馬翠軍

中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題很大程度上在于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的結(jié)構(gòu)性邊緣化：農(nóng)業(yè)無(wú)法真正走向市場(chǎng)，農(nóng)村無(wú)法真正融入現(xiàn)代社會(huì)，農(nóng)民身份自由受到限制。這種結(jié)構(gòu)性邊緣化使中國(guó)健康的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法形成，使農(nóng)民的權(quán)益無(wú)法得到真正意義上的維護(hù)。在這一認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，社會(huì)各界形成了一種廣泛的共識(shí)：把農(nóng)民納入市場(chǎng)機(jī)制，融入現(xiàn)代社會(huì)，是農(nóng)民擺脫邊緣化和結(jié)構(gòu)性貧困的最終出路，也是農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的合理性選擇。為此，國(guó)家提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，解決農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)問(wèn)題，學(xué)界也不斷呼吁進(jìn)行戶籍制度、土地制度改革，解放農(nóng)民的身份。然而，農(nóng)民的身份自由不等于農(nóng)業(yè)的獨(dú)立自主，農(nóng)民進(jìn)城也不等于農(nóng)村融入現(xiàn)代社會(huì)。

在中國(guó)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是高度的三位一體，任何針對(duì)“一農(nóng)”而不顧其他的解決辦法都不可能從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題。如果我們承認(rèn)“三農(nóng)”問(wèn)題是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三方面的有機(jī)組成，而不是單純的農(nóng)民貧困、農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題；如果我們承認(rèn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村是農(nóng)民的根基，而不是相反；如果承認(rèn)農(nóng)民的利益和權(quán)益只能在公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中得到維護(hù)，而不會(huì)在各種權(quán)力、政策的暫時(shí)關(guān)照下獲得，那么中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的核心就不是農(nóng)民負(fù)擔(dān)、身份自由、土地私有等表面問(wèn)題，而是如何打破現(xiàn)行農(nóng)村治理體制對(duì)農(nóng)業(yè)中間環(huán)節(jié)的把持，讓農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)的主體和農(nóng)村的主人，讓農(nóng)業(yè)成為獨(dú)立自主的產(chǎn)業(yè)融入市場(chǎng)機(jī)制，讓農(nóng)村成為現(xiàn)代社會(huì)的有機(jī)組成部分，使“三農(nóng)”作為一個(gè)整體獲得自主性地釋放。在此意義上我們有必要對(duì)時(shí)下關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的各種討論進(jìn)行再反思。

一、農(nóng)民自由與農(nóng)業(yè)自由。許多人認(rèn)為打破目前農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，縮小基層政權(quán)權(quán)力范圍最有效的途徑就是進(jìn)行土地和戶籍制度改革，認(rèn)為土地和戶籍制度改革會(huì)馬上降低基層權(quán)力部門(mén)對(duì)農(nóng)民的控制程度，從而使農(nóng)民獲得身份自由，并將直接導(dǎo)致農(nóng)民走向市場(chǎng)。既解決農(nóng)民就業(yè)，又降低農(nóng)村壓力。正因?yàn)槿绱?，這兩項(xiàng)制度改革被很多人認(rèn)為是解決中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路。理論上或許如此，但現(xiàn)實(shí)并不這么簡(jiǎn)單。且不說(shuō)時(shí)下中國(guó)土地的稀缺性和較強(qiáng)的保障功能，不適合進(jìn)行土地制度改革或私有化(關(guān)于這一點(diǎn)，溫鐵軍、李昌平等人有過(guò)詳細(xì)論述)，也不說(shuō)戶籍制度改革對(duì)城市與農(nóng)村的治理現(xiàn)狀可能造成的沖擊。在此我只想指出：這兩項(xiàng)制度改革的積極倡導(dǎo)者在認(rèn)識(shí)邏輯上是不全面的。這些人認(rèn)為私有產(chǎn)權(quán)和人的自由在根本上決定著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一體化與現(xiàn)代市場(chǎng)制度的形成，但他們忽視了土地、勞動(dòng)力、資本三要素的自由流通不是盲目的，而是以產(chǎn)業(yè)的自主和自由為前提的。而到目前為至，中國(guó)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村則處于嚴(yán)格的管制與資源汲取之下。上世紀(jì)二三十年代中國(guó)的土地制度是允許自由買(mǎi)賣(mài)的，戶籍制度絕不如現(xiàn)在控制得這么嚴(yán)格，也沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格意義的城鄉(xiāng)分治。