鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化法治路徑優(yōu)化研究

［摘 要］鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義，其法治路徑主要是國家制定法和軟法規(guī)范。而單獨(dú)依靠制定法路徑或軟法規(guī)范均存在一定的治理缺陷，難以實(shí)現(xiàn)“自治、法治、德治”相結(jié)合的現(xiàn)代治理新格局。研究表明，國家制定法與軟法規(guī)范融合共治，可以發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢(shì)，還能彌補(bǔ)彼此的功能短板，不失為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理想路徑。二者融合共治不但存在較強(qiáng)的理論基礎(chǔ)和政策依據(jù)，還有著豐富的制度支撐和實(shí)踐佐證。然其融合共治并非完美無缺，法治路徑優(yōu)化的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是確保制定法的規(guī)范適用、軟法規(guī)范的理性生成，并構(gòu)建二者的銜接融合機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化；制定法；軟法規(guī)范；法治路徑；鄉(xiāng)村振興

［中圖分類號(hào)］D92" ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A" ［文章編號(hào)］2096-7349（2025）01-0119-11

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，高度契合當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，必將成為決戰(zhàn)決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求和新時(shí)期做好“三農(nóng)”工作的總抓手，成為有效解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的必然選擇。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略確定的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保?］總要求，“治理有效”是其中極為關(guān)鍵的一環(huán)，甚至可以說，治理有效是其他幾個(gè)方面的基礎(chǔ)和保障。鄉(xiāng)村作為國家治理的基礎(chǔ)單元，如果欠缺適應(yīng)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理需求的治理能力和治理體系，特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，沒有有效的鄉(xiāng)村治理制度予以跟進(jìn)，產(chǎn)業(yè)興旺和生態(tài)宜居就無從談起，鄉(xiāng)風(fēng)文明和生活富裕也就難以實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上來說，做好“鄉(xiāng)村治理”這篇文章意義十分重大，其承載的擔(dān)當(dāng)與使命于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來說，重要性更是不言而喻。

正是基于以上考慮，目前各地方政府已經(jīng)在探索基層社會(huì)治理的體制機(jī)制、挖掘總結(jié)基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)方面取得了很大成績。例如，新時(shí)代對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”1堅(jiān)持和發(fā)展所進(jìn)行的探索與創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上提出的自治、法治、德治“三治融合”基層社會(huì)治理基本體系等，這些都為未來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村治理體制改革提供了基礎(chǔ)和方向。事實(shí)上，“三治融合”基層治理體系的確立，突破了以國家為中心的傳統(tǒng)治理格局，不僅強(qiáng)調(diào)治理主體和治理方式的多元化，更加注重構(gòu)建國家與社會(huì)、權(quán)力與權(quán)利之間的良性互動(dòng)機(jī)制，以打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局為治理理念和治理依歸［2］。在此指引下，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的主體和手段已經(jīng)從單一封閉轉(zhuǎn)向多元開放，唯其如此，方可適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)差異化、多元化的治理需求。鑒于此，本文將重點(diǎn)探討鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化及其法治路徑，并對(duì)相關(guān)機(jī)制的完善提出優(yōu)化建議。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論闡釋

自黨的十九大將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略確定為國家戰(zhàn)略以來，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等國家層面的制度文件，其意圖是在制度體系方面將鄉(xiāng)村治理吸納為國家治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分［3］。不容忽視的是，鄉(xiāng)村社會(huì)在自身發(fā)展過程中孕育了很多符合自身發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)的治理管理體系，其在鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)治理中發(fā)揮著巨大的功能作用。質(zhì)言之，鄉(xiāng)村治理的基本面向包括兩個(gè)范疇：其既屬于社會(huì)治理的一部分，是社會(huì)治理的重點(diǎn)領(lǐng)域；又因在治理和發(fā)展過程中的規(guī)律和特點(diǎn)，在走向現(xiàn)代化的過程中又有自身的治理體系面向。

（一）鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的新特點(diǎn)

我國幅員遼闊，城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展不平衡，即使在鄉(xiāng)村，各地的發(fā)展情況、治理水平差異也很大。黨的十九大對(duì)新時(shí)代我國社會(huì)的主要矛盾作出新闡釋，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略即是對(duì)解決我國社會(huì)主要矛盾的直接回應(yīng)。社會(huì)矛盾的深刻變化意味著解決矛盾的手段與之前相比也須有所改變，并且具有了某些新的特點(diǎn)。

