周曉慶

[摘 要]隨著國(guó)際金融的深入發(fā)展，各國(guó)都注重建立和完善金融監(jiān)管體制。金融監(jiān)管模式也相應(yīng)地出現(xiàn)多種模式。我國(guó)目前還處于分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管時(shí)期，還存在許多不足，為了順應(yīng)國(guó)際金融發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)將不斷探索與完善金融監(jiān)管體制。本文通過對(duì)幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管模式的分析來(lái)進(jìn)一步指出我國(guó)在金融監(jiān)管方面存在的問題，并在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家好的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出改進(jìn)我國(guó)金融監(jiān)管的方法。

[關(guān)鍵詞]金融監(jiān)管 分業(yè)監(jiān)管 混業(yè)監(jiān)管 牽頭監(jiān)管模式

金融行業(yè)一直以高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)著稱，而且具有極大的社會(huì)擴(kuò)散性，為了規(guī)避和分散金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融行業(yè)的穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)際社會(huì)普遍重視對(duì)金融行業(yè)的監(jiān)管，并通過立法和行政手段確立了各自不同的金融監(jiān)管制度，1988年簽署的《巴塞爾資本協(xié)議》成為世界各國(guó)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)際規(guī)范。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，金融自由化浪潮迅猛發(fā)展，2001年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)著手修改原協(xié)議。2004年6月，《新巴塞爾協(xié)議》正式出臺(tái)。該協(xié)議由三大支柱構(gòu)成：一是最低資本要求；二是監(jiān)管部門對(duì)資本充足率的監(jiān)督檢查；三是市場(chǎng)約束。該協(xié)議順應(yīng)了國(guó)際金融發(fā)展的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

一、英美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管體制概況

伴隨著1988年的協(xié)議的簽署，世界上很多國(guó)家都對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了大幅度調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，形成了各具特色的監(jiān)管模式。從金融監(jiān)管的主體來(lái)劃分，金融監(jiān)管框架可以有以下幾種模式：一是一元多頭式，全國(guó)的金融監(jiān)管權(quán)集中于中央，地方?jīng)]有對(duì)立的權(quán)力，在中央一級(jí)有兩家或兩家以上機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)的一種監(jiān)管模式，如日本、德國(guó)；二是二元多頭式，中央和地方都對(duì)金融機(jī)構(gòu)有監(jiān)管權(quán)，同時(shí)每一級(jí)又有若干機(jī)構(gòu)共同行使監(jiān)管的職能，如美國(guó)，當(dāng)然在1999年后美國(guó)又在改進(jìn)二元多頭式的基礎(chǔ)上形成了“傘狀監(jiān)管+功能監(jiān)管”的新模式；三是集中單一式。是由一家金融機(jī)構(gòu)集中對(duì)全部金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。如新加坡、英國(guó)；四是牽頭監(jiān)管模式，是指在實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，特指定一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)工作，它處于分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管之間；五是“雙峰”式監(jiān)管模式，這種模式一般設(shè)有兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一類負(fù)責(zé)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，控制金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，另一類負(fù)責(zé)對(duì)不同金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，如澳大利亞等。實(shí)踐證明改革后監(jiān)管模式有效地改變了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政、監(jiān)管效率低下、協(xié)調(diào)困難的狀況，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。這些監(jiān)管模式值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。下面主要就英美德日等幾個(gè)典型發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管模型淺顯地進(jìn)行一下分析：

