于水兵

摘要:專項支出在公共支出中所占比例甚高,專項支出使用管理對財政資金使用效率產(chǎn)生直接影響,加強專項資金的管理,將對提高財政資金使用整體效率和效益起到重要影響。

關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位;專項資金;資金管理

在我國行政體制改革過程中,政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)換,公共財政體系建設(shè)有新的進展,國庫集中支付、政府采購、部門預(yù)算、財政支出績效評價等一系列改革措施,在財政資金使用及全過程監(jiān)督方面發(fā)揮積極作用。在此背景下,行政事業(yè)單位專項資金管理問題引起人們的普遍關(guān)注。

一、專項資金及其管理環(huán)節(jié)

1.專項資金基本理解

為促進社會經(jīng)濟快速發(fā)展,政府會對國家資金實施合理化運作,專項資金即是其中一項確保資金正確運用的有效手段。從定義上將,專項資金即為完成特定工作或達到某一事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而給出專門用途的資金;從預(yù)算管理角度將,專項資金主要是財政部門或上級單位向行政事業(yè)單位撥付,并用于某一專項工作或工程,同時需單獨報賬結(jié)算的資金項目。由概念分析,專項資金具備三大特點,即源自財政或上級單位及單位自籌部門,專用于特定事項,且須單獨核算。

2.專項資金具體管理環(huán)節(jié)

根據(jù)資金使用的差異,專項資金主要包括發(fā)展性專項和事業(yè)性專項,其資金規(guī)模大、使用影響范圍廣,適用于國民經(jīng)濟發(fā)展的多個方面。隨著國庫集中支付和部門預(yù)算的普遍實行,資金使用單位在對專項資金管理上,具體的規(guī)范環(huán)節(jié)應(yīng)分為:專項資金預(yù)算環(huán)節(jié),如將專項資金預(yù)算納入年度預(yù)算,取得財政撥款;未被納入預(yù)算的突發(fā)項目,須經(jīng)追加申請后爭取財政專項;專項資金使用環(huán)節(jié),如資金近授權(quán)審批、支付金額、支付方式等;專項結(jié)束后的項目決算,如結(jié)余資金管理、項目資金具體使用情況分析等;資金使用效果的績效評價和跟蹤調(diào)查。

二、目前我國行政事業(yè)單位專項資金管理中存在的問題

1.非稅收入使用不合理

根據(jù)相關(guān)規(guī)定,非稅收入中專項收入和基金收入均應(yīng)?？顚Ｓ?單位內(nèi)部財政對其不能加以統(tǒng)籌。近幾年來,財政預(yù)算體系改革不斷深入,行政事業(yè)單位一些收入明顯增加,單純的?？顚Ｓ媚Ｊ揭扬@得不合時宜,其不僅容易造成單位內(nèi)部突擊安排項目,使得項目質(zhì)量難以得到保證,還極易致使資金大量結(jié)余,甚至使諸多政府急需安排的項目缺少可用資金,降低財政性資金使用效益。如此一來,非稅收入使用不盡合理,公共財政功能相對難以充分發(fā)揮。

2.制度約束不夠有力

目前,較多行政事業(yè)單位對專項資金管理缺乏力度,許多專項資金管理部門未明確專項資金管理制度,造成制度落實不到位,制度對專項資金支出行為的監(jiān)管力度不強,當(dāng)那些不合理、超預(yù)算的支出行為發(fā)生時,領(lǐng)導(dǎo)予以姑息,相關(guān)辦事人員難以實施強有力的監(jiān)督,最終使制度流于形式,制度約束欠佳。

3.專項資金預(yù)算準(zhǔn)備工作不到位

預(yù)算是資金管理的基礎(chǔ),對專項資金管理而言尤為如此。從一些行政事業(yè)單位對專項資金預(yù)算的處理可以看出,專項資金預(yù)算工作中前期準(zhǔn)備工作十分不充分、不詳細,制定預(yù)算方案時不夠認真、嚴(yán)謹,所制定預(yù)算并未細化到具體項目。作為非稅收入的征收主體,行政事業(yè)單位仍然是專項工作的組織單位,也是專項預(yù)算的申報單位,由于其負有日常行政事務(wù)性工作,則行政事業(yè)單位仍然要實施嚴(yán)格的申請立項、專家論證以及可行性研究等一系列的工作程序。在上述資金預(yù)算前期準(zhǔn)備工作中,往往需要中介機構(gòu)和專項實施單位的介入,但此類機構(gòu)和單位又難免對專項資金預(yù)算的意義和重要性把握不足,結(jié)果導(dǎo)致責(zé)任主體缺位、專項資金預(yù)算不到位。

4.績效評價體系及跟蹤機制缺位

完善的績效評價體系是專項資金有效使用的客觀保證。但一些專項資金管理單位抱持“花完錢才算完成任務(wù)”的觀念,對績效評價體系完全忽略,使得項目實施過程中資金不合理列支現(xiàn)象嚴(yán)重。此外,專項資金使用方向管理上缺少跟蹤機制,資金流向何處、使用在哪個環(huán)節(jié)、項目實施中哪些地方更需要資金、項目實施仍缺少多少資金等一系列問題,資金管理單位均無法跟蹤了解,對某些領(lǐng)導(dǎo)政績做足表面文章的負面行為亦無法及時掌握,項目正常運行受到極大影響。