首先，在治理主體上，從單一的政府被動(dòng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎畽C(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等多個(gè)主體積極參與其中的多元共治。其次，在治理內(nèi)容上，治理的側(cè)重點(diǎn)放在化解人民內(nèi)部矛盾、完善公共安全防控體系和構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局上。再次，在治理方式上，變被動(dòng)為主動(dòng)，依托科技賦能，促使行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等公眾主體參與到鄉(xiāng)村社會(huì)治理之中，形成政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)機(jī)制。在這一過程中，法治思維和法治方式是新時(shí)代社會(huì)治理的基本路徑，長久沉淀下來的、符合鄉(xiāng)村治理規(guī)律和特點(diǎn)的自治章程、村規(guī)民約等軟法1性規(guī)范同樣不可或缺，良法善治將伴隨著鄉(xiāng)村社會(huì)治理的全過程。最后，在治理目標(biāo)上，通過制度優(yōu)化，將鄉(xiāng)村治理融入社會(huì)治理中去，使發(fā)展不平衡不充分的矛盾得到消解，人民對(duì)美好生活的向往的目標(biāo)成為現(xiàn)實(shí)。

綜上所述，鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化可以概括為：依靠國家制定法和軟法規(guī)范，通過多種治理手段，使政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾積極參與到化解鄉(xiāng)村內(nèi)部矛盾、完善社會(huì)治安和公共安全防控體系中來，達(dá)到鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的目的。

（二）鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時(shí)代內(nèi)涵及法治路徑

鄉(xiāng)村社會(huì)長久沉積的、符合其治理規(guī)律和特點(diǎn)的治理體系、權(quán)力（利）的配置及其運(yùn)行等是推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理必須面對(duì)的問題。在此取向下，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化主要包括時(shí)代內(nèi)涵和法治路徑兩個(gè)方面。

1.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時(shí)代內(nèi)涵

首先，軟法性規(guī)范的治理功能得到彰顯。與政府管理不同的是，社會(huì)治理需要多個(gè)治理主體共同參與，并充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織及群眾個(gè)體參與社會(huì)治理的積極性和主動(dòng)性。具體到鄉(xiāng)村治理來說，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，使基層群眾自治組織和村民個(gè)人積極發(fā)揮參與鄉(xiāng)村事務(wù)治理的主觀能動(dòng)性，凸顯村規(guī)民約等軟法性規(guī)范在鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)中的治理性功能。概言之，就是權(quán)力讓步于權(quán)利，使軟法性規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中有被尊重的地位和施展空間。

其次，治理重心的基層化不斷得到認(rèn)可。鄉(xiāng)村是國家治理體系中的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，其治理狀況如何是國家治理體系和治理能力的直接體現(xiàn)?；谶@樣的判斷，黨的十九大報(bào)告明確提出“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”［4］的要求，應(yīng)該說，這是基于對(duì)新時(shí)代社會(huì)矛盾發(fā)生變化做出的調(diào)整。與此同時(shí)，近些年社會(huì)治理中涌現(xiàn)出的“深圳模式”2、“南京模式”3等，為新時(shí)代做好鄉(xiāng)村社會(huì)治理提供了有益的借鑒，這從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面反映出鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式的基層化與多樣性特征。

最后，治理模式的選擇必須堅(jiān)持法治化原則。社會(huì)治理的選擇要以滿足人民群眾的多元化需求、有效化解各類社會(huì)矛盾、增進(jìn)人民福祉為最終依歸。所有治理現(xiàn)代化模式的探索都應(yīng)秉持法治理念，運(yùn)用法治思維和法治方式，使良法善治貫穿鄉(xiāng)村社會(huì)治理的全過程和各方面，確保鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展規(guī)律和民眾的意志在法治軌道內(nèi)得到傳承和體現(xiàn)。需要重申的是，鄉(xiāng)村自治章程、村規(guī)民約等軟法性規(guī)范在社會(huì)治理中的功用需要引起足夠的重視，因?yàn)樗鼈冊(cè)卩l(xiāng)村社會(huì)治理過程中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

