周俊　毛湛文　任惟

摘要 本文對(duì)1994-2013年中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的歷史進(jìn)行了扼要梳理，通過(guò)回顧二十年間的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，分析了互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的強(qiáng)度、方式、思路的變化，并對(duì)未來(lái)網(wǎng)絡(luò)管理的轉(zhuǎn)型提出改進(jìn)的建議。

關(guān)鍵詞 互聯(lián)網(wǎng)；內(nèi)容；管理；政府；自由

中圖分類(lèi)號(hào)G209 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

從1994年中國(guó)與Internet實(shí)現(xiàn)連接開(kāi)始，到2014年已發(fā)展了20年。這20年是互聯(lián)網(wǎng)逐步影響滲透進(jìn)人們生活的時(shí)期，也是政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)從關(guān)注到重視的時(shí)期。那么，如何看待和評(píng)價(jià)中國(guó)網(wǎng)絡(luò)管理走過(guò)的20年？本文試以歷史回顧的方式做出回答。

互聯(lián)網(wǎng)管理是比較寬泛的話題，涉及到技術(shù)、運(yùn)營(yíng)、內(nèi)容等多方面。就本文關(guān)注的“內(nèi)容”這一項(xiàng)而言，實(shí)際上又可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是互聯(lián)網(wǎng)上的各種信息，包括網(wǎng)絡(luò)媒體、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容提供商所發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)新聞，以及網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)借助各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用中介上傳的信息（information）：另一類(lèi)是包括游戲、電子書(shū)刊等在內(nèi)的數(shù)字化文化產(chǎn)品（production）。由于后者的屬性更接近商品，其管理多集中于流通環(huán)節(jié)的版權(quán)問(wèn)題。因此，本文的分析并不包括后一類(lèi)產(chǎn)品內(nèi)容，而將重心放在各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容上。

而進(jìn)入管理者視野的網(wǎng)絡(luò)信息也同樣龐雜，如意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的敏感信息、違法犯罪信息、淫穢色情信息、侵犯他人隱私和權(quán)利的信息等等。管理者對(duì)這些信息并沒(méi)有給出明確的界定與判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，本文將跳出管理對(duì)象的視角，轉(zhuǎn)向管理者的視角，即從整體管理理念和實(shí)踐的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)出發(fā)，進(jìn)行歷時(shí)性觀察梳理。

既然以時(shí)間邏輯為依據(jù)，那么首先面臨歷史分期的問(wèn)題。該如何對(duì)20年的歷史劃分階段？本文認(rèn)為，內(nèi)容管理方式的變化往往是跟在技術(shù)變化之后的，由于技術(shù)和應(yīng)用形態(tài)發(fā)生變化、出現(xiàn)問(wèn)題，才會(huì)有管理者注意到問(wèn)題并推出管理措施?；诠芾磙k法總比技術(shù)發(fā)展晚一步的常識(shí)，本文按照互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在中國(guó)發(fā)展的分期方法，將互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的歷史劃分為1994-1999年、2000-2007年、2008-2013年三個(gè)階段。每個(gè)階段的分析如下。

一、1994-1999年：處于探索模式中的弱度管理階段

這是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展剛剛起步的六年，網(wǎng)絡(luò)傳播尚處于web1.0時(shí)代。互聯(lián)網(wǎng)在發(fā)展初期被看作是“無(wú)法律、無(wú)管治、無(wú)國(guó)界”的“三無(wú)地帶”，由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)自身還處于初級(jí)階段，內(nèi)容服務(wù)提供也處于嘗試階段，因此真正需要管理者來(lái)治理的問(wèn)題還沒(méi)有涌現(xiàn)出來(lái)。

這一時(shí)期，管理的措施也沒(méi)有形成體系和針對(duì)性，國(guó)家和政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的管理力度也比較弱，甚至帶有“無(wú)為而治”的色彩?！皫缀鯖](méi)有內(nèi)容監(jiān)管的重大政策出臺(tái)……除了極少數(shù)對(duì)政府不友好的海外中文政論網(wǎng)站被屏蔽外，公眾幾乎感受不到互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管”。這一階段可以視為處于探索模式中的弱度管理階段。不過(guò)，雖然管理的介入度很弱，但政府的管理實(shí)踐卻具有拓荒的意義，這體現(xiàn)以下節(jié)點(diǎn)事件上。