但是，當(dāng)國(guó)家政權(quán)建設(shè)觸及鄉(xiāng)村，以加強(qiáng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源整合和稅費(fèi)征收時(shí)，國(guó)家便在廣大鄉(xiāng)村相繼實(shí)行了“村為定界”的村治辦法。“村為定界”的治理方式是以地域邊界為權(quán)力基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格劃分。這種治理模式大大加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村和資源的征收與整合力度，同時(shí)也使中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程更趨緩慢。由于國(guó)家和政治資源壟斷者對(duì)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)資源的占有與剝奪，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大大提高，在當(dāng)時(shí)的戶籍制度條件下，許多地主、紳商攜帶資本從鄉(xiāng)村逃往城市，而貧苦的農(nóng)民卻沒(méi)有能力離開(kāi)土地，資本與人才的逃逸使農(nóng)業(yè)發(fā)展受到更大程度上的打擊。這種治理模式也造成了杜贊奇所說(shuō)“非贏利性機(jī)構(gòu)”的大量滋生。這一時(shí)段歷史的復(fù)雜性很難靠簡(jiǎn)單的幾句話闡述清楚，但至少可以說(shuō)明那個(gè)時(shí)期，農(nóng)民的身份自由和土地的私有并沒(méi)有導(dǎo)致農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的市場(chǎng)化進(jìn)程。因?yàn)椤按鍨槎ń纭钡闹卫眢w制控制了整個(gè)農(nóng)業(yè)的資源和利潤(rùn)，農(nóng)業(yè)喪失了獨(dú)立自主性和自我能動(dòng)性。時(shí)至今日，中國(guó)農(nóng)村依然采取“村為定界”的治理模式，以地域邊界作為權(quán)力基礎(chǔ)，以邊界為政，以行政為策。在邊界與行政的高度統(tǒng)一下形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)徹底把握了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村各方面的資源反而瓦解了農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)的有機(jī)構(gòu)成和農(nóng)民的整體利益。很明顯，行政權(quán)力與邊界權(quán)力高度統(tǒng)一下的權(quán)力結(jié)構(gòu)是土地私有和戶籍改革所無(wú)法打破的。土地、戶籍兩項(xiàng)制度改革的確能夠?qū)е罗r(nóng)民的身份自由，導(dǎo)致農(nóng)民向城市流動(dòng)，然而，城市的市場(chǎng)機(jī)制與生態(tài)機(jī)制具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性和規(guī)范性，這種競(jìng)爭(zhēng)性與規(guī)范性必然對(duì)大量涌入的農(nóng)民實(shí)行資格審查(如目前部分城市已經(jīng)開(kāi)始對(duì)農(nóng)村移民提出要求：如有固定工作、固定住所、購(gòu)置房屋、進(jìn)行投資等)。在資格審查下，城市不可能解決大量農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，而另一方面卻造成農(nóng)村精英人才和農(nóng)業(yè)資本大規(guī)模流向城市，進(jìn)一步加速中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的衰落。這種嚴(yán)峻的形勢(shì)目前已在部分農(nóng)村呈現(xiàn)出來(lái)。目前，無(wú)論“三農(nóng)”問(wèn)題的解決還是農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展，亟待解決的并不是農(nóng)民流向城市的人身自由，而是農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)的自主權(quán)和控制權(quán)。

二、機(jī)構(gòu)改革與農(nóng)民負(fù)擔(dān)。目前，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形式已由八十年代初集體經(jīng)濟(jì)與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的雙層結(jié)合變成單一的家庭經(jīng)濟(jì)。村集體經(jīng)濟(jì)組織有名無(wú)實(shí)，鄉(xiāng)村“兩委”長(zhǎng)期充當(dāng)實(shí)質(zhì)上的“村公所”，成為鄉(xiāng)村治理的路徑依賴。這樣，鄉(xiāng)村治理就跨越集體組織直接面對(duì)家庭這一生產(chǎn)單位，而沒(méi)有給其他組織的生成留下空間。農(nóng)民的集體行動(dòng)邏輯很難產(chǎn)生，即使農(nóng)民自發(fā)生成各種組織，也很容易被占主導(dǎo)地位的基層政權(quán)和鄉(xiāng)村“兩委”所支配或吸納。在農(nóng)民集體利益無(wú)法生成，甚至還無(wú)法成為農(nóng)業(yè)主體和農(nóng)村主人的情況下，農(nóng)民的權(quán)益無(wú)法從根本上得到維護(hù)，從而造成農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)資源常常被政治資源壟斷者所剝奪或控制，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，農(nóng)民結(jié)構(gòu)性貧困更加突出。