2.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的法治路徑

在承認(rèn)軟法為法的前提下，鄉(xiāng)村社會(huì)治理依托的主要路徑有三種：一是國家制定的強(qiáng)制性規(guī)范，二是以村規(guī)民約為代表的自治性規(guī)范，三是強(qiáng)制性規(guī)范與自治性規(guī)范的融合共治［5］。筆者認(rèn)為，第一種路徑的不足是：強(qiáng)制性規(guī)范在歷史傳統(tǒng)、文化習(xí)俗不同的鄉(xiāng)村社會(huì)能夠發(fā)揮的作用有限，加之當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)法治建設(shè)還較為薄弱，在運(yùn)用強(qiáng)制性規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)開展治理前要做實(shí)做好“送法下鄉(xiāng)”、厘清主體間權(quán)力與權(quán)利的邊界等諸多持續(xù)性的工作，無異于“遠(yuǎn)水難解近渴”。第二種路徑的不足是：鄉(xiāng)村治理廣泛運(yùn)用自治性規(guī)范不利于國家法制統(tǒng)一，與全面依法治國的時(shí)代要求和現(xiàn)代治理體系相悖。第三種路徑將兩類治理規(guī)范統(tǒng)合在國家治理法治化的框架下，既能發(fā)揮國家制定法在鄉(xiāng)村治理中的強(qiáng)制性規(guī)范作用，又充分考慮到鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，最大限度地發(fā)揮軟法性規(guī)范的作用，使二者形成互補(bǔ)融合，形成功能上的有效互補(bǔ)格局，有助于形成完善的鄉(xiāng)村治理制度體系，調(diào)動(dòng)各方面參與治理的積極性和主動(dòng)性，從而不斷提升社會(huì)治理效能。

擺在面前的問題是：兩種實(shí)現(xiàn)路徑融合的基礎(chǔ)有沒有？在鄉(xiāng)村社會(huì)治理過程中融合共治如何體現(xiàn)和協(xié)調(diào)？這是需要我們加以深入研究的問題。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化法治路徑的融合研究

黨的十八大以來，我國在加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作的同時(shí)，把健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系［6］作為治理目標(biāo)，特別是在國家層面，已經(jīng)將鄉(xiāng)村治理正式納入了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的范疇。與此同時(shí)也有學(xué)者指出，鄉(xiāng)村治理體現(xiàn)在對(duì)各種規(guī)范的綜合運(yùn)用上，很大程度上依靠的是軟法規(guī)范［7］。近年來的理論研究和地方實(shí)踐均表明，軟法有其獨(dú)特的適用性，在國家治理法治化，尤其是在鄉(xiāng)村社會(huì)治理進(jìn)程中具有巨大的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。可喜的是，在鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中已經(jīng)產(chǎn)生和積累了大量的軟法性規(guī)范，只要健全機(jī)制建設(shè)，跟進(jìn)配套制度，并深度挖掘軟法性規(guī)范，使其與國家制定法有效銜接、共同發(fā)力，那么在鄉(xiāng)村社會(huì)治理的大舞臺(tái)上實(shí)現(xiàn)兩種路徑的融合共治是具有可行性的。

（一）理論基礎(chǔ)

其一，“善治理論”是二者融合共治的理論支撐。善治是治理理論的一個(gè)重要成果，其核心要義是“政府不再是公共管理領(lǐng)域的惟一權(quán)力主體，而是強(qiáng)調(diào)政府與市民社會(huì)的良好合作，并充分發(fā)揮自組織的作用，從而實(shí)現(xiàn)公民積極參與管理以及推進(jìn)管理的民主化進(jìn)程”［8］。“善治理論”的本質(zhì)是依托政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的合作管理，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化［9］。隨著“善治理論”的發(fā)展，其逐漸演化成解決現(xiàn)代國家治理中政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公民之間關(guān)系定位的理論基礎(chǔ)。在強(qiáng)調(diào)治理主體多元化、治理過程程序化、治理規(guī)則協(xié)商化、治理結(jié)果共享化、治理責(zé)任分擔(dān)化的基礎(chǔ)上，衍生出“公共治理”“協(xié)同治理”“多元治理”“多中心治理”等諸多新生概念。無論“善治理論”如何發(fā)展，其所蘊(yùn)含的治理主體多元、治理過程多元參與、治理程序合法、治理結(jié)果共享這些核心要素始終沒有改變。在得到不斷延伸和豐富的同時(shí)，其最終依歸仍然是通過自治、法治、德治相結(jié)合的善治道路，形成共建共治共享的社會(huì)治理局面。在“善治理論”語境下，政府機(jī)構(gòu)與基層群眾組織不再是隸屬管理關(guān)系，而是引導(dǎo)合作關(guān)系，基層群眾組織及其自有規(guī)則在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的參與性、主動(dòng)性和積極性應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊ぐl(fā)和保護(hù)。由此說來，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的手段不僅僅包括國家的制定法規(guī)范，還可以發(fā)現(xiàn)基層社會(huì)正在成為各類社會(huì)組織、村民組織、行業(yè)組織、基層群眾組織創(chuàng)制的軟法規(guī)范發(fā)揮治理作用的重要場(chǎng)域。

