饒常林

摘 要：網(wǎng)絡(luò)是公共行政研究中分析治理概念的核心所在。治理的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵意味著“治理”并非政府所獨(dú)享，而是與其他組織形成一種政策網(wǎng)絡(luò)，共同分擔(dān)治理的責(zé)任。與地方政府相比，地方治理有著明顯的改變，從地方政府到地方治理的發(fā)展趨勢(shì)，意味著地方政府角色在治理上的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前許多地方治理是政策網(wǎng)絡(luò)的形式，政策網(wǎng)絡(luò)作為一種治理模式是相對(duì)于市場(chǎng)和科層體制而言的，但其自身也存在局限性，因此，從地方政府到地方治理的發(fā)展并不能完全摒棄傳統(tǒng)的科層制。

關(guān)鍵詞：治理；地方治理；網(wǎng)絡(luò)；政策網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168(2009)04-0052-04

20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，在市場(chǎng)化、經(jīng)濟(jì)全球化、政府失靈以及社會(huì)變遷復(fù)雜化等因素的驅(qū)動(dòng)下，“治理”概念普遍受到重視，并立即成為各門學(xué)科研究的焦點(diǎn)，公共行政學(xué)更是將治理視為政府再造的重要途徑。此外，隨著人類步入信息化社會(huì)，通訊科技飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)的視角不斷被提出，并逐漸成為探討地方治理的一項(xiàng)工具。從前學(xué)者對(duì)公共事務(wù)的論述大多以地方自治(local self-government)為核心，企圖從分權(quán)化(decentralization)的概念，建構(gòu)中央與地方之間的關(guān)系，但存在制度失靈，政府無(wú)力回應(yīng)地方發(fā)展需求的問(wèn)題。而網(wǎng)絡(luò)治理意味著許多社會(huì)行動(dòng)者共同參與治理的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)地方政府運(yùn)用跨部門、跨組織間的網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于利益和資源進(jìn)行協(xié)調(diào)分配，以進(jìn)一步強(qiáng)化政策制定和執(zhí)行的效率。本文試圖探討地方治理逐漸演進(jìn)的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，即政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)于地方事務(wù)的功能與影響。

一、治理的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵

治理(governance)在傳統(tǒng)或辭典上的解釋，都將其視為統(tǒng)治(government)的同義語(yǔ)，主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。但是，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予治理以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵義也與統(tǒng)治相去甚遠(yuǎn)。研究治理理論的一位權(quán)威格里?斯托克(Gerry Stoker)對(duì)目前流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國(guó)學(xué)者對(duì)作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點(diǎn)[1]：(1)治理意味著一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)層面上的權(quán)力中心。(2)治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來(lái)越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。這樣，國(guó)家與社會(huì)之間、公共部門與私人部門之間的界限和責(zé)任便日益變得模糊不清。(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進(jìn)一步說(shuō)，致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織；為達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。(4)治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。從這五種觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，“治理”并非政府所獨(dú)享，而是與其他組織共同分擔(dān)治理的責(zé)任。公共部門與私人部門的行動(dòng)者形成一種治理網(wǎng)絡(luò)，這種治理網(wǎng)絡(luò)表明公共部門和私人部門組成政府體制的另一種形式，并與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。

其實(shí)，治理的主體與運(yùn)作都隱含著網(wǎng)絡(luò)的特性。治理意味著許多社會(huì)行動(dòng)者的共同參與，其主體包括政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、利益團(tuán)體、社區(qū)和民間組織，具有網(wǎng)絡(luò)的多元主體特征。在運(yùn)作上，由于治理主體的多元，形成一種政策網(wǎng)絡(luò)的形態(tài)，各行動(dòng)者可視為一種結(jié)點(diǎn)，透過(guò)各結(jié)點(diǎn)互動(dòng)與協(xié)商來(lái)達(dá)成治理。因此，“治理”成為政府與社會(huì)共同管理的理想形態(tài)，通過(guò)公共部門與私人部門間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)、協(xié)力，決定社會(huì)價(jià)值如何被分配、社會(huì)政策如何被執(zhí)行。