5.過程管理及專項成果管理缺失從現(xiàn)有情況下,較多專項資金管理部門并非對應(yīng)的資金使用部門,專項資金經(jīng)上級單位申請后,往往還須按照業(yè)務(wù)所需撥付給下級單位,從賬務(wù)核算到資金管理,上級單位均無法對資金使用狀況做出精確的反映,若下級單位又未及時將相關(guān)信息反饋至上級單位,則容易形成信息交流不暢、擠占乃至挪用專項資金、滋生腐敗等不良現(xiàn)象。在專項資金使用過程中,財務(wù)人員應(yīng)具備過程管理和監(jiān)督管理意識,但較多財務(wù)人員均對專項支出過程管理和專項成果管理甚為忽略,導(dǎo)致超預(yù)算、不合理項目列支等惡性行為屢屢發(fā)生。加上上下級單位間信息交流不暢,資金撥付與項目進度難以一致,則上級單位專項資金則長期滯留,下級單位項目無法開工,即項目資金與項目進展脫節(jié),專項資金管理失控,或者當(dāng)上級單位其他工作任務(wù)緊張時,下級單位項目實施進度將被一再延誤,項目開始陷入超期狀態(tài)。

三、完善我國行政事業(yè)單位專項資金管理的有效舉措

1.建立健全專項資金預(yù)算編制及管理體系

建立和完善科學(xué)的專項資金預(yù)算編制和管理體系,增強專項資金預(yù)算編制的科學(xué)性與執(zhí)行的規(guī)范性。首先,應(yīng)針對行政事業(yè)單位項目支出預(yù)算狀況,以標(biāo)準(zhǔn)項目文本方式,實施恰當(dāng)管理,即通過項目申報、項目審核、項目核定和組織實施、項目監(jiān)督和考核等四個具體階段,對項目支出預(yù)算實行全過程管理,并組織專家組對其做出可行性研究和評審,根據(jù)研究報告和評審結(jié)果,在一定規(guī)定程序下,申報項目支出。然后,要建立部門項目庫,積極采取事前論證、過程監(jiān)督和事后審計,不斷規(guī)范專項資金預(yù)算編制和執(zhí)行,保證預(yù)決算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.加強財務(wù)職能和財務(wù)人員角色定位

財務(wù)職能應(yīng)定位為全面參與資金使用及運轉(zhuǎn)過程的決策與控制。一項專項預(yù)算批復(fù)后,財務(wù)管理將在專項資金運作中起到監(jiān)督和控制作用,整個資金流將對行政事業(yè)單位所有業(yè)務(wù)的開展、工作實踐進度等產(chǎn)生重要影響。這要求行政事業(yè)單位應(yīng)提高對財務(wù)部門、財務(wù)工作以及財務(wù)人員的重視程度,一則合理規(guī)范財務(wù)部門分工和崗位職責(zé),保證財務(wù)職能有效實現(xiàn);二則財務(wù)人員正確樹立角色意識,在日常工作中關(guān)注資金管理的全過程,尤其要對資金流向進行統(tǒng)籌規(guī)劃,促進資金使用效率的提高。

3.促進財務(wù)管理制度規(guī)范化建設(shè)

思想上重視財務(wù)管理對專項資金運轉(zhuǎn)的作用僅僅是一個方面,在具體實踐中,還應(yīng)完善規(guī)范化的管理制度,促使資金管理者、使用者、財務(wù)人員對資金申請、下?lián)堋?使用、報銷結(jié)算等全過程均十分了解,任何人員均不得違規(guī)辦事。從財務(wù)管理角度分析,應(yīng)建立專項資金申請、使用和評價制度,建立科目設(shè)置、結(jié)轉(zhuǎn)等規(guī)范化財務(wù)管理制度,并根據(jù)《事業(yè)單位會計制度》相關(guān)規(guī)定,將專項資金會計核算納入“撥入?？睢?、“專款支出”科目中核算,同時規(guī)定“?？钪С觥钡慕Y(jié)轉(zhuǎn)時間定在項目完成后,由有關(guān)部門單獨列報,年終“撥入?？睢庇囝~須向撥款單位單獨報賬且獲得核準(zhǔn)項目時,方可予以結(jié)轉(zhuǎn)。通過對專項資金的有效管理和監(jiān)控,專項資金完整性與安全性才得以實現(xiàn)。

4.強化績效評價對專項資金支出的控制

行政事業(yè)單位應(yīng)集中專項資金之財力辦大事、要事,這促使資金管理部門對專項資金的使用實施嚴(yán)格控制,以保證專項資金存在的意義。項目績效評價體系的建立與實踐,則是對專項資金使用最優(yōu)的監(jiān)控手段,比如先由各級主管部門通過績效評價機制,充分調(diào)動專項資金使用單位節(jié)約資金的主動性和積極性,然后區(qū)分不同項目的不同特點,構(gòu)建相應(yīng)的評價指標(biāo),以科學(xué)的方法評價和獎懲專項資金使用狀況,最后根據(jù)考評結(jié)果審批年度專項資金,使財政撥付資金和事業(yè)開展項目盡可能保持進度上的一致性。

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(作者單位:阜寧縣教育局)