其二，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略目標(biāo)是二者合作共治的依據(jù)來源。國家治理體系是指各類能夠有效提升現(xiàn)代國家治理水平的制度體系，國家治理能力是國家運(yùn)用各類治理手段管理社會(huì)事務(wù)的能力。鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化是國家治理體系的重要組成部分，其核心是建立以國家為主導(dǎo)的制定法規(guī)范體系和以村規(guī)民約、自治章程等為主體的軟法規(guī)范體系相結(jié)合的法治體系。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化過程中，完備的制度體系是基礎(chǔ)前提，治理能力提升是最終目標(biāo)。質(zhì)言之，鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化就是要通過國家職能機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村基層組織的共同參與，以制定法規(guī)范和軟法性規(guī)范為治理手段，依法處理鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、管理民主化、利益最大化的目標(biāo)。從邏輯上看，協(xié)調(diào)互補(bǔ)的制度供給能夠有效促進(jìn)治理能力的提升，反過來，治理能力的提升可以直接作用于治理體系的完善和改進(jìn)?？梢姡瑖抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略布局為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化提供了兩種治理路徑融合的理論依據(jù)。

（二）政策依據(jù)

目前，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中制定法與軟法性規(guī)范融合共治的代表性政策主要有：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》［10］（簡稱《決定》）、《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》［11］（簡稱《意見》）等。這在合作共治方面的體現(xiàn)及其傳承可直觀參照表1。

表1 制定法與軟法性規(guī)范融合共治政策變化對(duì)比

[文件名稱 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》 出臺(tái)時(shí)間 2014年10月 2020年3月 治理主體 發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用 指出法治鄉(xiāng)村建設(shè)是為了群眾、依靠群眾，過程群眾參與、效果群眾評(píng)判、成果群眾共享 治理體系 深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理 提出“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系” 治理規(guī)則 發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用 制定和完善村民自治章程、村規(guī)民約等自治制度，充分發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用 ]

通過以上對(duì)比表明，村民自治章程、村規(guī)民約等自治制度在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的重要性愈加凸顯，軟法性規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中的功用和治理“尺度”被逐漸“放大”。較之于國家制定法而言，其屬于軟法范疇，國家對(duì)自治章程、村規(guī)民約等自治規(guī)范治理功能的肯定，其實(shí)質(zhì)是對(duì)軟法性規(guī)范在社會(huì)治理中作用的承認(rèn)。

（三）制度支撐

就制度層面而言，國家制定法與軟法規(guī)范在調(diào)整社會(huì)關(guān)系方面融合共治的例子也是大量存在的。如《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）第十條規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗?！保?2］即是以成文法的形式，肯定了“習(xí)慣”在民法法源中的地位。這種突破具有鮮明的時(shí)代進(jìn)步意義，將法律淵源予以擴(kuò)充，其摒棄了原有的成文法中心主義，將習(xí)慣、司法解釋和判例等一些帶有“普世”價(jià)值的解紛規(guī)則納入民事法律關(guān)系場(chǎng)域，發(fā)揮定紛止?fàn)幍墓δ埽峭晟茋抑卫眢w系和提升國家治理能力的生動(dòng)體現(xiàn)。

誠然，習(xí)慣作為一種解決矛盾糾紛的規(guī)范，其自身首先要與社會(huì)的發(fā)展變化相適應(yīng)。習(xí)慣的產(chǎn)生、發(fā)展、演變離不開所在鄉(xiāng)村社會(huì)的基層社會(huì)的歷史傳統(tǒng)，不同地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、傳統(tǒng)相互作用，必然會(huì)演變出符合本地區(qū)的糾紛解決機(jī)制。故而習(xí)慣是當(dāng)?shù)厝罕娨庾R(shí)價(jià)值的外在行為體現(xiàn)，具有較強(qiáng)的普適性，承認(rèn)其法源地位，是對(duì)村規(guī)民約、自治章程的尊重，也是對(duì)中國特色社會(huì)主義法律制度的發(fā)展。在這方面，一些行業(yè)組織的“章程”體現(xiàn)得最為明顯，它們構(gòu)成了公共政策類型的規(guī)章制度，具體表現(xiàn)為：不同主體類的章程、不同行業(yè)類的章程、不同規(guī)則對(duì)象類的章程，等等。類推之，《民法典》對(duì)習(xí)慣法律淵源地位的承認(rèn)，實(shí)際上是在保證已有法的穩(wěn)定性的同時(shí)，將村規(guī)民約、村民自治章程這類軟法性規(guī)范，視為軟硬法合作共治的重要制度基礎(chǔ)，彰顯了制定法的發(fā)展性、演進(jìn)性和開放性特質(zhì)。