網(wǎng)絡(luò)是公共行政研究中分析治理概念的核心所在。治理的網(wǎng)絡(luò)方式強(qiáng)調(diào)聲譽(yù)、信任、互惠及相互依存，是市場(chǎng)與科層制的替代品而非二者的簡(jiǎn)單混合，它拓展了公共部門、私人部門和志愿部門的邊界。網(wǎng)絡(luò)是不同部門相互作用的制度環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)是非正式制度，亦即是非正式地組織起來(lái)的、長(zhǎng)期的、用規(guī)則管制的相互聯(lián)系。一致認(rèn)可的規(guī)則產(chǎn)生信任、交流，減少不確定性，是非官僚制協(xié)作的基礎(chǔ)。在過(guò)去的二三十年間，由于受到外部環(huán)境因素的影響，地方政府在地方事務(wù)上面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，使得地方政府的角色功能被迫改變及調(diào)整。政府把以前許多獨(dú)自提供服務(wù)的項(xiàng)目改為私有化或外包等模式，許多公共事務(wù)不是由政府來(lái)決定、執(zhí)行，而是政府與私人組織或企業(yè)合作，這也是地方治理的一大特色。Rhodes從實(shí)證研究的角度，將地方治理界定為“自組織的，組織間的網(wǎng)絡(luò)”(self-organizing，interorganizational networks)，他認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)是政府、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)之外另一種新的治理形態(tài)，并指出此種治理模式具有四個(gè)特點(diǎn)：(1)組織之間的相互依賴：治理比統(tǒng)治的概念更廣泛，涵蓋了非國(guó)家行動(dòng)者，意味著公部門、私部門以及志愿部門之間的界限已經(jīng)變得較為容易變化和模糊。(2)持續(xù)的互動(dòng)：由于需要相互交換資源與協(xié)商共同的目標(biāo)，網(wǎng)絡(luò)成員之間的互動(dòng)持續(xù)進(jìn)行。(3)“似賽局”(game-like)的互動(dòng)關(guān)系：以信任為基礎(chǔ)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與者協(xié)商和彼此同意的游戲規(guī)則來(lái)制約。(4)相當(dāng)程度的自主性：自組織的網(wǎng)絡(luò)不需要對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，但國(guó)家機(jī)關(guān)仍能間接地加以引導(dǎo)。

二、從地方政府到地方治理

二戰(zhàn)后，隨著西方福利國(guó)家體制的建立，政府職能大幅擴(kuò)張，公共服務(wù)壓力日漸增大，導(dǎo)致政府規(guī)模急劇膨脹，財(cái)政負(fù)擔(dān)不堪重負(fù)，中央與地方關(guān)系走向分權(quán)化。同時(shí)，隨著地方民眾參與公共事務(wù)意愿的增強(qiáng)，地方政府也被迫改變傳統(tǒng)的封閉官僚層級(jí)形象，結(jié)合市場(chǎng)和民間社群的力量來(lái)提供公共服務(wù)，如，20世紀(jì)80年代開(kāi)始推行的新公共管理運(yùn)動(dòng)，師法企業(yè)，廣泛采用市場(chǎng)模式提供公共服務(wù)。進(jìn)入90年代后，在經(jīng)濟(jì)全球化與分權(quán)化的趨勢(shì)下，地方政府開(kāi)始透過(guò)授權(quán)和分權(quán)，將多元主體納入治理體系來(lái)共同履行公共權(quán)威，提供公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)。地方政府由原來(lái)的公共服務(wù)的唯一或主要提供者，變成地方上各種準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)或民間組織等復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的策略指導(dǎo)者。它發(fā)生在地方，卻又不僅僅限于地方的邊界，它強(qiáng)調(diào)以分權(quán)化為主導(dǎo)的地方權(quán)力和自主管理能力，但又倡導(dǎo)不同層級(jí)政府之間、地方政府與私企之間、政府組織與公民社會(huì)之間廣泛的合作與伙伴關(guān)系。面對(duì)地方政府的變化和發(fā)展，傳統(tǒng)的地方政府概念和理論已經(jīng)難以描述或解釋，西方學(xué)者遂以地方治理的概念加以補(bǔ)充，并將該演變過(guò)程稱為“從地方政府到地方治理”。