（一）英國(guó)的金融監(jiān)管模式

英國(guó)在1980年以前，銀行、證券和保險(xiǎn)是分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管也采用分業(yè)模式，分別由英格蘭銀行、證券投資委員會(huì)和一些自律組織負(fù)責(zé)。1980年以后，隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管已逐漸不能適應(yīng)金融監(jiān)管的需要。1995年英國(guó)著名的巴林銀行因在亞洲投資出現(xiàn)重大失誤，最終宣告破產(chǎn)，該事件促使英國(guó)著手進(jìn)行金融監(jiān)管體系的革新。1998年英國(guó)政府將英格蘭銀行、證券投資委員會(huì)和其他金融自律組織合并，成立了新的全能金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)--金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA），并賦予英格蘭銀行獨(dú)立制定貨幣政策的能力。2000年6月英國(guó)通過《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，從法律上進(jìn)一步確認(rèn)了上述金融監(jiān)管體制的改革，成立了世界上最強(qiáng)有力的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)FSA，它是英國(guó)整個(gè)金融行業(yè)唯一的監(jiān)管局，其內(nèi)部職能部門設(shè)置分為金融監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)和授權(quán)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)兩大塊。目前，，英國(guó)的金融監(jiān)管體系采用的是與中央銀行分離且集中管理的金融監(jiān)管制度。

英國(guó)金融監(jiān)管模式的改革，使英國(guó)成為全球第一個(gè)完全實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管與“混業(yè)監(jiān)管”的國(guó)家，對(duì)英國(guó)和全球金融業(yè)的發(fā)展都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。英國(guó)金融“混業(yè)監(jiān)管”體制的特點(diǎn)：一是金融監(jiān)管的權(quán)力高度集中；二是金融監(jiān)管的職能從中央銀行分離；三是金融監(jiān)管的方式與內(nèi)容發(fā)生重要變化。這種模式有以下優(yōu)勢(shì)：獲得規(guī)模效益、降低監(jiān)管成本、統(tǒng)一監(jiān)管能迅速適應(yīng)新的金融業(yè)務(wù)、監(jiān)管者責(zé)任認(rèn)定非常明確等，但這種監(jiān)管模式也存在著缺乏競(jìng)爭(zhēng)，易導(dǎo)致官僚主義等。

（二）美國(guó)的金融監(jiān)管模式

美國(guó)20世紀(jì)30年代后，一直采取的是雙元多頭分業(yè)監(jiān)管模式。但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化，金融自由化和金融創(chuàng)新的發(fā)展，到20世紀(jì)80年代，美國(guó)倒閉的銀行數(shù)目突然增加至兩位數(shù)甚至三位數(shù)，美國(guó)的金融監(jiān)管制度也逐漸暴露其不足之處：機(jī)構(gòu)重疊，管理不集中，存在重復(fù)檢查情況；監(jiān)管制度缺乏彈性過于僵化；對(duì)銀行日常的密集監(jiān)管往往會(huì)導(dǎo)致銀行經(jīng)營(yíng)者將主要精力用于滿足監(jiān)管形式上的要求而疏于內(nèi)部管理。直到1999年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了以金融婚也經(jīng)營(yíng)為核心的《金融服務(wù)現(xiàn)代法》和《金融服務(wù)改革法案》，標(biāo)志著美國(guó)金融業(yè)進(jìn)入了混業(yè)經(jīng)營(yíng)和綜合化管理的新時(shí)代，從而確立了聯(lián)邦政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)即美聯(lián)儲(chǔ)集中管理的新管理制度，至此美國(guó)金融法制監(jiān)管的基本模式得以最終確立。該法案的頒布，是在改進(jìn)原有的雙元多頭監(jiān)管的基礎(chǔ)上形成了傘式監(jiān)管+功能監(jiān)管的模式，實(shí)現(xiàn)了由完全分業(yè)監(jiān)管向綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合模式的轉(zhuǎn)變。其中，允許金融控股公司通過設(shè)立子公司的形式經(jīng)營(yíng)多種金融業(yè)務(wù)，但是金融控股公司本身并不開展業(yè)務(wù)，其主要職能是向美聯(lián)儲(chǔ)申領(lǐng)執(zhí)照、對(duì)集團(tuán)公司及子公司進(jìn)行行政管理。對(duì)應(yīng)金融控股公司這種傘狀結(jié)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予傘型監(jiān)管者職能，成為金融控股公司的基本監(jiān)管者。在這種監(jiān)管模式下，金融控股公司的銀行類分支機(jī)構(gòu)和非銀行分支機(jī)構(gòu)仍保持原有的監(jiān)管模式，即前者仍接受原有銀行監(jiān)管者的監(jiān)管，而后者中的證券部分仍由證券交易委員會(huì)（SEC）監(jiān)管，保險(xiǎn)部分仍由州保險(xiǎn)管理署（SIC）監(jiān)管，這后兩部分監(jiān)管者又被統(tǒng)稱為功能監(jiān)管者。