（四）實(shí)踐考察

只有通過實(shí)踐，方能檢驗(yàn)理論的正確與否，前文述及的“深圳模式”“南京模式”是近年來社會(huì)治理的成功模式。而鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐中，以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最為典型，其成功之處不僅要在理論上得以證成，而且在實(shí)踐中必須得到驗(yàn)證。梳理總結(jié)這些成功的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，我們不難看到，其治理模式無一例外都是制定法與軟法性規(guī)范合作共治的典范。

筆者通過考察“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)現(xiàn)，其對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化路徑研究有兩點(diǎn)重要啟示：一是遵循鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”成果主要依靠群眾力量化解矛盾糾紛，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。這一過程中，村民是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主要參與者、受益者和監(jiān)督者，矛盾糾紛化解堅(jiān)持以村民為中心，這是促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化的重要法寶［13］。二是做到充分的制度供給。村民自治是鄉(xiāng)村社會(huì)中自我管理、自我治理的一種方式，在矛盾糾紛化解的過程中，村規(guī)民約、自治章程等軟法規(guī)范發(fā)揮著就地解決糾紛的積極作用，充實(shí)了鄉(xiāng)村社會(huì)善治的制度體系，構(gòu)建起了鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的新格局?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”在完善制定法治制度體系的同時(shí)，持續(xù)健全完善各類村規(guī)民約和自治章程等，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中不斷形成自上而下和自下而上相結(jié)合的制度供給格局。

此外，成功的鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式，必須依托當(dāng)?shù)氐娜宋?、民俗、?xí)慣等歷史傳統(tǒng)，而這些傳統(tǒng)一般都直接或間接地體現(xiàn)在當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約、自治章程等軟法規(guī)范中，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”正是把這些軟法性規(guī)范的作用予以充分發(fā)揮，又適時(shí)地與國家制定法特有的權(quán)威性結(jié)合起來，從而不斷發(fā)揮出治理的最大效能。

三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化法治路徑優(yōu)化的對(duì)策建議

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)治理中不同社會(huì)主體間合作協(xié)同觀念的轉(zhuǎn)變和手段的豐富，我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式正逐步由傳統(tǒng)的國家集中治理向公共協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變。社會(huì)多元治理最大的難題來自各主體所代表的不同利益之間的協(xié)調(diào)，故在制定法和軟法性規(guī)范協(xié)同共治語境下，鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化應(yīng)滿足鄉(xiāng)土社會(huì)轉(zhuǎn)型治理的多重期待。一方面，國家制定法作為化解矛盾糾紛的有力措施，應(yīng)當(dāng)對(duì)鄉(xiāng)村治理中形式靈活多樣、現(xiàn)實(shí)作用較強(qiáng)的軟法性規(guī)范保持必要的尊重，做到適時(shí)“在場(chǎng)”，以契合“小政府、大社會(huì)”的管理體制。另一方面，制定法介入本身也應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)柔性治理的軟法期待，在維護(hù)國家制定法客觀中立權(quán)威的前提下，充分尊重村規(guī)民約、民間習(xí)慣等非正式法律淵源，彌補(bǔ)國家制定法在具體治理中的不足和缺陷。

（一）規(guī)范適用：國家制定法在鄉(xiāng)村治理中的“在場(chǎng)”規(guī)則

鄉(xiāng)村社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，國家制定法的作用不可或缺，必須使其時(shí)刻處于“在場(chǎng)”狀態(tài)。以此為前提，通過觀察鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐，筆者認(rèn)為，國家制定法在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的規(guī)范“在場(chǎng)”主要表現(xiàn)在其對(duì)鄉(xiāng)村自治、德治的認(rèn)可和保障上。簡言之，應(yīng)當(dāng)分別從國家制定法的適用主體、適用范圍、適用順序等三個(gè)方面彰顯其“在場(chǎng)”。