（一）國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的基本態(tài)度得到明確

1994年4月，全國(guó)信息化工作會(huì)議確定將互聯(lián)網(wǎng)列入國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這說(shuō)明了國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展給予正面支持的態(tài)度。之后的1999年10月，中央下發(fā)《中央宣傳部、中央對(duì)外宣傳辦公室關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作的意見(jiàn)》。該文件被視為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的第一個(gè)綱領(lǐng)性的指導(dǎo)文件。文件對(duì)網(wǎng)上新聞發(fā)布提出了規(guī)范原則，明確了網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作發(fā)展的方向，并對(duì)網(wǎng)上新聞信息發(fā)布提出了規(guī)范原則。

當(dāng)時(shí)的管理者能夠意識(shí)到網(wǎng)絡(luò)對(duì)傳統(tǒng)宣傳工作可能帶來(lái)的契機(jī)，并主動(dòng)把網(wǎng)站視為宣傳的新工具。新興媒體與宣傳傳統(tǒng)結(jié)合的思路，顯示出管理者對(duì)新形勢(shì)的基本判斷。這一文件標(biāo)志著新聞網(wǎng)站發(fā)展納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)基本的管理思路得到確立后，接下來(lái)就是管理機(jī)構(gòu)的確立。

（二）網(wǎng)絡(luò)管理機(jī)構(gòu)組織體系的初步建立

互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入中國(guó)的初期以學(xué)術(shù)研究為主，因此，中國(guó)科學(xué)院是最重要的主持機(jī)構(gòu)。它同時(shí)扮演了管理者的角色，如我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)和國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)組織聯(lián)網(wǎng)均是由其牽頭完成的。由“學(xué)用”轉(zhuǎn)“民用”后，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)設(shè)施方面的管理者則是電子產(chǎn)業(yè)部和郵電部，具體執(zhí)行者是中國(guó)電信。1998年3月信息產(chǎn)業(yè)部的成立，使計(jì)算機(jī)和電信產(chǎn)業(yè)這兩個(gè)原屬不同部門(mén)的行業(yè)統(tǒng)合在同一部門(mén)下，掃清了技術(shù)發(fā)展的障礙。但互聯(lián)網(wǎng)早期的內(nèi)容管理者并不是如技術(shù)管理那樣，由單一的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，反而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，不同部門(mén)擔(dān)負(fù)了不同的管理職能。這一時(shí)期做出管理探索的機(jī)構(gòu)就有三個(gè)。

第一個(gè)是國(guó)務(wù)院新聞辦公室。1997年3月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室就網(wǎng)絡(luò)外宣下發(fā)文件（目前已找不到文件全文）。但這份文件第一次明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院新聞辦公室是互聯(lián)網(wǎng)媒體的主管單位，并提出了相應(yīng)的規(guī)范制度。

第二個(gè)是中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心。1997年6月3日，受?chē)?guó)務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的委托，中國(guó)科學(xué)院在中國(guó)科學(xué)院計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息中心組建了中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC），行使國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心的職責(zé)，包括互聯(lián)網(wǎng)的接入管理、管理維護(hù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)地址系統(tǒng)、權(quán)威發(fā)布中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)信息，以及代表中國(guó)參與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)社群等活動(dòng)。這些職責(zé)都與用戶(hù)內(nèi)容服務(wù)密切相關(guān)，因此，CNNIC也是內(nèi)容管理的重要參與者。

第三個(gè)是1998年8月公安部成立的公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察局。它負(fù)責(zé)組織實(shí)施維護(hù)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全，打擊網(wǎng)上犯罪，對(duì)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督管理。

由此可見(jiàn)，在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的早期，以上這些機(jī)構(gòu)并非內(nèi)容管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，從自身職責(zé)出發(fā)對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的不同方面進(jìn)行管理，這種“多頭分管”的情況在探索時(shí)期是必要的，但隨著互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，管理強(qiáng)度提升后，則需要整合權(quán)責(zé)，成立專(zhuān)門(mén)的管理部門(mén)。

