王春明

[摘要]國(guó)庫(kù)集中支付作為國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其在高校的實(shí)行，必將對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生深刻的影響、本文在闡述其影響的積極性和消積性基礎(chǔ)上，結(jié)合改革后高校財(cái)務(wù)管理面臨的一系列問(wèn)題，提出了相應(yīng)的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]高校；

國(guó)庫(kù)集中支付；影響；財(cái)務(wù)管理

建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國(guó)庫(kù)集中支付制度，不僅是當(dāng)前國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義公共財(cái)政框架體系，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力的一個(gè)重要手段。按照財(cái)政部國(guó)庫(kù)管理制度改革方案的要求，目前我國(guó)絕大部分省市高校已進(jìn)行了國(guó)庫(kù)集中支付改革，實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付制度。國(guó)庫(kù)集中支付在高校的實(shí)行，必將對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生深刻的影響。可以說(shuō)，在一定程度上，國(guó)庫(kù)集中支付，改變的不僅是高校銀行賬戶的設(shè)置和資金的撥付方式，更重要的是它改變了高校財(cái)務(wù)管理的理念與方式，明確了高校財(cái)務(wù)管理的方向，促進(jìn)了高校財(cái)務(wù)管理的創(chuàng)新，并使高校的財(cái)務(wù)管理從“被動(dòng)型財(cái)務(wù)”向“自主型財(cái)務(wù)”轉(zhuǎn)變。

一、國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響

(一)積極影響

1強(qiáng)化了高校部門(mén)預(yù)算。預(yù)算編制是推行國(guó)庫(kù)集中支付制度的一個(gè)重要基礎(chǔ)工作。高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政資金不再直接下?lián)艿礁咝?。而是由高校根?jù)財(cái)政部門(mén)審核過(guò)的部門(mén)預(yù)算編制用款計(jì)劃，報(bào)經(jīng)財(cái)政部門(mén)批復(fù)后，在批復(fù)的計(jì)劃內(nèi)分別以財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式使用資金。而用款計(jì)劃編報(bào)和批復(fù)的依據(jù)就是高校的部門(mén)預(yù)算，這就對(duì)高校的部門(mén)預(yù)算提出了更高、更嚴(yán)格的要求，要求高校要改變以往預(yù)算編制較粗，資金不能直接落實(shí)到具體項(xiàng)目的弊?。灰蟾咝Ｒ獜闹贫壬蠌?qiáng)化部門(mén)預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的計(jì)劃性、嚴(yán)肅性和主動(dòng)性。

2加強(qiáng)了高校財(cái)務(wù)監(jiān)督。國(guó)庫(kù)集中支付制度的建立對(duì)于規(guī)范財(cái)政資金的管理起到了重要作用。分散支付方式下，我國(guó)財(cái)政性資金的收繳和撥付方式基本上是通過(guò)征收機(jī)關(guān)和高校層層設(shè)置賬戶，層層轉(zhuǎn)撥資金。最后支付到最終用款單位或收款人，至于用款單位如何使用資金，何時(shí)使用資金，財(cái)政部門(mén)無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確掌握，只有待高校上報(bào)會(huì)計(jì)月報(bào)時(shí)才會(huì)知道，這是典型的事后監(jiān)督，使高校出現(xiàn)多頭開(kāi)設(shè)賬戶，預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)為預(yù)算外、小金庫(kù)、賬外賬等現(xiàn)象，造成資金管理混亂，效率低下。而且易于滋生腐敗。而在國(guó)庫(kù)集中支付方式下，財(cái)政預(yù)算部門(mén)、財(cái)政國(guó)庫(kù)支付部門(mén)、高校、代理銀行等方面形成了相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體。這不僅有利于加強(qiáng)對(duì)高校財(cái)政支出全過(guò)程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理的支出，提高資金使用效率。同時(shí)，還能有效防止利用財(cái)政資金謀取私利的腐敗行為發(fā)生。