1.適用主體

無論是軟法性規(guī)范還是國家制定法，都需要相應(yīng)的主體予以實(shí)施。在基層社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心、司法所、派出所、人民法庭是鄉(xiāng)村治理中適用國家制定法的主要部門，按照其職能不同，各適用主體的“出場(chǎng)”順序也不盡相同。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心主要處理信訪及涉行政類爭議事項(xiàng)；司法所主要為村民提供各類法律服務(wù)；派出所主要處理鄉(xiāng)村社會(huì)一般性治安管理糾紛及簡單的民事糾紛。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心、司法所、派出所等主體的行政屬性，其“出場(chǎng)”順序應(yīng)當(dāng)前置。而人民法庭作為國家司法機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，扮演著化解矛盾糾紛最后一道防線的角色，承載著極為特殊的使命，在軟法性規(guī)范和其他主體無法解決紛爭時(shí)，才由人民法庭“出場(chǎng)”，通過司法程序調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系。

2.適用范圍

以家族和血緣關(guān)系為載體的“熟人社會(huì)”是我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的基本特征。在這種環(huán)境中，村民活動(dòng)范圍有限，人際交往比較單純，由此形成了以禮治和德治為代表的禮法之治，這種禮法之治成了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的普遍適用準(zhǔn)則。禮法之治憑借其內(nèi)在的權(quán)威性，通過倫理秩序、宗教法度等潛在的拘束力成為化解糾紛的主要方式。在我國以法治、德治、自治為代表的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)確立，在“三治融合”治理體系尚未完全成熟的情形下，國家制定法應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序保持適當(dāng)?shù)木嚯x，給予軟法性規(guī)則充分的適用空間［14］。因此，在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理過程中，應(yīng)當(dāng)首先由軟法性規(guī)范對(duì)涉及鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的一般性矛盾糾紛予以先行處理，而對(duì)涉及其他民事特別程序、部分行政違法案件和刑事公訴案件，則由國家制定法“出場(chǎng)”予以調(diào)整。

3.適用順序

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)治理理念及治理模式的轉(zhuǎn)型，國家公權(quán)力開始“后退”，由此形成社會(huì)自治空間逐步擴(kuò)大。按照這種發(fā)展趨勢(shì)，在鄉(xiāng)村社會(huì)，化解矛盾糾紛將按照“情→理→法”的邏輯順序依次展開。即在法治原則的大前提下，充分尊重傳統(tǒng)的“村莊權(quán)威”，遵循傳統(tǒng)處理方式，通過“情→理”等軟法性規(guī)范就地化解矛盾糾紛。國家制定法應(yīng)當(dāng)對(duì)軟法保持必要的謙抑性和退讓性，在軟法性規(guī)范無法解決時(shí)，再由制定法“出場(chǎng)”進(jìn)行處理。

另外，國家制定法在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中規(guī)范“在場(chǎng)”還蘊(yùn)含著一層含義，那就是國家層面要制定出保障軟法性規(guī)范發(fā)揮功能的配套措施，以使軟法性規(guī)范真正處在鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛解決的“橋頭堡”位置，發(fā)揮好“過濾鏡”的作用。

（二）合理生成：軟法規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中的“在場(chǎng)”規(guī)則

鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化對(duì)軟法性規(guī)范調(diào)處鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾糾紛抱有很大的期待，需要重點(diǎn)考慮的是如何發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，規(guī)避其缺陷。筆者認(rèn)為，軟法規(guī)范生成“在場(chǎng)”，要把握住主體多元、程序法治、監(jiān)督參與等基本要求。具體而言：

1.主體多元

在鄉(xiāng)村社會(huì)治理，尤其是涉及村莊公共資源配置方面，各村民主體、村集體、村民自治性組織應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的決策參與權(quán)，故各村民主體、村集體、村民自治性組織不僅是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的責(zé)任主體，更應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地參與到事關(guān)鄉(xiāng)村公共事務(wù)政策及規(guī)則的制定中來，成為鄉(xiāng)村社會(huì)軟法規(guī)范的創(chuàng)制參與主體［15］。各主體在創(chuàng)制時(shí)要牢牢把握從社會(huì)生活本身尋找軟法以及形成的軟法性規(guī)范來源于鄉(xiāng)村、服務(wù)于鄉(xiāng)村的基本思想，做到各主體平等參與其中，民主協(xié)商，最大限度地凝聚各方面的共識(shí)和見解，使生成的軟法性規(guī)范能被各主體所接受。