這種監(jiān)管模式使監(jiān)管者之間形成了一種相互交叉、相互監(jiān)督又相互競(jìng)爭(zhēng)的微妙關(guān)系，從而保持了金融監(jiān)管執(zhí)法中的透明度和嚴(yán)肅性，提高了依法監(jiān)管的客觀性和真實(shí)性，但這種監(jiān)管體制仍然存在著監(jiān)管機(jī)構(gòu)過多，、體系過于龐大、信息溝通時(shí)間過長(zhǎng)、監(jiān)管成本過高的問題，同時(shí)也降低了金融監(jiān)管的效率。

（三）日本的金融監(jiān)管模式

日本在戰(zhàn)后50多年的金融監(jiān)管體制是一種行政指導(dǎo)性管制。大藏省負(fù)責(zé)全國(guó)的行政與金融事務(wù)，把持對(duì)包括日本銀行在內(nèi)的所有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。大藏省下設(shè)銀行局、證券局合國(guó)際金融局。在監(jiān)管手段上，行政指導(dǎo)成為重要的依據(jù)，大藏省可以發(fā)布通令對(duì)金融業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。該金融監(jiān)管體制一方面使戰(zhàn)后的日本在資金嚴(yán)重匱乏的情況下實(shí)現(xiàn)了段時(shí)期高速增長(zhǎng)，另一方面在維持金融體系穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也產(chǎn)生了副作用。隨著亞洲金融危機(jī)的到來(lái)以及日本泡沫經(jīng)濟(jì)的破裂，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體制也到了破產(chǎn)的地步，日本不得不對(duì)傳統(tǒng)的監(jiān)管體制進(jìn)行改革。1998年日本取消了金融業(yè)務(wù)嚴(yán)格而精細(xì)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度和集中監(jiān)管的體制的限制，允許設(shè)立控股公司實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，金融監(jiān)管職能也從大藏省分離出來(lái)，成立了單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融服務(wù)廳，負(fù)責(zé)對(duì)金融領(lǐng)域所有活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，大藏省僅負(fù)責(zé)行政管理和金融政策的制定，日本銀行負(fù)責(zé)對(duì)在日本銀行開設(shè)往來(lái)帳戶或需要貸款的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。2000年1月在日本的行政機(jī)構(gòu)的改革中，大藏省改名為“財(cái)務(wù)省”，7月在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上正式成立了金融廳，接收了原屬于大藏省的金融制度決策權(quán)、金融政策制定權(quán)、企業(yè)財(cái)務(wù)制度檢查權(quán)等。2001年1月將金融廳升為內(nèi)閣府的外設(shè)局，成為日本金融監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)，此時(shí)的金融廳獨(dú)立地全面負(fù)責(zé)金融監(jiān)管業(yè)務(wù)。到2001年為止，一個(gè)以金融廳為核心，獨(dú)立的中央銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同參與、地方財(cái)務(wù)局等受托監(jiān)管的新的金融監(jiān)管體系已初步形成。

新的金融監(jiān)管體系又不同于傳統(tǒng)監(jiān)管體制的明顯特征如金融監(jiān)管主體的獨(dú)立性大大增強(qiáng)了、日本中央銀行的獨(dú)立性也得到了加強(qiáng)、金融監(jiān)管手段更加市場(chǎng)化、金融監(jiān)管方式由行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮鼙O(jiān)管以及加強(qiáng)了對(duì)不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作等，當(dāng)然改革后的金融監(jiān)管新體制仍存在許多問題如金融廳和財(cái)務(wù)局的關(guān)系需要進(jìn)一步理順以及要加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控體制的建設(shè)等。