與地方政府相比，地方治理有比較明顯的改變。第一，地方治理為了發(fā)展社群，重視落實(shí)市民、利益關(guān)系人的權(quán)益，以確保政策的凝聚力，不同于地方政府僅僅為了確保政府組織的發(fā)展。第二，地方治理的目的，著眼于內(nèi)在利益關(guān)系人(民選官員、政治任命官員、特別顧問(wèn)、公務(wù)人員)和外在的利益關(guān)系人之間公共管理的互動(dòng)過(guò)程，不同于地方政府關(guān)注于政治與行政的分立。第三，地方治理重視勞動(dòng)市場(chǎng)、資源與知識(shí)管理，采取激勵(lì)、授能等方式，激發(fā)公共部門及其他部門的動(dòng)力，對(duì)人力做最好的使用，而且采取資源公開(kāi)、成本透明化及知識(shí)管理等措施。第四，地方治理強(qiáng)調(diào)超越組織的界限，重視組織內(nèi)部使用者、社區(qū)與其他組織之間的多數(shù)協(xié)議和補(bǔ)充關(guān)系，并建立和維持有責(zé)任的伙伴關(guān)系，不同于地方政府只重視內(nèi)部的流程改善。第五，地方治理從社會(huì)、環(huán)境等多面向衡量績(jī)效，不同于地方政府的績(jī)效是為了公共管理和政府監(jiān)督的需要。第六，地方治理扮演社區(qū)發(fā)展者的角色，使社區(qū)有能力規(guī)劃和管理其事務(wù)，改善地方政府的外部效能，不同于地方政府單純的服務(wù)提供者的角色，只注意內(nèi)部效率的改善。

從地方政府到地方治理，意味著面對(duì)外在因素的變化，地方政府角色在治理上的轉(zhuǎn)變。根據(jù)Loffler的研究，從地方政府到地方治理，政府的角色必須重新定位，地方治理所做的比地方政府還多，增加的功能大致有下列幾項(xiàng)：(1)網(wǎng)絡(luò)的領(lǐng)導(dǎo)；(2)平衡策略的利益；(3)勞動(dòng)市場(chǎng)的管理；(4)資源與知識(shí)的管理；(5)注重內(nèi)部和外部關(guān)系；(6)重視客觀的衡量以及主觀的結(jié)果；(7)加強(qiáng)地方政府的功能，并發(fā)展為地方治理形態(tài)[2](pp.21-23)。從這些方面可以發(fā)現(xiàn)，地方治理比地方政府更重視網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)利害關(guān)系人的合作關(guān)系。地方治理會(huì)對(duì)某些特定政策產(chǎn)生影響，特別是那些跨越不同服務(wù)界限的政策問(wèn)題，因此必須促進(jìn)部門之間或跨部門的合作，包括公部門、私部門、第三部門或志愿性組織和團(tuán)體，這種多部門的協(xié)調(diào)合作關(guān)系，正是地方治理需要加強(qiáng)的，因此也需要了解地方的需求，重視地方和社區(qū)的特色，才不至于與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。由于地方治理強(qiáng)調(diào)跨部門的合作，因此治理的角色不能完全由某一組織擔(dān)當(dāng)，許多任務(wù)已經(jīng)跨越其他組織的界限，甚至需要地方社區(qū)的人民或團(tuán)體的合作，他們當(dāng)然也不能只是依賴傳統(tǒng)科層組織的運(yùn)作，而必須建立部門之間的合作關(guān)系。

