進(jìn)行定期審查和總結(jié)來幫助村級組織了解決策的實(shí)際效果，分析存在的問題并及時進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。在許多農(nóng)村地區(qū)，評估過程主要依賴村民的反饋以及村委會內(nèi)部的自我審查。村民通過村民會議、座談會等形式表達(dá)對決策執(zhí)行效果的看法與建議，而村委會則需根據(jù)這些反饋對政策的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)和調(diào)整。

農(nóng)村基層治理中權(quán)力與決策的相互影響

權(quán)力結(jié)構(gòu)對決策內(nèi)容的制約

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的權(quán)力劃分影響著決策的制定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村土地管理、財政分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域擁有較大的話語權(quán)，這些領(lǐng)域的政策決策需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的批準(zhǔn)或支持。因此，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于推動某一方面的發(fā)展，相關(guān)的村級決策就會受到強(qiáng)烈的影響，導(dǎo)致一些村級實(shí)際需求被忽視或優(yōu)先級被調(diào)整。村委會在處理村內(nèi)事務(wù)時雖享有一定的自治權(quán)，但其決策的自主性仍受到上級政府政策的制約。在農(nóng)村基層治理中，村委會負(fù)責(zé)具體執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，這種從上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式在一定程度上限制了村委會根據(jù)村民實(shí)際需求靈活調(diào)整決策的能力。例如，一個地區(qū)迫切需要改善教育和醫(yī)療設(shè)施，但如果上級政府的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展或工業(yè)招商，這些迫切需求就不會成為決策的重點(diǎn)，從而影響整個地區(qū)的發(fā)展。

決策過程對權(quán)力分布的反作用

在傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有較大的決策權(quán)，而村委會的作用更多的是執(zhí)行和反饋，然而隨著農(nóng)村治理改革的深入，決策過程逐漸向基層和村民傾斜。這種變化促使權(quán)力下放，增強(qiáng)了村委會及普通村民在決策中的發(fā)言權(quán)和影響力。村民能夠通過村民代表會議直接參與到土地使用、公共預(yù)算分配等關(guān)鍵問題的討論與決策中，這不僅提升了決策的透明度和公正性，也重新分配了決策權(quán)，使得原本集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力逐步向基層社區(qū)傾斜。另一方面，決策過程中的反饋機(jī)制也對權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了不可忽視的影響。決策實(shí)施后，村委會和村民代表有責(zé)任對政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評估，村民通過正規(guī)渠道表達(dá)對某一政策不滿或提出改進(jìn)建議時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需對這些意見進(jìn)行考量并據(jù)此調(diào)整原有的決策方案或權(quán)力運(yùn)作方式。這種由基層反饋推動的權(quán)力調(diào)整既能夠修正不適當(dāng)?shù)恼撸€能促進(jìn)權(quán)力的合理分配和使用，從而有助于提升農(nóng)村整體治理成效。

沖突與協(xié)調(diào)的權(quán)力決策互動

農(nóng)村基層治理中的權(quán)力沖突主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的職責(zé)不清和權(quán)力重疊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有在農(nóng)村地區(qū)執(zhí)行國家政策的職責(zé)，其權(quán)力覆蓋農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施等多個領(lǐng)域，而村委會作為最接近農(nóng)民的自治組織，負(fù)責(zé)管理村莊內(nèi)部事務(wù)。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策指導(dǎo)與村委會的自主權(quán)益發(fā)生沖突時，如何協(xié)調(diào)這兩者之間的關(guān)系、保證決策的順利執(zhí)行和村民利益的最大化就成為了農(nóng)村治理中不可避免的挑戰(zhàn)。結(jié)合實(shí)踐來看，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動一項(xiàng)提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)的開發(fā)計(jì)劃時，如果該計(jì)劃的實(shí)施會影響村莊的土地使用和村民的生活方式，那么此時如何平衡開發(fā)與保護(hù)、進(jìn)步與傳統(tǒng)就需要通過有效的決策互動來解決。此外，協(xié)調(diào)機(jī)制的建立則對于緩解和解決沖突具有至關(guān)重要的作用，在我國農(nóng)村基層治理中，各級政府與村委會之間通過定期會議、聯(lián)合巡查和信息共享等方式加強(qiáng)溝通與合作，共同參與決策，這些協(xié)調(diào)活動有助于雙方理解各自的需求和限制，從而找到共識和解決方案。同時，村民代表會議的決策程序和村務(wù)公開制度的實(shí)施也能有效提升決策的透明度和公正性，減少由信息不對稱或利益不均引起的沖突。