3防范了高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。高校最常見(jiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是償債能力風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付以前，高校由于其自有賬戶資金和收費(fèi)權(quán)，很容易獲得商業(yè)銀行貸款，從而使高校很容易陷入償債能力風(fēng)險(xiǎn)；而實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付以后，由于高校只有一個(gè)零余額賬戶，所有資金經(jīng)零余額賬戶統(tǒng)歸財(cái)政管理，高校幾乎沒(méi)有實(shí)際資金調(diào)度權(quán)，從而使高校獲得商業(yè)銀行貸款的機(jī)會(huì)大大降低，高校濫用貸款的可能性也大大減少，進(jìn)而降低了高校的償債能力風(fēng)險(xiǎn)。

4提高了高校財(cái)務(wù)信息化進(jìn)程。國(guó)庫(kù)集中支付依賴干一個(gè)高水平、高起點(diǎn)、高質(zhì)量的財(cái)政支付信息系統(tǒng)。高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，就必須建立一個(gè)能夠與財(cái)政支付信息系統(tǒng)兼容的現(xiàn)代化管理信息系統(tǒng)。沒(méi)有這個(gè)信息系統(tǒng)，就無(wú)法與財(cái)政支付信息系統(tǒng)相對(duì)接。無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付。因此，國(guó)庫(kù)集中支付提高了高校財(cái)務(wù)管理信息化水平，促進(jìn)了高校財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)的建立與完善。

(二)消極影響

1影響了高校理財(cái)自主權(quán)。高校國(guó)庫(kù)集中支付改革盡管聲稱不改變高校資金的支配權(quán)與管理使用權(quán)，但由于高校所有的預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外資金都已全額上繳財(cái)政統(tǒng)一管理，財(cái)政部門(mén)從預(yù)算到支出對(duì)資金的運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行全面的監(jiān)督與控制，并對(duì)資金支出擁有最終的財(cái)政審批權(quán)。此時(shí)，為保證辦學(xué)與發(fā)展正常的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，高校唯一能做的也只能是在編制預(yù)算時(shí)，全面地、科學(xué)地、準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)到高校一年所能發(fā)生的全部情況并寫(xiě)入預(yù)算，只有這樣才能使高校資金的支配、管理及使用不受預(yù)算的限制，不受財(cái)政審批的約束，但這顯然難度極大。因此，可以說(shuō)，高校國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)行以后，高校的財(cái)務(wù)管理權(quán)特別是理財(cái)自主權(quán)一定程度上已被剝奪，高校的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)也已被壓縮成單一的預(yù)算管理活動(dòng)。理財(cái)主體地位也就只剩下單一的預(yù)算自主地位。

2削弱了高校資金調(diào)度權(quán)。推行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，高校資金上交國(guó)庫(kù)統(tǒng)一管理，財(cái)政部門(mén)從預(yù)算到支出實(shí)行全程監(jiān)督與控制。資金的使用必須根據(jù)用款計(jì)劃和部門(mén)預(yù)算執(zhí)行。每項(xiàng)費(fèi)用開(kāi)支必須核實(shí)預(yù)算中是否已安排，本月是否有相應(yīng)的用款計(jì)劃。否則，即使有預(yù)算項(xiàng)目但無(wú)資金使用計(jì)劃也不能調(diào)劑使用其他資金。這在一定程度上削弱了高校的資金調(diào)度權(quán)，影響了高校資金使用的靈活性，增加了高校理財(cái)?shù)碾y度。

3降低了高校籌資能力。高?；I資能力的大小不僅與學(xué)校的整體辦學(xué)實(shí)力密切相關(guān)，而且也與高校財(cái)務(wù)存量“貨幣資金”的增加密不可分。將高校的財(cái)政性資金納入國(guó)庫(kù)集中支付，將使高校在一定程度上失去短期資金沉淀的優(yōu)勢(shì)，從而削弱高校與銀行合作的基礎(chǔ)，高校的籌資渠道不可避免會(huì)受到影響。同時(shí)，財(cái)政資金國(guó)庫(kù)集中支付后，高校的貨幣資金將會(huì)減少，勢(shì)必會(huì)影響高校資產(chǎn)的流動(dòng)性和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響高校財(cái)務(wù)信息等級(jí)的評(píng)定，其結(jié)果將會(huì)削弱高校的籌資能力。