在這種嚴(yán)峻形勢(shì)下，國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，并提出要打破歷史上的“黃宗羲定律”。時(shí)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已普遍展開(kāi)、部分地區(qū)也開(kāi)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、鄉(xiāng)村“兩委”合一、村村合并等改革試驗(yàn)。這些做法主要是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，并不針對(duì)農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)，也不會(huì)削弱鄉(xiāng)村治理者的權(quán)力范圍。猶如多年來(lái)中國(guó)歷次進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，一直沒(méi)有將行政管理體制與整個(gè)上層建筑聯(lián)系起來(lái)，依靠占主導(dǎo)地位的行政機(jī)構(gòu)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革與政策的實(shí)施，造成行政對(duì)政策與制度的操縱。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革同樣沒(méi)有涉及治理模式。部分省市開(kāi)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、浙江等地開(kāi)展的農(nóng)村并村并沒(méi)有打破現(xiàn)有鄉(xiāng)村權(quán)力邊界，只是擴(kuò)大了權(quán)力邊界的范圍。這種改革的目標(biāo)和價(jià)值僅限于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而不可能為農(nóng)民自組織的產(chǎn)生提供超越鄉(xiāng)村權(quán)力邊界的空間。因此，機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)并不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的自主性。在現(xiàn)代技術(shù)和生產(chǎn)條件下，八億農(nóng)民搞飯吃長(zhǎng)期解決不了溫飽，這絕不是一個(gè)“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”所能解釋的，也不是機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)所能改變的。長(zhǎng)期存在的農(nóng)民負(fù)擔(dān)并不是實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，而是一個(gè)針對(duì)八億農(nóng)民解決溫飽的問(wèn)題，甚至可以說(shuō)是一個(gè)偽問(wèn)題。針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民溫飽問(wèn)題的基層機(jī)構(gòu)改革充其量只能算是政府對(duì)農(nóng)民做出的一個(gè)最低層面的政治妥協(xié)。中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民需要的是大發(fā)展，而絕不僅是農(nóng)民溫飽。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和溫飽作為一個(gè)偽問(wèn)題長(zhǎng)期掩蔽了更為本質(zhì)的問(wèn)題：農(nóng)民如何成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的利益主體。農(nóng)村治理體制使行政機(jī)構(gòu)和權(quán)力擁有者對(duì)政治資源高度壟斷，使他們可以依靠村治結(jié)構(gòu)的治理途徑對(duì)農(nóng)業(yè)有利可圖的領(lǐng)域進(jìn)行資源式地開(kāi)發(fā)或占有，從而瓦解農(nóng)民的整體利益，阻礙農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑，農(nóng)民在分散的狀態(tài)下成為受支配者。溫鐵軍說(shuō)：“任何可以憑借壟斷地位獲取超額利潤(rùn)的部門(mén)都會(huì)堅(jiān)持，并且加強(qiáng)原有制度，當(dāng)大部分涉農(nóng)領(lǐng)域幾乎都被政府部門(mén)所屬單位壟斷，并且必然加強(qiáng)壟斷來(lái)獲取利潤(rùn)的時(shí)候，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)中的活動(dòng)能獲得利潤(rùn)嗎？”(《讀書(shū)》，二○○一年十月)以行政手段推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革的辦法，不可能縮小行政權(quán)力范圍，降低行政權(quán)力力度，針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的機(jī)構(gòu)改革與人員精簡(jiǎn)其價(jià)值有限。