二、2000-2007年：機(jī)制與體系成型的適度管理階段

這是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)從web1.0演進(jìn)到web2.0的八年。這個(gè)時(shí)期最重要的變化就是用戶(hù)話語(yǔ)權(quán)得到前所未有的提升。用戶(hù)自己創(chuàng)作的內(nèi)容（UGC）海量涌現(xiàn)并成為主流，以往門(mén)戶(hù)網(wǎng)站主導(dǎo)的傳播格局開(kāi)始變?yōu)橛删W(wǎng)民集體主導(dǎo)。由于信息內(nèi)容結(jié)構(gòu)發(fā)生了從“自上而下”到“自下而上”的變化，相應(yīng)管理措施也很快跟進(jìn)，管理強(qiáng)度明顯升級(jí)。

與前一時(shí)期出臺(tái)的管理政策較少的情形不同，大量的管理法規(guī)政策是在這一階段推出，在管理機(jī)構(gòu)的組織化方面，多重管理主體組成了多元的管理體系，可以界定為一個(gè)機(jī)制與體系成型的適度管理階段。具體管理實(shí)踐則呈現(xiàn)了如下特征。

（一）官方布局的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理體系奠定

隨著內(nèi)容管理強(qiáng)度的提高，中國(guó)政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管理也日趨成熟，各種政策措施組合在一起，一個(gè)由官方布局的內(nèi)容管理體系在這一階段成型。這一體系框架由三重管理手段和方式構(gòu)成。

第一重管理手段是具有針對(duì)性的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)政策密集出臺(tái)，劃定了內(nèi)容發(fā)布和傳播的許可范圍。2000年11月6日，信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》，對(duì)電子公告服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商和用戶(hù)做出了規(guī)定，確定了九類(lèi)禁止發(fā)布的內(nèi)容。2000年12月28日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，重申現(xiàn)行《刑法》規(guī)定的若干罪名適用于互聯(lián)網(wǎng)，也就是側(cè)面明確了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容發(fā)布中的違法情形。2002年6月27日，新聞出版總署和信息產(chǎn)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》，進(jìn)一步擴(kuò)大了互聯(lián)網(wǎng)信息傳播的管理范圍。除了頻繁立法外，體現(xiàn)管理強(qiáng)度加大的指導(dǎo)性文件也在這一時(shí)期出臺(tái)。如2004年11月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理的意見(jiàn)》，對(duì)長(zhǎng)效管理體制的建立做出了部署。

第二重手段是拓展管理主體數(shù)量，劃分更加清楚的責(zé)任分工，建立起巨大的管理組織隊(duì)伍。2000年，國(guó)務(wù)院新聞辦公室成立網(wǎng)絡(luò)新聞管理局，職責(zé)是促進(jìn)網(wǎng)站的發(fā)布并對(duì)網(wǎng)站的新聞業(yè)務(wù)和內(nèi)容服務(wù)起指導(dǎo)作用，并定期或不定期地召開(kāi)“聯(lián)絡(luò)會(huì)”，從而成為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的主要管理機(jī)構(gòu)。2006年中央16部委出臺(tái)《互聯(lián)網(wǎng)站管理協(xié)調(diào)工作方案》，劃定清楚管理機(jī)構(gòu)的職能分工，中共中央宣傳部對(duì)互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)形態(tài)工作進(jìn)行宏觀協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，其余部門(mén)（包括信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)務(wù)院新聞辦公室。國(guó)家安全部等16個(gè)部門(mén)）各自分管一塊。這一調(diào)整標(biāo)志著網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理組織規(guī)模的成型，但密集而繁多的管理參與者，反映出的卻是管理水平的成熟度和專(zhuān)業(yè)化仍有待提升。