4加大了高校會(huì)計(jì)核算復(fù)雜性。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付前，會(huì)計(jì)人員根據(jù)對(duì)原始憑證的審查、核算，編制記賬憑證，經(jīng)過(guò)復(fù)核人員復(fù)核后交給出納員，出納員根據(jù)記賬憑證開(kāi)具支票，這種操作簡(jiǎn)單易行。入賬及時(shí)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政資金撥付程序、支付方式、賬戶設(shè)置均發(fā)生了變化，支付程序增加，手續(xù)嚴(yán)格復(fù)雜，尤其是要單獨(dú)設(shè)賬核算，對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出要嚴(yán)格區(qū)分，這無(wú)疑加大了高校會(huì)計(jì)核算的復(fù)雜性。

二、國(guó)庫(kù)集中支付改革后高校財(cái)務(wù)管理面臨的問(wèn)題

(一)人員素質(zhì)問(wèn)題

國(guó)庫(kù)集中支付是一項(xiàng)全新的業(yè)務(wù)，它不僅涉及人們思想觀念的解放，而且對(duì)人員的素質(zhì)也提出了更高的要求。然而現(xiàn)實(shí)中，由于歷史的原因。我國(guó)目前大多數(shù)高校的會(huì)計(jì)人員年齡結(jié)構(gòu)老化、學(xué)歷層次及職稱級(jí)別都比較低，且多年來(lái)適應(yīng)了國(guó)庫(kù)資金分散支付的模式與方法。對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付這種從管理理念、撥款方式到賬戶設(shè)置，從崗位設(shè)置、程序調(diào)整、環(huán)節(jié)銜接到電算化系統(tǒng)的延伸的全新管理模式還不太了解。在實(shí)際工作中，對(duì)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)的操作、相關(guān)概念的理解、資金支出渠道的選擇及會(huì)計(jì)日常的賬戶處理還存在許多問(wèn)題，嚴(yán)重影響了高校國(guó)庫(kù)集中支付工作的順利開(kāi)展。

(二)會(huì)計(jì)處理問(wèn)題

國(guó)庫(kù)集中支付制度在高校的實(shí)行，不僅給高校的財(cái)務(wù)管理觀念及方法帶來(lái)了一

定的變化，也給高校會(huì)計(jì)賬戶的科目設(shè)置及有關(guān)業(yè)務(wù)處理帶來(lái)了一定的影響。主要表現(xiàn)在：第一，基建撥款問(wèn)題。按照國(guó)庫(kù)資金支付管理辦法的規(guī)定，一個(gè)預(yù)算單位只能有一個(gè)零余額賬戶。而長(zhǎng)期以來(lái)，由于預(yù)算管理體制不同，我國(guó)大多數(shù)高校的事業(yè)賬務(wù)與基建賬務(wù)都是獨(dú)立核算、自成體系的。如果基建賬戶與事業(yè)賬務(wù)共用一個(gè)零余額賬戶。則會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題：如崗位設(shè)置問(wèn)題，兩種不同的會(huì)計(jì)核算體系都要由一個(gè)國(guó)庫(kù)操作員來(lái)進(jìn)行資金的支付。容易產(chǎn)生混亂；銀行對(duì)賬問(wèn)題，由于國(guó)庫(kù)支付中既有事業(yè)賬務(wù)的直接支付與授權(quán)支付，也有基建賬務(wù)的直接支付與授權(quán)支付，從而大大增加了銀行對(duì)賬的難度：賬戶設(shè)置問(wèn)題，按中國(guó)人民銀行《賬戶管理辦法》規(guī)定，基本建設(shè)資金必須開(kāi)立專用存款賬戶進(jìn)行專項(xiàng)管理。然而，高校的零余額賬戶不是專用存款賬戶，實(shí)際上是取代原基本存款賬戶的“會(huì)計(jì)虛擬化”賬戶，且按財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的規(guī)定，其資金不得向同名的專用存款賬戶轉(zhuǎn)移，從而使基建?？顭o(wú)法進(jìn)行專戶管理。第二，年末結(jié)余處理問(wèn)題。按照國(guó)庫(kù)管理規(guī)章制度規(guī)定，預(yù)算單位除了要增加。單位零余額賬戶用款額度”科目與“財(cái)政直接支付用款額度”科目外。還要在其下分別設(shè)置兩個(gè)二級(jí)明細(xì)科目，分別是“上年結(jié)轉(zhuǎn)用款額度”與“本年用款額度”。而在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，目前高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)在生成下年數(shù)時(shí)，只認(rèn)科目與細(xì)目進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)，而不會(huì)把子科目本年用款額度的結(jié)余數(shù)在生成下年數(shù)時(shí)自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)到下一年的“上年用款額度”子科目的年初數(shù)欄目中來(lái)。