二、對(duì)我國(guó)的啟示

目前我國(guó)實(shí)行的仍是分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式，主要有四部分構(gòu)成：以銀監(jiān)會(huì)為主體的銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系；以證監(jiān)會(huì)為主體的證券期貨監(jiān)管體系和以保監(jiān)會(huì)為主體的保險(xiǎn)監(jiān)管體系，而人民銀行負(fù)責(zé)貨幣政策的職能。

在我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的初期，“一行三會(huì)”的監(jiān)管體制在很大程度上防范了金融風(fēng)險(xiǎn)在銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)之間的傳遞，對(duì)于維護(hù)整個(gè)金融體系的安全和穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但隨著我國(guó)銀行、證券和保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)的交叉以及金融機(jī)構(gòu)的融合、外資銀行的引入，我國(guó)現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制所隱含的矛盾日益突出。我國(guó)現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式已經(jīng)呈現(xiàn)出許多問題，如監(jiān)管手段落后、缺乏量化指標(biāo)、法律不健全、多頭監(jiān)管和信息不共享等。這些缺陷造成監(jiān)管效率低，監(jiān)管成本大，明顯不適合金融業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的內(nèi)在要求。為了順應(yīng)國(guó)際金融監(jiān)管的潮流，對(duì)目前的金融監(jiān)管體系進(jìn)行創(chuàng)新，我國(guó)有必要從我國(guó)的金融本土資源出發(fā)，參考代表國(guó)際金融監(jiān)管新思維的巴塞爾銀行委員會(huì)所發(fā)布的新原則與框架和發(fā)達(dá)國(guó)家的金融法律創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，確立一種系統(tǒng)性的有效監(jiān)管體系和一種全新的金融監(jiān)管理念。

外國(guó)金融監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覀兲峁┝嗽S多值得思考的問題。就國(guó)際形勢(shì)來(lái)看，混業(yè)經(jīng)營(yíng)是我國(guó)金融監(jiān)管的必然選擇，需要采取各種有效措施有分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管過渡。第一，要加強(qiáng)金融監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，健全金融監(jiān)管法律、法規(guī)和信息披露制度。應(yīng)該在銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)之上建立一個(gè)統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并在該機(jī)構(gòu)與中央銀行之間建立起制度性的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，并且應(yīng)盡快完善金融法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)信息披露的管理，以實(shí)現(xiàn)信息共享、促進(jìn)金融創(chuàng)新、加強(qiáng)金融監(jiān)管、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。第二，建立牽頭監(jiān)管模式，這是我國(guó)當(dāng)前金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)選擇。在我國(guó)目前的金融監(jiān)管制度安排下采取牽頭監(jiān)管模式，盡快建立監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制，是解決當(dāng)前監(jiān)管中存在問題的有效方法。理由主要有兩個(gè)：（1）是上述提到的分業(yè)監(jiān)管模式存在的問題，究其原因是個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作問題。而牽頭監(jiān)管模式是針對(duì)上述問題，有針對(duì)性地建立協(xié)調(diào)機(jī)制，解決監(jiān)管真空、交叉監(jiān)管和重復(fù)監(jiān)管等問題的有效模式。（2）是具有較強(qiáng)的可操作性。發(fā)達(dá)國(guó)家建立在統(tǒng)一監(jiān)管基礎(chǔ)上的混業(yè)監(jiān)管從改革成本、監(jiān)管體制穩(wěn)定性等角度來(lái)看，目前并不適合中國(guó)的國(guó)情。而牽頭監(jiān)管模式只是在原有分業(yè)監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制，屬于一種介于分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管之間的過渡模式，更符合我國(guó)的國(guó)情且更具可操作性。

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