第三重手段是不定期開(kāi)展各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，推行“運(yùn)動(dòng)式治理”。其中取得較為明顯成果的行動(dòng)有兩個(gè)。2002年6月，北京市政府新聞辦、市通信管理局、市公安局針對(duì)十家綜合性網(wǎng)站進(jìn)行突擊檢查，重點(diǎn)檢查造謠、誹謗、顛覆國(guó)家政權(quán)以及色情淫穢、封建迷信和賭博等信息，對(duì)有害信息較多的網(wǎng)站進(jìn)行了整頓和行政處罰。2004年7月，由中宣部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、信息產(chǎn)業(yè)部等14個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法開(kāi)展打擊淫穢色情網(wǎng)站專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)有關(guān)工作的通知》，開(kāi)啟全國(guó)打擊淫穢色情網(wǎng)站專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。

三重管理手段措施所形成的組合拳，成為官方治理網(wǎng)絡(luò)信息的基本套路。除了官方的管理外，行業(yè)自律作為補(bǔ)充管理的手段也在這一時(shí)期起步。

（二）行業(yè)組織的自我管理起步

行業(yè)自律發(fā)展中，具體節(jié)點(diǎn)意義的事件是2001年5月25日中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)的成立。第二年的3月，該協(xié)會(huì)制定發(fā)布了《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》。2004年，該協(xié)會(huì)主辦的“違法和不良信息舉報(bào)中心”網(wǎng)站開(kāi)通，以“舉報(bào)違法信息，維護(hù)公共利益”為宗旨，淫穢色情信息成為舉報(bào)數(shù)量最多的一類(lèi)信息。

之后，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)還形成了其他一些自律公約，如2007年8月，十多家博客服務(wù)提供商在北京公布了《博客服務(wù)自律公約》，提倡博客實(shí)名制的做法。行業(yè)自律組織的這種公約式的管理，雖然不具有強(qiáng)制性，但卻是從道德上所做的一種約束，帶有自我管理的特質(zhì)，因此對(duì)于整個(gè)行業(yè)的發(fā)展是具有監(jiān)督作用的。

（三）嚴(yán)格的新聞信息管理政策出臺(tái)

這里需要特別指出的是，對(duì)于新聞信息內(nèi)容的采訪、登載和傳播而言，這一階段出臺(tái)了明確而嚴(yán)格的法規(guī)政策。2000年11月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室、信息產(chǎn)業(yè)部頒布《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》，只有國(guó)家批準(zhǔn)的四類(lèi)網(wǎng)站可以從事網(wǎng)絡(luò)新聞登載業(yè)務(wù)，它們分別是：中央新聞單位網(wǎng)站，中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)新聞單位網(wǎng)站，各省、自治區(qū)、直轄市新聞單位網(wǎng)站，綜合性非新聞單位網(wǎng)站。因此，商業(yè)網(wǎng)站只能與眾多傳統(tǒng)媒體和各重點(diǎn)新聞網(wǎng)站簽約來(lái)轉(zhuǎn)載新聞，而不得登載自行采寫(xiě)的新聞和其他來(lái)源的新聞。

根據(jù)規(guī)定的第十四條，互聯(lián)網(wǎng)站鏈接境外新聞網(wǎng)站，登載境外新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)站發(fā)布的新聞，必須另行報(bào)國(guó)務(wù)院新聞辦公室批準(zhǔn)。這個(gè)規(guī)定從根本上限制了商業(yè)網(wǎng)站的采訪權(quán)，只賦予他們以轉(zhuǎn)載新聞的權(quán)利，從源頭上限制了網(wǎng)絡(luò)新聞的傳播內(nèi)容，杜絕了境外信息在中國(guó)大陸網(wǎng)站發(fā)布的可能。此外，對(duì)網(wǎng)絡(luò)接入來(lái)進(jìn)行間接管制，在管理接入時(shí)，屏蔽或過(guò)濾境外一些含有違反我國(guó)法律法規(guī)的“有害內(nèi)容”，使用戶(hù)無(wú)法直接訪問(wèn)這些網(wǎng)站，政策與技術(shù)的結(jié)合，使新聞信息領(lǐng)域被管理者嚴(yán)格把關(guān)起來(lái)。