農(nóng)村基層治理決策中的公民參與路徑

村民委員會的選舉與議事活動

選舉村民委員會，有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選，當(dāng)選人數(shù)不足應(yīng)選名額的，不足的名額另行選舉。另行選舉的，第一次投票未當(dāng)選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當(dāng)選，但是所得票數(shù)不得少于已投選票總數(shù)的三分之一，選舉結(jié)果應(yīng)當(dāng)當(dāng)場公布。村民委員會的選舉過程是村民參與基層治理的直接體現(xiàn)，選舉采用無記名投票的方式進(jìn)行，以保證選舉的公正與公平，所有具有選舉權(quán)的村民都可參與到代表的選舉中，也可以自愿成為候選人。選舉產(chǎn)生的村民代表負(fù)責(zé)反映和傳達(dá)基層民眾的意愿與需求，從而增強(qiáng)了村民對治理結(jié)果的滿意度、促進(jìn)了村級治理的透明度和責(zé)任性。在村民代表會議的議事過程中，村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，并負(fù)責(zé)調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議。在這一過程中，村民代表可根據(jù)了解的村民意見和需求，針對村莊的發(fā)展方向和具體政策的制定提出意見與建議，以此來保證決策的科學(xué)性和合理性。

村務(wù)監(jiān)督委員會的設(shè)立與運(yùn)行

村務(wù)監(jiān)督委員會的設(shè)立是基于對村級治理透明性和責(zé)任性的需求，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)村民民主理財、監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，但不從事具體的村務(wù)工作，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生。村務(wù)監(jiān)督委員會通過定期的報告和村民會議向村民公開其監(jiān)督結(jié)果，使得所有村民都能了解村級行政的運(yùn)作狀態(tài)。這種機(jī)制極大地增強(qiáng)了村級決策過程的透明度，讓村民能夠?qū)崟r了解并評估村委會的工作效果和誠信度。村務(wù)監(jiān)督委員會成員需要具備一定的法律和財務(wù)知識，在日常運(yùn)作中不僅要積極響應(yīng)村民的投訴和舉報，還需要主動檢查村級項(xiàng)目的執(zhí)行情況和財務(wù)管理，保障公共資金的合理使用和項(xiàng)目的公正實(shí)施，提升整體的治理效率和質(zhì)量。

村民建議與意見征集程序

村民建議與意見征集是通過定期的村民會議或村委會設(shè)立的意見箱等方式進(jìn)行。在村民會議上，村民有機(jī)會直接向村委會及其它村級干部表達(dá)自己的想法和意見，這些大會是開放的，任何村民都可以參加并對村里正在討論的事務(wù)或未來的發(fā)展計(jì)劃提出自己的看法。為了確保每位村民都有表達(dá)意見的機(jī)會，村委會還會設(shè)立意見箱收集不能出席大會的村民的意見，使得各方面的意見都能被收集和考慮，增強(qiáng)了決策的全面性和民主性。村委會會對村民的建議進(jìn)行整理和評估，確定哪些建議可行，哪些需要進(jìn)一步地調(diào)查或修改，而后將這些建議納入政策制定過程或調(diào)整現(xiàn)有的治理措施以更好地符合村民的期望和需要。這不僅提升了政策的實(shí)用性和目標(biāo)精準(zhǔn)性，也使村民感受到自己的聲音被重視。整體來看，村民建議與意見征集程序的實(shí)施有助于構(gòu)建一個開放、透明和互動的治理環(huán)境，提高了村民參與村莊管理和發(fā)展的積極性。

綜上，權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策機(jī)制在農(nóng)村基層治理中相互作用共同塑造了農(nóng)村的發(fā)展軌跡與治理環(huán)境。村民代表會議、村務(wù)監(jiān)督委員會等農(nóng)村公共事務(wù)參與途徑的有效運(yùn)作不僅增強(qiáng)了治理的透明度和公正性，也提升了村民對決策過程的滿意度和參與度，促進(jìn)了鄉(xiāng)村和諧與持續(xù)發(fā)展。未來，應(yīng)進(jìn)一步探索農(nóng)村基層治理模式，以適應(yīng)不斷變化的需求。

（作者單位：黑龍江大學(xué)）