三、地方治理的政策網(wǎng)絡(luò)

政府治理在過(guò)去數(shù)十年的變遷當(dāng)中，不斷有新的理論注入到由上而下的官僚體制改革之中，例如，20世紀(jì)80年代，伴隨著政府的財(cái)政壓力，新公共管理帶來(lái)一種小而美、小而能的政府形態(tài)；90年代之后，在經(jīng)濟(jì)全球化、資訊化的影響下，改變時(shí)間與空間概念，又帶來(lái)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的治理形態(tài)。網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是一種多元行為者互動(dòng)的系統(tǒng)，所講究的是協(xié)調(diào)機(jī)制，迥異于強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制的傳統(tǒng)行政以及強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與顧客導(dǎo)向的市場(chǎng)模式。在這里，治理被描述為權(quán)利依賴的組織所建構(gòu)，形成具有半自主(semi-autonomous)以及自我管理(self-governing)的網(wǎng)絡(luò)。相對(duì)市場(chǎng)與科層體制，治理的政策網(wǎng)絡(luò)模式提供更多元化的改革思維，而政府在網(wǎng)絡(luò)中只是很多提供公共服務(wù)的行動(dòng)者或組織的一員。

(一)作為治理結(jié)構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)前西方公共政策研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，被西方學(xué)者廣泛應(yīng)用于政策過(guò)程中政策主體相互關(guān)系的分析。政策網(wǎng)絡(luò)的研究從20世紀(jì)五六十年代起源于美國(guó)，后經(jīng)過(guò)英國(guó)、德國(guó)、荷蘭等歐洲國(guó)家學(xué)者們的發(fā)展，其理論框架得到了進(jìn)一步的構(gòu)建和完善。把政策網(wǎng)絡(luò)作為一種國(guó)家治理模式和管理工具來(lái)研究，是政策網(wǎng)絡(luò)研究領(lǐng)域的新特點(diǎn)。政策網(wǎng)絡(luò)的研究分為利益調(diào)停學(xué)派和網(wǎng)絡(luò)治理學(xué)派。利益調(diào)停學(xué)派以英國(guó)、美國(guó)學(xué)者為代表，認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是“多元主義”和“統(tǒng)合主義”的替代模式，重點(diǎn)分析的是政府部門與利益集團(tuán)之間的利益調(diào)整關(guān)系。德國(guó)和荷蘭的學(xué)者是治理學(xué)派的代表，他們從宏觀層次對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行研究，以治理理論為基礎(chǔ)，重點(diǎn)考察國(guó)家與公民社會(huì)之間的關(guān)系，將政策網(wǎng)絡(luò)視為一種區(qū)別于傳統(tǒng)科層制和市場(chǎng)制的新的國(guó)家治理模式。

政策網(wǎng)絡(luò)將政府、非政府組織、公民個(gè)人融合到公共事務(wù)的管理之中。政策網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)科層制、市場(chǎng)制的區(qū)別在于：政策網(wǎng)絡(luò)是以信任和合作為核心機(jī)制的，而市場(chǎng)是以價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)為核心機(jī)制，科層制則是以行政命令為核心機(jī)制的。地方政府較偏向科層體制和市場(chǎng)模式的管理型態(tài)，諸如政治與行政的分立、對(duì)組織內(nèi)人力做最好的運(yùn)用、由上而下的預(yù)算編列等為科層體制慣常的主張；其他如關(guān)注指標(biāo)結(jié)果、改善績(jī)效、以及衡量績(jī)效監(jiān)督的成本，促使職員注重服務(wù)品質(zhì)等則屬于市場(chǎng)模式所強(qiáng)調(diào)的理念。地方治理則傾向于網(wǎng)絡(luò)的治理，例如它強(qiáng)調(diào)社群的發(fā)展，加強(qiáng)跨組織和部門界限、政府層次的合作以及政策的凝聚力；又如它關(guān)注于內(nèi)部的官員、顧問(wèn)、公務(wù)人員與外在的利益關(guān)系人之間公共管理的互動(dòng)過(guò)程等。傳統(tǒng)官僚政府在當(dāng)前有逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)治理的趨勢(shì)，當(dāng)政府失靈、市場(chǎng)失靈時(shí)，政策網(wǎng)絡(luò)模式的平等、協(xié)調(diào)合作與自我管理等特質(zhì)更能彰顯其重要性，網(wǎng)絡(luò)各組織之間通過(guò)資源交換、權(quán)力依賴與游戲規(guī)則的建立，培養(yǎng)出共同的信任和價(jià)值，與公共部門相比具有獨(dú)特的自主性。