三、2008-2013年：面臨挑戰(zhàn)與沖擊的強(qiáng)度管理階段

這是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)web2.0蓬勃持續(xù)發(fā)展的六年。這期間，微博等社交媒體成為網(wǎng)絡(luò)傳播格局新興崛起的力量，而移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)也得到普及和快速發(fā)展。渠道的開(kāi)拓帶來(lái)表達(dá)的活躍，也帶來(lái)新的發(fā)展問(wèn)題，管理的強(qiáng)度也日益提升。

同時(shí)，以防范與控制為主導(dǎo)的管理模式，開(kāi)始受到質(zhì)疑與挑戰(zhàn)，而這種模式本身的弊端也顯現(xiàn)出。為了應(yīng)付弊端，管理者轉(zhuǎn)而以更為高壓和嚴(yán)厲的態(tài)度對(duì)待互聯(lián)網(wǎng)，似乎進(jìn)入一個(gè)循環(huán)狀態(tài)。因此，這一時(shí)期可以看作面臨挑戰(zhàn)與沖擊的強(qiáng)度管理階段。

（一）治理重心從門(mén)戶(hù)網(wǎng)站轉(zhuǎn)向自媒體用戶(hù)

之前一個(gè)時(shí)期，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的管理主要集中在對(duì)網(wǎng)站、BBS等媒介形態(tài)上。但隨著社交媒體的普及，用戶(hù)在輿情事件中的活躍圍觀和發(fā)言受到管理者的注意。當(dāng)每個(gè)人都擁有麥克風(fēng)的時(shí)候，也就意味每個(gè)網(wǎng)絡(luò)使用者都是獨(dú)立的“自媒體”，這對(duì)于網(wǎng)絡(luò)管理者而言，無(wú)疑要將重心從網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向用戶(hù)個(gè)人。但面對(duì)海量媒體的管理的成本很大，這種情況下，內(nèi)容管理的實(shí)際執(zhí)行者主要是由社交媒體的服務(wù)提供商。

新浪微博是其中的典型代表。它在2009年成立之初就極為重視內(nèi)容的自我審查，并成立r專(zhuān)門(mén)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)日常內(nèi)容監(jiān)控。彼時(shí)，國(guó)家和政府尚未出臺(tái)對(duì)社交媒體管理的明確意見(jiàn)或規(guī)定，但作為內(nèi)容提供商的新浪，已積極主動(dòng)采剛?cè)斯けO(jiān)管加技術(shù)過(guò)濾的手段審查。此外，這種先于官方的自我審查意識(shí)，還體現(xiàn)在如下節(jié)點(diǎn)事件中：2010年9月，新浪微博聘請(qǐng)十名自律專(zhuān)員監(jiān)督網(wǎng)站內(nèi)容；2010年11月，新浪微博發(fā)布不實(shí)信息舉報(bào)頁(yè)面“辟謠專(zhuān)區(qū)”，用戶(hù)可以通過(guò)在頁(yè)面上選擇舉報(bào)信息，或發(fā)信息給微博小秘書(shū)等管理帳號(hào)進(jìn)行舉報(bào)；2012年5月，新浪微博發(fā)布了社區(qū)公約號(hào)召網(wǎng)民自律，并組建了社區(qū)專(zhuān)家委員會(huì)，對(duì)微博中用戶(hù)的違規(guī)行為進(jìn)行處置。

官方對(duì)社交媒體的管理方式，則與上個(gè)時(shí)期相近，即以集中時(shí)段的規(guī)模化行動(dòng)為主。尤其是2013年1月下旬及7月中旬的兩次凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，行動(dòng)的重點(diǎn)正是放在對(duì)微博大V用戶(hù)上：北京警方刑拘了“秦火火”、“立二拆四”等網(wǎng)絡(luò)推手。打擊了網(wǎng)絡(luò)謠言；而薛蠻子等大V用戶(hù)因?yàn)殒捂奖蛔ヒ皇拢陀^上令作為意見(jiàn)領(lǐng)袖的大V形象普遍受損。這些行動(dòng)在短時(shí)期內(nèi)取得成效