(三)校內(nèi)轉(zhuǎn)賬問(wèn)題

高校國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)行后，所產(chǎn)生的轉(zhuǎn)賬問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是分校區(qū)的撥款核算與對(duì)賬問(wèn)題。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革以前，高校各校區(qū)都有各自的銀行賬戶，賬戶之間可以相互轉(zhuǎn)賬，并實(shí)行獨(dú)立核算。但在高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，按照財(cái)政有關(guān)文件的規(guī)定“預(yù)算單位的零余額賬戶不得向本單位其他同名賬戶和上級(jí)主管單位、所屬下級(jí)單位賬戶劃撥資金”。這樣的強(qiáng)制性規(guī)定，必將給高校的分校區(qū)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)一系列的問(wèn)題。二是學(xué)校向所屬后勤集團(tuán)轉(zhuǎn)賬問(wèn)題。目前大多數(shù)高校的后勤集團(tuán)仍然不是獨(dú)立的法人實(shí)體，但由于其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的獨(dú)立性，且承擔(dān)著高校的后勤服務(wù)保障工作。高校必須定時(shí)定期向后勤集團(tuán)支付相關(guān)費(fèi)用。然而，按國(guó)庫(kù)管理規(guī)章制度規(guī)定，國(guó)庫(kù)資金在同名賬戶之間不可以劃轉(zhuǎn)，這無(wú)疑給高校后勤正常的資金調(diào)度帶來(lái)一系列的問(wèn)題。

(四)預(yù)算編制依據(jù)問(wèn)題

目前，高校雖已建立了部門(mén)預(yù)算的基本框架。但預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)不夠準(zhǔn)確。尤其是項(xiàng)目預(yù)算的編制尚未擺脫“基數(shù)”法，基本支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)缺乏對(duì)發(fā)展預(yù)測(cè)的佐證，前瞻性的科學(xué)依據(jù)不足。按經(jīng)濟(jì)支出分類編制的預(yù)算缺少合法依據(jù)，如“招待費(fèi)”、“其他費(fèi)用”支出預(yù)算編制難以準(zhǔn)確把握。項(xiàng)目預(yù)算不夠詳細(xì)，項(xiàng)目支出預(yù)算編制依據(jù)不足。

(五)財(cái)務(wù)制度建設(shè)問(wèn)題

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，高校的預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算方式和具體方法及銀行賬戶管理等發(fā)生了較大變化。一方面許多涉及高校財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、票據(jù)、現(xiàn)金管理等方面的法律、法規(guī)、制度已不適應(yīng)新形勢(shì)的需要；另一方面高校內(nèi)部的一些財(cái)務(wù)制度如內(nèi)部控制制度、預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算辦法等已不能與高校發(fā)展現(xiàn)狀和國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的要求相適應(yīng)。

三、對(duì)策與建議

(一)深化部門(mén)預(yù)算改革。推進(jìn)預(yù)算的剛性執(zhí)行

高校的部門(mén)預(yù)算是合理配置學(xué)校資源的有力手段。國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)行后，高校應(yīng)深化部門(mén)預(yù)算改革，建立全面的預(yù)算管理制度。并將其納入高校日常的制度管理范圍。在實(shí)際操作中，要推行部門(mén)預(yù)算編制方法，將預(yù)算支出按部門(mén)和支出項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分：要保證預(yù)算從編制、執(zhí)行到調(diào)整的科學(xué)規(guī)范，細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算；要制定科學(xué)合理的定額?？刂聘鞣N隨意性開(kāi)支，增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性、合理性和有效性；同時(shí)，還應(yīng)建立預(yù)算的跟蹤、分析和評(píng)價(jià)制度，完善預(yù)算控制制度，優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效益，使預(yù)算更趨公平、合理、透明。