政策網(wǎng)絡(luò)模式認(rèn)為在地方治理的過(guò)程中，任何行動(dòng)者透過(guò)社會(huì)過(guò)程的引導(dǎo)作用會(huì)形成一種自組織的網(wǎng)絡(luò)治理。治理過(guò)程中的行動(dòng)者除了政府機(jī)關(guān)以外，還包括其他私部門和志愿性團(tuán)體，而且這些行動(dòng)者彼此之間具有資源互賴的關(guān)系，任何治理結(jié)果的產(chǎn)出都必須經(jīng)由行動(dòng)者之間協(xié)商和資源交換而完成。網(wǎng)絡(luò)治理模式中政府與其他社會(huì)行動(dòng)者分擔(dān)或分享生產(chǎn)、設(shè)計(jì)和維持等三類治理職能。在國(guó)家涉入的最低程度下，各類行動(dòng)者與利害相關(guān)者通過(guò)協(xié)商、討價(jià)還價(jià)、博弈等形式自發(fā)地解決他們自己的問(wèn)題，借助協(xié)力合作的關(guān)系和資源共享的目的來(lái)整合社會(huì)各類資源?？傊?，政策網(wǎng)絡(luò)作為一種治理模式有兩個(gè)核心問(wèn)題：一是政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，涉及成員的組成、網(wǎng)絡(luò)的任務(wù)和界限等；二是網(wǎng)絡(luò)成員的互動(dòng)，涉及資源與權(quán)力的交換與依賴。

當(dāng)前許多地方治理是政策網(wǎng)絡(luò)的形式。政策包含各種行動(dòng)者——政府機(jī)構(gòu)、利益團(tuán)體、社區(qū)等；網(wǎng)絡(luò)可以促進(jìn)公、私部門利益與資源的協(xié)商，強(qiáng)化了公共政策執(zhí)行的效率。學(xué)者界定治理為自我管理、組織間的網(wǎng)絡(luò)，意味著治理所反映的是制度的功能性與特殊性，以及先進(jìn)工業(yè)社會(huì)具有的變異性。在這種特性下，治理是組織間各成員協(xié)調(diào)的整合過(guò)程，為了整合各種不同層次的組成分子，不可避免地會(huì)碰到資源交換、權(quán)力依賴的問(wèn)題，因此，政策網(wǎng)絡(luò)被學(xué)者視為一種治理結(jié)構(gòu)，回應(yīng)國(guó)家政府與民間團(tuán)體之間復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。

(二)政策網(wǎng)絡(luò)的功能和限制。作為一種治理結(jié)構(gòu)，政策網(wǎng)絡(luò)成為傳統(tǒng)科層體制和市場(chǎng)模式之外一個(gè)受期待的治理形式。網(wǎng)絡(luò)治理被認(rèn)為較傳統(tǒng)科層體制或市場(chǎng)模式更能適應(yīng)當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，其功能性在于處理了網(wǎng)絡(luò)的資源依賴與協(xié)力關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)不僅可以整合資源，而且可以利用每個(gè)行動(dòng)者的資源；多部門網(wǎng)絡(luò)不僅結(jié)合不同資源和背景的知識(shí)，努力促成爭(zhēng)論的議題達(dá)成共識(shí)，有時(shí)還可以激發(fā)新的知識(shí)。在當(dāng)前國(guó)家與社會(huì)日益交結(jié)互纏，社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨網(wǎng)絡(luò)化的背景下，作為治理模式的政策網(wǎng)絡(luò)使得政府權(quán)力在自愿進(jìn)入、資源交換和信念共享的政策議程中擴(kuò)散，從而使公共政策的形成與執(zhí)行告別“政治黑箱”時(shí)代。