三、市場(chǎng)失靈與政府失靈。溫鐵軍認(rèn)為中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題處于市場(chǎng)失靈與政府失靈的雙重困境。土地嚴(yán)重稀缺、勞動(dòng)力嚴(yán)重過(guò)剩、資金嚴(yán)重匱乏，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的三大要素在中國(guó)農(nóng)村嚴(yán)重扭曲。很多人認(rèn)為三大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素的嚴(yán)重扭曲導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)失靈。我們認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，暫時(shí)的市場(chǎng)失靈并不可怕，因?yàn)檫€有國(guó)家管制給予糾正。問(wèn)題是我們的農(nóng)業(yè)根本還不是一個(gè)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)，還沒(méi)有獨(dú)立自主進(jìn)入市場(chǎng)。八億農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，不知道市場(chǎng)在哪里，不知道農(nóng)資供應(yīng)的渠道在哪里，這在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中是不可想像的。農(nóng)業(yè)整體利益的瓦解和農(nóng)民的被支配，使農(nóng)村社會(huì)無(wú)法與現(xiàn)代市場(chǎng)接軌，使“三農(nóng)”問(wèn)題成為一個(gè)典型的市場(chǎng)邊緣化問(wèn)題。這一問(wèn)題不得到合理解決，中國(guó)也就無(wú)法走向健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。的確，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是人的自由，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在于土地、勞動(dòng)力、資本三大要素的自由流動(dòng)，但現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則揭示了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)第四大要素制度或體制對(duì)資源、產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等方面的重要作用。尤其是轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家，針對(duì)各產(chǎn)業(yè)的制度與管制往往是市場(chǎng)力量無(wú)法突破的。只要現(xiàn)行農(nóng)村治理體制不得到徹底改變，只要農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)法獲得獨(dú)立自主的地位，即使土地、勞動(dòng)力、資金等所有經(jīng)濟(jì)要素都具備，對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決也沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民仍將處于市場(chǎng)化的邊緣。在市場(chǎng)失靈的情況下，加強(qiáng)政府的管制成為合理。

近年來(lái)，各地基層政府都在努力采取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、組建龍頭企業(yè)、實(shí)施科技推廣等一系列解決“三農(nóng)”問(wèn)題的措施。但是，所有這些措施幾乎沒(méi)有取得什么效果，甚至還出現(xiàn)一定的負(fù)面影響。這也使得很多人認(rèn)為“三農(nóng)”還面臨政府失靈的問(wèn)題。但是，所謂的政府失靈絕不是行政治理體制效果不理想，恰恰是因?yàn)樾姓牟倏v和治理體制對(duì)政治資源的占有壟斷造成涉農(nóng)政策法規(guī)無(wú)法真正落實(shí)。依靠政治治理為其合法性來(lái)源的基層政權(quán)，擁有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、治安、行業(yè)管理等龐大的綜合權(quán)力，基層政權(quán)在強(qiáng)化社會(huì)整合的同時(shí)，也致使整個(gè)農(nóng)村社會(huì)無(wú)法超脫鄉(xiāng)村權(quán)力邊界與現(xiàn)代社會(huì)接軌。基層政權(quán)很大程度上成為政治資源的截流者，真正的社會(huì)一體化無(wú)法實(shí)現(xiàn)，國(guó)家意志也無(wú)法真正落實(shí)。正因?yàn)榇耍袑W(xué)者指出：中國(guó)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)任務(wù)至今沒(méi)有完成。在這一意義上講，所謂“三農(nóng)”政府失靈實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是國(guó)家意志與國(guó)家政策失靈：一是中央對(duì)基層政府三令五申的要求無(wú)法得到落實(shí)；二是涉農(nóng)的政策法規(guī)被嚴(yán)重扭曲，成為基層政權(quán)執(zhí)行權(quán)力的載體。依靠單一的行政推動(dòng)，各權(quán)力部門(mén)成為政策、法律的擁有者和執(zhí)行者，從而喪失政策、法律的公共性。對(duì)于現(xiàn)代政治，政策法律的有效性與合理性正是在于其公共性，在于各利益主體的廣泛參與。某種程度上講，正是各利益主體對(duì)公共政策的廣泛參與和規(guī)范互動(dòng)，才使社會(huì)成為有機(jī)共同體。喪失公共性的政策運(yùn)作必然造成信息不對(duì)稱和弱勢(shì)群體的邊緣化，政策失靈也自然是必然。所以“三農(nóng)”的市場(chǎng)失靈與政府失靈，更本質(zhì)地講是市場(chǎng)邊緣化與政治邊緣化所導(dǎo)致的。這種邊緣化絕不是暫時(shí)的失靈，也不是單一的市場(chǎng)手段或政府管制手段所能解決的，因?yàn)?，這種邊緣化不是市場(chǎng)與管制造成的負(fù)面效應(yīng)，而是政治治理的結(jié)果。