2.程序法治

在軟法性規(guī)范創(chuàng)制過程中，應(yīng)當(dāng)遵循程序正當(dāng)原則，即在內(nèi)容與程序上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)基層社會(huì)治理的合法性特征。首先，要最大限度地保障村民的合法權(quán)益，保障多數(shù)村民的參與權(quán)，落實(shí)好對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)管理的表決權(quán)和異議權(quán)。其次，通過制定科學(xué)合理的“審議”流程，確保各主體在參與協(xié)商過程中程序正當(dāng)透明，這是軟法性規(guī)范取得廣泛適用性最重要的關(guān)口和環(huán)節(jié)。最后，軟法性規(guī)范在實(shí)踐中能夠良性運(yùn)行，還需要各級(jí)政府職能機(jī)構(gòu)科學(xué)有效地引導(dǎo)基層自治組織的行為，賦予相關(guān)職能部門一定的審查權(quán)，對(duì)創(chuàng)制的軟法性規(guī)范予以必要的合法性審查和清理，從源頭上規(guī)避軟法性規(guī)范與國家制定法之間的沖突。

3.監(jiān)督參與

推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化要堅(jiān)持人民主體地位，以人民為中心，充分發(fā)動(dòng)和依靠人民群眾［16］。通過軟法性規(guī)范釋放政策紅利，加強(qiáng)村民的自治實(shí)踐，使每一位村民都積極主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)治理中去；通過暢通村務(wù)信息公開、成員舉報(bào)反映等監(jiān)督渠道，確保軟法性規(guī)范的實(shí)施效力得到強(qiáng)化。村委會(huì)作為鄉(xiāng)村治理中與廣大村民直接接觸的基層組織，負(fù)責(zé)對(duì)權(quán)利意識(shí)淡薄的村民進(jìn)行宣傳教育和引導(dǎo)，培養(yǎng)村民的鄉(xiāng)村治理意識(shí)以及監(jiān)督意識(shí)，喚醒并激發(fā)村民在村務(wù)決策與村務(wù)治理中的監(jiān)督參與意識(shí)，這樣軟法性規(guī)范治理才會(huì)變得水到渠成。

（三）協(xié)調(diào)銜接：國家制定法與軟法規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中的對(duì)話規(guī)則

由于所代表的利益機(jī)制不同，國家制定法與軟法性規(guī)范在鄉(xiāng)村社會(huì)治理過程中出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，甚至產(chǎn)生沖突是一個(gè)不爭的事實(shí)?，F(xiàn)有的研究成果表明，二者之間在相互溝通的基礎(chǔ)上妥協(xié)合作將是制度創(chuàng)新的一個(gè)重要途徑，最終將會(huì)走向結(jié)合、交叉，甚至出現(xiàn)一定程度的混同［17］。但是應(yīng)當(dāng)預(yù)見到，國家制定法與軟法性規(guī)范的協(xié)調(diào)需要較長的時(shí)間和過程。鑒于單純依靠二者中的某一個(gè)都無法有效地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理，因此，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，需要建立國家制定法與軟法規(guī)范有效的銜接溝通機(jī)制，筆者認(rèn)為，二者的調(diào)適應(yīng)秉持以下原則。

首先，二者矛盾沖突時(shí)適用國家制定法。國家制定法是建立在普遍的具有公共性利益之上的法律，由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，在適用上也具有普遍性。而軟法性規(guī)范則不然，其內(nèi)生于具有較強(qiáng)地域性的村民共同體中，且因其利益而產(chǎn)生，不論是創(chuàng)制目標(biāo)、程序，還是法律后果，其權(quán)威性均沒法與國家制定法相比較。故當(dāng)二者產(chǎn)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉持國家制定法優(yōu)先適用原則，以維護(hù)國家制定法的權(quán)威和統(tǒng)一。

其次，二者和諧共處時(shí)適用軟法性規(guī)范。由于軟法性規(guī)范大多形成于村民組織、村集體等主體的日常習(xí)慣性活動(dòng)當(dāng)中，具有明顯的本土性、地域性特征，解決糾紛程序簡單、方式靈活，故其在組織內(nèi)部具有更高的認(rèn)同度和適用性。故二者和諧共處時(shí)，在不違背法治原則和法治精神的前提下，選擇優(yōu)先適用軟法性規(guī)范，對(duì)于更好地解決組織內(nèi)部的矛盾紛爭無疑具有更加積極的意義。

最后，建立軟法性規(guī)范向國家制定法的“轉(zhuǎn)化”機(jī)制。要達(dá)到二者的鑲嵌融合，對(duì)產(chǎn)生于組織內(nèi)部的軟法性規(guī)范進(jìn)行甄別篩選是其重要的環(huán)節(jié)，注意發(fā)掘符合公共利益和社會(huì)倫理道德的村規(guī)民約，將彰顯公平正義、法治精神內(nèi)涵的自治性規(guī)范作為國家制定法的基礎(chǔ)性“素材”，通過嚴(yán)格的法定程序，將其上升為較高層次的規(guī)章制度，使其發(fā)揮高效化解鄉(xiāng)村糾紛、全面提升鄉(xiāng)村治理質(zhì)效的價(jià)值作用，進(jìn)而達(dá)到國家制定法與軟法性規(guī)范在鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)中協(xié)同共治的目的。