(二)完善高校會(huì)計(jì)核算體系，科學(xué)設(shè)置高校會(huì)計(jì)核算科目

一方面。政府必須相應(yīng)修訂現(xiàn)有的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，增設(shè)“零余額賬戶用款額度”和“財(cái)政應(yīng)返還額度”等會(huì)計(jì)科目，以適應(yīng)財(cái)政授權(quán)支付方式下用款額度的核算和年終預(yù)算結(jié)余的核算：取消基本建設(shè)投資核算主體，將基建會(huì)計(jì)核算并入高校會(huì)計(jì)核算中，在高校會(huì)計(jì)制度中增設(shè)相應(yīng)的基本建設(shè)核算科目。另一方面，高校應(yīng)針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付改革給高校會(huì)計(jì)處理所帶來(lái)的問(wèn)題，結(jié)合本單位會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理方面的特點(diǎn)和要求，增設(shè)相關(guān)的總賬、明細(xì)賬科目；對(duì)零余額賬戶的管理、現(xiàn)金科目的使用、收支的核對(duì)等都必須做出明確和具體的規(guī)定，以真正建立起滿足高校國(guó)庫(kù)集中支付需要的科學(xué)的、規(guī)范的、易于操作的會(huì)計(jì)核算體系。

(三)建立國(guó)庫(kù)管理內(nèi)控制度，防范國(guó)庫(kù)支付風(fēng)險(xiǎn)

高校應(yīng)明確國(guó)庫(kù)操作人員的工作職責(zé)及合理的分工協(xié)作，使國(guó)庫(kù)集中支付的計(jì)劃申報(bào)、計(jì)劃申請(qǐng)、計(jì)劃審核都能落實(shí)到位、責(zé)任到人；同時(shí)還應(yīng)針對(duì)高校國(guó)庫(kù)集中支付改革過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題，建立健全國(guó)庫(kù)資金支付的制衡機(jī)制，對(duì)高校內(nèi)部的國(guó)庫(kù)操作員、經(jīng)辦人、審核人、制單人及財(cái)務(wù)主管要有明確的職責(zé)分工，要形成相互牽制、相互制約的制衡制度，以共同防范國(guó)庫(kù)資金支付中的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)建立國(guó)庫(kù)管理溝通制度

國(guó)庫(kù)集中支付是一項(xiàng)全新的工作，對(duì)高校來(lái)講，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上都沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，實(shí)際運(yùn)行中，還會(huì)產(chǎn)生如網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)支撐不夠、傳導(dǎo)不靈、信息滯后等問(wèn)題。這就要求我們?cè)趯?shí)際工作過(guò)程中要注意加強(qiáng)與上級(jí)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)及代理銀行的溝通與聯(lián)系。要建立溝通制度，強(qiáng)化溝通意識(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。解決問(wèn)題，確保高校國(guó)庫(kù)集中支付工作的順利開(kāi)展。

(五)建立會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)制度

高校國(guó)庫(kù)資金支付方式的改革是一項(xiàng)全新的業(yè)務(wù)。高校國(guó)庫(kù)操作員、計(jì)劃編報(bào)員、審核人員、制單人員及會(huì)計(jì)主管人員不僅要，了解國(guó)庫(kù)集中支付的原理，還應(yīng)熟悉國(guó)庫(kù)集中支付的操作流程與工作方法。這就要求高校要建立會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)制度，分不同業(yè)務(wù)。不同崗位，通過(guò)多種形式，多種途徑，實(shí)行多層次的培訓(xùn)，不斷更新會(huì)計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)展其知識(shí)面，提升其技能，以適應(yīng)新形勢(shì)下高校國(guó)庫(kù)集中支付工作的需要。