四、農(nóng)業(yè)合作組織的生成與農(nóng)業(yè)組織立法。農(nóng)業(yè)合作組織被認(rèn)為是推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變、促使傳統(tǒng)農(nóng)民成為市場(chǎng)主體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化載體。一旦農(nóng)業(yè)合作組織為農(nóng)民控制擁有，那么農(nóng)業(yè)就可能作為獨(dú)立自主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，參與到市場(chǎng)機(jī)制的流通交換中去，農(nóng)民因此將與城市生產(chǎn)者一樣成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，從而擺脫邊緣化的困境。在農(nóng)民自主的農(nóng)業(yè)合作組織帶動(dòng)下，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)就可以超越各種地域、行業(yè)的權(quán)力邊界，農(nóng)民權(quán)益就會(huì)在統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則下得到公正維護(hù)。當(dāng)農(nóng)業(yè)合作組織把農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、物資供應(yīng)、流通運(yùn)輸以及加工貿(mào)易等融為一個(gè)整體，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)就會(huì)以產(chǎn)業(yè)式發(fā)展實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的不斷擴(kuò)張。問(wèn)題在于農(nóng)業(yè)合作組織的生成面臨很大困境：一是組織發(fā)育空間很小；二是組織的運(yùn)作無(wú)力打破鄉(xiāng)村治理的路徑依賴。目前我國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)合作組織都是在政府主導(dǎo)下成立的，即使在江浙等民營(yíng)氣氛最濃的地區(qū)農(nóng)民自組織比例也很低，僅在15%左右，而跨越鄉(xiāng)村權(quán)力邊界的農(nóng)民自組織就更少了。只要農(nóng)民無(wú)法把握和控制這些組織的運(yùn)作，農(nóng)民也就不會(huì)成為真正的市場(chǎng)主體，農(nóng)民的整體利益就無(wú)法從根本上得到確保。時(shí)下許多學(xué)者開(kāi)始進(jìn)行“新鄉(xiāng)村建設(shè)”實(shí)驗(yàn)，試圖在村“兩委”之外設(shè)立農(nóng)民自組織，以企望在農(nóng)民自組織與村“兩委”之間形成相互支持、相互約束的良性互動(dòng)之勢(shì)，從而發(fā)動(dòng)群眾參與民主決策和村莊建設(shè)。試驗(yàn)的初步情況并不理想，這種良性互動(dòng)很難產(chǎn)生，更多的時(shí)候還是村“兩委”發(fā)揮主導(dǎo)性的支配作用大。山東蒙陰的部分村莊已成立了各種農(nóng)業(yè)合作社，與村“兩委”相互獨(dú)立，經(jīng)濟(jì)、政治職能分工明確，各自的運(yùn)作較為理想，但農(nóng)村合作社的發(fā)展趨勢(shì)并不樂(lè)觀，人們擔(dān)心農(nóng)業(yè)合作社有一天會(huì)被村“兩委”所吸納，重新走向政經(jīng)合一(《經(jīng)濟(jì)觀察》，二○○二年三月十日，B4版)。無(wú)論如何，具有農(nóng)業(yè)合作組織雛形的農(nóng)民自組織在各地農(nóng)村已試探性地出現(xiàn)，它們?cè)谵r(nóng)村公共領(lǐng)域、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、跨鄉(xiāng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以及其他基層權(quán)力組織無(wú)力把握的領(lǐng)域中逐步組建起來(lái)，與政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)合作組織一同存在，并在職能與作用上發(fā)生重疊和沖突。在這種形勢(shì)下，許多學(xué)者開(kāi)始呼吁國(guó)家盡快進(jìn)行農(nóng)業(yè)組織立法，以規(guī)范農(nóng)民自組織以及各種農(nóng)業(yè)合作組織的運(yùn)作。但是，還僅僅是農(nóng)業(yè)合作組織雛形的各種農(nóng)民自組織，其運(yùn)作不可能十分規(guī)范，往往存在這樣那樣的問(wèn)題，作為一種弱者的自組織，一種體制外的衍生物，農(nóng)民自組織不可能馬上具有體制要求下的規(guī)范。我不主張立即對(duì)農(nóng)業(yè)合作組織進(jìn)行立法規(guī)范。對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)，結(jié)構(gòu)性群體的邊緣化不僅會(huì)導(dǎo)致部分民眾喪失承擔(dān)社會(huì)職能、享受社會(huì)權(quán)利的資格，而且會(huì)導(dǎo)致制度與體制喪失整體運(yùn)作能力，進(jìn)而引發(fā)政治合法性問(wèn)題。農(nóng)民的貧困，農(nóng)業(yè)整體利益的瓦解，農(nóng)村的孤立使中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題集中體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性邊緣化。

目前，任何將“三農(nóng)”分解處理的做法都將進(jìn)一步加劇“三農(nóng)”的邊緣化?！叭r(nóng)”問(wèn)題的真正解決必須使“三農(nóng)”作為一個(gè)整體從現(xiàn)行農(nóng)村治理體制下釋放出來(lái)，使其獲得自主性和能動(dòng)性，進(jìn)入現(xiàn)代制度與市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)作。只要體制治理的意義大于制度規(guī)范的意義，“三農(nóng)”問(wèn)題就無(wú)法得到根本解決。