政策網(wǎng)絡(luò)有其優(yōu)點(diǎn)，當(dāng)然也可能產(chǎn)生某些限制。首先，網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)行動(dòng)中較脆弱的形式。網(wǎng)絡(luò)作為一種治理模式，非贏利組織、企業(yè)與政府在相互依存的網(wǎng)絡(luò)中采取集體行動(dòng)分享其權(quán)威，由于他們必須采取聯(lián)合行動(dòng)，必須協(xié)調(diào)多元的行動(dòng)者，因此他們相對(duì)的會(huì)較不穩(wěn)定(至少科層官僚是比較容易預(yù)測(cè)與穩(wěn)定的制度)。其次，網(wǎng)絡(luò)的界限與范圍難以界定。政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者包括不同層次政府，公、私部門中的個(gè)人、團(tuán)體及組織。但是，由于行動(dòng)者眾多，使得網(wǎng)絡(luò)的界線與范圍難以界定，從而引發(fā)許多學(xué)者的批評(píng)與爭(zhēng)論，較多的批評(píng)之一就是網(wǎng)絡(luò)的界定有太多的類別與彈性，無(wú)法形成一致的觀點(diǎn)。再次，結(jié)構(gòu)上的限制。政策網(wǎng)絡(luò)著重水平式的結(jié)構(gòu)，忽視制度環(huán)境的影響，也就是說(shuō)缺乏正式或非正式制度對(duì)網(wǎng)絡(luò)的制約。

除此之外，網(wǎng)絡(luò)模式在實(shí)際運(yùn)作上難免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，如決策過(guò)程是根據(jù)參與者的偏好來(lái)控制政策網(wǎng)絡(luò)，而不是處處顧及公共利益。如此將會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)嚴(yán)重的后果：(1)政策將會(huì)被網(wǎng)絡(luò)中以自我利益為出發(fā)點(diǎn)的行動(dòng)者所形塑，而不是由最大多數(shù)人的利益來(lái)決定；(2)當(dāng)政府想要變更政策方案時(shí)，網(wǎng)絡(luò)中的其他行動(dòng)者會(huì)加以干預(yù)，以杜絕政策聯(lián)盟被破壞的機(jī)會(huì)；(3)當(dāng)網(wǎng)絡(luò)中的優(yōu)勢(shì)聯(lián)盟已經(jīng)有效控制政策陣線時(shí)，公民仍會(huì)要求政府為政策負(fù)責(zé)，但政府實(shí)際上卻無(wú)法控制。

政策網(wǎng)絡(luò)作為一種治理模式，是相對(duì)于市場(chǎng)和科層體制而言的。政策網(wǎng)絡(luò)的治理模式要求地方政府引進(jìn)社會(huì)上的眾多行動(dòng)者來(lái)參與治理的過(guò)程，彌補(bǔ)市場(chǎng)和科層治理模式的不足。與此同時(shí)，政策網(wǎng)絡(luò)自身存在的限制要求地方政府在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中必須擔(dān)當(dāng)起公共利益的維護(hù)者角色，來(lái)連接并領(lǐng)航市場(chǎng)機(jī)制和政策網(wǎng)絡(luò)中各類行動(dòng)者和各類資源。地方治理的最終目的在于提升地方政府的治理能力。因此，從地方政府到地方治理的發(fā)展趨勢(shì)并非要完全摒棄傳統(tǒng)官僚體制，而是應(yīng)根據(jù)環(huán)境變化選擇適當(dāng)?shù)慕M合治理模式來(lái)提升其治理能力。

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