由于社交媒體的互動(dòng)程度更好，言論的監(jiān)管難度較大，而敏感信息更傾向于在這類(lèi)平臺(tái)上傳播。因此，管理者對(duì)用戶(hù)的治理不可能采用像規(guī)定門(mén)戶(hù)網(wǎng)站那樣的一刀切的“禁令式”做法，而只能以整頓活躍度高的大V來(lái)震懾普通的發(fā)言者，從而形成“寒蟬效應(yīng)”。

（二）網(wǎng)絡(luò)審查和控制手段不斷深化

控制手段的深化表現(xiàn)為這一時(shí)期諸多法規(guī)政策的出臺(tái)，特別是網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的推行，使管理者更容易掌握發(fā)言者的真實(shí)身份信息，以提升“事后嚴(yán)懲”環(huán)節(jié)的執(zhí)行效率。2011年12月北京市出臺(tái)《北京市微博客發(fā)展管理若干規(guī)定》。最為人注目的是第九條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人注冊(cè)微博客賬號(hào)，制作、復(fù)制、發(fā)布，傳播信息內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)使用真實(shí)身份信息，不得以虛假、冒用的居民身份信息、企業(yè)注冊(cè)信息、組織機(jī)構(gòu)代碼信息進(jìn)行注冊(cè)”。這種“后臺(tái)實(shí)名，前臺(tái)匿名”的規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)是一種實(shí)名制了，職能部門(mén)對(duì)微博的監(jiān)管愈發(fā)收緊，從中可見(jiàn)一斑。

深化控制的另一嘗試是綠壩事件。2009年5月19日，工信部下發(fā)《關(guān)于計(jì)算機(jī)預(yù)裝綠色上網(wǎng)過(guò)濾軟件的通知》，稱(chēng)這套軟件可以通過(guò)技術(shù)手段為用戶(hù)過(guò)濾掉網(wǎng)上的不良信息、管理上網(wǎng)時(shí)長(zhǎng)、控制電腦游戲時(shí)間等功能。但更多的人則擔(dān)心這個(gè)軟件會(huì)令政府限制信息流動(dòng)。網(wǎng)民、專(zhuān)家、學(xué)者隨即質(zhì)疑預(yù)裝綠壩的合法性和合理性。6月30日，工信部表示推遲預(yù)裝綠壩軟件，就此擱置此事。但綠壩事件反應(yīng)出，當(dāng)管理者以強(qiáng)制態(tài)度推行某些有爭(zhēng)議的控制政策時(shí)，網(wǎng)民會(huì)以質(zhì)疑、批評(píng)的方式發(fā)出反對(duì)的聲音。

（三）對(duì)管理的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)聲音日漸增多

這一時(shí)期，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理者所遭受到的質(zhì)疑不僅來(lái)自國(guó)內(nèi)，也有來(lái)自國(guó)際的聲音。2010年1月13日（美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間1月12日15時(shí)），谷歌官方博客上發(fā)文表示，谷歌集團(tuán)因中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)審查制度而考慮關(guān)閉“谷歌中國(guó)”網(wǎng)站以及中國(guó)辦事處。谷歌中國(guó)的關(guān)閉，從側(cè)面反應(yīng)出我國(guó)網(wǎng)絡(luò)管理上存在的如何更好平衡限制與自由、規(guī)范與發(fā)展關(guān)系的難題。事實(shí)上，我國(guó)制定的網(wǎng)絡(luò)政策，“其法令公布的時(shí)間密集、速度與數(shù)量之眾多，可以說(shuō)是世界上其他國(guó)家所沒(méi)有的”。此，尤其是當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)把全世界連接在一起的當(dāng)下，中國(guó)如何在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理上與世界接軌、對(duì)話，是管理者需要思考的問(wèn)題。

同時(shí)，這一時(shí)期被質(zhì)疑較多還有：不少網(wǎng)絡(luò)管理的原則性規(guī)范中缺少具體可操作的空間，使得一些政策文件在執(zhí)行中容易出現(xiàn)問(wèn)題。2012年12月28日全國(guó)人大通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，決定對(duì)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)，特別是關(guān)于制裁侵害公民個(gè)人電子信息的侵權(quán)行為的規(guī)定，具有重要意義。但是很快有學(xué)者發(fā)現(xiàn)：“決定是一個(gè)簡(jiǎn)略的、原則的規(guī)定。任何規(guī)則，空間越大，就越是有利于強(qiáng)勢(shì)一方。所以這個(gè)保護(hù)決定實(shí)質(zhì)上是為公權(quán)力加強(qiáng)和擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)規(guī)制提供合法性依據(jù)的法律文件”。

