張　璐

摘要 在對(duì)行政規(guī)劃的變更進(jìn)行司法審查時(shí),必然要探討司法審查的強(qiáng)度問題。本文首先界定了行政規(guī)劃變更的司法審查的強(qiáng)度的概念,然后,分別從明顯違法、裁量瑕疵、利益衡量瑕疵三個(gè)方面探究司法審查的強(qiáng)度問題。

關(guān)鍵詞 行政規(guī)劃 司法審查 裁量瑕疵 利益衡量

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-201-01

行政規(guī)劃變更的司法審查的強(qiáng)度是指行政規(guī)劃在變更過程中哪些內(nèi)容與方面應(yīng)該接受司法審查。關(guān)于司法審查的強(qiáng)度,各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的用語(yǔ)并不完全相同,英美法系國(guó)家多用“ScopeofReview”來表示,譯為中文的“審查范圍”,而在日本則多用審查界限來表示司法干預(yù)行政的程度。①但它們的基本內(nèi)涵是一致的,司法審查的強(qiáng)度問題即是指審查的范圍與程度。由于只有具體行政行為性質(zhì)的行政規(guī)劃變更才有訴訟成熟性,因此,本文主要針對(duì)具體行政行為性質(zhì)的行政規(guī)劃的變更來展開。

對(duì)行政規(guī)劃變更的司法審查的關(guān)鍵在于正確處理司法權(quán)與行政裁量權(quán)之間的關(guān)系。在行政規(guī)劃的變更中,行政機(jī)關(guān)擁有較大的規(guī)劃裁量權(quán),但法官通常都欠缺專門技術(shù)知識(shí),往往需要鑒定專家的協(xié)助,因此,在沒有明顯的裁量、衡量瑕疵及明顯違法的情況下,法院不應(yīng)對(duì)計(jì)劃之內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。筆者認(rèn)為可以從明顯違法、裁量瑕疵、利益衡量瑕疵三個(gè)方面對(duì)行政規(guī)劃的變更進(jìn)行司法審查。

一、對(duì)行政規(guī)劃變更中的明顯違法的審查

行政主體在對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行變更時(shí),若出現(xiàn)了明顯違法的情形,當(dāng)然要受到司法機(jī)關(guān)的審查。明顯違法是指行政規(guī)劃的變更出現(xiàn)可嚴(yán)重的瑕疵,已經(jīng)偏離了法律的基本要求,喪失其內(nèi)在合法性。行政規(guī)劃變更的明顯違法情形具體包括:無法律依據(jù)而作出的規(guī)劃變更、無管轄權(quán)而作出的規(guī)劃變更、不遵守硬性的程序性規(guī)定而作出的規(guī)劃變更等。

對(duì)于違法變更的行政規(guī)劃行為,司法機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)懲。例如:對(duì)行政相對(duì)人已進(jìn)行前期投資的工廠毫無緣由地作出變更決定,中止工廠的建設(shè),會(huì)對(duì)利害關(guān)系人的利益造成重大損失,法院即可對(duì)規(guī)劃變更的法律依據(jù)進(jìn)行審查,要求行政主體說明理由。對(duì)于違法變更行政規(guī)劃的有關(guān)主體,司法機(jī)關(guān)應(yīng)該追究他們的法律責(zé)任,通過責(zé)任機(jī)制來有效遏制行政規(guī)劃變更中的違法行為。

二、對(duì)行政規(guī)劃變更中的裁量瑕疵的審查

規(guī)劃裁量權(quán)的行使應(yīng)遵守一定的界限,否則就構(gòu)成裁量瑕疵。德國(guó)聯(lián)邦行政程序法第40條中明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)被授權(quán)依其裁量行為時(shí),裁量活動(dòng)必須符合授權(quán)目的,且應(yīng)遵守法定的裁量界限?！比粜姓C(jī)關(guān)不遵守這些約束,其活動(dòng)就存在“裁量瑕疵”,行政法院此時(shí)有權(quán)監(jiān)督裁量約束的遵守。②在行政規(guī)劃的變更中,某些類型的裁量瑕疵必須接受司法審查,其主要包括以下三種情況③:

第一,裁量的濫用。它是指裁量之行使不合乎授權(quán)目的,或是用不適當(dāng)?shù)姆绞絹硇惺共昧繖?quán)。其典型情形為在行政規(guī)劃的變更中考慮了不應(yīng)予以考慮的因素,忽略了應(yīng)當(dāng)予以考慮的因素。

第二,裁量的逾越。它是指規(guī)劃裁量權(quán)的行使逾越了法定的限度。在行政規(guī)劃的變更時(shí),法律已規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍,若行政機(jī)關(guān)卻超越此范圍進(jìn)行規(guī)劃的變更,往往會(huì)違背“法律優(yōu)越”原則,造成下位規(guī)劃與上位規(guī)劃之間的沖突。

第三,裁量的怠惰。它是指行政機(jī)關(guān)以消極性的或不作為的方式行使裁量權(quán)。比如:對(duì)于已制定的行政規(guī)劃,因形勢(shì)的變化或原有規(guī)劃存在不合理之處,確實(shí)需要變更,行政主體卻不履行法定職責(zé),仍然繼續(xù)實(shí)施原有的行政規(guī)劃,不積極行使規(guī)劃的裁量權(quán)。

三、對(duì)行政規(guī)劃變更中的利益衡量瑕疵的審查

在行政規(guī)劃的變更中,行政機(jī)關(guān)被法律賦予了計(jì)劃者的權(quán)衡空間。創(chuàng)造自由的后果是司法控制強(qiáng)度上的降低,法院那只能審查行政計(jì)劃者在行使計(jì)劃者的權(quán)衡自由時(shí)是否遵守了法定界限。在這當(dāng)中,司法審查的重點(diǎn)是利益權(quán)衡,尤其是利益權(quán)衡中的瑕疵及其影響。④為此,我們有必要將利益衡量瑕疵的審查單獨(dú)提出來論述。

對(duì)于利益衡量的瑕疵,德國(guó)司法界提出了一個(gè)與裁量瑕疵理論類似的權(quán)衡瑕疵理論,區(qū)分出四種權(quán)衡瑕疵,值得我們借鑒。具體來說,包括以下四種瑕疵⑤:

第一,權(quán)衡片面。只有在權(quán)衡材料完整全面的情況下,才能進(jìn)行利益權(quán)衡。這就要求在對(duì)行政規(guī)劃的變更時(shí),要做好收集整理利益權(quán)衡材料的準(zhǔn)備工作,以確保考慮利益的完整性和對(duì)利益理解的正確性。當(dāng)衡量材料存在瑕疵時(shí),司法機(jī)關(guān)可對(duì)于其進(jìn)行審查。

第二,衡量武斷。對(duì)重要的利益應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地進(jìn)行客觀的判斷。如果行政機(jī)關(guān)在規(guī)劃變更的過程中未考慮必須予以考慮的利益,我們就認(rèn)為其違反了利益衡量方面的要求,此時(shí),司法就具備了介入的必要性。

第三,衡量疏漏。行政機(jī)關(guān)在對(duì)規(guī)劃進(jìn)行變更時(shí),要全面考慮變更規(guī)劃對(duì)公共利益和私人權(quán)益帶來的影響,不能疏漏任何利害關(guān)系一方的利益。行政主體最終作出的變更決定,應(yīng)該是對(duì)各方利益的重要性權(quán)衡后的結(jié)果。

第四,衡量失調(diào)。對(duì)沖突利益的衡量應(yīng)當(dāng)與利益本身相稱。也就是說,某種利益本身具有非常重要的地位,行政機(jī)關(guān)在利益權(quán)衡中也應(yīng)將其置于較為優(yōu)先的位置進(jìn)行考慮。行政主體在對(duì)規(guī)劃變更時(shí),不能將不重要的利益看作重要的利益,反之,也不能將重要的利益看作不重要的利益。

注釋:

①王名揚(yáng).美國(guó)行政法.中國(guó)法制出版社.2005年版.第668頁(yè).

②[德]哈特穆特·毛雷爾著.高家偉譯.行政法學(xué)總論.法律出版社2000年版.第413頁(yè).

③陳新民.中國(guó)行政法學(xué)原理.中國(guó)政法大學(xué)出版社.2002年版.第154頁(yè).

④⑤[德]漢斯·J·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾著.行政法(第二卷).商務(wù)印書館.2002年版.第250-251頁(yè),第265-266頁(yè).