余" 論

鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。本文以鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本面向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容及其三種法治路徑做了解讀。在推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的過程中，單純依靠國家制定法存在一定的局限，而軟法性規(guī)范由于自身的缺陷難以獨(dú)立實(shí)施。國家制定法與軟法性規(guī)范的融合共治，不但有豐富的理論基礎(chǔ)和政策依據(jù)，更有堅(jiān)實(shí)的制度支撐和實(shí)踐佐證，不失為推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化的理想選擇。誠然，在制定法與軟法性規(guī)范作用于鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)治理時(shí)，還應(yīng)注意制定法的有限介入和軟法性規(guī)范的理性規(guī)范生成，故它們需要遵守不同的“在場(chǎng)”規(guī)則，且應(yīng)區(qū)分不同情形，做好二者之間的協(xié)調(diào)與對(duì)話。

需要說明的是，本文的出發(fā)點(diǎn)、論證過程和落腳點(diǎn)均以制定法與鄉(xiāng)村社會(huì)治理的軟法性規(guī)范融合與協(xié)同為視角，絕非主張突出適用“民間法”和各類傳統(tǒng)習(xí)俗等軟法性規(guī)范，更不存在抵觸、排斥國家制定法的用意。而是在協(xié)同共治語境下，站在學(xué)術(shù)討論的立場(chǎng)，以制定法與軟法性規(guī)范在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的良性互動(dòng)為基本前提和最終目的。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)法治意識(shí)的增強(qiáng)和治理理念的轉(zhuǎn)變，筆者有理由相信且樂觀地預(yù)測(cè)，以鄉(xiāng)規(guī)民約、自治章程等為代表的軟法性規(guī)范與國家制定法，在調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系方面的罅隙會(huì)越來越小，直至達(dá)到銜接融合的治理目標(biāo)。

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［責(zé)任編輯：張震英 劉興祿］

1“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)源于浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)，是指在20世紀(jì) 60 年代由當(dāng)?shù)馗刹咳罕妱?chuàng)造的“發(fā)動(dòng)和 依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”的經(jīng)驗(yàn)。隨著時(shí)代變遷和發(fā)展，“楓橋經(jīng) 驗(yàn)”的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在“黨政動(dòng)手、依靠群眾，源頭預(yù)防、依法治理，減少矛盾、促進(jìn)和諧”上。

1軟法一般是相較于硬法而言，是指那些不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，但在一定時(shí)間和空間范圍內(nèi)具有實(shí)際效力的規(guī)范、制度和習(xí)慣等。其范疇很廣，包括黨和國家的方針政策、社區(qū)公約、自治性章程、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)范等。

2社會(huì)治理的“深圳模式”以“政治引領(lǐng)、自治夯基、法治保障、德治先導(dǎo)、智治支撐”五治融合為牽引，注重在頂層架構(gòu)、體制機(jī)制、動(dòng)力范式、舉措手段、保障措施等方面實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)化的創(chuàng)新突破。

3作為特大城市，南京積極探索超大特大城市智慧高效治理新體系，將大數(shù)據(jù)跨部門協(xié)同賦能城市治理作為創(chuàng)新城市基層治理的方向。

［收稿日期］2024-10-16

［基金項(xiàng)目］國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“全過程人民民主的理論基礎(chǔ)和發(fā)展路徑研究”（22ZDA067）；2024年度法治甘肅省級(jí)課題“甘肅省優(yōu)化法治化營商環(huán)境建設(shè)研究”；2024年度最高人民檢察院檢察聽證理論研究課題“公益檢察聽證制度研究”（ZGJAGB2024T15）

［作者簡介］曾慶輝（1982—），男，西北師范大學(xué)法學(xué)院教授，西北師范大學(xué)期刊中心副主任、編審，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)、立法學(xué)、中國政治；劉吉旭（1985—），男，甘肅省高級(jí)人民法院審監(jiān)二庭四級(jí)高級(jí)法官助理，研究方向：司法制度。

［引用格式］曾慶輝，劉吉旭.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化法治路徑優(yōu)化研究［J］.南寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2025，46（1）：119-129.