雖然管理政策開(kāi)始受到質(zhì)疑，但是管理主體分散化的問(wèn)題卻在這一階段得到改善。2011年5月，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室正式設(shè)立，其設(shè)立目的就是進(jìn)一步整合互聯(lián)網(wǎng)管理資源。在內(nèi)容管理方面，國(guó)信辦將負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)新聞業(yè)務(wù)及其他相關(guān)業(yè)務(wù)的審批和日常監(jiān)管，這對(duì)之前一個(gè)時(shí)期內(nèi)“多頭分管”的權(quán)責(zé)不清的局面將有所突破。

四、結(jié)語(yǔ)：亟待轉(zhuǎn)型的中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理模式

在面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)新興事物時(shí)，政府對(duì)其予以政策規(guī)范是無(wú)可厚非的事情，但規(guī)范不應(yīng)采取過(guò)于嚴(yán)苛和限制的方式，更應(yīng)該在發(fā)展中摸索管理的經(jīng)驗(yàn)，在促進(jìn)行業(yè)進(jìn)步的同時(shí)制定合理的法規(guī)。但目前，我國(guó)政府的強(qiáng)制介入過(guò)多，而行業(yè)自律性不足，“家長(zhǎng)式”作風(fēng)不僅無(wú)益于培養(yǎng)互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)人員的自律意識(shí)，相反，容易引起逆反作用，即只要政府未以法規(guī)介入的領(lǐng)域，網(wǎng)站即可為所欲為，反而導(dǎo)致了互聯(lián)網(wǎng)上內(nèi)容魚(yú)龍混雜。

而互聯(lián)網(wǎng)在中國(guó)發(fā)展的二十年來(lái)，中國(guó)行政管理部門(mén)已制定涉及互聯(lián)網(wǎng)的全國(guó)性法制規(guī)章44部，參與到中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理的職能單位多達(dá)16個(gè)，造成行政力量的浪費(fèi)，提高了管理的成本。

目前的管理模式在把洗澡水倒掉的同時(shí)，也面臨著把孩子順帶潑出去的危險(xiǎn)。一些內(nèi)容限制條例由于過(guò)于嚴(yán)格，使得那些對(duì)公眾有重要意義的新聞信息，以及對(duì)權(quán)力部門(mén)有監(jiān)督和制約功能的信息供給太少，最終削弱了網(wǎng)民輿論監(jiān)督和民意表達(dá)的熱情。

當(dāng)前移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代的到來(lái)，使手機(jī)等移動(dòng)終端與個(gè)人生活牢牢綁定，凸顯了信息傳播的個(gè)性化、私密化、封閉性，信息監(jiān)管更為困難。如微信接近于人際傳播和小群體傳播，以半公開(kāi)半封閉的狀態(tài)傳播，加之語(yǔ)音信息以聽(tīng)覺(jué)為主的特征，也帶來(lái)監(jiān)管難度。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，層出不窮的新技術(shù)應(yīng)用所帶來(lái)的后果，已經(jīng)不是以防控為主導(dǎo)的“筑壩”管理模式所能應(yīng)付得來(lái)的了。

因此，中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理者與其強(qiáng)調(diào)如何防范、監(jiān)看，審查和控制，不如認(rèn)真思考一下如何拓展互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展空間創(chuàng)造更多的政策保障，如何吸納行業(yè)組織和普通網(wǎng)民形成普遍自律的氛圍。管理者在不斷“筑壩”、抵制不良信息的同時(shí)，需要研究網(wǎng)絡(luò)傳播的規(guī)律并學(xué)會(huì)順應(yīng)這些規(guī)律。只有最終從“筑壩”轉(zhuǎn)換到“通渠”，采用廣開(kāi)言路、減少限制、適當(dāng)放權(quán)的方法治理網(wǎng)絡(luò)，才真正激活中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的活力。

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